第一篇：公共圖書館法立法進展

《公共圖書館法》立法進展

李國新

2012-9-27 11:55:39 來源：《圖書館建設》(哈爾濱)2010年10期

【英文標題】Legislation Progress of Public Library Law

【作者簡介】李國新，男，北京大學信息管理系教授，博士生導師，兼任國家圖書館首席專家，中國圖書館學會學術研究委員會常務副主任。北京大學信息管理系北京100871

【內容提要】《公共圖書館法》立法工作2008年11月正式啟動。立法支撐研究共涉及了11個專題。本次立法顯現的特點主要是：把公共圖書館事業納入公共文化服務體系；公共圖書館設置以逐步形成設施覆蓋體系為導向；經費保障以滿足公共圖書館免費提供基本服務的需求為原則；人員保障重點關注優化數量與結構以及建立準入制度；強化讀者權利保障和讀者個人信息保護；對近年來圖書館服務和運營中出現的若干熱點問題做出了回應。

The legislation of “Public Library Law” has been officially commenced in November, 2008.The supporting research for legislation covers 11 topics.Major characteristics of the legislation include: integrating public librarianship into the public cultural service system;gradually forming the coverage rate oriented public library facility system;taking principles of guaranteeing the funding for public libraries providing free services;optimizing the number and structure of librarians and establishing profession entrance qualification;strengthening the protection of readers' rights and personal information;responding to hot topics emerging from public library services and operations in recent years.【關 鍵 詞】公共圖書館法/圖書館立法/立法進展Public Library Law/Library legislation/Legislation progress

【編 者 按】圖書館法律與知識產權研究專業委員會在2010年中國圖書館學會年會上舉辦了圖書館法與知識產權論壇。該論壇圍繞《公共圖書館法》立法與圖書館活動和著作權兩個主題展開研討。本專欄前7篇文章是作者以圖書館法與知識產權論壇的發言為基礎，經過充實、修改而成。

北京大學李國新教授是目前正在進行的《公共圖書館法》立法支撐研究的主持人，中國政法大學張今教授是2007年11月國家新聞出版總署（國家版權局）啟動的“著作權法第二次修改調研項目”中“權利的限制和例外”、“法定許可和付酬問題”兩個專題的主持人。兩位教授的文章帶來了《公共圖書館法》立法和《著作權法》修訂的最新信息，也反映了業界最關心的兩項法律的研究現狀和來來走向。此外的幾篇文章是圍繞論壇兩個主題在“點”上的深入研究。李春明和肖容梅的文章分別介紹了國家圖書館和深圳圖書館著作權管理的實踐，體現了圖書館在現行法律框架下為保護知識產權、促進信息傳播所作的努力以及所積累的經驗和所面臨的問題，這對圖書館的著作權管理實務有很好的借鑒和啟迪意義。李華偉對民國文獻的數字化利用及著作權問題作了全面系統的研究，該文堪稱這方面研究的上乘之作。劉璇和龍華陽、龍滔的文章涉及了圖書館立法中的兩個重要問題，即經費保障和讀者權利保護，對正在制訂的《公共圖書館法》中有關規范的相關問題具有參考價值。

這是一組傳達最新動態、展現最新成果、反映最新進展的文章，本刊隆重推薦。

1、立法進程

《公共圖書館法》立法工作在2008年11月正式啟動。在文化部召開的立法啟動工作會議上，決定首先由中國圖書館學會和國家圖書館牽頭，組織全國的專家開展立法支撐研究，為法律條文的起草提供資料、事實、思路、方案準備。會后，立法工作實質性開始。到目前為止，已經走完的進程節點主要有：

2009年1月，中國圖書館學會新年峰會專題討論立法支撐研究工作[1]。會議經過充分討論，議定了支撐研究的主要內容，確定了支撐研究的工作方案，協商遴選了支撐研究專題組負責人，決定了支撐研究專題組組建原則和辦法。為保證支撐研究的順利進行，中國圖書館學會和國家圖書館還成立了支撐研究的保障協調機構。

