第一篇：論中國新聞法立法

淺談中國《新聞法》立法

孫妍

（駐馬店職業技術學院 河南 駐馬店 463000）

［摘要］

［關鍵詞］新聞法；新聞自由；可行性；必要性

全球化是當今時代的一大特征，中國正在以一個蓬勃發展的大國姿態積極融入這一浪潮中。但中國媒體在世界的話語權地位如何？我國現有的新聞法律法規能否適時的保護媒體和公民？我們沒有新聞法的現狀對我國新聞事業的發展產生了怎樣的影響？中國的媒體報道已經經歷了幾十年的時間，無論是在理論探索上，還是在實踐業務總結上，都產生了較為豐碩的成果。相比來講，對記者在報道中的人身保護和公民的知情權及隱私權的保障研究的文章和論著并不多。雖然互聯網給廣大網民以充分的“新聞自由”，但對新聞自由的感受，最直觀、最強烈的途徑來自于像微博、微信等“自媒體”，這種新聞自由又充分顯現出發揮新聞監督作用的意義越來越大。新聞立法既要最大限度地保障新聞自由，同時又要防止新聞自由權力的濫用。加強新聞立法，是社會主義民主法制建設的必然要求。

一、目前我國新聞法制建設的現狀

（一）我國新聞法制建設的歷程

新中國成立后，我國對新聞立法的呼聲一直沒有停斷[2]。早在1975年5月，復旦大學新聞系學生在校慶學術報告會上發表論文，率先提出了制定新聞法的問題。為新聞立法重新動議，是在改革開放以后的上世紀八十年代初期。1980年，趙超構、李子誦等新聞界學者在第五屆政協會議三次會議期間首次呼吁制定新聞出版法，引起社會各界廣泛重視。1984年，六屆人大和政協二次會議期間，全國人大常委會決定制定《新聞法》。兩個月后，新聞法學學科建設的發源地——中國社會科學院新聞研究所成立，并著手起草新聞法。1987年在新成立的新聞出版署的負責下，我國在上海建立了一個新聞法起草組，成立了由中宣部、新聞出版署、人民日報社、新華通訊社、全國記協、人民大學新聞學院、中國社會科學院法學研究所和新聞研究所等" 9個單位14人組成的新聞法起草小組，1988年寫出

了三個《新聞法》文稿。1989年2月，時任國家新聞出版署署長杜導正向新聞界宣布：《新聞法》草案力爭于年底前提交全國人大常委會審議。此草案明確提出：“國家保障公民在法律允許的范圍內行使新聞自由權利，不受追究和侵害，同時依法制止濫用新聞自由的行為。”2002年11月16日，國家新聞出版總署副署長柳斌杰在接受《財經時報》專時表示，考慮到中國國情，目前還不會制訂《新聞法》[3]。2008年11月3日，人民日報理論版刊出署名華清的文章稱，當前，中國正處于改革發展的關鍵階段，新情況新問題層出不窮，應加快新聞領域立法工作，繼續完善與新聞工作相關的法律法規，為做好新聞工作、提高輿論引導能力提供法律保障[4]。

（二）我國現行新聞法的相關規定及評析

當前，我國已初步建立了一個以憲法為核心的關于新聞輿論監督的法律體系。憲法第35條、41條、47條分別規定，“公民有言論、出版、集會、游行、示威的自由”，“公民對任何國家機關及其工作人員，有批評和建議權”，公民還享有“進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由”。由此可以認為，盡管我國憲法中沒有關于“新聞自由”這個詞，但新聞自由內含于憲法上述條文之中，這是學者和民眾公認的。我國民法、刑法等基本法律中也有關于新聞輿論活動適用的條款。民法中對保障公民在新聞傳播活動中的權利有專門的條款，刑法主要規定了對新聞傳播活動犯罪的制裁。我國部分地方也有關于新聞傳播活動的地方性法規，這也在規范新聞傳播方面發揮著重要的作用[5]。比如，《出版管理條例》、《廣播管理條例》、《互聯網管理條例》等。此外與新聞傳播相關的，如《突發事件應對法》、《政府信息公開條例》等，都對新聞發布和信息公開做了詳細要求和規制，被新聞從業者廣泛援引使用。各類傳媒管理的行政法規和關于新聞傳播的單項管理行政法規，使國家對新聞傳播活動的管理有了具體的規范框架。在特定的歷史條件下，這個法律體系在確保新聞活動的積極社會效果和保障公民的表達權、知曉權等方面都發揮了不小的作用[6]。

二、國外新聞立法的借鑒與啟示

世界各國實行新聞法治的形式有兩種：一種是制定專門的新聞法或新聞出版法，或者除新聞法外，還制定有廣播法、電視法、大眾傳播法等[7]。另一種是沒有專門的新聞法，而是在憲法、刑法、保密法等法律中設有適 用于新聞、出版的法律條款。美、英、日等國家均屬于這種情況。法國、德國、俄羅斯分別有成文的《新聞自由法》、《新聞法》和《大眾傳媒法》 [8]。現就德國及意大利的新聞法立法模式做簡單闡述。

（一）德國新聞立法的啟示

在德國，言論自由和新聞自由受憲法的明文保護，對新聞、出版、廣播、與電影報道的自由予以保護，不受檢查。同時，憲法賦予各州制定專門的新聞法。聯邦憲法法院規定，不僅要保證新聞界享有憲法賦予的言論自由的權利，而且要保證它的“機構獨立性??從資料的收集到新聞和觀點的發布。”這就限制了所有州制定可能會以任何方式損害新聞自由的法律，從而使得德國成為整個歐洲對新聞界保護力度最大的國家。德國西部11個州的新聞法也以不同方式規定新聞媒介享有自由進行輿論監督的權利。如北萊茵一威斯特伐利亞州《新聞法》第3條規定:“新聞界履行一種特殊的公共職能，即采集并傳播新聞，公開觀點，提出批評以及以其他形式制造輿論。”漢堡州《新聞法》被認為最具代表性，該法第3條規定:“新聞界承擔著一種通過收集和傳播新聞、表達意見、批評或其他形式制造輿論或幫助教育的社會職能。”根據漢堡州新聞法，新聞界發揮著大眾信息與意見交流媒介的功能，為了便于新聞界能夠履行這一職能，德國公共事務部門有義務實行信息公開[9]。

（二）英國新聞立法的啟示

英國屬英美法系，是不成文法典國家，審判案件采用判例式，法官可以造法，擁有很大的自由裁量權，但其新聞法制模式對我國具有其借鑒意義。英國新聞自由及輿論監督的氛圍比較濃厚，它的重要標志體現在1695年取消了新聞檢查制度。英國沒有成文憲法，也沒有專門的、嚴格意義的關于新聞媒介的權利義務的新聞法，其新聞法律規范散見于大量的判例法和某些制定法中。如上所述，英國對言論自由和新聞自由并沒有專門的法律規定。英國調整新聞輿論監督權與公民名譽權的法律主要是指《誹謗法》，體現為判例法。像其他國家一樣，為了保護公民的名譽權，英國法一般不允許報紙刊登誹謗性文章，但它規定在某些場合，為了公共利益，某些言論可以免于誹謗訴訟的危險，這就是法律賦予新聞界對公共權力輿論監督的特許權。同時，英國為了更好地保障新聞界的自由，其通過《官方秘密法》、《叛逆法》、《煽動法》、《煽動軍人背叛和叛變法》、《政府檔案 法》、《藐視法庭法》等來界定新聞自由及輿論監督和保護國家秘密、國家利益之間的關系，較大地擴展了英國的新聞自由。

三、新聞立法的必要性與可行性

（一）新聞立法的必要性

近年來，我國法制建設取得了重大進展，已經形成了比較完善的社會主義法律體系。但是，現行有關新聞傳播和輿論監督的法律、法規文件不僅分散，而且缺乏周密性。新聞法規中的諸多問題不同程度地影響了新聞法立法向縱深推進。

1、制度不完善 我國仍沒有一部完整的新聞法, 新聞輿論活動的一些方面還處于無法可依的狀態, 已有的新聞法律制度還存在許多不健全之處。新聞監督不具有司法監督的強制力和約束力，但由于其輿論影響的公開性、廣泛性、復雜性, 它在人們心中又是一種頗具權威的監督。所以新聞工作者要實現輿論監督的社會職責，不但要遵循職業道德保證采訪者的自愿受訪及隱私權，還必須要有充分的法律權利保障。而公民在媒體報道中既要求實現自己的知情權，又要保護自己的隱私權。此外，新聞傳播活動法制化是依法治國的重要內容。因此，制定一部完備的新聞法保障新聞報道的客觀公正, 明確新聞工作者及公民的權利義務，是一項緊迫的任務。

2、新聞侵權和隱性采訪 新聞侵權，是指新聞報道主體通過新聞媒體傳播新聞作品的方式，侮辱、誹謗他人（包括公民和法人）人格和名譽，或者違背他人意愿散布他人隱私、損害他人人格和名譽，或者未經他人同意擅自使用他人肖像等侵權行為。在當代社會中，新聞報道是通過報刊、廣播、電視、網絡等大眾傳播媒體進行傳播的，其傳播速度異常迅捷，傳播范圍十分廣泛。含有侵權內容的新聞作品一經播發，不僅會迅速傳遍一個地區、一個省份，甚至會傳遍全國和全世界。因而對新聞報道相對人造成的損害也是很大的[10]。隱性采訪是指新聞記者不暴露真實身份和采訪目的，以偷拍偷錄等隱蔽手段對人物或事件進行采訪。隱性采訪中新聞媒體有利于避開采訪中的障礙，獲得真實、鮮活的新聞素材，同時還可以強化記者的參與意識，強化新聞報道干預生活、發揮輿論監督的作用。但其弊端也是顯而易見的。第一，泄露隱私。第二，引誘犯罪。第三，隱性采訪往往比正常采訪付出更大的艱辛，有時甚至還可能傷及記者的人身安全。第四，隱性采訪還容易導致法律糾紛，引發訴訟。一個是采集素材不實，最終造成新聞報 道失實；另一個是采集素材涉及公民隱私[11]。

