第一篇：中國社會保障立法的發展趨向

中國社會保障立法的發展趨向

針對現階段中國社會保障立法的現狀，筆者認為需要采取下列舉措來促進其健康發展：1.由地方立法向中央立法發展。目前，中國社會保障立法大量表現為地方立法。如以海南省為例，該省人大于1993年12月30日通過了《海南經濟特區城鎮從業人員養老保險條例》、《海南經濟特區從業人員失業保險條例》、《海南經濟特區城鎮從業人員工傷保險條例》，于1995年2月26 日通過了《海南經濟特區城鎮從業人員醫療保險條例》等地方性法規，海南省政府則先后頒布了上述條例的實施細則等一批行政規章；上海市、深圳市等地政府，也分別按項目頒布了社會保險方面的多種行政規章等等。這種狀況是社會保障制度改革在部分地區綜合試點或部分單位分散試點的需要和表現。進入社會保障制度總體設計與整體推進階段時，必須高度重視并有計劃地制定全國性的社會保障法律和法規。就社會保障進行立法，是在全國范圍內使社會保障制度走向統一的基本保證。因此，在改革試點地區立法先行的基礎上，應努力為中央立法創造條件，盡快實現以中央立法來指導地方立法。

2.由分散立法向相對集中立法發展。由于社會保障制度的改革與重建尚處于探索階段，社會保障立法表現出過度的分散性。如沒有綜合性的社會保險法律或法規，卻有養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險、生育保險等單項法規；在社會福利、社會救助領域，更是表現出一種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的傾向。國務院或其職能部門發布的大多是解決實踐中的某一個具體問題的指示、意見等，致使與社會保障有關的法律、法規、政策數以百計。這種過分分散的立法局面，不僅不利于社會保障的整體發展和全面發展，而且不利于社會保障項目的均衡發展和協調發展。因此，現階段是到了考慮向相對集中立法發展的時候了。如制定集中性的《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等，以其統率其他法規、制度，將能夠使整個社會保障法得到全面、系統的發展，并維系社會保障制度在整體上的正常運行。需要指出的是，社會保障立法也不能走向過度集中化，有關人士主張制定一部綜合性的《社會保障法》顯然不具有現實性。

3.由行政立法向人大立法發展。社會保障是全體社會成員的共同意愿。興辦社會保障事業也是現代社會的國家意志，它應當通過國家立法機關進行立法并以其統率行政法規來具體體現。而缺少人大立法和過多行政立法的局面，是無法滿足社會保障制度正常運行需要的，特別是難以避免部門利益分割而給統一社會保障制度設置障礙。我們已經經歷較長時期的行政立法階段，許多行政法規事實上為人大立法打下了較好的基礎，因此應該適時進入全國人大立法的階段。從國家立法機關的角度出發，不僅應當關注社會保障方面的法制建設，更應當將主要的注意力集中到基

本的社會保障法律的制定上，如迫切需要《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》、《醫療保障法》、《軍人保障法》等法律早日出臺。人大立法是整個社會保障法制系統建設的最高保證。

4.強化社會保障法律制度的實施機制。社會保障制度功能和效應的發揮與釋放需要強有力的制度和措施作后盾。一方面，應加強法律規范本身的強制性，盡快建立起相關的社會保障法律責任制度，對拒不繳納法定的社會保障費、拒不履行支付社會保障金義務、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保障基金的行為人，應當依法追究其行政責任、民事責任和刑事責任；另一方面，借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法庭（院），專門從事審理勞動和社會保障的爭議案件，使當事人在社會保障權益受到不法侵害時獲得有力的司法保護，并對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件，依法及時審理。

總之，中國的社會保障制度改革正在進入總體設計、整體推進的關鍵時期。社會保障立法系統作為整個社會保障體系及其運行過程中的依據，則是這一關鍵時期的關鍵所在。重視社會保障法制建設，盡快按照獨立平行、相對集中、系統協調推進的方針進行社會保障立法，顯然是現階段在建立中國特色社會保障制度時應當優先考慮并付諸實踐的重要內容。

四、中國社會保障法體系的宏觀結構

國外社會保障立法模式基本上可以概括為三種：一是一法為主模式，如美國就基本上是以綜合性的《社會保障法》為主，其法律數量不多；二是多法并重模式，如日本就是由多部平行的社會保障法律共同構成其社會保障法系統的；三是混合立法模式，有的國家既頒布有部分社會保障方面的專門法律，又同時將另一些社會保障關系納入到其他部門立法體系中進行規范，從而形成一種混合性的社會保障立法模式。對社會保障法制建設而言，混合式立法顯然是缺陷最大的一種立法模式，但選擇一法為主體的母子法結構還是選擇多法并重的立法結構，還應當根據各國的具體國情來決定。從中國的現實國情出發，由于社會保障的內容廣泛和多部門管理，以及以往的立法慣例、法制結構和經驗，要制定綜合性的社會保障法作為母法，再在此基礎上制定若干部社會保障子法，顯然既不現實，也無必要。因為這種立法模式將破壞現行的社會保障法律制度格局，造成新型社會保障法律制度建設的成本高昂化，而且從社會保障制度運行的需要出發，亦并非只有母子法結構才是最佳選擇。因此，盡管國際勞工局在《展望21世紀：社會保障的發展》中曾經建議“分散的社會保障法律應綜合并盡可能匯集起來，法律應當用最清楚的合理的語言來起草”，但這種建議因社會保障內容的廣泛性而在西方發達國家也無法做到，中國就更不能以此為依據了。有鑒于此，筆者主張按照獨立平行的原則來建設中國的社會保障法律制度，即社會保障法律制度不屬于任何其他法律部門，而是與其龐大的領域及獨特的運行規律相適應構成一個獨立的法律部門；同時，根據社會保障體系的六大子系統，在尊重現有的立法格局與立法傳統的基礎上，分別制定《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等多部平行的社會保障法律。這種立法格局不僅符合社會保障制度的內在要求，而且同樣能夠收到集中、有效的效果，應當成為建設有中國特色的社會保障法律制度必須遵循的一項基本原則。其宏觀結構如下：