2009年2-7月，立法支撐研究第一階段工作順利完成。7月中旬，支撐研究的初步成果提交文化部。

2009年11月初，在中國圖書館學會年會期間，《公共圖書館法》條文草案（以下簡稱條文草案）的“討論稿”首次征求界內人士意見。

2010年3月，條文草案的“征求意見稿”由文化部辦公廳發至相關部委和各省、市、自治區文化廳局，征求意見。

2010年7月，文化部通過中國圖書館學會秘書處就條文草案涉及的一些重要問題征求支撐研究專家組和圖書館法律與知識產權研究專業委員會的意見。

從立法程序上說，到今天為止，《公共圖書館法》還沒有走出文化部。

2、關于立法支撐研究

《公共圖書館法》立法支撐研究共涉及了11個專題：(1)國內外立法資料收集與分析；(2)立法背景與立法必要性、可行性研究；(3)公共圖書館的性質與功能研究；(4)公共圖書館的設置與體系建設研究；(5)公共圖書館管理體制研究；(6)公共圖書館績效評估研究；(7)公共圖書館人、財、物保障及呈繳本制度研究；(8)著作權保護法律在公共圖書館的適用研究；(9)公共圖書館文獻資源建設法律保障研究；(10)讀者權益與圖書館服務研究；(11)公共圖書館與“數字圖書館”——數字環境下公共圖書館事業的發展研究。

全國有70多位專家學者、公共圖書館管理者和實際工作者參與了支撐研究。在為期半年的時間里，先后召開了5次專題工作會議。到2009年7月中旬，11個專題約120萬字的研究成果提交文化部，標志著支撐研究第一階段工作的完成。所有參與研究的人員以高度負責的精神全身心投入其中，較為出色地完成了任務，受到了文化部的好評。

支撐研究不是條文起草，涉及了法律將要涉及的主要內容及法律將要確立的基本制度。支撐研究所提供的國內外事實、資料、數據及所形成的研究結論對法律條文的起草具有重要的參考價值。已經完成的支撐研究只是初步的、階段性的，支撐研究將伴隨立法工作的全過程。

《中國圖書館學報》從2009年第2期開始開辟專欄，連續刊發支撐研究各專題經過高度濃縮的成果，預計持續1年左右。另外，目前各專題組正在對支撐研究的初步成果做進一步的修改完善，預計從2010年開始由國家圖書館出版社陸續結集出版。

3、有關法律的幾個問題

業界同仁對《公共圖書館法》的期望值很高，希望通過立法能使一些長期困擾事業發展的問題得到根本解決，但是現實的體制、政策、發展環境決定了現階段立法所能解決的問題是有限的。目前立法工作的整體思路是：條文原則化，以建立基本制度、確立解決問題的基本原則為目標；具體問題主要通過未來制定法律實施細則或行政主管部門依法制定規章、政策來解決。

分析目前見到的“討論稿”、“征求意見稿”，可以看到本次立法顯現的一些特點。

3.1把公共圖書館事業納入公共文化服務體系

這是2005年以來我國構建覆蓋全社會的公共文化服務體系理論和實踐成果的法律化。公共圖書館作為公共文化服務體系的重要組成部分，它的性質就是一個由政府全額撥款的公益性事業單位；它的社會功能就是通過提供圖書館服務來保障公眾基本文化權益，滿足公眾基本文化需求；它的建設和服務原則就是充分體現公益性、基本性、均等性和便利性?！肮参幕阵w系重要組成部分”這一界定，明確了公共圖書館在社會系統中地位、性質、功能和價值。

3.2公共圖書館設置：逐步形成設施覆蓋體系

“一個城市只有一個圖書館，一級政府設置一個圖書館”，公共圖書館大多處于“設施孤島”狀態而沒有形成設施體系，這是目前我國較為普遍的現象，也是我國的公共圖書館事業和發達國家最大的差距之一。設施體系是服務體系的基礎。沒有完善的設施覆蓋體系，就不會有完善的服務提供體系。本次立法設立專章規范公共圖書館的設置。