3、司法不公正 我國沒有完整的新聞法，而相關法律法規又不夠明確、仔細，導致現行的關于新聞媒體的規范缺乏對新聞自由行使的具體規定。新聞自由是相對的，其行使就不得侵犯公共利益和他人利益，行使新聞自由所進行的限制都必須事先由法律規定。過于寬泛的規定在司法實踐中給予司法機關過大的自由裁量權，在遇到與其他權利的沖突時，容易造成由于缺乏具體操作標準而對公民的新聞自由權造成傷害的情形。

4、傳統思想消極影響 “新聞法在大多數國家都沒有”。我認為其他國家的情況不應該影響我國對新聞的立法。基于普通法系、大陸法系的區別而形成的英美等國家沒有成文新聞法的情況，也不應該成為我國不制定新聞法的理由。普通法系國家以不成文的判例法形式為主要的法律存在形式，而近年來，即使是這樣的國家，成文法也在增加。更重要的是，英美等國雖然沒有成文的《新聞法》，但他們都是新聞法治國家。中國長期處于封建專制統治下，新中國成立之后，解決了封建土地關系，但對封建意識未能徹底掃蕩，民主和法制觀念薄弱，包括新聞法制在內的法制建設沒有得到應有的重視[12]。

（二）新聞立法的可行性

1、政府政策支持 新聞立法不但是公眾、記者們的心聲，也是中央的關注點。正當世界著名媒體受金融危機影響紛紛裁員時，我國卻不動聲色地推出一項大手筆的媒體擴張計劃。在剛不久結束的黨中央十八屆四中全會上，以“依法治國”為主題在中國共產黨93年的歷史上是首次，全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，這必將為新聞立法帶來全新的刺激[13]。

2、全社會維權意識提高 隨著法律知識的普及，公民的法律意識也有了相應地提高。雖然意識的提高不能完全和知識劃等號，但如果沒有法律知識做前提，所謂法律意識不可能是空穴來風；有了法律知識不一定有好的法律意識，但法律意識肯定是以法律知識為前提的。現實生活中出現的很多例子可以反映出老百姓的法律意識在提高。全社會的維權意識在普法的過程中得到了極大的提高，民眾的法律意識和法律知識有了比較充分的積累，才能對新聞立法的進程作出正確的判斷和鑒別，進而促使和提高新聞立法的正確性[14]。

四、我國新聞立法設想

現代法律從來都是一種權利與義務的平衡。新聞法治在保障新聞自由的同時，也規定了不得濫用自由損害國家的、社會的和公民個人合法權益的義務。如何制定《新聞法》，筆者認為：首先，《新聞法》應當從法律調整的層面給新聞一個確切的定義，對具有藝術創作性的拼湊性新聞理性對待，對虛假性新聞嚴厲禁止。其次，《新聞法》要確立新聞的表達自由和國家職權、其它公民權利的基本界限。因此，《新聞法》要厘清新聞采訪報道權與公民法人等的名譽權、隱私權、肖像權、住宅秘密、通信秘密以及商業秘密等民事權利的界限，確定合憲性與社會公益性的判斷標準，在法律上為新聞的表達自由權利與其它可能發生沖突的權利之間明確界限。第三，《新聞法》對新聞表達自由的方式進行明確，規范新聞表達自由的行為。第四、《新聞法》在新聞監督中應對法制新聞媒體的監督權應進行專門的規定，以協調司法權與輿論監督權之間關系，促進司法公正。第五、《新聞法》對法制新聞傳播犯罪案件賦予特別采訪的權利。第六、《新聞法》應對新聞工作者的表達行為從法律條文上分別就正當的表達自由、過限的表達自由、違法的表達自由作出合理的界定，并規定那相應的權利、義務與責任。第七，對《著作權》、《出版法》等配套法律相應修改、完善。如在《著作權》中一定限制的鼓勵藝術形式的創新，防止創新作品被確認為侵權作品[15]。

五、結語 我國新聞立法是我國經濟、政治、社會發展的現實需要，我國也已經具備了一定的關于新聞立法的社會條件，但是仍需要進一步研究和探索。值得慶幸的是我國正在積極推進政治體制改革和法治文明的發展，這必將加速有關新聞立法的進度 [16]。依法治國不能只是一句空洞的口號，新聞事業是社會主義建設事業的一部分，而且是十分重要的一個有機組成部分，理所應當被納入“依法治國”的框架。在輿論監督過程中出現的種種問題都與媒體沒有明確受權有關，新聞媒體巫待走出無法可依的境況，制定《新聞法》，保護媒體的新聞監督權成為當務之急。

參考文獻：

[2] 史煜虹.新聞立法之我見[J].行政與法，2003，（12）； [3] 劉國明.中國新聞立法的進展與難點[J].新聞與法制，2003，（11）； [4] 華清.《人民日報》 2008.11.3；

[5] 常衛霞.新聞自由在司法活動中的法律界線[M].北京：中國政法大學出版社，2007；

[6] 陳國琦.也說新聞立法[J].記者搖籃，2007，（01）；

[7][8] 唐光懷.國外輿論監督立法的概要及其借鑒意義[J].湖南省社會主義學院學報,2007(2)；

[9][15]邵靜娟.憲政視野下的新聞自由及新聞立法研究[M].南京：南京大學出版社，2008：

[10] [11] 徐迅.記者眼中的新聞法治與道德——《中國新聞侵權糾紛的第四次浪潮》出版[J].新聞記者,2002(9)；

[12] 陳國琦.也說新聞立法[J].記者搖籃，2007，（01）；

[13] 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》2014.10.28； [14]陳樂.新聞客觀性原理的法律解讀[M].上海：復旦大學出版社，2007； [16]張西明.新聞法制與自律的比較研究[M].新聞與傳播研究，第十一卷第一期。

第二篇：畢業論文-試論《新聞法》立法[定稿]

試論《新聞法》立法

目 錄

摘要???????????????????????????????????1 引

言???????????????????????????????????1 1 新聞立法的必要性與可行性?????????????????????????1 1.1新聞立法的必要性????????????????????????????1 1.1.1制度不完善?????????????????????????????2 1.1.2新聞侵權與隱性采訪?????????????????????????2 1.1.3司法不公正?????????????????????????????2 1.1.4新聞不自由?????????????????????????????3 1.1.5傳統思想消極影響??????????????????????????3 1.2新聞立法的可行性????????????????????????????3 1.2.1政府的政策支持?????????????????????????3 1.2.2全社會維權意識提高?????????????????????????4 2 目前我國新聞法制建設的現狀?????????????????????????4 2.1 我國新聞法制建設的歷程?????????????????????????4 2.2憲法中的規定及評析??????????????????????????5 3 國外新聞立法的借鑒與啟示??????????????????????????6 3.1德國新聞法的啟示???????????????????????????6 3.2意大利新聞法的啟示???????????????????????????6 3.3.英國新聞法的啟示????????????????????????????7 4 我國新聞立法的設想?????????????????????????????7 5 結語???????????????????????????????????8 致謝???????????????????????????????????9 參考文獻???????????????????????????????????9 英文摘要、關鍵詞???????????????????????????????10

［摘要］本文主要從新聞立法的必要性，可行性、國外新聞立法對我國的借鑒與啟示以及我國新聞立法的歷程、現狀和初步構想等方面進行了闡述。其中，本文的第一部分主要闡述新聞立法的必要性與可行性。我國新聞立法的必要性，即我國新聞立法存在的問題，它包括制度不完善、媒體采訪方式界限不明、司法審判不公正和新聞報道不自由等問題。我國新聞立法的可行性包括中央政府的政策支持和全社會維權意識的提高。本文的第二大部分主要闡述我國新聞法制建設的現狀。主要內容有，我國新聞法制建設的歷程、相關新聞媒體的法律法規（主要為憲法）。第三部分介紹了國外的新聞立法模式及對我國的借鑒與啟示，筆者主要介紹了德國、意大利和英國的成功經驗。文章最后一部分是筆者對我國新聞立法的初步構想。［關鍵詞］新聞立法；新聞自由；可行性；必要性

引言

全球化是當今時代的重要特征，中國正在以一個蓬勃發展的大國姿態積極融入這一浪潮中。我們國家的媒體在國際舞臺上究竟扮演了何種角色？中國媒體在世界的話語權地位如何？我國現有的新聞法律法規能否適時的保護我國媒體和我國公民？我們沒有新聞法的現狀對我國新聞事業的發展是否產生了影響、又是何種影響？中國的媒體報道已經經歷了幾十年的時間，無論是在理論探索上，還是在實踐業務總結上，都產生了較為豐碩的成果。這些研究取得的成果具有普遍性，中外媒體皆可參考。相比來講，對記者在報道中的人身保護和公民的知情權及隱私權的保障研究的文章和論著并不多，也不很系統。可以說，新聞法是新聞事業的一出“重頭戲”，具有其存在的價值和意義。而且它對以后的新聞報道的研究，也具有很大的指導性和前瞻性，還有待進一步發展和完善。本文筆者參閱了眾多新聞法制建設的稿件，結合自己的理論設想，詳解了中國新聞法制建設的心路歷程、現狀特點、國外的先進經驗和立法策略[1]。新聞立法的可行性與必要性

1.1 新聞立法的必要性

近年來，我國法制建設取得了重大進展，已經形成了比較完善的社會主義法律體系。但是，現行有關新聞傳播和輿論監督的法律、法規文件不僅分散，而且缺乏周密性，使新聞活動處于無法可依，有法難依的境地。時至今日，仍然沒有專門的新聞法規和具體的法律條款，處理新聞官司，只能從別的法律和憲法中援引法律依據。援引的法律法規條款不具備特指性，擺動空間大，不同的人可以得出截然不同的結論，如果法律適用不當，必然會損害訴訟一方的合法權益，對新聞媒體開展輿論監督和公民維護自身權益都是不利的。盡管憲法有關于公民言論自由的規定，但都沒有體現新聞媒體報道權和輿論監督權的地位；盡管我們有相應的宣傳政策但畢竟不是嚴格意義上的法規；盡管目前新聞官司

