第一篇：中華人民共和國立法法(2015)

中華人民共和國立法法（2015年）

（2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過 根據2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》修正）

第一章 總則

第一條 為了規范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定本法。

第二條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。

國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行。

第三條 立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。

第四條 立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。

第五條 立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。

第六條 立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。

第二章 法律

第一節 立法權限

第七條 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。

全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

第八條 下列事項只能制定法律：

（一）國家主權的事項；

（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；

（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；

（四）犯罪和刑罰；

（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；

（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；

（七）對非國有財產的征收、征用；

（八）民事基本制度；

（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；

（十）訴訟和仲裁制度；

（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

第九條 本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

第十條 授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。

授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外。被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，并提出是否需要制定有關法律的意見；需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定。

第十一條 授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。

第十二條 被授權機關應當嚴格按照授權決定行使被授予的權力。

被授權機關不得將被授予的權力轉授給其他機關。

第十三條 全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。

第二節 全國人民代表大會立法程序

第十四條 全國人民代表大會主席團可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。

全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程。

第十五條 一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。

專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。第十六條 向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出，經常務委員會會議依照本法第二章第三節規定的有關程序審議后，決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向大會全體會議作說明，或者由提案人向大會全體會議作說明。

常務委員會依照前款規定審議法律案，應當通過多種形式征求全國人民代表大會代表的意見，并將有關情況予以反饋；專門委員會和常務委員會工作機構進行立法調研，可以邀請有關的全國人民代表大會代表參加。

第十七條 常務委員會決定提請全國人民代表大會會議審議的法律案，應當在會議舉行的一個月前將法律草案發給代表。第十八條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，大會全體會議聽取提案人的說明后，由各代表團進行審議。

各代表團審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。各代表團審議法律案時，根據代表團的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。

第十九條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，向主席團提出審議意見，并印發會議。

第二十條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由法律委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審議意見，對法律案進行統一審議，向主席團提出審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在審議結果報告中予以說明，經主席團會議審議通過后，印發會議。

第二十一條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，必要時，主席團常務主席可以召開各代表團團長會議，就法律案中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。

主席團常務主席也可以就法律案中的重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。

第二十二條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主席團同意，并向大會報告，對該法律案的審議即行終止。

第二十三條 法律案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，作出決定，并將決定情況向全國人民代表大會下次會議報告；也可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請全國人民代表大會下次會議審議決定。

第二十四條 法律草案修改稿經各代表團審議，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。

第二十五條

全國人民代表大會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。

第三節 全國人民代表大會常務委員會立法程序

第二十六條 委員長會議可以向常務委員會提出法律案，由常務委員會會議審議。

國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務委員會提出。

第二十七條常務委員會組成人員十人以上聯名，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常務委員會會議議程。不列入常務委員會會議議程的，應當向常務委員會會議報告或者向提案人說明。

專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。第二十八條 列入常務委員會會議議程的法律案，除特殊情況外，應當在會議舉行的七日前將法律草案發給常務委員會組成人員。

常務委員會會議審議法律案時，應當邀請有關的全國人民代表大會代表列席會議。

第二十九條 列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決。

常務委員會會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議。

常務委員會會議第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。

常務委員會會議第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。

常務委員會審議法律案時，根據需要，可以召開聯組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進行討論。第三十條 列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決；調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。

第三十一條 常務委員會分組會議審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。

常務委員會分組會議審議法律案時，根據小組的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。

第三十二條 列入常務委員會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發常務委員會會議。

有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議，發表意見。

第三十三條 列入常務委員會會議議程的法律案，由法律委員會根據常務委員會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見，對法律案進行統一審議，提出修改情況的匯報或者審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在匯報或者審議結果報告中予以說明。對有關的專門委員會的審議意見沒有采納的，應當向有關的專門委員會反饋。

法律委員會審議法律案時，應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見。

第三十四條 專門委員會審議法律案時，應當召開全體會議審議，根據需要，可以要求有關機關、組織派有關負責人說明情況。

第三十五條 專門委員會之間對法律草案的重要問題意見不一致時，應當向委員長會議報告。

第三十六條 列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

法律案有關問題專業性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應當向常務委員會報告。

法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。

常務委員會工作機構應當將法律草案發送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。

第三十七條 列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應當向社會通報。

第三十八條 列入常務委員會會議議程的法律案，常務委員會工作機構應當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關資料，分送法律委員會和有關的專門委員會，并根據需要，印發常務委員會會議。

第三十九條 擬提請常務委員會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結果報告前，常務委員會工作機構可以對法律草案中主要制度規范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。評估情況由法律委員會在審議結果報告中予以說明。

第四十條 列入常務委員會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經委員長會議同意，并向常務委員會報告，對該法律案的審議即行終止。

第四十一條 法律草案修改稿經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務委員會全體會議表決，由常務委員會全體組成人員的過半數通過。

法律草案表決稿交付常務委員會會議表決前，委員長會議根據常務委員會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務委員會會議單獨表決。

單獨表決的條款經常務委員會會議表決后，委員長會議根據單獨表決的情況，可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。

第四十二條 列入常務委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議。

第四十三條 對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，經委員長會議決定，可以合并表決，也可以分別表決。

第四十四條 常務委員會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。

第四節 法律解釋

第四十五條 法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：

（一）法律的規定需要進一步明確具體含義的；

（二）法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的。第四十六條 國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。

第四十七條 常務委員會工作機構研究擬訂法律解釋草案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程。

第四十八條 法律解釋草案經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿。

第四十九條

法律解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，由常務委員會發布公告予以公布。

第五十條 全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。

第五節 其他規定 第五十一條 全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。

第五十二條 全國人民代表大會常務委員會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據經濟社會發展和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統性。立法規劃和年度立法計劃由委員長會議通過并向社會公布。

全國人民代表大會常務委員會工作機構負責編制立法規劃和擬訂年度立法計劃，并按照全國人民代表大會常務委員會的要求，督促立法規劃和年度立法計劃的落實。

第五十三條 全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構應當提前參與有關方面的法律草案起草工作；綜合性、全局性、基礎性的重要法律草案，可以由有關的專門委員會或者常務委員會工作機構組織起草。

專業性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草。

第五十四條 提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料。修改法律的，還應當提交修改前后的對照文本。法律草案的說明應當包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要內容，以及起草過程中對重大分歧意見的協調處理情況。

第五十五條 向全國人民代表大會及其常務委員會提出的法律案，在列入會議議程前，提案人有權撤回。

第五十六條 交付全國人民代表大會及其常務委員會全體會議表決未獲得通過的法律案，如果提案人認為必須制定該法律，可以按照法律規定的程序重新提出，由主席團、委員長會議決定是否列入會議議程；其中，未獲得全國人民代表大會通過的法律案，應當提請全國人民代表大會審議決定。

第五十七條 法律應當明確規定施行日期。

第五十八條 簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和中國人大網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。

在常務委員會公報上刊登的法律文本為標準文本。

第五十九條

法律的修改和廢止程序，適用本章的有關規定。法律被修改的，應當公布新的法律文本。

法律被廢止的，除由其他法律規定廢止該法律的以外，由國家主席簽署主席令予以公布。

第六十條 法律草案與其他法律相關規定不一致的，提案人應當予以說明并提出處理意見，必要時應當同時提出修改或者廢止其他法律相關規定的議案。

法律委員會和有關的專門委員會審議法律案時，認為需要修改或者廢止其他法律相關規定的，應當提出處理意見。

第六十一條

法律根據內容需要，可以分編、章、節、條、款、項、目。

編、章、節、條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。

法律標題的題注應當載明制定機關、通過日期。經過修改的法律，應當依次載明修改機關、修改日期。

第六十二條 法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定，法律對配套的具體規定制定期限另有規定的，從其規定。有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向全國人民代表大會常務委員會說明情況。