關于公共圖書館的設置原則，明確提出依據本地區人口分布情況及經濟、文化、教育、科學事業發展需要確定公共圖書館的數量、規模、結構和布局。把本地人口作為設置公共圖書館的首要依據，公共圖書館的數量、規模、結構和布局首先服從于人口數量，這是公共文化服務均等性、便利性原則的體現，也是對以往主要由行政級別決定公共圖書館規模、布局的突破。這一原則與2008年頒布的《公共圖書館建設用地指標》、《公共圖書館建設標準》相一致，實際上也是將上述兩個政府規范性文件中形成的設置原則法律化，明確體現了公共圖書館設置逐步形成設施覆蓋體系的導向。

3.3經費保障：滿足公共圖書館免費提供基本服務的需求

關于公共圖書館經費保障的基本原則，現行政策是比較明確的，法律加以重申，同樣是將現行政策法律化。如規定“公共圖書館是政府全額撥款的公益性事業單位”，“公共圖書館經費列入本級財政預算，并與財政收入增長的幅度相適應”等。

2005年以來，在構建公共文化服務體系的進程中，我們在理論上逐步理清了一個問題：公共文化服務保障的是基本權益，滿足的是基本需求。那么，對公共圖書館來說，與保障基本權益、滿足基本需求相適應的“基本服務”是什么？不把“基本服務”界定清楚，經費保障就變成了無標準的“無底洞”。立法支撐研究對這一問題做了重點研究，形成了基本結論[2]。目前的條文草案吸收了支撐研究的成果，規定公共圖書館基本服務的內容和形式包括：(1)文獻的檢索、閱覽、外借；(2)電子與網絡信息資源的檢索、視聽；(3)參考咨詢服務；(4)開展閱讀指導和推廣活動；(5)開展與公共圖書館性質功能相關的其他服務項目和服務活動。公共圖書館免費提供基本服務的經費需求包括兩個方面：一是基本服務本身所需要的經費需求；二是提供基本服務的保障和支撐條件所需要的經費需求，即所謂“有了馬還要有草料”。據此，條文草案規定，公共圖書館的經費開支項目包括文獻信息資源的借閱服務、咨詢與信息服務、讀者活動和基層服務的經費以及保障上述服務的文獻信息資源購置費、人員經費、業務費、設備費和其他專項經費等。

為公共圖書館的基本服務劃出了大致邊界，明確了經費保障就是滿足公共圖書館免費提供基本服務的經費需求，明確了免費提供基本服務的經費需求既包括基本服務本身所需經費又包括提供基本服務的保障和支撐條件所需經費，這是本次立法的一大進展。

3.4人員保障：優化數量與結構，建立準入制度。

與經費相比，人員是一個更為復雜的問題。立法支撐研究的結論認為，目前我國公共圖書館的人員保障面臨著三大問題：職業準入、館長選任、數量與結構[3]。本次立法已經形成了建立職業準入制度的共識，條文草案也有“公共圖書館工作人員實行職業資格準入制度”的明確表述。但是，職業準入制度怎樣建立？以什么方式實現？是設計一套新的制度，還是與現有的專業教育制度和人員錄用考試制度相銜接？設計新制度的可行性有多大？如果是銜接，怎樣銜接？這些問題目前在研究層面尚未達成共識，法律規定難以具體化。這類問題就屬于立法確立基本制度、基本原則，具體做法留待行政主管部門依法制定配套規章政策去解決的問題。

就現狀看，公共圖書館的從業人員可以說人才緊缺與人浮于事并存，從本質上說，是數量和結構不合理并存。立法支撐研究的結論認為，就數量而言，決定人員編制數量的主要因素包括服務人口、流通量、服務功能和設施的結構布局、管理模式等，其中服務人口是最主要的決定因素；就結構而言，基于對國內外歷史和現實大樣本數據的統計分析，專業人員不應低于從業人員的70%[3]。條文草案有關人員保障的規定吸收了支撐研究的結論，規定公共圖書館的人員編制數量以所在區域服務人口數為依據，同時兼顧館舍規模、館藏資源數量和服務范圍等因素。其中的一個亮點是提出了一個量化指標：服務人口每20000人至少配備1名工作人員。這是一個基于現狀適當提高的指標（2008年全國公共圖書館工作人員與服務人口之比為1∶25000左右），與正在最后審批階段的《公共圖書館服務標準》提出的指標相一致。關于人員結構，條文草案提出的標準是，專業技術人員數量不少于全館職工人數的三分之二。