不斷，但法學理論上并沒有獨立的新聞侵權訴訟；新聞媒體一方面適應社會需求大力拓展活動的空間，一方面又缺少必要的法律定性[2]。追趕型立法導致我國立法存在很多問題，立法質量不高，法律規范規定粗放致使可操作性不強，立法受部門利益、地方利益影響還比較多，官僚型立法的色彩依然存在，立法的民主化和可參與性程度低，等等；這些問題不同程度地影響了法律權威的樹立和法治建設向縱深推進。上述立法缺陷與立法權缺乏有效的監督機制致使立法權不能正當行使有很大關系。我國實行議行合一的政治體制,缺少權力機關之間的相互制衡，所以，僅僅依靠制度內的權力制約來保障立法權的正當行使是不夠的，立法權的社會監督就顯得非常必要；而在社會權利監督立法權運行的途徑中，新聞輿論監督是一條有效的途徑[3]。我國沒有出臺《新聞法》，沒有對新聞輿論監督中相關主體的具體法律權利和義務做出明確的規定，使輿論監督處于無法可依的尷尬境地，難以有效地發揮對政治生活的監督作用。

1.1.1制度不完善 我國仍沒有一部完整的新聞法, 新聞輿論活動的一些方面還處于無法可依的狀態, 已有的新聞法律制度還存在許多不健全之處。新聞監督不具有司法監督的強制力和約束力，但由于其輿論影響的公開性、廣泛性、復雜性, 它在人們心中又是一種頗具權威的監督。所以新聞工作者要實現輿論監督的社會職責，不但要遵循職業道德保證采訪者的自愿受訪及隱私權，還必須要有充分的法律權利保障。而公民在媒體報道中既要求實現自己的知情權，又要保護自己的隱私權。此外，新聞傳播活動法制化是依法治國的重要內容。因此，制定一部完備的新聞法保障新聞報道的客觀公正, 明確新聞工作者及公民的權利義務，是一項緊迫的任務。

1.1.2新聞侵權和隱性采訪 新聞侵權，是指新聞報道主體通過新聞媒體傳播新聞作品的方式，侮辱、誹謗他人（包括公民和法人）人格和名譽，或者違背他人意愿散布他人隱私、損害他人人格和名譽，或者未經他人同意擅自使用他人肖像等侵權行為。在當代社會中，新聞報道是通過報刊、廣播、電視、因特網等大眾傳播媒體進行傳播的，其傳播速度異常迅捷，傳播范圍十分廣泛。含有侵權內容的新聞作品一經播發，不僅會迅速傳遍一個地區、一個省份，甚至會傳遍全國和全世界。因而對新聞報道相對人造成的損害也是很大的[5]。

隱性采訪是指新聞記者不暴露真實身份和采訪目的，以偷拍偷錄等隱蔽手段對人物或事件進行采訪。所謂偷拍偷錄，是指未經他人知曉和同意，對他人的活動進行拍照、攝像或對其談話進行錄音的行為。隱性采訪的第一個優點是有利于避開采訪中的障礙，獲得真實、鮮活的新聞素材。第二個優點是可以強化記者的參與意識，強化新聞報道干預生活、發揮輿論監督的作用。

隱性采訪盡管有許多優勢，但其弊端也是顯而易見的。第一，泄露隱私。由于記者進行隱私采訪時隱瞞了自己的真實身份，因此采訪對象對記者很少防備，甚至毫無防范。第二，引誘犯罪。記者由旁觀者轉變為參與者，由“暗訪”過渡到“臥底”，這是近年來新聞記者隱性采訪的一個顯著特點。記者臥底的主要目的是想讓違法亂紀行為現出原形，通常采用的方法是“引蛇出洞”，就是由記者裝扮成諸如求購假文憑、假藥的人，引誘制假者上鉤，在犯罪嫌疑人來交易時，警察當場將其擒獲。不少專家學者認為，這樣的采訪方法有引誘犯罪之嫌。第三，隱性采訪往往比正常采訪付出更大的艱辛，有時甚至還可能傷及記者的人身安全。第四，隱性采訪還容易導致法律糾紛，引發訴訟。一個是采集素材不實，最終造成新聞報道失實；二是采集素材涉及公民隱私。

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有學者指出，由于隱性采訪多是新聞策劃的產物，因此是對新聞真實性準則的挑戰。變客觀報道為主觀感受的新聞選擇摒棄了新聞價值觀，更沒有什么重要性，充其有些接近性和趣味性。更有學者指出，這種現實的秘密采訪沒有法律地位，不受法律保護。這里所說的秘密采訪是指在應當征得被采訪人同意的情況下進行的“ 積極的秘密采訪”，它不是一般的不暴露身份的“消極秘密采訪”。它本身在法律上的界限就非常模糊。由此導致的新聞官司時有發生，并且逐漸成為新聞實踐中最棘手的問題[7]。

1.1.3司法不公正 因為我國沒有完整的新聞法，而其他的相關法律法規又不夠明確、仔細，所以現行的關于新聞媒體的規范缺乏對新聞自由行使的具體限制性規定。新聞自由是相對的，所以其行使就不得侵犯公共利益和他人利益，因而行使新聞自由所進行的限制都必須事先由法律規定。過于寬泛的規定在司法實踐中給予司法機關過大的自由裁量權，在遇到與其他權利的沖突時，容易造成由于缺乏具體操作標準而對公民的新聞自由權造成傷害的情形。

通過新聞媒體，公眾的利益訴求和立法建議得以充分表達,公眾參與立法的熱情空前高漲，這就是媒體審判的根本原因[9]，但是“媒介審判”對我國司法判決也產生了一些負面影響。“媒介審判”雖然不能直接代替法院的司法審判，但它卻能夠制造和引導不理性的輿論氛圍，有可能造成“對法院的審判權和犯罪嫌疑人的公民權利的雙重侵犯”。為了避免新聞報道所依據的“言論自由”原則與憲法規定的“司法獨立審判”原則產生矛盾和沖突，有必要在兩者間建立一個合理的平衡，制定適合新聞輿論監督自身特點的特殊的法律規范。

1.1.4新聞不自由 新聞自由是傳媒的立足之本，離開新聞自由，離開傳媒所應依靠的公眾的表達自由，傳媒的監督職能不是形同虛設，就是蛻變為干預司法的工具[10]。絕對自由和相對自由問題已經不再成為討論的話題，但是新聞自由應該是誰的自由，是公民的還是媒體的？如何理解和處理“內部新聞自由”問題？這些問題仍需進一步討論。馬嶺對其中的一些問題做出了解答，她認為：言論自由的主體是自然人，新聞自由的主體是法人。法律應當對言論區別不同的類型并給以相應的我國現階段對新聞自由的界定和限度并不明確。法律在保護新聞自由的同時，要注意它與公民個人權利、與國家權力、與公眾人物的利益發生沖突時應采取不同的調整手段。

1.1.5傳統思想消極影響 “新聞法在大多數國家都沒有”。我認為其他國家的情況不應該影響我國對新聞的立法。“新聞法在大多數國家都沒有”不能用來證明中國不需要新聞法；基于普通法系、大陸法系的區別而形成的英美等國家沒有成文新聞法的情況，也不應該成為我國不制定新聞法的理由。普通法系國家以不成文的判例法形式為主要的法律存在形式，而近年來，即使是這樣的國家，成文法也在增加。更重要的是，英美等國雖然沒有成文的《新聞法》，但他們都是新聞法治國家。第四，歷史原因。一是在全國政權成立之前，黨已經領導著許多根據地解放區的傳媒，那時候不可能建立完備的新聞法制。二是中國長期處于封建專制統治下，新中國成立之后，解決了封建土地關系，但對封建意識未能徹底掃蕩，民主和法制觀念薄弱，包括新聞法制在內的法制建設沒有得到應有的重視。1.2 新聞立法的可行性

1.2.1政府政策支持 新聞立法不但是公眾、記者們的心聲，也是中央的關注點。正當世界著名媒體受金融危機影響紛紛裁員時，北京卻不動聲色地推出一項大手筆的媒體擴張計劃。在2008年遭遇了不止

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一次的國際公共危機之后，國家有關部門已全面啟動國家公關戰略：政府準備耗資450億元人民幣，推動國內主要媒體機構向國際擴張，以改善國家在國際上的形象。

2008年12月，央視網發布題為《中國“CNN”成立增強國際話語權》的消息。消息稱，全國50家電視機構負責人在北京簽署協議，成立中國電視新聞直播聯盟。由中央電視臺牽頭組織的國內最大電視新聞資源收集和播放平臺正式投入運行。“中國電視新聞直播聯盟”的英文名稱是“China Satellite News Gathering Alliance”，縮寫為“CSNG”，成立該聯盟的目的是“增強國際話語權”。

話語權的爭奪，是拉薩“3·14”事件和隨后的奧運圣火傳遞**帶給中國的最大啟示。而在2008年5月的汶川大地震中，中國政府“吃一塹長一智”的表現，讓西方吃驚不已。“官方新聞機構不斷發布最新報道，提供最新的死亡人數。”2008年5月13日的英國《衛報》如是報道。“在地震中，我們提出‘快就是政治’。地震的應對過程，積累了中國應對重大公共危機的寶貴的制度性財富。”中國人民大學公共傳播研究所副所長胡百精分析說。如果說地震中中國政府的危機公關，尚屬緊急反應；那么籌備7年之久的2008年北京奧運會，就是中國國家公關能力的初次全面測試。這場結合了中華文化傳統元素、現代發展和奧林匹克精神的文化盛典，促使海外公眾撇開固有的成見，用平和的心態審視和重新“發現”古老而又年輕的中國。

北京奧運會開幕式上，張藝謀在展現活字印刷術的表演中，擺出一個巨大的“和”字。很多人那時候還沒有意識到，中國，就這樣溫雅地主動邁出了“文化中國”國家公關的第一步。的確，在北京奧運這次全球性的媒介事件中，中國無疑掌控了國際話語權。