如上所示，社會保障法體系，是由一個國家的全部社會保障法律規范按照一定標準分類組合所形成的，具有一定縱向結構和橫向結構的有機整體。其縱向結構，是由不同效力層次的各種法規，按照效力層次的高低順序所組成的“寶塔式”結構，即憲法所統轄的各專項社會保障法律及以下各層次社會保障法規的組合。其橫向結構，是由全部社會保障法律規范按照一定標準所劃分的若干項社會保障法律制度所構成。

第二篇：社會保障立法之探索

社 會 保 障 立 法 之 探 索社會保障制度在國家政治經濟生活中具有非常重要的作用。任何社會保障制度比較成熟的國家，都是通過社會保障立法，使社會保障制度得以確立；通過社會保障法的實施，使社會保障制度得以規范；通過社會保障法的修改，使社會保障制度得以完善。我國的社會保障制度現正處于初創階段。改革的深化與社會主義市場經濟體制的建立，呼喚著具有中國特色的社會保障制度的建立。根據我國國情，社會保障制度的建立必須堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實施也會遇到大量十分復雜的困難。我國《勞動法》的頒布以及xx制定的《社會保險費征繳條例》、《失業保險條例》等4個法規，已經在社會保障法制建設方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會保障法通則》，使之對相應法規起到綜合、統領的作用，定能為我國改革的深化和經濟的蓬勃發展提供堅實的保障體系。

一、社會保障立法的法理分析目前我國在社會保障制度方面尚無綜合性的法律，除近年來頒布的法規外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會保障法通則》的立法形式，明確我國社會保障制度的基本原則、構建框架、運行規則、適用范圍、籌資方式、管理機構、管理體制、監督機制、糾紛調處、訴訟程序等方面的內容卻是極為必要和可行的。以《社會保障法通則》作為規范國家、單位、個人等社會保障相關主體的權利義務的綜合性法律，有關勞動就業、養老保險、醫療保險、失業保險、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規與之配套，才能逐步形成具有中國特色的社會保障法律體系。我國社會保障立法的依據是我國憲法第45條的規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家確認公民取得社會保障的權利，同時意味國家承擔著相應的義務，社會保障制度的建立，是國家為了充分實現公民的生存權、健康權、發展權所應盡的義務。對公民而言，社會保障制度不是國家的恩賜，而是對公民理應享有的法定權利的保障，它意味著國家通過履行自己不可推卸的義務而實現公民的基本～。所以，公民具有不可剝奪的社會保障獲取權，國家的基本義務是社會保障制度建立和存在的基礎。社會保障制度的建立，充分地體現了國家對其基本義務的承擔。然而這不等同于國家作為單一主體要在該制度中承擔全部責任和履行全部義務。首先，國家沒有能力作為單一主體履行義務。其次，社會保障制度的義務主體具有多元化特征。我們說國家義務是社會保障制度存在的基礎，這并不意味著國家是履行義務的唯一主體。最后，國家在多元義務主體中的主要義務人地位，決定其必須作為保障公民基本權利實現的第一義務人。眾所周知，在法治的國度里，權利并不來源于權力的賜予，而權力恰恰需要法律的制約。依法治國的本質含義在于依法治權。公民權利的實現既需要國家的認可與支持，也需要通過立法和執法對國家權力予以必要的限制。獲取社會保障既然是公民的權利，那么，這一權利的實現在客觀上就必須要求以法律形式確認國家義務并防止國家權力的濫用。就權利義務的雙方而言，任何一方義務的不履行或不充分履行，都是對相對方權利的剝奪或部分剝奪。我國的社會保障體系能否真正建立，從內部控制力而言，是國家能否有效地實現自我約束；從外部控制力而言，是對國家權力的制約是否到位。社會保障法的突出特點有：

（一）義務的多方履行與權利的單方享受在社會保障制度中，履行義務的主體可以是國家、企事業單位和雇主、勞動者，而享受權利的主體只有公民一方。以養老保險為例，當國家履行義務的時候不存在任何直接的收益。首先，國家為履行自己的義務建立養老保險制度；其次，當國家為退崗勞動者支付養老金時，只有資金的付出而不可能有資金的回報。在養老保險金支付的過程中，企事業單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動時就已經獲得了。因此，在為退崗勞動者支付養老金的過程中，國家只存在義務的履行。而作為公民個人來說，其在養老保險制度中以連續繳納保險基金的方式承擔一部分義務，到需要社會為其養老時則無條件享受這一權利。