第六十三條 全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估。評估情況應當向常務委員會報告。

第六十四條

全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案。

第三章 行政法規

第六十五條

國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；

（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。

第六十六條 國務院法制機構應當根據國家總體工作部署擬訂國務院年度立法計劃，報國務院審批。國務院年度立法計劃中的法律項目應當與全國人民代表大會常務委員會的立法規劃和年度立法計劃相銜接。國務院法制機構應當及時跟蹤了解國務院各部門落實立法計劃的情況，加強組織協調和督促指導。

國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。

第六十七條 行政法規由國務院有關部門或者國務院法制機構具體負責起草，重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

行政法規草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不公布的除外。

第六十八條 行政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。

國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。

第六十九條 行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。

第七十條 行政法規由總理簽署國務院令公布。

有關國防建設的行政法規，可以由國務院總理、中央軍事委員會主席共同簽署國務院、中央軍事委員會令公布。第七十一條 行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和中國政府法制信息網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。

在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。

第四章 地方性法規、自治條例和單行條例、規章

第一節 地方性法規、自治條例和單行條例

第七十二條 省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。

設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。

省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的設區的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。

除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照本條第二款規定行使設區的市制定地方性法規的職權。自治州開始制定地方性法規的具體步驟和時間，依照前款規定確定。省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市已經制定的地方性法規，涉及本條第二款規定事項范圍以外的，繼續有效。

第七十三條

地方性法規可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；

（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

設區的市、自治州根據本條第一款、第二款制定地方性法規，限于本法第七十二條第二款規定的事項。

制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。

第七十四條 經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。

第七十五條 民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效。

自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。

第七十六條 規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。

第七十七條 地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。

地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。

第七十八條 省、自治區、直轄市的人民代表大會制定的地方性法規由大會主席團 發布公告予以公布。

省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會制定的地方性法規由常務委員會發布公告予以公布。

設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規報經批準后，由設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

自治條例和單行條例報經批準后，分別由自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

第七十九條 地方性法規、自治區的自治條例和單行條例公布后，及時在本級人民代表大會常務委員會公報和中國人大網、本地方人民代表大會網站以及在本行政區域范圍內發行的報紙上刊載。

在常務委員會公報上刊登的地方性法規、自治條例和單行條例文本為標準文本。

第二節 規章

第八十條 國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。

部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

第八十一條

涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。

第八十二條 省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。

地方政府規章可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；

（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項。

設區的市、自治州的人民政府根據本條第一款、第二款制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。已經制定的地方政府規章，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。

除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市、自治州的人民政府開始制定規章的時間，與本省、自治區人民代表大會常務委員會確定的本市、自治州開始制定地方性法規的時間同步。

應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。

沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

第八十三條 國務院部門規章和地方政府規章的制定程序，參照本法第三章的規定，由國務院規定。

第八十四條 部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。第八十五條 部門規章由部門首長簽署命令予以公布。地方政府規章由省長、自治區主席、市長或者自治州州長簽署命令予以公布。

第八十六條

部門規章簽署公布后，及時在國務院公報或者部門公報和中國政府法制信息網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。

地方政府規章簽署公布后，及時在本級人民政府公報和中國政府法制信息網以及在本行政區域范圍內發行的報紙上刊載。在國務院公報或者部門公報和地方人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本。

第五章 適用與備案審查

第八十七條

憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。

第八十八條 法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。

第八十九條

地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的設區的市、自治州的人民政府制定的規章。

第九十條 自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。

經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。

第九十一條 部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。

第九十二條 同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。

第九十三條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。

第九十四條 法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。

行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。

第九十五條

地方性法規、規章之間不一致時，由有關機關依照下列規定的權限作出裁決：

（一）同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決；

（二）地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；

（三）部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。

根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。

第九十六條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第九十七條規定的權限予以改變或者撤銷：

（一）超越權限的；

（二）下位法違反上位法規定的；

（三）規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；

（四）規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；

（五）違背法定程序的。

第九十七條 改變或者撤銷法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的權限是：

（一）全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規定的自治條例和單行條例；

（二）全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規定的自治條例和單行條例；

（三）國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章；

（四）省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當的地方性法規；

（五）地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；

（六）省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章；

（七）授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規，必要時可以撤銷授權。

第九十八條 行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內依照下列規定報有關機關備案：

（一）行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案；

（二）省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；

（三）自治州、自治縣的人民代表大會制定的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；自治條例、單行條例報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況；

（四）部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；設區的市、自治州的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案；

（五）根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案；經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。

第九十九條 國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。

第一百條 全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會或者常務委員會工作機構反饋。

全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構根據前款規定，向制定機關提出審查意見、研究意見，制定機關按照所提意見對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。

全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構經審查、研究認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。

第一百零一條 全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當按照規定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開。

第一百零二條 其他接受備案的機關對報送備案的地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接受備案的機關規定。

第六章 附則

第一百零三條 中央軍事委員會根據憲法和法律，制定軍事法規。中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區、中國人民武裝警察部隊，可以根據法律和中央軍事委員會的軍事法規、決定、命令，在其權限范圍內，制定軍事規章。

軍事法規、軍事規章在武裝力量內部實施。

軍事法規、軍事規章的制定、修改和廢止辦法，由中央軍事委員會依照本法規定的原則規定。

第一百零四條 最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法第四十五條第二款規定情況的，應當向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。

最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案。

最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。

第一百零五條 本法自2000年7月1日起施行。

第二篇：中華人民共和國立法法

中華人民共和國立法法

中央政府門戶網站 www.tmdps.cn 2005年08月13日

來源：中國人大網

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（2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過 2000年3月15日中華人民共和國主席令第三十一號公布 自2000年7月1日起施行）

第一章 總則

第二章 法律

第一節 立法權限

第二節 全國人民代表大會立法程序

第三節 全國人民代表大會常務委員會立法程序

第四節 法律解釋

第五節 其他規定

第三章 行政法規

第四章 地方性法規、自治條例和單行條例、規章

第一節 地方性法規、自治條例和單行條例

第二節 規章

第五章 適用與備案

第六章 附則

第一章 總則

第一條 為了規范立法活動，健全國家立法制度，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，保障和發展社會主義民主，推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定本法。

第二條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。

國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行。

第三條 立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。

第四條 立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。

第五條 立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。

第六條 立法應當從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

第二章 法律

第一節 立法權限

第七條 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。

全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。

全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

第八條 下列事項只能制定法律：

（一）國家主權的事項；

（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；

（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；

（四）犯罪和刑罰；

（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；

（六）對非國有財產的征收；

（七）民事基本制度；

（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；

（九）訴訟和仲裁制度；

（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

第九條 本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

第十條 授權決定應當明確授權的目的、范圍。

被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。

被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。

第十一條 授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。第二節 全國人民代表大會立法程序

第十二條 全國人民代表大會主席團可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。

全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程。

第十三條 一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。

專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。

第十四條 向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出，經常務委員會會議依照本法第二章第三節規定的有關程序審議后，決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向大會全體會議作說明，或者由提案人向大會全體會議作說明。

第十五條 常務委員會決定提請全國人民代表大會會議審議的法律案，應當在會議舉行的一個月前將法律草案發給代表。

第十六條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，大會全體會議聽取提案人的說明后，由各代表團進行審議。

各代表團審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。

各代表團審議法律案時，根據代表團的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。

第十七條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，向主席團提出審議意見，并印發會議。

第十八條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由法律委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審議意見，對法律案進行統一審議，向主席團提出審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在審議結果報告中予以說明，經主席團會議審議通過后，印發會議。

第十九條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，必要時，主席團常務主席可以召開各代表團團長會議，就法律案中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。