2008年12月，中央電視臺成立50周年，胡錦濤主席發去賀電，提出“努力把中央電視臺建成技術先進、信息量大、覆蓋廣泛、影響力強的國際一流媒體”的新要求。同年12月23日，中共中央政治局常委李長春在“紀念中國電視事業誕生暨中央電視臺建臺50周年大會上”發表講話時，罕見使用了“話語權”這個詞匯。李長春說：“在國內外重大突發事件的報道中，爭取第一時間發出我們的聲音，傳播我們的觀點、贏得話語權、掌握主動權。”“加快實現由傳統媒體為主向傳統媒體與新興媒體融合發展的轉變，由以國內受眾為主向國內國際并重轉變，構成覆蓋廣泛、技術先進的現代傳播體系。”同日舉行的全國對外宣傳工作會議上，中國對外宣傳工作會議上，中國對外宣傳辦公室主任王晨在講話中強調：“要著力構建大外宣格局；要圍繞新中國成立60周年這一主題，積極介紹新中國的發展歷史、偉大成就及其寶貴經驗。著力建設語種多、受眾廣、信息量大、影響力強、覆蓋全球的國際一流媒體。2009年1月1日出版的新年第1期《求是》雜志上，中共中央政治局委員、書記處書記、中宣部部長劉云山也撰文強調：“新聞輿論的競爭說到底是話語權的爭奪。要進一步提高輿論引導能力，掌握話語權、贏得主動權。建設語種多、受眾廣、信息量大、影響力強、覆蓋全球的國際一流媒體。”

在胡錦濤、李長春、王晨、劉云山的講話中，都提到要建立“覆蓋全球的國際一流媒體”。建立“覆蓋全球的國際一流媒體”成為“外宣大格局”重中之重。因此，中國媒體要以“北京聲音”爭奪世界話語權，讓世界以中國的視角看中國。此時新聞立法，就能使中國更好的與世界接軌，規范中外媒體的報道活動、保護媒體和公眾的合法權益，最終創建和諧的傳媒環境，建設法治中國[12]。1.2.2全社會維權意識提高 隨著法律知識的普及，公民的法律意識也有了相應地提高。雖然意識的提

高不能完全和知識劃等號，但如果沒有法律知識做前提，所謂法律意識不可能是空穴來風；有了法律知識不一定有好的法律意識，但法律意識肯定是以法律知識為前提的。現實生活中出現的很多例子可以反映出老百姓的法律意識在提高。為一元錢、一分錢打官司，實際上已經不是錢的問題了，就是我們常說的“認死理”，而這個“理”就是法律。全社會的維權意識在普法的過程中得到了極大的提高，民眾的法律意識和法律知識有了比較充分的積累，才能對新聞立法的進程作出正確的判斷和鑒別，進而促使和提高新聞立法的正確性[13]。目前我國新聞法制建設的現狀

2.1 我國新聞法制建設的歷程

我國新聞法制建設歷史悠久，可以前溯至太平天國時期。干王洪仁軒在《資政新篇》中提出設立新聞館、準賣新聞篇、設置新聞官等主張。在百日維新中，康有為又公開提出廢止封建文化專制主義，建立以言論出版自由為核心的新聞法治思想。新中國成立后，對新聞立法的呼聲也一直沒有停斷[14]。早在1975年5月，復旦大學新聞系學生在校慶學術報告會上發表論文，率先提出了制定新聞法的問題。1980年9月，趙超構先生在第五屆全國人民代表大會第三次會議的小組會議上提出了制定中華人民共和國新聞法的口頭建議。一些政協委員在同時召開的全國政協會議上也就制定新聞法問題發表了一些意見，認為報紙要敢于為國家和人民的利益說話，應有保證言論、出版自由的法律。1981年新年前夕，全國人大常委會法制委員會副主任張友漁在答記者問中明確表示：“我看需要立個新聞法。辦事有個法好。??國家立個新聞法有兩個方面的好處：一方面保障新聞自由，保障新聞工作者的正當權利；另一方面限制、制裁違背憲法和法律的言論。”1983年6月，湖北的紀卓如和黑龍江的王士貞、王化成在第六屆全國人大第一次會議上提出了《在條件成熟時制定中華人民共和國新聞法》的書面建議。1984年1月初，中宣部新聞局向中央提出《關于著手制定新聞法的請示報告》。《報告》建議：立即著手籌備新聞立法工作，建議由人大常委會科教文衛委員會牽頭組成起草小組。1月16日、17日，中共中央書記處書記胡喬木、全國人大常委會委員長彭真分別批示同意。新聞法起草小組在北京成立，新聞法的制定工作正式開始。1月18日，由全國人大科教文衛委員會與中國社會科學院新聞研究所聯合創建的中國社會科學院新聞研究室成立，新聞法研究室宣告成立，標志著新聞立法正式啟動。新聞立法的研究工作與新聞法的起草工作同步進行。1986年，我國第一部新聞法草案《中華人民共和國新聞法試行稿》起草完畢。1987年1月中華人民共和國新聞出版署成立，此后，全國人大常委會和國務院法制局將新聞法起草工作移交新聞出版署，成立了由中宣部、新聞出版署、人民日報社、新華通訊社、全國記協、人民大學新聞學院、中國社會科學院法學研究所和新聞研究所等" 9個單位14人組成的新聞法起草小組。1988年1月，根據國務院的意見，北京、上海分別設立新聞法起草小組，各起草一部新聞法草案。9月20日，中國新聞法制中心在北京成立。該中心的主要任務是：研究中國新聞法制的經驗與新聞糾紛案例，研究中國和世界各國的新聞法制理論，收集、整理編輯全國新聞法規和司法案例的有關文獻資料，為草擬《中華人民共和國新聞法》和健全社會主義新聞法制服務。1989年2月，時任國家新聞出版署署長杜導正向新聞界宣布：《新聞法》草案力爭于年底前提交全國人大常委會審議。此草案明確提出：“國家保障公民在法律允許的范圍內行使新聞自由權利，不受追究和侵害，同時依法制止濫用新聞自由的行為。”1998年12月初，李鵬委員長在會見德國《商報》記者時說：我們將按照法定程序制定一部

符合中國國情的《新聞法》。1990年6月15日至18日，建國以來第一次全國新聞出版法制會議在北京召開。這次會議總結前一階段新聞出版法制建設的經驗教訓，指出新聞出版立法是對新聞出版事業進行宏觀管理的重要手段，強調要提高“依法行政”的緊迫感，加強對其重要性的認識，提出了盡快建立以《憲法》為依據，以《新聞法》、《出版法》為主干的新聞出版法規體系的目標。1991年4月，經過15次的重要修改形成的《新聞法+送審稿》報送，未得到明確指示。

2002年11月16日，國家新聞出版總署副署長柳斌杰在接受《財經時報》專時表示，考慮到中國國情，目前還不會制訂《新聞法》[15]。2.2 憲法中的相關規定及評析

我國已初步建立了一個以憲法為核心的關于新聞輿論監督的法律體系，這個法律體系由具有不同法律等級效力的規范性文件組成。關于新聞輿論監督的法律規范，都散落在我國的憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單項條例、規章等等規范性文件之中。在特定的歷史條件下，這個法律體系在確保新聞活動的積極社會效果和保障公民的表達權、知曉權等方面都發揮了不小的作用。

我國憲法中不乏關于新聞輿論活動的規定。憲法第35條規定，“公民有言論、出版、集會、游行、示威的自由”。第41條規定:“公民對任何國家機關及其工作人員，有批評和建議權。”由此可以認為，盡管我國憲法中沒有關于“新聞自由”這個詞，但新聞自由內含于憲法上述條文之中，這是學者和民眾公認的。第47條規定公民還享有“進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由”。為此，“國家發展自然科學和社會科學事業，普及科學和技術知識，獎勵科學研究成果和技術發明創造”（第20條），“發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動”（第22條）。

憲法作為國家根本大法, 是有關新聞立法的基本依據，也是新聞輿論監督的基本活動準則。憲法通過規定公民的言論自由和監督權利，確立了公民的知曉權和表達自由權利，而新聞輿論權利則是公民的知曉權和表達自由的延伸。我國民法、刑法等基本法律中也有關于新聞輿論活動適用的條款。民法中有一些關于保障公民在新聞傳播活動中的權利的條款。刑法主要規定了對新聞傳播活動犯罪的制裁。最高人民法院關于《民法通則》和《刑法》適用的司法解釋, 有些內容也是直接對新聞輿論活動的具體規范。各類傳媒管理的行政法規和關于新聞傳播的單項管理行政法規，使國家對新聞傳播活動的管理有了具體的規范框架。我國部分地方也有關于新聞傳播活動的地方性法規，這也在規范新聞傳播方面發揮著重要的作用[17]。

現行的新聞法規基本上能規范新聞傳播活動。首先，現行新聞法規使我們依法確立了行政管理機關和新聞媒體之間管理和被管理的關系。在我國，媒體實行許可制度。媒體必須接受黨和行政管理機關的管理，重大事件的采訪報道，新聞單位也必須征求得主管機關的許可才行。這看起來似乎是限制了新聞自由，但從新聞媒體在我國社會構造中的位置和角度來認識，就會認識到這是正確的決定。其次，現行新聞法規使新聞媒體站在黨和政府的立場上，站在人民利益的立場宣傳對社會有益的東西，確保了新聞傳播活動積極的社會作用。再次，現行新聞法規有效保障了公民的表達權和知曉權，對維護公民的主人翁地位起到了不可估量的積極作用。

[16]3 國外新聞立法的借鑒與啟示

我國是成文法國家，中國與德國、意大利同屬大陸法系，都是單一的成文法系并采用法典形式，法院審理案件時只能依據和服從成文法，法官只能適用法律，不能創造法律。法國、德國、俄羅斯分別有成文的《新聞自由法》、《新聞法》和《大眾傳媒法》，其中法國的《新聞自由法》翻譯成中文，有上萬字之多，對以報刊為主的新聞媒體的權利與義務規定得非常詳盡。在瑞典，《新聞自由法》是憲法性法律之一，可見新聞法在大陸法系國家法律體系中的位階之高[18]。所以現就德國及意大利的新聞法立法模式做簡單闡述。3.1 德國新聞立法的啟示