（二）受益～利與義務的統一堅持受益人即獲得保障的公民權利與義務的統一是社會保障立法的基本原則。受益～利與義務的統一應從兩個層面上來理解：其一，任何符合條件的公民必須依法繳納其應付的失業保險、養老保險、醫療保險基金費用，才能在法定事由出現之時得到相應的保障，這是一般意義上受益～利與義務的統一。對大多數公民來說，在社會保障制度中；繳納保險基金是他們必須履行的義務，根據權利與義務相統一的原則，倘若這一基本義務得不到充分履行，那么他們也一定不可能充分實現其在社會保障制度中相應的權利。其二，對于那些對國家、社會有特殊貢獻的公民，因為他們在特定的崗位上為國家履行了特別的義務、做出了特殊的貢獻而應享有優于一般公民的社會保障，這是特殊意義上權利與義務的統一。

（三）義務的現實履行與權利的未來享受社會保險是社會保障制度的一個重要組成部分。出于社會保險有類似于“零存整取”儲蓄的特征，就使得社會保障制度中公民的部分權利與義務具有義務現實履行與權利未來享受的特殊性。以我國正在建立的養老、失業、醫療保險為例，這三種保險基金的重要來源之一就是公民以每月收入的一定比例繳入個人帳戶進行積累。在實施積累的過程中，公民必須現實且持續地履行繳費的義務，而給付卻要等待法定事由的出現，這就形成了履行義務（現在時）與享受權利（將來時）的時間差。形象地說，當勞動者處于青壯年階段，只要不出現疾病、傷殘、失業、死亡等意外情況，其獲得社會保障的權利就處于休眠狀態，而當以上意外出現或年老退休時，其休眠的權利就會“蘇醒”，而這種權利的享受又是以其長時間持續不斷地履行勞動和繳納社會

保險費等義務為前提的。

（四）公平原則指導下的有限按需分配公平與效率是社會發展中必須妥善處理的一對矛盾。根據“效率優先，兼顧公平”的原則，在我國現階段只能建立城市居民最低生活保障制度，在農村還只能提倡家庭養老、土地養老、儲蓄養老和互助養老，對比較富裕地區的農民則鼓勵通過商業保險解決自身保障等問題。這種面對我國國情、實事求是的作法本身就體現了公平原則，如果提出不切實際的保障標準，地區間盲目攀比，只會形成新的、更大程度上的不公平。從社會保障面向社會全體成員這一點看，其貫徹的是“按需分配”原則；即“幫助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到綜合國力和資金統籌能力的限制，我國現階段的社會保障并不是陽光普照式的“逢需必助”，而是在公平原則指導下有限度的、漸進式的“按需分配”。如我國現階段只能向城市居民提供最低生活保障，即便對殘疾人、孤兒、孤老提供的特殊福利及社會扶助，也只能以滿足其基本生活需要為準則。這就是說，社會保障雖然具有一定的國民收入再分配的作用，但這種再分配對調節收入差距懸殊的作用是極其有限的，其公平性主要體現在保障基本～的實現上。

二、我國社會保障的立法難點我國亟待制定《社會保障法通則》，不僅因為我國現有的社會保障法規零散而不成體系，有的地方性社會保障法規的出臺頗有應急色彩；更重要的原因是社會保障費用支付困難、管理混亂等情況已在一定程度上影響了改革的深化。依筆者之見，建立有中國特色的社會保障制度，首先要處理好以下幾個難題：

（一）資金缺乏與人口眾多我國是一個人口大國，生產力發展水平較低，在世界上屬于低收入國家。一個更為嚴峻的形勢是，到下世紀30年代我國人口可能達到16億，而屆時工薪階層的退休人數亦將達到高峰，退休人員將相當于在職人員的40％以上。可以預見，到下世紀我國社會保障金支付能力不足與保障對象眾多的突出矛盾將成為最大難題。為了最大可能地緩解矛盾，一是要想辦法“節流”，如盡可能減少管理費用開支；二是要在“開源”上做好文章，資金來源多渠道是我國社會保障制度改革的目標之一。為此，我國的社會保障制度必須實現三個轉變：一是社會保障模式由“國家型”向“保險型”轉變，二是社會保障基金籌集模式由“現收現付制”向“國家積累制”轉變，三是由被動地實施社會救濟向積極地推進“再就業”工程轉變。

（二）用工與養老目前，我國正在建立由國家、用人單位、勞動者三方共同負擔的養老保險制度與職工基本醫療保險制度。從現實情況看，實施的最常見難題是：有的固定制用人單位借口經濟效益不好等實際困難停付、減付、欠付養老金，臨時用工企業又想方設法逃避為雇員繳納養老金。為了改變這一現狀，我們必須從明確養老金屬性、強制企事業單位和雇主繳納與喚醒勞動者自我保障意識三方面著手。首先，養老金在社會主義市場經濟下的基本屬性可以概括為“與勞動者的工資一樣，屬于勞動力再生產費用的一部分，也是勞動力價格或價值的實現形式，是勞動者必要勞動時間內創造的，是勞動者一生勞動報酬分期支付中的延期支付部分。”可見，企事業單位和雇主應當支付勞動者的部分養老費用。其次，對企事業單位和雇主來說，在用工與養老的問題上存在權利義務關系。雇員在其在職期間向企事業單位和雇主提供一定數量與質量的勞動，企事業單位和雇主就在一定時間享受到了獲得勞動者提供勞動的權利，而勞動力的雇傭金理應包括兩大部分：一是即時領取的工資，二是延遲領取的養老金。因此，企事業單位和雇主必須在使用現實勞動者的同時，承擔為自己的雇傭者繳納部分養老費用的義務，形成“誰用工、誰付薪、誰養老”的良性循環格局。最后，勞動者自身也必須明確：雇主支付的養老金既來源于勞動者在“必要勞動”中創造價值的一部分，又是雇主履行義務的必要形式，一定要在“必要勞動”所創造的價值中預先提取；國家對拒不繳納雇員養老金的雇主應當依法懲處；被雇傭者也決不能因為已經得到了不菲的工資而忽視未來的養老問題。