3.5強化讀者權利保障和讀者個人信息保護

本次立法有一個非常明確的指導思想：《公共圖書館法》不是公共圖書館或圖書館員利益保護法，而是公眾利益、讀者利益保護法，事業發展促進法。立法支撐研究對讀者權利保障進行了重點研究[4]，主要研究結論被條文草案所采用。在目前階段，國家保障自然人、法人及其他組織利用公共圖書館文獻信息資源權利的具體表現是什么？條文草案規定：(1)平等獲取知識和信息的權利；(2)免費享受公共圖書館基本服務的權利；(3)自主選擇普通讀物而不受干預的權利；(4)對公共圖書館服務進行批評、建議和監督的權利。

公共圖書館是一個掌握著大量讀者個人信息的機構，保護讀者個人信息是保障讀者權益的題中應有之義。面對目前我國公共圖書館保護讀者個人信息意識不強、措施不力、與國際通行做法差距較大的現實，本次立法在這方面做出了引領，規定公共圖書館應當做好對讀者信息的保護和管理，不得向他人泄露讀者的個人信息，不得利用讀者個人信息從事其他活動。

3.6對若干熱點問題的回應

近年來，公共圖書館服務出現了一些受到社會公眾關注的熱點問題。立法支撐研究對這些問題進行了專門研究，提出了立法建議，條文草案也對一些能夠較為準確把握的問題作出了明確規定。

例如，在國際上，“圖書館”這一稱謂往往被認為是“非獨占稱謂”，即可以自由使用。支撐研究對我國目前階段社會力量參與圖書館建設的現狀進行了深入研究，認為目前國內社會力量舉辦的開展圖書借閱業務的“圖書館”性質不同、形式各異，應按其性質分類監管，并規定不同性質組織的命名方法[5]。條文草案采納了這一立法建議，規定凡經營性的圖書租借組織不得使用圖書館名稱。

再如，近年來各級公共圖書館的資源采購基本被納入政府招標采購范疇。支撐研究的調查顯示，政府招標采購顯示出了一些積極意義，但也存在問題，如有些地方政府或主管部門片面追求低價而選擇了資質不高的供應商，從而影響了入藏文獻的質量。這一問題的本質是圖書館的自主采購權被限制或削弱。支撐研究認為，公共圖書館的自主采購權與文獻的政府招標采購并不矛盾，法律應保障公共圖書館的自主采購權[6]。根據這一立法建議，條文草案明確規定，公共圖書館享有文獻信息資源的自主采購權。當然，到底怎樣做才是圖書館的自主采購權和政府招標采購的有機結合、互為制約，需要在實踐中繼續探索，也需要未來的實施細則和政府規章作出具有操作性的規范。

又如，在保障讀者平等獲取知識和信息的權利及圖書館不得任意限制、封存、損毀、變賣、轉讓收藏的文獻信息資源的大前提下，公共圖書館對收藏的古舊文獻怎樣提供利用？2004年名噪一時的“蘇圖事件”就是由古籍利用而引發的社會事件。條文草案規定，公共圖書館對收藏的古舊文獻實行保護性借閱，明確了古舊文獻和一般文獻不同的借閱利用原則。同樣，怎樣做就算“保護性借閱”？如何操作？需要通過依法制定實施細則來實現。

4、結語

《公共圖書館法》的制定目前還處于初步階段，以上所述只是截至目前的進展。隨著征求意見范圍的擴大、立法進程的推進，需要修正、補充、完善、深化的問題一定有很多，《公共圖書館法》不可能速戰速決。