在德國，言論自由和新聞自由受憲法的明文保護。1949年聯邦德國《基本法》(相當于憲法)第5條“自由發表意見的權利”規定:“每一個人都有權以語言、文字和圖片發表和傳播自由的意見，并有權自由采訪一般可允許報道的消息。對新聞、出版、廣播、與電影報道的自由予以保護，不受檢查。”“這些權利的范圍在一般法律內予以規定，同時并規定保護青少年和個人名譽的權利。”同時，憲法賦予各州制定專門的新聞法。聯邦憲法法院規定，不僅要保證新聞界享有憲法賦予的言論自由的權利，而且要保證它的“機構獨立性??從資料的收集到新聞和觀點的發布。”這就限制了所有州制定可能會以任何方式損害新聞自由的法律，從而使得德國成為整個歐洲對新聞界保護力度最大的國家。德國西部11個州的新聞法也以不同方式規定新聞媒介享有自由進行輿論監督的權利。如北萊茵一威斯特伐利亞州《新聞法》第3條規定:“新聞界履行一種特殊的公共職能，即采集并傳播新聞，公開觀點，提出批評以及以其他形式制造輿論。”其中，漢堡州《新聞法》被認為最具代表性，該法第3條規定:“新聞界承擔著一種通過收集和傳播新聞、表達意見、批評或其他形式制造輿論或幫助教育的社會職能。”根據漢堡州新聞法，新聞界發揮著大眾信息與意見交流媒介的功能，為了便于新聞界能夠履行這一職能，德國公共事務部門有義務實行信息公開。3.2 意大利新聞立法的啟示

在意大利，新聞自由受憲法保護。意大利憲法第21條規定:“人人都有權利自由地以口頭、書面和別的任何形式交流思想，新聞界的工作不需要預先授權或受審查。”而對新聞論自由的唯一明確限制是不得違反公共道德和公共利益。具體言之，實際限制是來自憲法給予其他自由和價值的保護，比如名譽權、隱私權等人格權，民主國家的安全和領土完整、司法部門的獨立性以及假定清白的原則等等。1963年2月3日意大利頒布的69號法律中規定，在管理新聞行業時，記者享有獲取信息的自由權和提出批評的自由權，這些權利是任何行政機構不能濫用權力予以壓制的。1990年8月7日意大利頒布的241號法律，確定了記者有權查閱國家和公共行政或事務部門行政文件的制度，屬于國家秘密的除外。

通過對上述國家和地區新聞法治的比較研究，我們可以發現，不論是英美法系的美國秉承的提供直接保障的“權利法案”，還是以法國、德國為代表的追求權利義務平衡的“權利義務法案”，都在憲法中清楚的宣示:保障新聞自由，并通過一系列的法律(成文法或判例法)，將新聞自由制度化，在憲法之下派生出了信息公開法、官方檔案公開法以及保護消息來源的法律規定等。這種制度化的新聞自由是西方新聞媒介發展成為“第四種權力”的根本保障。②我國應當充分借鑒和吸收兩大法系的優點，建立適合自己國情的新聞法治模式。具體而言，就是對于新聞立法涉及到的權利都加以明文的規定，并隨著法治進程，不斷完善新聞自由保障體系。

[20][19]

3.3 英國新聞立法的啟示

英國屬英美法系，是不成文法典國家，審判案件采用判例式，法官可以造法，擁有很大的自由裁量權。雖然與我國立法模式有出入，但是英國作為老牌的法治國家，其新聞法制模式對我國還是有其借鑒意義的。

英國新聞自由及輿論監督的氛圍比較濃厚，它的重要標志體現在1695年取消了新聞檢查制度。對出版物不得實行“事先審查”。英國新聞自由從那以后，新聞及言論自由就遵循一條原則，英國沒有成文憲法，也沒有專門的、嚴格意義的關于新聞媒介的權利義務的新聞法，其新聞法律規范散見于大量的判例法和某些制定法中。如上所述，英國對言論自由和新聞自由并沒有專門的法律規定。正如戴雪在《英憲精義》一書中所說：盡管英國沒有成文的言論自由的法律保障，但它對言論自由的寬容己逐漸成為英國政治文化的一部分。在英國，調整新聞輿論監督權與公民名譽權的法律主要是指《誹謗法》，體現為判例法。《誹謗法》中規定了特許權報道制度。像其他國家一樣，為了保護公民的名譽權，英國法一般不允許報紙刊登誹謗性文章，但它規定在某些場合，為了公共利益，某些言論可以免于誹謗訴訟的危險，這就是法律賦予新聞界對公共權力輿論監督的特許權。英國雖然沒有制定《信息自由法》，但為了更好地保障新聞界的自由，英國通過《官方秘密法》、《叛逆法》、《煽動法》、《煽動軍人背叛和叛變法》、《政府檔案法》來界定新聞自由及輿論監督和保護國家秘密、國家利益之間的關系。此外，英國國會于1981年通過了《藐視法庭法》，對普通法藐視法庭原則進行了修改和補充，減少了普通法中對尚待審理案件的報道和評論的限制，比如說規定了報道和評論要對司法公正構成嚴重妨礙或危害的重大風險才是犯法，因此該法通過規范新聞輿論監督權與司法審判權之間的關系，較大地擴展了英國的新聞自由[21]。我國新聞立法設想

從以上三個國家的立法模式我們可以了解到，不論是普通法系的美國、英國實行的提供直接保障的“權利法案”，還是以法國、德國和日本為代表的大陸法系追求權利與義務平衡的“權利義務法案”，都在憲法中清楚地宣示保障新聞自由。并通過一系列的法律成文法或判例法，將新聞自由制度化，在憲法之下派生出了信息公開法、官方檔案公開法以及保護消息來源的法律規定，等等。現代法律從來都是一種權利與義務的平衡。新聞法治在保障新聞自由的同時，也規定了不得濫用自由損害國家的、社會的和公民個人合法權益的義務。綜上，如何制定《新聞法》，我們認為：首先，《新聞法》應當從法律調整的層面給新聞一個確切的定義，對具有藝術創作性的拼湊性新聞理性對待，對虛假性新聞嚴厲禁止。其次，《新聞法》要確立新聞的表達自由和國家職權、其它公民權利的基本界限。因此，《新聞法》要厘清新聞采訪報道權與公民法人等的名譽權、隱私權、肖像權、住宅秘密、通信秘密以及商業秘密等民事權利的界限，確定合憲性與社會公益性的判斷標準，在法律上為新聞的表達自由權利與其它可能發生沖突的權利之間明確界限。第三，《新聞法》對新聞表達自由的方式進行明確，規范新聞表達自由的行為。第四、《新聞法》在新聞監督中應對法制新聞媒體的監督權應進行專門的規定，以協調司法權與輿論監督權之間關系，促進司法公正。第五、《新聞法》對法制新聞傳播犯罪案件賦予特別采訪的權利。第六、《新聞法》應對新聞工作者的表達行為從法律條文上分別就正當的表達自由、過限的表達自由、違法的表達自由作出合理的界定，并規定那相應的權利、義務與責任。第

七，對《著作權》、《出版法》等配套法律相應修改、完善。如在《著作權》中一定限制的鼓勵藝術形式的創新，防止創新作品被確認為侵權作品[22]。結語

我國新聞立法是我國經濟、政治、社會發展的現實需要，我國也已經具備了一定的關于新聞立法的社會條件；但是仍需要進一步研究和探索。值得慶幸的是我國正在積極推進政治體制改革和法治文明的發展，這必將加速有關新聞立法的進度[23]。

新聞自由是公民最基本的憲法權利，適度的輿論監督也是維護司法公正的必要條件，特別是在我國的現階段，在司法不公、司法腐敗的現象較為嚴重的情況下，強化新聞輿論的監督尤有必要。但是，我們同時也應該看到，新聞監督是一把“雙刃劍”，如果媒體監督不當，就有可能妨礙法院的獨立審判權，從而造成司法不公。因此，新聞監督不能超過合理的限度，明確新聞自由在司法活動中的法律界限。對新聞自由法律限制雖然不是唯一的限制手段，但是卻是重要的和必不可少的手段，明確法律對新聞自由限制的理由、必要性、原則、標準、目的等對中國的理論和實踐都有重要的意義。新聞自由與司法之間雖然沖突不斷，但從根本說，這兩者都是為實現公民基本權利和社會公正服務的，不存在不可調和的矛盾，在以司法活動中，新聞自由與司法獨立的價值取向和目標是一致的，都是為了促進社會公正和保障人權，這是實現兩者可以共處的平衡的基礎。實踐中應當落實審判公開原則和加強新聞媒體自律。中國要走向法治社會，制訂《新聞法》是必由之路。作為最低限度的新聞道德，《新聞法》將在保護新聞自由的同時嚴格限制新聞界濫用報道權和評論權的行為。筆者因此強烈呼吁全國人大在擬定2008一2013年的五年規劃中將《新聞法》列入[24]。_________________________________________

致謝：首先感謝我的指導教師***老師，給我提出了很多的寶貴意見，感謝系里為我們提供系部機房方便資料查閱，并配備了打印機方便打印，感謝所有幫助過我的人，沒有他們的幫助就沒有今天的這篇論文。我在這里向大家表示最真誠的感謝。

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第三篇：立法法評析

袁明圣

[摘 要] 立法法作為一部完善和規范立法活動的國家基本法律，其起草與制定受到各界的廣泛關注，并被寄予厚望。但是，只要我們仔細分析就不難發現，立法法既未能解決現行立法體制及立法過程中所存在的諸多問題，同時其規定本身也不盡合理，甚至有違憲之嫌，其預期效益也難以實現，從而造成立法資源的浪費。與此同時，立法法的制定本身也反映出近年來立法過程中所存在的設租與尋租，以及立法的隨意性等重大問題。

[關鍵詞] 立法法 評析 合憲性 立法效益

一、引言：眾多的期待

改革開放二十年來，為改變國家社會政治經濟生活各個領域中無法可依的局面，包括最高國家權力機關在內的有關國家機關做了大量的工作，其成績是有目共睹的。經過20余年的努力，我國法制建設已初步由“無法無天”走向法制的基本完備。但由于主客觀等諸方面因素的影響，立法體制、程序等方面所存在的問題也受到越來越多的檢視，多方面的研究結果引出一個共同的期待：盡快制定立法法。立法法的制定一時似乎成了解決立法活動中所存在的所有問題的靈丹妙藥。立法法的制定，成為理順立法體制、解決立法沖突（包括立法權限沖突和立法文件沖突）、完善立法程序以保證立法質量和提高立法速度、避免立法無序的主要措施，[1]在行政法學界，也有不少學者認為立法法的制定是在一定程度上解決行政立法中存在的“諸如行政立法的權限、程序、解釋和沖突”等問題，以及完善對抽象行政行為的審查和監督的重要制度設計。[2]因此，當全國人大常委會將立法法列入立法規劃時，有的學者禁不住歡呼這是“中國立法史上的重要里程碑。”[3]