主席團常務主席也可以就法律案中的重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。

第二十條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主席團同意，并向大會報告，對該法律案的審議即行終止。

第二十一條 法律案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，作出決定，并將決定情況向全國人民代表大會下次會議報告；也可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請全國人民代表大會下次會議審議決定。

第二十二條 法律草案修改稿經各代表團審議，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。

第二十三條 全國人民代表大會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。

第三節 全國人民代表大會常務委員會立法程序

第二十四條 委員長會議可以向常務委員會提出法律案，由常務委員會會議審議。

國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務委員會提出。

第二十五條 常務委員會組成人員十人以上聯名，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常務委員會會議議程。不列入常務委員會會議議程的，應當向常務委員會會議報告或者向提案人說明。

專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。

第二十六條 列入常務委員會會議議程的法律案，除特殊情況外，應當在會議舉行的七日前將法律草案發給常務委員會組成人員。

第二十七條 列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決。

常務委員會會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議。

常務委員會會議第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。

常務委員會會議第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。

常務委員會審議法律案時，根據需要，可以召開聯組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進行討論。

第二十八條 列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決；部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。

第二十九條 常務委員會分組會議審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。

常務委員會分組會議審議法律案時，根據小組的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。

第三十條 列入常務委員會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發常務委員會會議。

有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議，發表意見。

第三十一條 列入常務委員會會議議程的法律案，由法律委員會根據常務委員會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見，對法律案進行統一審議，提出修改情況的匯報或者審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在匯報或者審議結果報告中予以說明。對有關的專門委員會的重要審議意見沒有采納的，應當向有關的專門委員會反饋。

法律委員會審議法律案時，可以邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見。

第三十二條 專門委員會審議法律案時，應當召開全體會議審議，根據需要，可以要求有關機關、組織派有關負責人說明情況。

第三十三條 專門委員會之間對法律草案的重要問題意見不一致時，應當向委員長會議報告。

第三十四條 列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

常務委員會工作機構應當將法律草案發送有關機關、組織和專家征求意見，將意見整理后送法律委員會和有關的專門委員會，并根據需要，印發常務委員會會議。

第三十五條 列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構。

第三十六條 列入常務委員會會議議程的法律案，常務委員會工作機構應當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關資料，分送法律委員會和有關的專門委員會，并根據需要，印發常務委員會會議。

第三十七條 列入常務委員會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經委員長會議同意，并向常務委員會報告，對該法律案的審議即行終止。

第三十八條 法律案經常務委員會三次會議審議后，仍有重大問題需要進一步研究的，由委員長會議提出，經聯組會議或者全體會議同意，可以暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。

第三十九條 列入常務委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議。

第四十條 法律草案修改稿經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務委員會全體會議表決，由常務委員會全體組成人員的過半數通過。

第四十一條 常務委員會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。

第四節 法律解釋

第四十二條 法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。

法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：

（一）法律的規定需要進一步明確具體含義的；

（二）法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的。

第四十三條 國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。

第四十四條 常務委員會工作機構研究擬訂法律解釋草案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程。

第四十五條 法律解釋草案經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿。

第四十六條 法律解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，由常務委員會發布公告予以公布。

第四十七條 全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。

第五節 其他規定

第四十八條 提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。法律草案的說明應當包括制定該法律的必要性和主要內容。

第四十九條 向全國人民代表大會及其常務委員會提出的法律案，在列入會議議程前，提案人有權撤回。

第五十條 交付全國人民代表大會及其常務委員會全體會議表決未獲得通過的法律案，如果提案人認為必須制定該法律，可以按照法律規定的程序重新提出，由主席團、委員長會議決定是否列入會議議程；其中，未獲得全國人民代表大會通過的法律案，應當提請全國人民代表大會審議決定。

第五十一條 法律應當明確規定施行日期。

第五十二條 簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。

法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。

在常務委員會公報上刊登的法律文本為標準文本。

第五十三條 法律的修改和廢止程序，適用本章的有關規定。

法律部分條文被修改或者廢止的，必須公布新的法律文本。

第五十四條 法律根據內容需要，可以分編、章、節、條、款、項、目。

編、章、節、條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。

法律標題的題注應當載明制定機關、通過日期。

第五十五條 全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案。

第三章 行政法規

第五十六條 國務院根據憲法和法律，制定行政法規。

行政法規可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；

（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。

應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。

第五十七條 行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。

第五十八條 行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

第五十九條 行政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。

國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。

第六十條 行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。

第六十一條 行政法規由總理簽署國務院令公布。

第六十二條 行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。

在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。

第四章 地方性法規、自治條例和單行條例、規章

第一節 地方性法規、自治條例和單行條例

第六十三條 省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。

較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。

省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。

本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。

第六十四條 地方性法規可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；

（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。

除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

第六十五條 經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。

第六十六條 民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效。

自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。

第六十七條 規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。

第六十八條 地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。

地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。

第六十九條 省、自治區、直轄市的人民代表大會制定的地方性法規由大會主席團發布公告予以公布。

省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會制定的地方性法規由常務委員會發布公告予以公布。

較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規報經批準后，由較大的市的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

自治條例和單行條例報經批準后，分別由自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

第七十條 地方性法規、自治區的自治條例和單行條例公布后，及時在本級人民代表大會常務委員會公報和在本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。

在常務委員會公報上刊登的地方性法規、自治條例和單行條例文本為標準文本。

第二節 規章

第七十一條 國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。

部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。

第七十二條 涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。

第七十三條 省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。

地方政府規章可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；

（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項。

第七十四條 國務院部門規章和地方政府規章的制定程序，參照本法第三章的規定，由國務院規定。

第七十五條 部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。

地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。

第七十六條 部門規章由部門首長簽署命令予以公布。

地方政府規章由省長或者自治區主席或者市長簽署命令予以公布。

第七十七條 部門規章簽署公布后，及時在國務院公報或者部門公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。

地方政府規章簽署公布后，及時在本級人民政府公報和在本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。

在國務院公報或者部門公報和地方人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本。

第五章 適用與備案

第七十八條 憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。

第七十九條 法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。

行政法規的效力高于地方性法規、規章。

第八十條 地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。

省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章。

第八十一條 自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。

經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。

第八十二條 部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。

第八十三條 同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。

第八十四條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。

第八十五條 法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。

行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。

第八十六條 地方性法規、規章之間不一致時，由有關機關依照下列規定的權限作出裁決：

（一）同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決；

（二）地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；

（三）部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。

根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。

第八十七條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第八十八條規定的權限予以改變或者撤銷：

（一）超越權限的；

（二）下位法違反上位法規定的；

（三）規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；

（四）規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；

（五）違背法定程序的。

第八十八條 改變或者撤銷法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的權限是：

（一）全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規定的自治條例和單行條例；

（二）全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規定的自治條例和單行條例；

（三）國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章；

（四）省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當的地方性法規；

（五）地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；

（六）省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章；

（七）授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規，必要時可以撤銷授權。

第八十九條 行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內依照下列規定報有關機關備案：

（一）行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案；

（二）省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；

（三）自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；

（四）部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案；

（五）根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。

第九十條 國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

第九十一條 全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會反饋。

全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。

第九十二條 其他接受備案的機關對報送備案的地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接受備案的機關規定。

第六章 附則

第九十三條 中央軍事委員會根據憲法和法律，制定軍事法規。

中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區，可以根據法律和中央軍事委員會的軍事法規、決定、命令，在其權限范圍內，制定軍事規章。