（三）保障與褒揚從我國現行的社會保障制度來看，優撫安置是主要由國家財政支付資金，對軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等有功人員實施救助與保障的制度。與社會保險等涉及絕大多數社會成員的保障方式不同，優撫安置的對象只能是特定的群體。與社會救濟等以扶危濟困為目的的保障方式不同，優撫安置必須體現國家的政治褒揚與經濟補償。然而，我國現行的優撫安置政策已經不能適應現階段社會主義現代化建設的實際需要。對象范圍過窄。把優撫安置對象的外延限定為軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等顯然有利于解決戰爭年代的遺留問題，而事實上只要不發生大規模戰爭，這部分優撫對象的數量必然趨于減少。重公平超過了重效率。我國現行的優撫安置制度雖然也考慮到依貢獻大小確定保障的層次和標準，然而，該制度最主要還是體現國家對全體保障對象應負的責任，貢獻大者高保障、貢獻少者低保障的褒揚機制在經濟補償方面未得到應有的體現。

（四）先富與共享改革開放之初，鄧小平同志提出“讓一部分人先富起來”的觀點。改革開放以來，確有一部分人實現了超出社會平均水平若干倍的致富速度與程度。我們實施鼓勵一部分人先富起來的政策的根本目的在于實現全社會的共同富裕。但在當今中國，也出現了分配不公等嚴重的社會問題。少數人超前消費、揮霍浪費，而較多的人無法滿足最低消費的兩極分化現象已經在一定程度上影響了改革、發展的進程。筆者認為，未來的中國已不宜繼續鼓勵“先富”，而應致力于“共富”的實現，最低生活保障制度的全民共享則是共富的必要前提。社會保障不應是給先富者“錦上添花”，而應是對普通勞動者的“雪中送炭”。當前，三、對我國社會保障法立法的幾點建議社會保障立法既是社會保障制度發展到一定階段的必然產物，又是社會保障體系建立的必然要求。對我國來說，鑒于基本國情和未來即將面臨的嚴峻形勢，我國社會保障立法工作更加任重道遠

。為此，我們不僅要立足現實，放眼未來，更要借鑒當今世界各國在社會保障立法方面的經驗和教訓，才能制定出一整套集科學性、前瞻性、可行性、操作性為一體的具有中國特色的社會保障法律體系。

（一）養老金給付時必須考慮貨幣貶值因素由于社會保障制度中公民的部分權利義務具有權利未來享受與義務現實履行的特殊性，以養老保險為例，這一時間差更是長達幾十年。因此，國家為了防止被保險人利益因貨幣貶值而受到損害，就不能不在給付養老金時根據通貨膨脹率對養老金實行補貼。

（二）社會保障基金只能在無風險的前提下實現增值鑒于我國社會保障基金籌集模式將從原有的“現收現付制”過渡到“國家積累制”，必然會有大量的保障基金在政府手中積淀。但是，從本質而言，社會保障基金的所有權屬于全體勞動者，而非當地政府的代表。從理論上講，大量的保障基金積淀在政府有關部門手中，是公民在社會保障制度中履行義務與享受權利的時間差達成的。社會保障基金必須保值、增值這是不言自明之理。

（三）應通過立法在社會保障制度中建立褒揚與懲罰機制國家應當給為公共利益作出特殊貢獻者以特別保障，這樣既可以解決這部分人的后顧之憂，又有助于褒揚奉獻精神。

（四）對領取失業保險金的條件應當進行必要的限制在各國的失業保險制度中，大多都對享受失業保險金規定了嚴格的限制條件，其中“非因本人原因導致失業”是大多數國家的共同規定。

（五）企業為員工足額繳納養老保險金應成為勞動合同必載條款在我國現階段，有的企業對為員工繳納養老保險金存在抵觸情緒，大多勞動者也尚未意識到企業為自己養老提供保障的必要性。因此，國家必須通過嚴格的制約機制和強制手段，保證資金的多渠道籌集。為此，建議在《勞動法》中新增一條勞動合同的必載條款，即企業必須及時、足額地為員工繳納該員工在崗期間企業應付的養老保險金。這一條款的增加，不但使企業繳納職工養老金有了充分的法律依據，更形成了職工對企業的制約機制，在法律上真正明確了“誰用工、誰養老”的權利義務關系xxx街道司法所二00四年五月

第三篇：社會保障立法之探索

社會保障制度在國家政治經濟生活中具有非常重要的作用。任何社會保障制度比較成熟的國家，都是通過社會保障立法，使社會保障制度得以確立；通過社會保障法的實施，使社會保障制度得以規范；通過社會保障法的修改，使社會保障制度得以完善。