立法法正是在這樣的背景下開始其論證和起草工作的，歷經數年的不懈努力，立法法帶著理論界與實踐部門人士的眾多期待，終于于2000年3月15日正式出臺。由于被賦予了太多的使命，肩負著太多的重托，所以它的出臺理應引起學界熱烈的評論與贊語，但與以往國家一些重要立法的出臺所引起的熱烈反響相較，立法法出臺后，學界的反映未免有些冷清。毫無疑問，立法法的出臺，使立法體制中存在的某些問題得到了一定程度的解決。但是，在歡呼雀躍的同時，我們是不是也應當理智地對立法法的內容乃至立法法的制定過程件本身作些反思？筆者認為，這種反思并非是毫無意義的。

二、先天不足：合憲性問題的困擾

古有瑕不掩瑜之說，筆者卻欲反其意而用之，用瑜不掩瑕來評價立法法，可能是再恰當不過了。立法法的出臺雖使如立法權限的分工等問題得到一定程度的解決，但立法法本身所存在的問題，卻是無法回避的。

立法法存在的首要問題是其整體上與某些具體規定的合憲性問題。在立法法出臺之前對草案的討論中，學界對此即有不同的認識，大多數學者認為立法法草案不存在合憲性問題，[4]但也有學者認為，全國人大通過立法法自行進行立法權限的劃分本身就違背了基本的憲政原則，而且，全國人大改變或者撤銷全國人大常委會制定的法律的“立法監督權”實質上是對全國人大常委會立法權的剝奪，同樣是違憲的。[5]筆者認為，這種觀點并非是毫無道理的。立法法對有關國家機關“立法”權限的劃分，因涉及各國家機關的關系而從根本上說屬于“憲法”問題，應當通過憲法修正案的方式加以處理，全國人大雖然是最高國家權力機關，但也只能在憲法規定的范圍內行使職權。全國人大以日常立法，即通過制定立法法來對它自身與其他國家機關的權力劃分這一問題作出規定，其憲法依據是不充分的。

而且，就現代分權理論而言，立法權的執掌者為國家立法機關，這在我國憲法中得到了明確的確認，根據憲法及地方人大和地方政府組織法的有關規定：全國人大及其常委會行使國家立法權，特定的行政機關在一定條件下可以制定和發布行政法規和行政規章。但是，這些行政機關制定和發布行政法規及規章的權力并非立法權，而屬于行政權的范疇，[6]立法法將行政法規也作為其調整對象混淆了行政權與立法權的區別。從根本上說，憲法授予這些機關制定規范性文件的權力是為了使之能夠更好地貫徹實施國家立法機關所制定的法律，因此這種權力實質上屬于執行權的范疇。立法法在未能正確把握特定的行政機關及地方國家權力機關規范性文件制定權性質的情況下，將之納入到立法法的調整范圍之內，這無異于承認這些行為屬于立法行為，無異于承認行政機關、地方機關可以與國家立法機關分享立法權，這顯然是與國家立法權由最高國家權力機關行使的憲法規定相悖離的。

就立法法的具體內容而言，其合憲性問題集中體現在行政規章的制定主體和創設軍事立法權的問題上。根據憲法的規定，行政規章的制定主體包括兩種類型，一是國務院各部委有權制定和發布部委規章，[7]二是特定的地方政府可以制定和發布地方規章。[8]在這里，所謂的“部委”指的是由總理提名，由全國人大或其常委會決定任免其首長的職能部門，具體包括各部、各委員會以及審計署。除此以外的其他部門不屬于部委的范疇。按照一般的理解，憲法的這一規定實質上排除了其他部門制定行政規章的可能性，因為憲法在作出這一規定時并不是規定國務院的某一類性質的機構享有行政規章的制定權，而是明確列舉的方式；而且，國務院各部、委員會與其他直屬機構，無論是在地位上，還是在職能上都存在較大差異，是不可能把它們歸為一類的，直屬機構不屬于行政規章的制定主體，[9]這一精神在1999年頒布的行政復議法里得到了體現。該法第7條第1款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的包括“國務院部門的規定”在內的規范性文件不合法時，在對具體行政行為申請復議時，可以一并提出對該規定的復議申請，同時在該

求”外，[19]別無其他規定。一方面，既然立法法將“行政立法”、“地方立法”乃至“軍事立法”都在立法法中加以規定，那也就沒有任何理由僅對“法律”的解釋問題作出規定，而回避行政機關、司法機關乃至軍事機關對法律、法規的解釋問題；另一方面，既存的“行政解釋”、“地方解釋”、“檢察解釋”、“審判解釋”乃至所謂的“軍事解釋”等是否仍然合法存在？如果說這些解釋存在的合法性與正當性因全國人大常委會的相關決定而得到承認的話，[20]那這種授權決定本身是否合法、正當？退而言之，即使承認其合法性與正當性，各種所謂“解釋”的效力及沖突如何解決？而且，既然它們擁有對法律的解釋權，規定它們可以“法律解釋要求”又有何意義？反之亦然。對此，立法法沒有為我們提供答案。

此外，立法法的某些規定還可能會造成適用上的困難。其中較為典型的是立法法第3條關于立法指導思想的規定。立法法第3條規定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”毫無疑問，這些原則都是要的，是國家立法機關進行立法時所必須遵循和貫徹的，但是否要在立法法中加以正式規定呢？綜觀現行憲法頒布以來的立法文件，我們可以看到，在法律的正式條文中確認這一原則還是第一次。筆者愚見，立法法的這一規定將會帶來一系列的實際問題。其中最主要的一點就是，立法法作為我國享有立法權或“準立法權”[21]的國家機關在進行“立法”活動時所必須遵循的基本法律依據，所有有關機關，包括最高國家權力機關（國家立法機關）都必須在其法律創制活動中切實地一體遵行，而不得有任何違反。如此一來，首先遇到的一個問題就是，國家立法機關在制定或修改特別行政區基本法時，是否應當遵行？根據一國兩制的構想，特別行政區可以繼續保持原有的資本主義制度和生活方式，其現有的政治、法律、經濟及社會制度將在相當長的時間內得到維系，在這一基礎上制定的特別行政區基本法是否存在違反該條規定的問題？據筆者愚見，這一問題的答案絕非那么簡單。應當說，憲法以“序言”而非正式條文的方式確認這些原則絕非是隨意的，而是在充分考慮到我國國家結構形式的特殊性而慎重權衡的結晶。

四、拔出蘿卜帶出泥：權力割據及其他

立法法本身所存在的問題就暫論至此。從立法法的出臺，我們是不是還可以發現一些其他問題呢？我想是有的。綜觀20年來的立法經驗，除了理論界與實際部門的同志所指出的問題以外，筆者認為，立法法的制定過程本身還反映出以下幾方面的問題：

1、權力割據問題。正如有的學者所指出的那樣，“盡管我們常常表示出對西方國家三權分立理論不屑一顧的神情，卻幾乎全盤接受了三權分立理論的概念范疇、理論假設、分析工具和思維方法而鮮有批判和創新，因而只能無時無刻不處在三權分立理論的強大影響與支配之下。”[22]應當說，這一評價基本上是中肯的，理論界在闡釋我國的憲政體制，論及權力的監督與制約時，都是基于三權分立的理論前提進行的。[23]筆者想要進一步說明的是，在實際立法過程中，更多地體現出的是一種權力的割據而不是權力的分立。[24]

立法法關于立法權限的規定，只有權力的分配，而沒有權力的制約，對當前所存在的權力割據現象非但沒有加以適當的控制，反而進一步使權力的割據法律化。立法法關于軍事立法權等的確認都不過是事實上所存在的權力割據的法律確認而已。由于權力本身的誘惑力及其背后所隱含的巨大利益，立法權力割據現象的存在及法律化必然進一步刺激有關機關試圖加入權力分配與再分配的行列，以便從中分得一杯羹，這也是不少地方不遺余力地爭取“計劃單列市”、“經國務院批準的較大的市”等并非虛名的“名號”的內在驅動力。

2、立法活動與立法過程中的利益驅動現象。對自身利益最大化的追求在立法過程中廣泛存在，尤其是部門利益、地方利益在立法過程中得到了淋漓盡致的體現。從刑事訴訟法關于律師介入時機的折衷規定所體現出的公安部門的強大勢力，到行政訴訟法關于級別管轄問題的規定，[25]都可以說是這種利益的體現。由于每一件立法的出現，都必然意味著某種國家權力的授予或分配，而權力則意味著某種潛在的利益，因是之故，各種五花八門的立法也就有可能出臺。與此相對照，事關絕大多數人切身利益的，也可以說是現代市民社會中最重要的法律――民法典卻遲遲不能出臺。當然，民法典所以遲遲不能制定，有多方面的原因，但仔細分析起來，除了客觀方面的原因外，是不是也印證了立法過程中對自身利益、部門利益追求現象存在的事實？也許盡管民法典事關每一個公民，但卻與任何集團的利益沒有直接的聯系，它也不會產生權力的賦予與分配或再分配，因而其迫切性似乎也就顯得不那么重要了。立法法關于立法權限的分配問題，也因涉及相關機關的權力及權力背后的利益而使問題未能得到妥善解決。

進一步言之，某些所謂“立法”，如部委規章等，實質上就是利益分配的產物，借用經濟學的術語，是“設租”與“尋租”的產物。通過這些立法，某些行業、某些集團的利益（甚至是巨額利潤）雖然得到了維護，但卻以犧牲社會公正與大眾利益，甚至是國家利益為代價。這種情況在某些社會性立法及政府對經濟的管制性立法中也極為常見，在某種意義上說，這些立法不過是利益集團尋租的結果，或者說是管制捕獲的產物。[26]國家立法尚且如此，因其部門利益傾向或地方保護主義傾向而受到普遍責難的部門規章、地方政府規章及地方性法規自不待言。