軍事法規、軍事規章在武裝力量內部實施。

軍事法規、軍事規章的制定、修改和廢止辦法，由中央軍事委員會依照本法規定的原則規定。

第九十四條 本法自2000年7月1日起施行。

第三篇：關于《中華人民共和國立法法(草案)》的說明

關于《中華人民共和國立法法（草案）》的說明

關于《中華人民共和國立法法（草案）》的說明 http://www.tmdps.cn 2000-3-9 15:36:41

——2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會主任

顧昂然

各位代表：

根據全國人大常委會的決定，我向大會作關于《中華人民共和國立法法（草案）》的說明。

立法法是關于國家立法制度的重要法律。根據中共十一屆三中全會關于發展社會主義民主、健全社會主義法制的精神，一九八二年憲法對我國立法體制進行了改革。憲法、全國人大組織法、地方組織法對立法權限的劃分、立法程序、法律解釋等問題作了基本規定，全國人大及其常委會的議事規則對法律的制定程序又進一步作了具體規定。實踐表明，這些規定是正確的、可行的。1979年以來，我國的立法工作取得了顯著成就，積累了不少經驗。但在實際工作中也存在著一些問題，主要是：有些法規、規章規定的內容超越了權限；有些法規、規章的規定同法律相抵觸或者法規之間、規章之間、法規與規章之間存在著相互矛盾、沖突的現象；有的質量不高，在起草、制定過程中，有的部門、地方存在著不從國家整體利益考慮而為部門、地方爭局部利益的傾向。這些問題在一定程度上損害了國家法制的統一和尊嚴，也給執法造成困難。因此，需要根據憲法制定立法法，對法律、法規以及規章的制定作出統一規定，使之更加規范化、制度化，以維護國家法制的統一，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，這對推進依法治國，建設社會主義法治國家，有著十分重要的意義。

全國人大常委會法制工作委員會根據全國人大常委會立法規劃，受委員長會議委托，從1993年下半年著手進行立法法的起草工作，多次召開各有關方面和法律專家參加的座談會，進行討論研究，三次將立法法草案征求意見稿印發中央有關機關和各省、自治區、直轄市的人大常委會廣泛征求意見，反復修改，形成了立法法草案。九屆全國人大常委會第十二、十三次會議對立法法草案進行了審議，根據人大常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對立法法草案進一步作了修改完善。

立法法草案以憲法為依據，總結二十年來的立法經驗，對立法工作應當遵循的基本原則，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章各自的權限范圍，制定程序和適用規則等問題，作了比較具體的規定。現對草案的幾個主要問題說明如下：

一、關于適用范圍

立法法是規范立法活動的法律。根據憲法確定的立法體制，立法法草案規定：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止程序，依照本法的有關規定執行。中央軍事委員會根據憲法和法律制定的軍事法規，只在軍隊內部施行，其制定、修改和廢止的程序與法律、行政法規、地方性法規有所不同，因此，草案規定：軍事法規的制定、修改和廢止程序，由中央軍事委員會規定。

關于憲法的修改，憲法規定了特殊的程序，與一般立法程序不同。憲法第六十四條規定：“憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過。”憲法的修改應當按照憲法規定的程序執行，本法對此未做規定。

根據憲法第三十一條制定的香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法，對其修改和解釋程序都作了特別規定，這兩個法律的修改和解釋應當分別按照這兩個基本法的規定執行。

二、關于立法活動應當遵循的基本原則

根據憲法，總結二十年來立法工作經驗，立法法草案明確規定了立法活動應當遵循的基本原則：第一，應當遵循憲法的基本原則。憲法的基本原則是指以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。堅持四項基本原則，就是多年來一貫強調的堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持中國共產黨的領導，堅持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論。這是立法工作堅持正確的政治方向，維護人民利益的根本保證，立法必須堅持和維護憲法的基本原則。第二，維護社會主義法制的統一和尊嚴。法制統一，是維護國家統一和建立國內統一市場的重要保證。不論是中央還是地方，不論是權力機關還是行政機關，都必須從國家整體利益出發，防止通過立法搞地方保護主義和部門保護主義。第三，立法應當體現人民的意志，維護人民的利益。因此，在立法工作中，應當發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第四，堅持從實際出發的指導思想。從實際出發，實事求是，是我們的思想路線，立法應當從我國的國情出發，符合我國的實際，科學、合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任，堅持權利與義務、權力與責任相統一的原則。第五，立法法對立法活動進行了規范，立法應當依照法定的權限和程序進行。

三、關于立法權限的劃分

憲法規定：全國人大及其常委會行使國家立法權，制定法律；國務院根據憲法和法律制定行政法規；省級人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定地方性法規；民族自治地方包括自治區、自治州、自治縣的人大有權制定自治條例和單行條例，分別報有關上級人大常委會批準。憲法對這些國家機關的立法權限從大的原則上作了規定，立法法草案對全國人大及其常委會與國務院、中央與地方之間，在立法事項方面的具體劃分作了規定。

根據憲法規定，總結實踐經驗，草案著重對只能由全國人大及其常委會立法的事項作了進一步明確，即：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪與刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。上述事項，都是關系國家基本的政治制度、經濟制度和民事刑事等法律制度的重大事項。至于哪些事項應由全國人大立法，哪些可以由全國人大常委會立法，按憲法的規定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改除基本法律以外的其他法律。

草案對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的權限范圍作了大致規定。除以上只能由全國人大及其常委會制定法律的事項外，對其他事項，尚未制定法律的，原則上行政法規、地方性法規可以先作規定，如果需要對只能由法律規定的事項作出規定，則需經全國人大及其常委會授權。自治條例和單行條例可以根據當地民族的特點，對法律、行政法規作變通規定，但不得違背法律、行政法規的基本原則，不得對法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。此外，草案對國務院各部、委員會規章和省級政府、較大市政府規章的權限范圍也作出規定，主要是為執行法律、法規需要作出具體規定的事項。

四、關于授權立法

八十年代，全國人大及其常委會先后兩次對國務院作出授權立法決定，一是在1984年，授權國務院就改革工商稅制發布有關稅收條例試行；二是在1985年，授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例。這兩次授權，為促進經濟建設和改革開放，加快立法步伐，起到了積極作用，各方面的反映也是好的。

建立和完善社會主義市場經濟體制，制定與之相配套的法律，需要有一個過程。到2010年形成有中國特色社會主義法律體系之前，還有一些問題，制定法律的條件尚不成熟，需要由國務院先制定行政法規，待條件成熟后再上升為法律。因此，保留授權立法是必要的，同時也應對授權立法進一步予以規范和完善。為此，立法法草案對授權立法制度作了必要的規定：一是，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，就應當由法律規定的部分事項先制定行政法規，但有關犯罪與刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等不能授權；二是，授權決定應當明確授權的目的、范圍，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使這項權力；三是，經過實踐積累經驗，制定法律條件成熟時，應當及時由全國人大及其常委會制定法律，法律制定后，相應立法事項的授權終止；四是，根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。今后，隨著法律的日漸完善，逐步形成比較完備的法律體系，授權立法的范圍自然逐漸縮小。

五、關于立法程序

立法程序一般包括法律案的提出、審議、表決和公布四個環節。全國人大組織法、全國人大及其常委會的議事規則對立法程序做了規定。實踐表明，這些規定是正確的、適當的。立法法草案根據法律已有的規定，著重把多年來實踐證明體現民主集中制原則并行之有效的一些基本經驗，加以法律化、制度化。增加或強調的主要是：第一，常委會審議法律案一般實行三審制。第二，堅持統一審議，充分發揮各專門委員會在法律案審議中的作用。法律案由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發會議。法律委員會根據代表或常委會組成人員、有關專門委員會的審議意見和各方面的意見，對法律案進行統一審議，提出修改情況和主要問題的匯報或審議結果的報告及草案修改稿。法律委員會對有關專門委員會的重要審議意見沒有采納的，應向有關專門委員會反饋。各專門委員會之間對法律案的重要問題意見不一致時，應當向委員長會議報告。第三，進一步在立法過程中發揚民主，走群眾路線。法律委員會、有關的專門委員會和常委會工作機構應當聽取各方面的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。一些重要的法律草案，經委員長會議決定，向全民公布，廣泛征求意見。第四，為了集思廣益，對法律案進行深入審議，常委會在分組會議審議的基礎上，可以召開聯組會議或全體會議，對主要問題進行討論。第五，法律案在審議中如果有重大問題需要進一步研究的，可以暫不付表決。法律案因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧，擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，由委員長會議向常委會報告，對該法律案終止審議。