我國的社會保障制度現正處于初創階段。改革的深化與社會主義市場經濟體制的建立，呼喚著具有中國特色的社會保障制度的建立。根據我國國情，社會保障制度的建立必須堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實施也會遇到大量十分復雜的困難。我國《勞動法》的頒布以及國務院制定的《社會保險費征繳條例》、《失業保險條例》等4個法規，已經在社會保障法制建設方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會保障法通則》，使之對相應法規起到綜合、統領的作用，定能為我國改革的深化和經濟的蓬勃發展提供堅實的保障體系。

一、社會保障立法的法理分析

目前我國在社會保障制度方面尚無綜合性的法律，除近年來頒布的法規外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會保障法通則》的立法形式，明確我國社會保障制度的基本原則、構建框架、運行規則、適用范圍、籌資方式、管理機構、管理體制、監督機制、糾紛調處、訴訟程序等方面的內容卻是極為必要和可行的。以《社會保障法通則》作為規范國家、單位、個人等社會保障相關主體的權利義務的綜合性法律，有關勞動就業、養老保險、醫療保險、失業保險、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規與之配套，才能逐步形成具有中國特色的社會保障法律體系。

我國社會保障立法的依據是我國憲法第45條的規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家確認公民取得社會保障的權利，同時意味國家承擔著相應的義務，社會保障制度的建立，是國家為了充分實現公民的生存權、健康權、發展權所應盡的義務。對公民而言，社會保障制度不是國家的恩賜，而是對公民理應享有的法定權利的保障，它意味著國家通過履行自己不可推卸的義務而實現公民的基本人權。所以，公民具有不可剝奪的社會保障獲取權，國家的基本義務是社會保障制度建立和存在的基礎。

社會保障制度的建立，充分地體現了國家對其基本義務的承擔。然而這不等同于國家作為單一主體要在該制度中承擔全部責任和履行全部義務。首先，國家沒有能力作為單一主體履行義務。其次，社會保障制度的義務主體具有多元化特征。我們說國家義務是社會保障制度存在的基礎，這并不意味著國家是履行義務的唯一主體。最后，國家在多元義務主體中的主要義務人地位，決定其必須作為保障公民基本權利實現的第一義務人。眾所周知，在法治的國度里，權利并不來源于權力的賜予，而權力恰恰需要法律的制約。依法治國的本質含義在于依法治權。公民權利的實現既需要國家的認可與支持，也需要通過立法和執法對國家權力予以必要的限制。獲取社會保障既然是公民的權利，那么，這一權利的實現在客觀上就必須要求以法律形式確認國家義務并防止國家權力的濫用。就權利義務的雙方而言，任何一方義務的不履行或不充分履行，都是對相對方權利的剝奪或部分剝奪。我國的社會保障體系能否真正建立，從內部控制力而言，是國家能否有效地實現自我約束；從外部控制力而言，是對國家權力的制約是否到位。社會保障法的突出特點有：

（一）義務的多方履行與權利的單方享受

在社會保障制度中，履行義務的主體可以是國家、企事業單位和雇主、勞動者，而享受權利的主體只有公民一方。以養老保險為例，當國家履行義務的時候不存在任何直接的收益。首先，國家為履行自己的義務建立養老保險制度；其次，當國家為退崗勞動者支付養老金時，只有資金的付出而不可能有資金的回報。在養老保險金支付的過程中，企事業單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動時就已經獲得了。因此，在為退崗勞動者支付養老金的過程中，國家只存在義務的履行。而作為公民個人來說，其在養老保險制度中以連續繳納保險基金的方式承擔一部分義務，到需要社會為其養老時則無條件享受這一權利。

（二）受益人權利與義務的統一堅持受益人即獲得保障的公民權利

第四篇：中國社會保險立法現狀

中國社會保險立法現狀

中國當前面臨的又是一個社會風險持續擴張，失業率增長，收入分配差距擴大，人口老齡化的時代，迫切需要一個健全的社會保險制度，以化解社會風險，促進社會經濟協調發展。社會保險制度是以立法形式建立的向社會成員提供物質幫助的重要制度，它對保障市場需求基本穩定、產業結構升級正常進行，社會資本安全增值具有重要意義。立法是實現社會保險制度規范化、制度化的根本保證。本文旨在考察中國社會保險立法現狀，分析其立法特點和不足，以期對社會保險立法的發展和完善有所裨益。

一、中國社會保險立法現狀

1.《憲法》、《勞動法》和《勞動保險條例》中基礎性、綜合性社會保險立法

(1)《憲法》

《憲法》是社會保險立法的總依據。該法第44條規定：“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障”。

第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。憲法的這些規定，是中國建立、健全社會保險制度的基本依據。

(2)《勞動保險條例》

1951年政務院(后稱國務院)頒布、1953年修正后實施的《中華人民共和國勞動保險條例》是中國第一部綜合性社會保險法規。該條例規定了職工除失業外在生、老、病，死、傷、殘等各種風險下的保障收入標準，這在當時條件下，對保障勞動者的基本權益，調動廣大職工建設社會主義的積極性，起到了巨大的促進作用，但經過幾十年的發展，已難以適應中國社會保險事業發展的需要。

(3)《勞動法》

《勞動法》“社會保險和福利”一章明確了社會保險的基本目標：“國家發展社會保險事業，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下獲得幫助和補償”(第70條)，規定了中國社會保險體制的新框架：1)建立多層次社會保險制度(即國家建立基本保險、用人單位建立補充保險、個人建立儲蓄性保險);2)優化社會保險基金籌集、使用制度;3)建立專門的社會保險基金經辦機構和監督機構。