3、立法資源的浪費問題。立法資源的浪費，是指由于某種原因導致立法活動違背立法目的，使立法無從取得其預期效果，甚或造成更為嚴重的混亂局面。立法行為與其他行為一樣，都必須考慮到一個立法成本問題，如果一種立法不能產生其預期效果，或者立法僅僅是對已有法律的一種重新表述，那么，從經濟的角

度看，無疑就是對有效立法資源的浪費。由于現行憲法體制所限，立法資源呈現出某種稀缺的狀況。[27]除立法法外，刑法、合同法的制定都體現出這么一個問題。這兩大法典盡管是非常必要而迫切的，但從其具體內容看，可以說，這些法典卻實質上價值不大，尤其是刑法典。所以這樣說，起碼基于兩個方面的理由，其一，從總體上看，刑法典只是對已有刑事規范的簡單堆積；其二，刑法典的制定也沒有起到穩定刑事法規范的作用，以至無法實現立法的預期效益。刑法典的頒行不過兩年多的時間，卻已多次對它進行修改就是例證。一些本應在刑法典中加以解決的問題如罪名、各種犯罪的內涵與外延等問題未能得到解決，而為了能夠使之得到順利實施，又不得不通過立法解釋或司法解釋加以界定，從而加大了司法成本，使立法成本轉化為司法成本。[28]各種“行政立法”、“地方立法”等的情況也大抵類似，并已引起一些學者及實踐部門的同志的憂慮和重視。[29]

更令人憂慮也更為嚴重的是，當前我國法治進程中的頑癥主要不是無法可依的問題，而是在法律被制定出來以后，相當數量――如果不是說絕大多數，憲法也不例外――未能得到切實的貫徹實施，甚至是根本就沒有被執行，這是一種對立法資源完完全全的、徹底的浪費。也許有人會說，有法總比沒有好，它總有被遵循、執行的時候。筆者卻不以為然，有法不行不如無法，無法可依尚可帶給人們一絲希冀，而有法不依則連留給人們的這一絲希冀也被擊得粉碎。如果說這些法律還曾偶爾被遵行、被執行的話，那這種“偶爾”也只不過是對法律權威、對公正的褻瀆罷了。因為“偶爾”就意味著差別，意味著前后不

一、反復無常。對于執法機關來說，“偶爾執行”法律實質上是對其執法權力的濫用。[30]

4、立法的隨意性問題。立法的隨意性不僅體現在普通法的制定上，甚至連國家的根本法憲法的修改也體現得淋漓盡致。現行憲法頒行以來的近20年中，我們已先后對它進行過3次修改，共有17條修正案。而這些修改基本上是在沒有修憲的強烈社會訴求與充分的理論準備和論證下進行的。[31]從憲法的修改情況看，對現行憲法進行的3次修改，都是以中國共產黨中央提出修憲的建議為起點的，從修憲建議的提出，到修正案的通過，其速度之快，真可謂是匪夷所思。與修憲前理論上的沉寂極不對應的一個奇怪的現象是，修憲后的溢美之詞卻不絕于耳。只有為數不多的學者對此表示過懷疑與憂慮，但這種懷疑與憂慮終因曲高和寡而顯得異常的寂寥。

就立法法而言，盡管在起草過程中即有學者對其必要性提出過質疑，但卻未能引起重視。與其說它是理論界經過深思熟慮論證的結果，不如說更多地是對實際部門權力劃分要求的回應：“全國人大常委會是在方方面面的實際部門的要求下開始著手起草這部法律的，實際部門的要求是出于感覺，他們感到立法機關與行政機關立法權限劃分不清，因而強烈呼吁要制定一部立法法來解決這一問題。”[32]這種狀況除反映出立法的隨意性以外，同時也印證了前面提及的立法過程中的利益追求傾向。

五、結 語

通過以上分析，筆者認為，無論是從哪一方面看，立法法都不是一次成功的立法。在極為有限地解決了立法活動中存在的部分問題的同時，又增加了新的矛盾與法律沖突。人們對它的期望值很高，但它帶給人們的卻只有失望――學者的失望、對法治的失望。但是，立法法本身及某些規定所存在的諸如合憲性等問題也許并不是最重要的問題，在筆者看來，更重要的是立法法的制定過程本身所反映出來的問題。這些問題包括：如何提高立法活動的科學性與法治化水平，避免立法行為的隨意性；提高社會民眾對立法活動的參與程度，實現立法的民主化；克服立法活動所體現出來的對部門利益、地方利益、集團利益無盡的追求，盡可能防止由于立法行為而加劇現實政治生活中業已存在的權力割據現象，以期最大限度地發揮立法的效能，避免寶貴而有限的立法資源的無謂浪費。當立法行為不再為夢醒時分的一時感覺所困擾時，那也就是立法乃至整個社會真正民主化、法治化實現之日，也只有在法律得到有效的、全社會的一體遵行時，法律的權威才能得以維系，法治才能成為現實。

（本文原刊于《東吳法學》2001年專號，發表時有刪節）

注釋

民政府則因全國人大分別通過的特別授權決定而獲得地方規章的制定權。

[9] 章劍生：《行政訴訟法基本理論》，北京：中國人事出版社1998年版，第125頁。

法典及合同法典為最。

[32] 王磊：《多重矛盾之下的<立法法>（草案）》，載《北大法律周刊》2000年第2卷第2期專題版，網址：http://。

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第四篇：立法法修正案

全國人民代表大會關于修改《中華人民共和國立法法》的決定（2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過）

第十二屆全國人民代表大會第三次會議決定對《中華人民共和國立法法》作如下修改：

一、將第一條修改為：“為了規范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定本法。”

二、將第五條修改為：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”

三、將第六條修改為：“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”

四、第八條增加一項，作為第六項：“

（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。

第六項改為第七項，修改為：“

（七）對非國有財產的征收、征用”。

第八項改為第九項，修改為：“

（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度”。

五、將第十條改為兩條，作為第十條、第十二條，修改為：

“第十條 授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。

“授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外。

“被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，并提出是否需要制定有關法律的意見；需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定。

“第十二條 被授權機關應當嚴格按照授權決定行使被授予的權力。

“被授權機關不得將被授予的權力轉授給其他機關。”

六、增加一條，作為第十三條：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”

七、將第十四條改為第十六條，增加一款，作為第二款：“常務委員會依照前款規定審議法律案，應當通過多種形式征求全國人民代表大會代表的意見，并將有關情況予以反饋；專門委員會和常務委員會工作機構進行立法調研，可以邀請有關的全國人民代表大會代表參加。”

八、將第二十六條改為第二十八條，增加一款，作為第二款：“常務委員會會議審議法律案時，應當邀請有關的全國人民代表大會代表列席會議。”

九、將第二十八條改為第三十條，修改為：“列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決；調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。”

十、將第三十一條改為第三十三條，修改為：“列入常務委員會會議議程的法律案，由法律委員會根據常務委員會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見，對法律案進行統一審議，提出修改情況的匯報或者審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在匯報或者審議結果報告中予以說明。對有關的專門委員會的審議意見沒有采納的，應當向有關的專門委員會反饋。

“法律委員會審議法律案時，應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見。”

十一、將第三十四條改為第三十六條，增加兩款，作為第二款、第三款：“法律案有關問題專業性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應當向常務委員會報告。

“法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。”

第二款改為第四款，修改為：“常務委員會工作機構應當將法律草案發送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。”

十二、將第三十五條改為第三十七條，修改為：“列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應當向社會通報。”

十三、增加一條，作為第三十九條：“擬提請常務委員會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結果報告前，常務委員會工作機構可以對法律草案中主要制度規范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。評估情況由法律委員會在審議結果報告中予以說明。”

十四、刪除第三十八條。

十五、將第四十條改為第四十一條，增加兩款，作為第二款、第三款：“法律草案表決稿交付常務委員會會議表決前，委員長會議根據常務委員會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務委員會會議單獨表決。

“單獨表決的條款經常務委員會會議表決后，委員長會議根據單獨表決的情況，可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。”

十六、增加一條，作為第四十三條：“對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，經委員長會議決定，可以合并表決，也可以分別表決。”

十七、增加一條，作為第五十一條：“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。”

十八、增加一條，作為第五十二條：“全國人民代表大會常務委員會通過立法規劃、立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。編制立法規劃和立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據經濟社會發展和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統性。立法規劃和立法計劃由委員長會議通過并向社會公布。

“全國人民代表大會常務委員會工作機構負責編制立法規劃和擬訂立法計劃，并按照全國人民代表大會常務委員會的要求，督促立法規劃和立法計劃的落實。”

十九、增加一條，作為第五十三條：“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構應當提前參與有關方面的法律草案起草工作；綜合性、全局性、基礎性的重要法律草案，可以由有關的專門委員會或者常務委員會工作機構組織起草。

“專業性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草。”

二十、將第四十八條改為第五十四條，修改為：“提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料。修改法律的，還應當提交修改前后的對照文本。法律草案的說明應當包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要內容，以及起草過程中對重大分歧意見的協調處理情況。”

二十一、將第五十二條改為第五十八條，第二款修改為：“法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和中國人大網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。”

二十二、將第五十三條改為第五十九條，第二款改為兩款，作為第二款、第三款，修改為：“法律被修改的，應當公布新的法律文本。

“法律被廢止的，除由其他法律規定廢止該法律的以外，由國家主席簽署主席令予以公布。”

二十三、增加一條，作為第六十條：“法律草案與其他法律相關規定不一致的，提案人應當予以說明并提出處理意見，必要時應當同時提出修改或者廢止其他法律相關規定的議案。

“法律委員會和有關的專門委員會審議法律案時，認為需要修改或者廢止其他法律相關規定的，應當提出處理意見。”

二

十四、將第五十四條改為第六十一條，第三款修改為：“法律標題的題注應當載明制定機關、通過日期。經過修改的法律，應當依次載明修改機關、修改日期。”

二十五、增加一條，作為第六十二條：“法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定，法律對配套的具體規定制定期限另有規定的，從其規定。有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向全國人民代表大會常務委員會說明情況。”