同時，草案還對行政法規、地方性法規和規章的制定程序作了原則規定。其中，在地方性法規的制定程序中，參照全國人大及其常委會的作法，規定要有統一審議的環節，以進一步提高地方性法規的質量，保證法制統一。

六、關于法律解釋

法律解釋是憲法賦予全國人大常委會的職權。為了加強法律解釋工作，保證法律的正確執行，立法法草案規定，以下兩種情況應由全國人大常委會進行法律解釋：一是，法律規定需要進一步明確具體含義的；二是，法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的。草案還對法律解釋案的提出、草擬、審議、表決和公布程序，作了相應的規定。

七、關于適用規則

現在，各種法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章愈來愈多，執行中提出了許多問題，需要確定適用規則，明確它們相互間的效力等級。根據憲法和有關法律的規定，立法法草案進一步明確了法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的適用規則。基本原則是：第一，上位法的效力高于下位法。第二，同位法中特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。第三，同位法中新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。第四，不溯及既往的原則，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。同時，草案還規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章之間不一致，執行機關不能根據效力高低確定如何適用時，應由有關機關對如何適用作出裁決。

八、關于法規、規章的備案

為了維護法制的統一，根據立法權限的劃分，解決實踐中存在的法規、規章與法律相抵觸，法規與規章之間互相矛盾的問題，需要加強對法規、規章的備案工作。根據實踐作法，立法法草案規定了行政法規、地方性法規、規章的備案審查程序。有關國家機關、社會團體、企業事業組織和公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法和法律相抵觸時，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求或建議，由常委會工作機構分送有關專門委員會和法律委員會審查。有關專門委員會和法律委員會經審查，認為同憲法、法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見，制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見；制定機關不予修改，有關專門委員會和法律委員會認為同憲法、法律相抵觸的，可以提請全國人大常委會決定是否予以撤銷。

《中華人民共和國立法法（草案）》和以上說明是否妥當，請大會審議。

第四篇：關于《中華人民共和國立法法修正案(草案)》的說明

關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明

——2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上

全國人民代表大會常務委員會副委員長 李建國

2015年03月09日05:27 來源：人民網-人民日報

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各位代表：

我受全國人大常委會委托，現對《中華人民共和國立法法修正案（草案）》作說明。

一、修改立法法的必要性和指導思想

立法是國家的重要政治活動，立法法是關于國家立法制度的重要法律。我國現行立法法自2000年頒布施行以來，對規范立法活動，推動形成和完善中國特色社會主義法律體系，推進社會主義法治建設，發揮了重要作用。實踐證明，立法法確立的立法制度總體是符合國情、行之有效的。但是，隨著我國經濟社會的發展和改革的不斷深化，人民群眾對加強和改進立法工作有許多新期盼，以習近平同志為核心的黨中央提出了新要求，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題。立法工作關系黨和國家事業發展全局，在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局中，將發揮越來越重要的作用。為了適應立法工作新形勢新任務的需要，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，總結立法法施行以來推進科學立法、民主立法的實踐經驗，適時修改立法法，是十分必要的。這對于完善立法體制，提高立法質量和立法效率，維護國家法制統一，形成完備的法律規范體系，推進國家治理體系和治理能力現代化，建設社會主義法治國家，具有重要的現實意義和長遠意義。

修改立法法的指導思想是，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹總書記系列重要講話精神，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以提高立法質量為重點，深入推進科學立法、民主立法，更好地發揮立法的引領和推動作用，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。

在修改立法法工作中，注意把握了以下幾點：一是，認真貫徹落實黨中央決策部署。按照中央全面深化改革領導小組關于貫徹實施黨的十八屆三中、四中全會兩個決定的重要舉措分工方案，凡涉及立法法修改的舉措和要求，都通過修改立法法予以落實。通過修改立法法，完善立法體制，做到立法決策和改革決策相統一、相銜接，重大改革于法有據，立法主動適應改革需要，改革和法治同步推進。二是，突出重點，著力圍繞提高立法質量完善制度。發揮立法的引領和推動作用，提高立法質量是關鍵。要認真總結多年來全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在推進科學立法、民主立法方面的實踐經驗，將一些好的做法通過修改立法法提煉、固定下來。通過完善立法體制機制和程序，努力使制定和修改的法律能夠準確體現黨的主張和人民意愿的統一，有效地解決實際問題。三是，積極穩妥，分步推進。各方面對修改立法法提出的意見和建議不少。這一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，對可改可不改的暫不改；對認識比較一致、條件成熟的，予以補充完善；對認識尚不統一的，繼續深入研究；對屬于工作機制和法律實施層面的問題，通過加強和改進相關工作予以解決。與此同時，需要強調的是，立法法的修改，要遵循憲法，并處理好與其他有關法律的關系。憲法是立法法制定的依據，修改立法法、完善立法體制也必須根據憲法。還要與全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規則、全國人大常委會議事規則、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、各級人大常委會監督法等法律相銜接和相協調。

二、修改立法法的工作過程

按照全國人大常委會的工作部署，本屆以來，全國人大常委會法工委著手立法法修改研究工作。通過收集整理代表議案和建議、赴地方調研、召開專題座談會、邀請地方人大和政府法制機構有關負責同志共同研究等方式，廣泛聽取各方面意見。在充分溝通協商、深入研究論證的基礎上，形成了立法法修正案草案，由全國人大常委會委員長會議提請2014年8月召開的十二屆全國人大常委會第十次會議進行了初次審議。會后，全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委廣泛征求了中央有關部門、各地和有關方面的意見，并在中國人大網全文公布修正案草案，征求社會公眾意見。根據全國人大常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對修正案草案進行了修改完善。2014年12月，十二屆全國人大常委會第十二次會議對立法法修正案草案進行了再次審議。全國人大常委會組成人員和列席人員普遍認為，修正案草案貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，總體吸收了常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，已趨成熟。會議決定將立法法修正案草案提請十二屆全國人大三次會議審議。全國人大常委會第十二次會議之后，中國人大網全文公布修正案草案，第二次征求社會公眾意見。

全國人大常委會辦公廳于今年1月將立法法修正案草案發送全國人大代表。代表們對修正案草案進行了認真研讀討論，總體贊成修正案草案，同時提出了一些修改意見。全國人大法律委員會召開會議，根據全國人大常委會組成人員的審議意見和代表們提出的意見，對修正案草案進行了審議，作了修改完善，并將修改情況向全國人大常委會委員長會議作了匯報。

黨中央高度重視立法法的修改，將立法法修改列為需要黨中央2015年研究的重大立法事項。2015年2月12日，總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組《關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉幾個主要問題的請示》的匯報，原則同意全國人大常委會黨組的請示，并就進一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。會后，根據黨中央的重要指示精神，對修正案草案又作了進一步修改完善。在此基礎上，形成了提請大會審議的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》。