2.社會保險各險種的立法

(1)養老保險

在城鎮，國務院20世紀90年代先后頒布的《關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定》、《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》、《關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》指導著中國城鎮養老保險改革的實踐;原勞動部《關于建立企業補充養老保險制度的意見》鼓勵企業建立補充養老保險制度;在農村，民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，并就農村養老保險改革的具體問題制定了一系列的操作規則，初步規范了農村社會養老保險的業務、財務、基金和檔案管理。

(2)醫療保險

1998年12月，國務院發布《關于建立城鎮職工醫療保險制度的決定》，在全國范圍內推行城鎮職工醫療保險制度改革。此外，勞動與社會保障部和有關部委還就醫療保險改革的具體問題制定了一系列的操作規則。

(3)失業保險

1999年1月國務院頒布《失業保險條例》，該條例是社會保險方面重要的單行法規之一。之后，勞動和社會保障部頒布實施了《失業保險金申領發放辦法》，使失業保險金的發放工作規范化。至此，中國初步建立起了與市場經濟相適應的失業保險制度。

(4)工傷保險

在對《企業職工工傷保險試行辦法》調整和完善的基礎上，國務院于2003年4月27日頒布了《工傷保險條例》，并于2004年1月1日起施行。該條例的頒布和施行，標志著中國工傷保險立法長期滯后的狀況得到改善，勞動法律體系進一步完善和規范，勞動者的職業安全將得到有力保護。

(5)生育保險

1988年7月21日國務院頒發了《女職工勞動保護規定》，統一了機關、企業、事業單位的生育保險制度，《婦女權益保障法》也對婦女孕、產期保護作了相應規定。1994年，《勞動法》的出臺，使中國生育保險法制建設上了一個新臺階，同年，原勞動部頒布了《企業職工生育保險試行辦法》，規定生育保險的對象和范圍包括城鎮各類企業及其職工。

3.社會保險基金立法

目前，中國有關社會保險基金的專門立法主要有國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》、《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》、財政部單獨或會同勞動和社會保障部制定的《社會保險基金財務制度》、《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》、《社會保障基金財政專戶管理會計核算暫行辦法》、勞動和社會保障部發布的《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》、《社會保險基金行政監督辦法》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，以及勞動與社會保障部、財政部、信息產業部、中國人民銀行、審計署、國家稅務總局、國家郵政局共同發布的《關于加強社會保障基金監督管理工作的通知》。

4.調整社會保險爭議的立法

社會保險爭議在理論研究和立法方面目前均尚未獨立，暫被列入勞動爭議范疇，因此，目前社會保險爭議的處理通過勞動爭議處理法律制度予以解決。

二、中國社會保險立法的特點

1.在立法形式上，以行政法規、部門規章及地方法規為主

目前，中國社會保險領域主要是由行政法規、部門規章以及地方法規來規范，這是由中國社會保險立法理論研究和實踐經驗積累不足所決定，此外，也由于中國幅員廣大，各地社會保險的實際情況存在很大差異，為充分照顧各個局部的利益和具體情況，充分發揮各地建立社會保險制度的積極性和創造性，中國社會保險立法走的是“中央試點指導、地方立法為主”的路子。

2.從立法內容看，社會保險立法與勞動法交叉、重合勞動法是調整勞動關系的法律，而社會保障法的核心內容——社會保險法就是在勞動法發展到一定程度上產生的。因而長期以來，中國一直把城鎮職工的社會保險看做是勞動法這個部門法的構成部分之一，社會保險立法在中國還未成為獨立的法律部門。社會保險立法的適用范圍中涉及工資勞動者的部分，同時又是勞動法所包含的內容，二者對這部分內容的調整出現重合和交叉。

3.在立法思路上，依城鄉屬性對社會保險分別立法

由于中國二元經濟結構顯著，城鄉差別大，考慮到農村的社會保險制度在很長的一段時間內將不同于城鎮，建立與城鄉統一的社會養老保險法律制度的條件尚不成熟，中國農村社會養老保險制度設計，沒有照搬國外模式，也沒有套用中國城鎮的做法，而是試圖走一條符合中國農村特點、符合農民心理特點的道路。如在進行城市醫療保險改革的同時，中國政府也企圖通過重建合作醫療保險制度來解決農村醫療問題，具體說來是在農村地區，通過集體和個人集資籌集醫療經費，為農村居民提供醫療保健服務。

4.在立法技術上，按社會保險項目分類立法

1951年政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》中就按社會保險項目分別對養老、工傷、醫療、疾病、傷殘、遺屬、生育七個項目作了具體規定。這種做法充分地考慮了不同種類社會保險的區別和同類保險的共性，有利于在社會保險種類上更合理地確定繳費標

準和相關待遇，使依據這種分類形成的各項社會保險制度具有科學性和合理性，摒棄了原有制度的封閉性和受益者的身份限制性，體現了新制度的社會性與平等性，為今后社會保險項目的單項立法奠定了基礎。