二十六、增加一條，作為第六十三條：“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估。評估情況應當向常務委員會報告。”

二十七、將第五十七條改為第六十六條，修改為：“國務院法制機構應當根據國家總體工作部署擬訂國務院立法計劃，報國務院審批。國務院立法計劃中的法律項目應當與全國人民代表大會常務委員會的立法規劃和立法計劃相銜接。國務院法制機構應當及時跟蹤了解國務院各部門落實立法計劃的情況，加強組織協調和督促指導。

“國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。”

二十八、將第五十八條改為第六十七條，修改為：“行政法規由國務院有關部門或者國務院法制機構具體負責起草，重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

“行政法規草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不公布的除外。”

二十九、將第六十一條改為第七十條，增加一款，作為第二款：“有關國防建設的行政法規，可以由國務院總理、中央軍事委員會主席共同簽署國務院、中央軍事委員會令公布。”

三

十、將第六十二條改為第七十一條，第一款修改為：“行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和中國政府法制信息網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。”

三

十一、將第六十三條改為第七十二條，第二款修改為：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。”

第三款修改為：“省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的設區的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。”

刪除第四款。

增加三款，作為第四款、第五款、第六款：“除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

“自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照本條第二款規定行使設區的市制定地方性法規的職權。自治州開始制定地方性法規的具體步驟和時間，依照前款規定確定。

“省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市已經制定的地方性法規，涉及本條第二款規定事項范圍以外的，繼續有效。”

三

十二、將第六十四條改為第七十三條，第二款修改為：“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”

增加兩款，作為第三款、第四款：“設區的市、自治州根據本條第一款、第二款制定地方性法規，限于本法第七十二條第二款規定的事項。

“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。”

三

十三、將第六十九條改為第七十八條，第三款修改為：“設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規報經批準后，由設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。”

三

十四、將第七十條改為第七十九條，第一款修改為：“地方性法規、自治區的自治條例和單行條例公布后，及時在本級人民代表大會常務委員會公報和中國人大網、本地方人民代表大會網站以及在本行政區域范圍內發行的報紙上刊載。”

三

十五、將第七十一條改為第八十條，第二款修改為：“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。”

三

十六、將第七十三條改為第八十二條，第一款修改為：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。”

增加四款，作為第三款、第四款、第五款、第六款：“設區的市、自治州的人民政府根據本條第一款、第二款制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。已經制定的地方政府規章，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。

“除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市、自治州的人民政府開始制定規章的時間，與本省、自治區人民代表大會常務委員會確定的本市、自治州開始制定地方性法規的時間同步。

“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。

“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”

三

十七、將第七十六條改為第八十五條，第二款修改為：“地方政府規章由省長、自治區主席、市長或者自治州州長簽署命令予以公布。”

三

十八、將第七十七條改為第八十六條，第一款修改為：“部門規章簽署公布后，及時在國務院公報或者部門公報和中國政府法制信息網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。”

第二款修改為：“地方政府規章簽署公布后，及時在本級人民政府公報和中國政府法制信息網以及在本行政區域范圍內發行的報紙上刊載。”

三

十九、將第五章的章名修改為“適用與備案審查”。

四

十、將第八十條改為第八十九條，第二款修改為：“省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的設區的市、自治州的人民政府制定的規章。”

四

十一、將第八十九條改為第九十八條，第二項修改為：“

（二）省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”。

第三項修改為：“

（三）自治州、自治縣的人民代表大會制定的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；自治條例、單行條例報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況”。

第四項修改為：“

（四）部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；設區的市、自治州的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案”。

第五項修改為：“

（五）根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案；經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況”。

四

十二、將第九十條改為第九十九條，增加一款，作為第三款：“有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。”

四

十三、將第九十一條改為第一百條，第一款修改為：“全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會或者常務委員會工作機構反饋。”

增加一款，作為第二款：“全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構根據前款規定，向制定機關提出審查意見、研究意見，制定機關按照所提意見對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。”

第二款改為第三款，修改為：“全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構經審查、研究認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。”

四

十四、增加一條，作為第一百零一條：“全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當按照規定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開。”

四

十五、將第九十三條改為第一百零三條，第二款修改為：“中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區、中國人民武裝警察部隊，可以根據法律和中央軍事委員會的軍事法規、決定、命令，在其權限范圍內，制定軍事規章。”

四

十六、增加一條，作為第一百零四條：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法第四十五條第二款規定情況的，應當向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。

“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案。

“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。”

廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市，比照適用本決定有關賦予設區的市地方立法權的規定。

本決定自公布之日起施行。

《中華人民共和國立法法》根據本決定作相應修改，重新公布。

第五篇：論安樂死在中國的立法的合理性

論安樂死在中國的立法的合法性

前言：泰戈爾曾經寫道“生如夏花之絢爛，死如秋葉之靜美”。這是生的境界，也是死的境界。只有真正尊重生命，才能正確地把握生的快樂與死的安詳，是人類對于生命的理想追求。

安樂死一詞源于希臘文Euthanasia其原意為“沒有痛苦的死亡”。而安樂死的現代含義則是指那些在目前醫學條件下患有的不治之癥、瀕臨死亡且非常痛苦的病人，其本人或家屬誠懇委托醫生使用藥物或其他方式以盡可能在無痛苦狀態下結束生命的一種臨終處置。它分為主動和被動兩類。主動安樂死是指醫務人員或其他人采取某種措施加速病人的死亡，也稱積極或直接安樂死。被動安樂死是指中止維持病人生命的措施，任病人自行死亡，也稱消極或間接安樂死。在世界范圍內，安樂死的紛爭由來已久，是一個爭議較大的倫理問題。它首次發生在1930年代的納粹德國。實際上，納粹分子是在安樂死的借口下，實行種族滅絕政策。納粹的罪行使人們在討論安樂死的問題上不能不有所忌諱。所以直到現在只有荷蘭和比利時將安樂死合法化，瑞士和美國俄勒岡州允許間接或消極安樂死。

在我國，1980年開始了安樂死的討論，1986年陜西漢中市發生了首例“安樂死”案件，從此之后，安樂死的話題便引起了中國人民的深刻思考。于是，我們小組就將“安樂死是否要在中國實行合法化”展開了調查。

過程：我們就以下問題展開了問卷調查： 1.如果你得了重病，活著非常痛苦，你愿執行安樂死嗎？

2.如果你家人得了重病，活著非常痛苦，在他自愿的情況下，你愿讓他實行安樂死嗎？

3.你認為安樂死應該合法化嗎？

我們總共調查了120個人，并就他們的回答做了全面的總結與分析。而且我們查找了有關安樂死的數據和資料，進行了比對與分析。結果：在這次問卷調查中，有71.7%的人愿意在自己身患絕癥時，實行安樂死；但只有30.7%的人愿意在自己親人患有痛癥時，同意親人實行安樂死；有63.3%的人同意將安樂死立法。他們大多基于病人的自我意愿和減輕其痛苦的原則和資源合理分配的考慮，選擇站在支持安樂死這一方。但由于深受中國傳統教育的影響，不愿看到親人離去。而其他資料中的數據與調查數據大同小異，均有超過半數的人贊成安樂死合法化。

分析；就個人的自主權利和本身意愿來說，安樂死合法化有他民意基礎和合理性，但為什么安樂死遲遲沒有合法化呢？這是因為它正面臨著巨大的現實問題和倫理困境。

首先，安樂死如果以法律形式確認下來，可能會被一些人利用，用以合法剝奪他人的生命。就拿將安樂死納入法律的荷蘭來說，2010年荷蘭總共執行了安樂死3200件，其中被警方懷疑帶有謀殺的占有72%，有四例被判刑。而中國現今的制度完全沒有荷蘭成熟，所以就更加 無力阻擋這種行為的發生。生命是無比珍貴的，它經不起意外，對單個人哪怕只是極其微小的概率，對整個人群卻會成為必然事件，從而在人群中形成新的罪惡。這就好比我們沒有能力阻止大壩潰堤，卻挖開了大壩去澆灌農田，而這大壩卻注定潰堤。禍患常積于忽微，安樂死合法化是一道坎，越過它所帶來的禍患是我們承受不起的。其次，我們無法消滅誤診，而誤診所導致的安樂死卻是無法挽回的。即使沒有誤診，人類現今對疾病的認識也是十分有限的。有些看似是絕癥的病會不藥而治，有些進了火葬場的人會重新爬起來，有些絕癥患者只要堅持下去，就可以等到新藥研發。總之，世界是充滿偶然和不確定的，并且現在的醫療科技也在迅速發展。即然任何對于絕癥的判斷都不足以作為最終論斷，那么我們怎么能不顧這些可能性而一意孤行呢？

再次，即使安樂死的決定是出于自己的決定，但那些絕癥患者的決定是真正理性的嗎？他們或許只是暫時因救治無望而絕望，或許是在痛苦來襲時不顧一切做出決定，他們更可能因為害怕拖累親人選擇提前死亡。我們必須知道，絕癥患者的“自愿”并不那么真實可靠，也許下一秒他們就開始后悔，而這一切都可能因為安樂死的合法化而無法挽回。

最后，安樂死的法律制定還不成熟。在荷蘭和比利時的立法中，安樂死必須滿足以下5個要求：

1.患者所患的是當代醫學認為的絕對的不治之癥； 2.痛苦是常人無法忍受的；

3.病人必須在意識清醒時做出明確的死亡要求；

4.由除主治醫生外的兩名具有同等資質的醫生作出疾病的第二次復核；

5.必須用人道主義的方法（由除以上的所有的當事人以外的醫生執行，被委托的醫生有權拒絕執行）。但是不治之癥的概念是毫無標準的。正因為安樂死在法律界定的模糊點、不清晰的界點、可以模棱兩可的點太多，使安樂死納入法律后的執行就存在種種困難。

總之，安樂死合法化是一個復雜的問題，一個國家想真正實現安樂死合法化必須在經濟、政治、法律等的水平空前卓越，而對于現在的中國來說是遙遙無期的。所以當我們面對疾病時，不如想開一點，活得開心一點，讓自己的每一天都充滿意義。