三、立法法修正案草案的主要內容

（一）關于完善立法體制

我國實行統一而又分層次的立法體制。黨的十八屆四中全會對完善立法體制提出了明確要求。落實這一要求，根據各方面的意見，修正案草案對立法體制的規定作了如下修改：

1.實現立法和改革決策相銜接。黨的十八屆四中全會決定提出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。按照這一要求，總結近年來的實踐，修正案草案增加規定，全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在部分地方暫停適用法律的部分規定。同時，針對現行授權立法規定比較原則，以往有些授權范圍過于籠統、缺乏時限要求等問題，修正案草案增加規定，授權決定不僅應當明確授權的目的、范圍，還要明確授權的事項、期限和被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等；被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況。（修正案草案第五條、第四條）

2.賦予設區的市地方立法權。黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。目前全國設區的市284個，按照現行立法法規定，享有地方立法權的有49個（包括27個省、自治區的人民政府所在地的市，4個經濟特區所在地的市和18個經國務院批準的較大的市），尚沒有地方立法權的235個。為落實好黨中央的精神，既要依法賦予所有設區的市地方立法權，以適應地方的實際需要，又要相應明確其地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統一。為此，根據各方面的意見，修正案草案在依法賦予所有設區的市地方立法權的同時，明確設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規，法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。原有49個較大的市已經制定的地方性法規，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。同時，考慮到設區的市數量較多，地區差異較大，這一工作需要本著積極穩妥的精神予以推進，修正案草案規定，由省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務院備案。此外，修正案草案還規定，設區的市人民政府可以相應制定地方政府規章。（修正案草案第二十八條、第三十二條）

根據民族區域自治法關于“自治州的自治機關行使下設區、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權”的規定，在自治州人民代表大會可以依法制定自治條例、單行條例的基礎上，建議相應賦予自治州人大及其常委會設區的市的地方立法權。（修正案草案第二十八條）

3.落實稅收法定原則。黨的十八屆三中全會決定提出了落實稅收法定原則的明確要求。現行立法法第八條規定了只能制定法律的事項，“稅收”是在該條第八項“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”中規定的。一些常委會組成人員、代表和地方建議，應當對“稅收法定”問題專設一項，作出明確規定。據此，修正案草案將“稅收”專設一項作為第六項，明確“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規定。（修正案草案第三條）

4.對部門規章和地方政府規章權限進行規范。按照黨的十八屆四中全會決定要求，為進一步明確規章的制定權限范圍，推進依法行政，修正案草案規定：一是制定部門規章，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責（修正案草案第三十一條）。二是制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。同時，考慮到地方實際工作的需要，修正案草案規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章，規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。（修正案草案第三十二條）

（二）關于發揮人大在立法工作中的主導作用

立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。黨的十八屆四中全會決定提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。根據各方面的意見，修正案草案從以下幾個方面加以補充和完善：一是全國人大及其常委會通過立法規劃、立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排（修正案草案第十六條、第十七條）。二是加強和改進法律起草機制，修正案草案規定，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草（修正案草案第十八條）。三是更多發揮人大代表在立法中的作用。修正案草案規定，編制立法規劃和立法計劃，應當認真研究代表議案和建議；全國人大常委會審議法律案，應當通過多種形式征求代表的意見，并將有關情況予以反饋；全國人大專門委員會和常委會工作機構進行立法調研可以邀請有關的代表參加；全國人大常委會會議審議法律案，應當邀請有關的全國人大代表列席。（修正案草案第十七條、第六條、第七條）

（三）關于深入推進科學立法、民主立法

深入推進科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會對深入推進科學立法、民主立法提出了一系列要求，常委會組成人員、代表、專家和社會公眾也提出了許多好的意見和建議。據此，修正案草案規定：一是將提高立法質量明確為立法的一項基本要求，在總則中作出規定（修正案草案第一條）。二是拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度（修正案草案第十條、第十一條、第十八條）。三是健全審議和表決機制。修正案草案規定，調整事項較為單一，各方面的意見比較一致的法律案，可以經一次人大常委會會議審議通過；對審議中個別意見分歧較大的重要條款設立單獨表決制度；對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決（修正案草案第八條、第十四條、第十五條）。四是增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列推進科學立法的措施。（修正案草案第十二條、第二十一條、第二十三條、第二十四條）

（四）關于完善制定行政法規的程序

一些代表、部門和地方提出，行政法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，建議按照黨的十八屆四中全會決定精神，對制定行政法規的程序作進一步完善。據此，修正案草案增加規定：一是對國務院編制立法計劃提出要求，國務院立法計劃中的法律項目應當與全國人大常委會的立法規劃和立法計劃相銜接。國務院法制機構對國務院各部門落實立法計劃的情況，應當及時跟蹤了解，加強組織協調和督促指導（修正案草案第二十五條）。二是對行政法規的起草提出要求，行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人大代表和公民的意見。重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。行政法規草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不予公布的除外。（修正案草案第二十六條）

（五）關于加強備案審查

規范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統一的重要制度。一些代表、地方和專家建議加強備案審查工作，加大備案審查力度。按照黨的十八屆四中全會決定關于加強備案審查制度和能力建設的要求，根據各方面的意見，修正案草案增加規定：一是全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查（修正案草案第三十七條）。二是全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開（修正案草案第三十八條、第三十九條）。三是民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。（修正案草案第三十六條）

（六）關于對司法解釋的規范和監督

司法解釋對于司法機關依法正確行使職權是必要的。按照黨的十八屆四中全會精神，針對目前實踐中司法解釋存在的問題，根據各方面的意見，修正案草案增加規定：一是最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。二是最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權中遇有立法法規定情況的，應當向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。三是最高人民法院、最高人民檢察院作出具體應用法律的解釋，應當報全國人大常委會備案。四是除最高人民法院、最高人民檢察院外，其他審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。（修正案草案第四十一條）

此外，修正案草案還對國務院和中央軍委聯合發布行政法規、武警部隊制定軍事規章等進行了修改補充和完善。

這里還有一個問題需要說明。這次修改立法法賦予所有設區的市地方立法權后，需要考慮是否對幾個不設區的地級市賦予地方立法權的問題。廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市屬地級市，但不設區。按照賦予設區的市地方立法權的精神，建議在依法賦予設區的市地方立法權的同時，賦予廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關市設區的市地方立法權。

《中華人民共和國立法法修正案（草案）》和以上說明，請審議。

（新華社北京3月8日電）

(責編：趙恩澤、閆嘉琪)

第五篇：立法法評析

袁明圣

[摘 要] 立法法作為一部完善和規范立法活動的國家基本法律，其起草與制定受到各界的廣泛關注，并被寄予厚望。但是，只要我們仔細分析就不難發現，立法法既未能解決現行立法體制及立法過程中所存在的諸多問題，同時其規定本身也不盡合理，甚至有違憲之嫌，其預期效益也難以實現，從而造成立法資源的浪費。與此同時，立法法的制定本身也反映出近年來立法過程中所存在的設租與尋租，以及立法的隨意性等重大問題。

[關鍵詞] 立法法 評析 合憲性 立法效益

一、引言：眾多的期待

改革開放二十年來，為改變國家社會政治經濟生活各個領域中無法可依的局面，包括最高國家權力機關在內的有關國家機關做了大量的工作，其成績是有目共睹的。經過20余年的努力，我國法制建設已初步由“無法無天”走向法制的基本完備。但由于主客觀等諸方面因素的影響，立法體制、程序等方面所存在的問題也受到越來越多的檢視，多方面的研究結果引出一個共同的期待：盡快制定立法法。立法法的制定一時似乎成了解決立法活動中所存在的所有問題的靈丹妙藥。立法法的制定，成為理順立法體制、解決立法沖突（包括立法權限沖突和立法文件沖突）、完善立法程序以保證立法質量和提高立法速度、避免立法無序的主要措施，[1]在行政法學界，也有不少學者認為立法法的制定是在一定程度上解決行政立法中存在的“諸如行政立法的權限、程序、解釋和沖突”等問題，以及完善對抽象行政行為的審查和監督的重要制度設計。[2]因此，當全國人大常委會將立法法列入立法規劃時，有的學者禁不住歡呼這是“中國立法史上的重要里程碑。”[3]