三、中國社會保險立法的不足

1.缺乏合理的立法理念和明確的價值取向

社會保險立法是以維護社會穩定與社會公正為立法理念，還是吸收發達國家長期協調發展的戰略觀，在中國社會保險立法中還未能真正清晰地體現出來。醫療保險制度應追求費用控制還是國民健康?在經濟和社會結構發生深刻變動的情況下，失業保險是單純的事后救助還是向擴大就業機會，改善就業結構、增強和改善勞動者能力素質與實施失業救助相結合的方向轉變?諸如此類的問題都需要在檢討中進行再選擇。

2.法律法規數量少、層次低，立法分散，難以形成體系

首先，養老、醫療、生育保險方面尚無專門法;其次，由于立法理論研究和實踐經驗積累不足，法制建設滯后，造成立法分散、不成體系，欠缺系統性、全面性、穩定性，更未建立較為完善的社會保險法體系。

3.缺乏綜合性社會保險基本法

由于缺乏一個全國性的、綜合性的制度安排來規范和調整社會保險，保險問題只能由一些地方性法規及文件加以規定，這就造成對企事業單位履行繳納保險費義務缺乏應有的強制約束力。綜合性社會保險基本法的缺失，使社會保險工作無法全面納入法制軌道，法律對社會保險體系的支持作用難以很好地發揮出來。

4.靈活就業人員的社會保險問題尚無統一的全面規定

隨著中國就業形式的多樣化，靈活就業群體涉及的行業和職業門類十分廣泛：一是企業下崗、離崗、失業人員，主要受雇于小規模私營企業和個體經營戶或從事臨時工、季節工等勞務活動或從事個體經營;二是知識階層和大學畢業生等城市新增經濟活動人口的部分人員，一般具有較高知識水平或特殊技能，多為自由職業者;三是進城務工的農民工，主要從事建筑、裝修、安裝勞動，或保安、保潔、綠地管理、飲食攤點、家政服務及其他服務性行業。這些就業人員就業形式多樣，大多工作地點和時間不固定。現行社會保險制度主要是針對傳統正規就業方式設計的，而對上述靈活就業人員的社會保險關系如何建立、繳費基數如何確定等問題，尚無明確規定。

5.法律實施機制較弱

社會保險的實施機制包括籌資機制、支付機制、管理機制、投資運營機制、監督機制等。盡管有關的社會保險立法都對各自的實施機制做出了一定的規定，但是由于規定分散、協調性低、立法空白點多而缺乏法律效力。如因目前的立法未明確規定社會保險待遇不支付的法律責任以及社會保險經辦機構屬事業單位，致使投保人在社會保險待遇的權利缺損時難以通過行政復議或訴訟途徑予以補救;在基金的管理方面，當前實行的“財政專戶”的管理辦法只是一種過渡時期的措施，規范的管理體系尚未建立;在基金的投資運營上，考慮到當前社會保險財務賬戶上資金數額雖然大，但支付額也大，加上國內資本市場不完善、投資渠道少、實業投資風險大、運營監管手段落后、防范金融風險能力弱等，有關政策法規對社會保險基金投資運營渠道一直限定為專戶存儲和購買政府債券，這種限制性規定有其現實性和一定的合理性，但這畢竟是一種被動的防御策略;在基金的監督上，還主要停留在監督社會保險費是否及時繳入財政專戶，以及社會保險經辦機構收到核撥的社保資金后，是否及時足額發放保險待遇。這些狀況的存在，使得社會保險基金收支運營缺乏有效的約束和監督。

總的來看，中國的社會保險制度設計思想并不落后，其現有的社會保險立法對保障勞動者的基本生活，保障勞動力再生產順利進行，促進中國社會、政治、經濟的進步、維護社會安定等方面，正發揮著十分重要的作用。但不可否認，社會保險法律制度建設畢竟是一項十

分復雜的社會系統工程，與其他法律部門相比，社會保險立法還相對滯后，隨著國家經濟結構不斷調和經濟建設快速發展，現行的社會保險立法還在諸多缺陷，為了使中國的社會保險事業進一步健康發展，還需要進一步加快立法進程，完善社會保險法制。

第五篇：我國社會保障立法中的突出問題

社會保障法律是調整社會保障關系的法律規范的總和，社會保障法律制度包括憲法、法律、行政法規、地方立法等多種形式。我國的社會保障立法過程基本上可分為四個階段：（1）新中國成立伊始就著手建立社會保障制度的創建階段；（2）1958年至文革前的發展階段；（3）文革中的停滯和80年代中期前的恢復階段；（4）80年代中期以后的創新階段。經

過四個階段的立法過程，我國社會保障制度框架已初步形成。但隨著社會主義市場經濟不斷深入，我國已處在關鍵的社會轉型期，大量舊體制遺留問題和新體制下逐漸顯現的社會貧困群體的保障、社會穩定的保持等問題日益突出，從而使社會保障立法中的各種突出問題日益彰顯。盡快解決社會保障立法中的突出問題，加快和完善社會保障立法，以形成一個統一、規范、可靠和可持續的社會保障體系，已成為當前急需解決的緊迫問題，一、社會保障立法中的突出問題