立法法正是在這樣的背景下開始其論證和起草工作的，歷經數年的不懈努力，立法法帶著理論界與實踐部門人士的眾多期待，終于于2000年3月15日正式出臺。由于被賦予了太多的使命，肩負著太多的重托，所以它的出臺理應引起學界熱烈的評論與贊語，但與以往國家一些重要立法的出臺所引起的熱烈反響相較，立法法出臺后，學界的反映未免有些冷清。毫無疑問，立法法的出臺，使立法體制中存在的某些問題得到了一定程度的解決。但是，在歡呼雀躍的同時，我們是不是也應當理智地對立法法的內容乃至立法法的制定過程件本身作些反思？筆者認為，這種反思并非是毫無意義的。

二、先天不足：合憲性問題的困擾

古有瑕不掩瑜之說，筆者卻欲反其意而用之，用瑜不掩瑕來評價立法法，可能是再恰當不過了。立法法的出臺雖使如立法權限的分工等問題得到一定程度的解決，但立法法本身所存在的問題，卻是無法回避的。

立法法存在的首要問題是其整體上與某些具體規定的合憲性問題。在立法法出臺之前對草案的討論中，學界對此即有不同的認識，大多數學者認為立法法草案不存在合憲性問題，[4]但也有學者認為，全國人大通過立法法自行進行立法權限的劃分本身就違背了基本的憲政原則，而且，全國人大改變或者撤銷全國人大常委會制定的法律的“立法監督權”實質上是對全國人大常委會立法權的剝奪，同樣是違憲的。[5]筆者認為，這種觀點并非是毫無道理的。立法法對有關國家機關“立法”權限的劃分，因涉及各國家機關的關系而從根本上說屬于“憲法”問題，應當通過憲法修正案的方式加以處理，全國人大雖然是最高國家權力機關，但也只能在憲法規定的范圍內行使職權。全國人大以日常立法，即通過制定立法法來對它自身與其他國家機關的權力劃分這一問題作出規定，其憲法依據是不充分的。

而且，就現代分權理論而言，立法權的執掌者為國家立法機關，這在我國憲法中得到了明確的確認，根據憲法及地方人大和地方政府組織法的有關規定：全國人大及其常委會行使國家立法權，特定的行政機關在一定條件下可以制定和發布行政法規和行政規章。但是，這些行政機關制定和發布行政法規及規章的權力并非立法權，而屬于行政權的范疇，[6]立法法將行政法規也作為其調整對象混淆了行政權與立法權的區別。從根本上說，憲法授予這些機關制定規范性文件的權力是為了使之能夠更好地貫徹實施國家立法機關所制定的法律，因此這種權力實質上屬于執行權的范疇。立法法在未能正確把握特定的行政機關及地方國家權力機關規范性文件制定權性質的情況下，將之納入到立法法的調整范圍之內，這無異于承認這些行為屬于立法行為，無異于承認行政機關、地方機關可以與國家立法機關分享立法權，這顯然是與國家立法權由最高國家權力機關行使的憲法規定相悖離的。

就立法法的具體內容而言，其合憲性問題集中體現在行政規章的制定主體和創設軍事立法權的問題上。根據憲法的規定，行政規章的制定主體包括兩種類型，一是國務院各部委有權制定和發布部委規章，[7]二是特定的地方政府可以制定和發布地方規章。[8]在這里，所謂的“部委”指的是由總理提名，由全國人大或其常委會決定任免其首長的職能部門，具體包括各部、各委員會以及審計署。除此以外的其他部門不屬于部委的范疇。按照一般的理解，憲法的這一規定實質上排除了其他部門制定行政規章的可能性，因為憲法在作出這一規定時并不是規定國務院的某一類性質的機構享有行政規章的制定權，而是明確列舉的方式；而且，國務院各部、委員會與其他直屬機構，無論是在地位上，還是在職能上都存在較大差異，是不可能把它們歸為一類的，直屬機構不屬于行政規章的制定主體，[9]這一精神在1999年頒布的行政復議法里得到了體現。該法第7條第1款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的包括“國務院部門的規定”在內的規范性文件不合法時，在對具體行政行為申請復議時，可以一并提出對該規定的復議申請，同時在該

求”外，[19]別無其他規定。一方面，既然立法法將“行政立法”、“地方立法”乃至“軍事立法”都在立法法中加以規定，那也就沒有任何理由僅對“法律”的解釋問題作出規定，而回避行政機關、司法機關乃至軍事機關對法律、法規的解釋問題；另一方面，既存的“行政解釋”、“地方解釋”、“檢察解釋”、“審判解釋”乃至所謂的“軍事解釋”等是否仍然合法存在？如果說這些解釋存在的合法性與正當性因全國人大常委會的相關決定而得到承認的話，[20]那這種授權決定本身是否合法、正當？退而言之，即使承認其合法性與正當性，各種所謂“解釋”的效力及沖突如何解決？而且，既然它們擁有對法律的解釋權，規定它們可以“法律解釋要求”又有何意義？反之亦然。對此，立法法沒有為我們提供答案。

此外，立法法的某些規定還可能會造成適用上的困難。其中較為典型的是立法法第3條關于立法指導思想的規定。立法法第3條規定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”毫無疑問，這些原則都是要的，是國家立法機關進行立法時所必須遵循和貫徹的，但是否要在立法法中加以正式規定呢？綜觀現行憲法頒布以來的立法文件，我們可以看到，在法律的正式條文中確認這一原則還是第一次。筆者愚見，立法法的這一規定將會帶來一系列的實際問題。其中最主要的一點就是，立法法作為我國享有立法權或“準立法權”[21]的國家機關在進行“立法”活動時所必須遵循的基本法律依據，所有有關機關，包括最高國家權力機關（國家立法機關）都必須在其法律創制活動中切實地一體遵行，而不得有任何違反。如此一來，首先遇到的一個問題就是，國家立法機關在制定或修改特別行政區基本法時，是否應當遵行？根據一國兩制的構想，特別行政區可以繼續保持原有的資本主義制度和生活方式，其現有的政治、法律、經濟及社會制度將在相當長的時間內得到維系，在這一基礎上制定的特別行政區基本法是否存在違反該條規定的問題？據筆者愚見，這一問題的答案絕非那么簡單。應當說，憲法以“序言”而非正式條文的方式確認這些原則絕非是隨意的，而是在充分考慮到我國國家結構形式的特殊性而慎重權衡的結晶。

四、拔出蘿卜帶出泥：權力割據及其他

立法法本身所存在的問題就暫論至此。從立法法的出臺，我們是不是還可以發現一些其他問題呢？我想是有的。綜觀20年來的立法經驗，除了理論界與實際部門的同志所指出的問題以外，筆者認為，立法法的制定過程本身還反映出以下幾方面的問題：

1、權力割據問題。正如有的學者所指出的那樣，“盡管我們常常表示出對西方國家三權分立理論不屑一顧的神情，卻幾乎全盤接受了三權分立理論的概念范疇、理論假設、分析工具和思維方法而鮮有批判和創新，因而只能無時無刻不處在三權分立理論的強大影響與支配之下。”[22]應當說，這一評價基本上是中肯的，理論界在闡釋我國的憲政體制，論及權力的監督與制約時，都是基于三權分立的理論前提進行的。[23]筆者想要進一步說明的是，在實際立法過程中，更多地體現出的是一種權力的割據而不是權力的分立。[24]

立法法關于立法權限的規定，只有權力的分配，而沒有權力的制約，對當前所存在的權力割據現象非但沒有加以適當的控制，反而進一步使權力的割據法律化。立法法關于軍事立法權等的確認都不過是事實上所存在的權力割據的法律確認而已。由于權力本身的誘惑力及其背后所隱含的巨大利益，立法權力割據現象的存在及法律化必然進一步刺激有關機關試圖加入權力分配與再分配的行列，以便從中分得一杯羹，這也是不少地方不遺余力地爭取“計劃單列市”、“經國務院批準的較大的市”等并非虛名的“名號”的內在驅動力。

2、立法活動與立法過程中的利益驅動現象。對自身利益最大化的追求在立法過程中廣泛存在，尤其是部門利益、地方利益在立法過程中得到了淋漓盡致的體現。從刑事訴訟法關于律師介入時機的折衷規定所體現出的公安部門的強大勢力，到行政訴訟法關于級別管轄問題的規定，[25]都可以說是這種利益的體現。由于每一件立法的出現，都必然意味著某種國家權力的授予或分配，而權力則意味著某種潛在的利益，因是之故，各種五花八門的立法也就有可能出臺。與此相對照，事關絕大多數人切身利益的，也可以說是現代市民社會中最重要的法律――民法典卻遲遲不能出臺。當然，民法典所以遲遲不能制定，有多方面的原因，但仔細分析起來，除了客觀方面的原因外，是不是也印證了立法過程中對自身利益、部門利益追求現象存在的事實？也許盡管民法典事關每一個公民，但卻與任何集團的利益沒有直接的聯系，它也不會產生權力的賦予與分配或再分配，因而其迫切性似乎也就顯得不那么重要了。立法法關于立法權限的分配問題，也因涉及相關機關的權力及權力背后的利益而使問題未能得到妥善解決。

進一步言之，某些所謂“立法”，如部委規章等，實質上就是利益分配的產物，借用經濟學的術語，是“設租”與“尋租”的產物。通過這些立法，某些行業、某些集團的利益（甚至是巨額利潤）雖然得到了維護，但卻以犧牲社會公正與大眾利益，甚至是國家利益為代價。這種情況在某些社會性立法及政府對經濟的管制性立法中也極為常見，在某種意義上說，這些立法不過是利益集團尋租的結果，或者說是管制捕獲的產物。[26]國家立法尚且如此，因其部門利益傾向或地方保護主義傾向而受到普遍責難的部門規章、地方政府規章及地方性法規自不待言。

3、立法資源的浪費問題。立法資源的浪費，是指由于某種原因導致立法活動違背立法目的，使立法無從取得其預期效果，甚或造成更為嚴重的混亂局面。立法行為與其他行為一樣，都必須考慮到一個立法成本問題，如果一種立法不能產生其預期效果，或者立法僅僅是對已有法律的一種重新表述，那么，從經濟的角

度看，無疑就是對有效立法資源的浪費。由于現行憲法體制所限，立法資源呈現出某種稀缺的狀況。[27]除立法法外，刑法、合同法的制定都體現出這么一個問題。這兩大法典盡管是非常必要而迫切的，但從其具體內容看，可以說，這些法典卻實質上價值不大，尤其是刑法典。所以這樣說，起碼基于兩個方面的理由，其一，從總體上看，刑法典只是對已有刑事規范的簡單堆積；其二，刑法典的制定也沒有起到穩定刑事法規范的作用，以至無法實現立法的預期效益。刑法典的頒行不過兩年多的時間，卻已多次對它進行修改就是例證。一些本應在刑法典中加以解決的問題如罪名、各種犯罪的內涵與外延等問題未能得到解決，而為了能夠使之得到順利實施，又不得不通過立法解釋或司法解釋加以界定，從而加大了司法成本，使立法成本轉化為司法成本。[28]各種“行政立法”、“地方立法”等的情況也大抵類似，并已引起一些學者及實踐部門的同志的憂慮和重視。[29]

更令人憂慮也更為嚴重的是，當前我國法治進程中的頑癥主要不是無法可依的問題，而是在法律被制定出來以后，相當數量――如果不是說絕大多數，憲法也不例外――未能得到切實的貫徹實施，甚至是根本就沒有被執行，這是一種對立法資源完完全全的、徹底的浪費。也許有人會說，有法總比沒有好，它總有被遵循、執行的時候。筆者卻不以為然，有法不行不如無法，無法可依尚可帶給人們一絲希冀，而有法不依則連留給人們的這一絲希冀也被擊得粉碎。如果說這些法律還曾偶爾被遵行、被執行的話，那這種“偶爾”也只不過是對法律權威、對公正的褻瀆罷了。因為“偶爾”就意味著差別，意味著前后不

一、反復無常。對于執法機關來說，“偶爾執行”法律實質上是對其執法權力的濫用。[30]

4、立法的隨意性問題。立法的隨意性不僅體現在普通法的制定上，甚至連國家的根本法憲法的修改也體現得淋漓盡致。現行憲法頒行以來的近20年中，我們已先后對它進行過3次修改，共有17條修正案。而這些修改基本上是在沒有修憲的強烈社會訴求與充分的理論準備和論證下進行的。[31]從憲法的修改情況看，對現行憲法進行的3次修改，都是以中國共產黨中央提出修憲的建議為起點的，從修憲建議的提出，到修正案的通過，其速度之快，真可謂是匪夷所思。與修憲前理論上的沉寂極不對應的一個奇怪的現象是，修憲后的溢美之詞卻不絕于耳。只有為數不多的學者對此表示過懷疑與憂慮，但這種懷疑與憂慮終因曲高和寡而顯得異常的寂寥。

就立法法而言，盡管在起草過程中即有學者對其必要性提出過質疑，但卻未能引起重視。與其說它是理論界經過深思熟慮論證的結果，不如說更多地是對實際部門權力劃分要求的回應：“全國人大常委會是在方方面面的實際部門的要求下開始著手起草這部法律的，實際部門的要求是出于感覺，他們感到立法機關與行政機關立法權限劃分不清，因而強烈呼吁要制定一部立法法來解決這一問題。”[32]這種狀況除反映出立法的隨意性以外，同時也印證了前面提及的立法過程中的利益追求傾向。

五、結 語

通過以上分析，筆者認為，無論是從哪一方面看，立法法都不是一次成功的立法。在極為有限地解決了立法活動中存在的部分問題的同時，又增加了新的矛盾與法律沖突。人們對它的期望值很高，但它帶給人們的卻只有失望――學者的失望、對法治的失望。但是，立法法本身及某些規定所存在的諸如合憲性等問題也許并不是最重要的問題，在筆者看來，更重要的是立法法的制定過程本身所反映出來的問題。這些問題包括：如何提高立法活動的科學性與法治化水平，避免立法行為的隨意性；提高社會民眾對立法活動的參與程度，實現立法的民主化；克服立法活動所體現出來的對部門利益、地方利益、集團利益無盡的追求，盡可能防止由于立法行為而加劇現實政治生活中業已存在的權力割據現象，以期最大限度地發揮立法的效能，避免寶貴而有限的立法資源的無謂浪費。當立法行為不再為夢醒時分的一時感覺所困擾時，那也就是立法乃至整個社會真正民主化、法治化實現之日，也只有在法律得到有效的、全社會的一體遵行時，法律的權威才能得以維系，法治才能成為現實。

（本文原刊于《東吳法學》2001年專號，發表時有刪節）

注釋

民政府則因全國人大分別通過的特別授權決定而獲得地方規章的制定權。

[9] 章劍生：《行政訴訟法基本理論》，北京：中國人事出版社1998年版，第125頁。

法典及合同法典為最。

[32] 王磊：《多重矛盾之下的<立法法>（草案）》，載《北大法律周刊》2000年第2卷第2期專題版，網址：http://。

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