1.缺乏整體規劃，立法空白多。

自20世紀90年代以來，我國加快了社會保障立法的步伐，至2004年5月，先后出臺了35部法律、法規和規章制度，初步形成了現代社會保障法律制度框架。但從總體上看，我國的社會保障立法還缺乏整體規劃，空白點多，沒能形成一個完整、統一的社會保障法律制度體系。以社會保險為例，社會保險是是社會保障制度的核心內容，但目前還沒有建立統一的、適用范圍較大的社會保險法（欣慰的是，這項立法已納入全國人大2006的立法計劃）。在社會救濟、社會福利領域也莫不如此，缺乏統一的法律。其結果是，即使在同一個社會保障子系統內，由于各項法規政策出臺時間不一致，多單兵突進、少全局統籌，多應急政策、少長遠規劃，導致整個子系統缺乏有機地銜接與協調，留下很多的立法空白點。其中最為突出的一是農民工的社保立法、二是農村的社保立法、三是社保基金的單獨立法。

2.立法層次低，缺乏較高的法律效力

迄今為止，經過全國人大通過的與社會保障相關的法律僅有7部，且大多是與其他內容混在一起，并非全部適用于社會保障領域，而且涉及到的也不是主要的社會保障子系統。社會保障法律體系主要還是由國務院及其職能部門頒布的眾多法規、規章構成，并且其中很大一部分為“試行”、“暫行”、“意見”、“通知”等，法律效力極低，并由于導致有立法的執行剛度低，無立法的根本談不上保障。這種局面表明社會保障立法的權威性和穩定性嚴重不足，這與社會保障制度應有的法律地位相去甚遠。社會保障立法較低的法律效力和弱勢的法律地位必然會導致資本與民生博弈、就業與保障取舍、剛性與彈性兩難的困境。

困境之一：資本與民生的博弈。社會保障制度是社會的“穩定器”、“減壓閥”，是維系社會和諧的一條重要紐帶。低效力的社保法律往往使不少地方在發展中將效率優先原則絕對化，凸顯資本追求利潤的本性，造成社會公平缺位。企業不參加社保，或者少報、漏報、欠繳的現象是一個公認的普遍事實，有的地方甚至把不參加社會保險作為招商引資的一項優惠條件；資本所有者（即“老板”）不是把繳納社保費作為必須負擔的成本，而是作為自己的利益。社保制度成為了一條殘缺的穩定防線。

困境之二：就業與保障的取舍。目前，我國已經進入勞動年齡人口增長高峰期，勞動力供大于求的基本格局長期內不會改變。面對如此突出的勞動供需矛盾，社會保險的需求往往讓位于就業崗位的需要。低效力的社保法律往往使職工們選擇“沉默”：能夠找到“飯碗”已屬不易，誰還有勇氣為今后的保障而跟老板“翻臉”呢？

困境之三：剛性與彈性的兩難。我國的法律法規對于參加社會保險、繳納社會保險費的強制性早有規定，但是這種剛性卻十分脆弱，各級勞動保障部門加強社會保險的征繳，常常依靠的是思想動員和人情動員。低效力的法律使法治成為社會保障制度的“軟肋”，導致資本的力量過于張揚和職能部門的征繳手段過于弱化。

3.法律的規范與強制力低，社會保障實施機制弱。

社會保障的實施機制包括行政執法、司法、爭議解決的仲裁活動、法律監督程序等。我國社會保障實施機制較弱，主要原因是當前已有的法律法規中普遍缺乏責任規范和制裁辦法。如：缺乏對拒絕參加社會保險，拒繳社會保險費，以及拖欠離退休人員、失業人員保險金等行為的法律制裁措施。另外，在目前的刑法中，也未將社會保險基金列入特定款物的保護范圍。

二、加快和完善社會保障立法

1.加快人大統一立法。人大立法是整個社會保障法律制度建設的最高保證。目前我國社會保障領域缺少人大立法，而過多行政立法，社會保障制度的正常運行不能得到有效保證；而經過多年的行政立法實踐，已經為人大統一立法奠定了一定的基礎，國家應加快社保立法研究，適時推出社保方面的基本法律，以統帥其它法規、政策，保證

社保制度得到全面、系統、持續發展。

2.強化社會保障法律制度的實施機制。以強有力的制度和措施來保證社會保障功能的實現。一方面應加強法律規范本身的強制性，盡快建立相關社會保障法律責任制度，對責任者依法追究行政、民事、刑事責任；一方面可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立勞動和社會保障法庭（法院），對勞動和社保領域的違

法行為及時審理。

3.在立法過程中，還需要引以重視的幾個問題。

1)經濟體制的過渡性和立法的超前性。我國正處于經濟體制轉型期，在社會保障制度建設上，大量表現為轉型時期的應急性和過渡性，而缺乏目標性和前瞻性的制度安排，這種局面不利于制度的長足發展，還會加大以后制度轉化的成本。因此，社保立法應在科學預測發展趨勢的基礎上，在根據、有目的地做出立法規劃，確保社會保障法的穩定性和生命力。

2)中央立法和地方立法權限。社會保障立法應該統一由中央進行，以保證所有的公民都能享受到基本的社會保障權益，但考慮到我國各地區間發展和管理水平上的差異，應允許地方在一定時期、一定程度上保留部分立法權，但不得與國家立法沖突。

3)城鄉二元結構與社會保障立法一體化。我國二元經濟結構顯著，城鄉差別大，在社會保障立法一體化進程中，必須從城鄉社會統籌發展的角度看待社保立法。一方面，在很長一段時間里，在廣大農村實行有別于城市的社保制度；另一方面，社保制度應確立有利于勞動力流動和促進二元經濟整合的機制。

4)社會保障是人權保障的重要組成部分，要加強與國際社會保障制度的接軌。