要說立法工作面臨的問題，筆者以為，一個重要的問題是在《公共圖書館法》中如何處理國家圖書館。筆者在《關于公共圖書館立法及其支撐研究》一文中對此有過闡述[7]，不贅述。簡單地說，目前業界在學理上的爭論和實踐上的不同看法導致這一問題至今難以達成共識，而這一問題若尋找不到有效解決方案，可能會延緩立法進程。

【參考文獻】

[1]中國圖書館學會2009新年峰會暨《全國古籍保護工作條例》研討會召開[EB/OL].[2010-08-25].http://.[2]吳洪珺，馮守仁，肖維平，等.公共圖書館經費保障機制研究[J].中國圖書館學報，2010(3):12-18.[3]肖維平，馮守仁，董海，等.公共圖書館工作人員保障機制研究[J].中國圖書館學報，2010(4):10-16.[4]李東來，蔡冰.以制度保障公共圖書館的讀者權益[J].中國圖書館學報，2010(4):17-23.[5]王素芳.社會力量參與圖書館建設制度保障研究[J].中國圖書館學報，2010(4):4-9.[6]肖希明，張勇，顧犇，等.我國公共圖書館文獻資源建設法律需求的調查分析與研究[J].中國圖書館學報，2010(3):19-25.[7]李國新.關于公共圖書館立法及其支撐研究[J].中國圖書館學報，2010(2):4-8.

第二篇：中華人民共和國公共圖書館法

中華人民共和國公共圖書館法

（2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過）

目 錄

第一章 總 則 第二章 設 立 第三章 運 行 第四章 服 務 第五章 法律責任 第六章 附 則

第一章 總 則

第一條 為了促進公共圖書館事業發展，發揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信，制定本法。

第二條 本法所稱公共圖書館，是指向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施。

前款規定的文獻信息包括圖書報刊、音像制品、縮微制品、數字資源等。

第三條 公共圖書館是社會主義公共文化服務體系的重要組成部分，應當將推動、引導、服務全民閱讀作為重要任務。

公共圖書館應當堅持社會主義先進文化前進方向，堅持以人民為中心，堅持以社會主義核心價值觀為引領，傳承發展中華優秀傳統文化，繼承革命文化，發展社會主義先進文化。第四條 縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，將公共圖書館建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付。

國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館。縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持。

第五條 國務院文化主管部門負責全國公共圖書館的管理工作。國務院其他有關部門在各自職責范圍內負責與公共圖書館管理有關的工作。

縣級以上地方人民政府文化主管部門負責本行政區域內公共圖書館的管理工作?？h級以上地方人民政府其他有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域內與公共圖書館管理有關的工作。

/ 7 第六條 國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈，并依法給予稅收優惠。境外自然人、法人和其他組織可以依照有關法律、行政法規的規定，通過捐贈方式參與境內公共圖書館建設。

第七條 國家扶持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區公共圖書館事業的發展。第八條 國家鼓勵和支持發揮科技在公共圖書館建設、管理和服務中的作用，推動運用現代信息技術和傳播技術，提高公共圖書館的服務效能。

第九條 國家鼓勵和支持在公共圖書館領域開展國際交流與合作。

第十條 公共圖書館應當遵守有關知識產權保護的法律、行政法規規定，依法保護和使用文獻信息。

館藏文獻信息屬于文物、檔案或者國家秘密的，公共圖書館應當遵守有關文物保護、檔案管理或者保守國家秘密的法律、行政法規規定。

第十一條 公共圖書館行業組織應當依法制定行業規范，加強行業自律，維護會員合法權益，指導、督促會員提高服務質量。

第十二條 對在公共圖書館事業發展中作出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關規定給予表彰和獎勵。

第二章 設 立

第十三條 國家建立覆蓋城鄉、便捷實用的公共圖書館服務網絡。公共圖書館服務網絡建設堅持政府主導，鼓勵社會參與。

縣級以上地方人民政府應當根據本行政區域內人口數量、人口分布、環境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數量、規模、結構和分布，加強固定館舍和流動服務設施、自助服務設施建設。

第十四條 縣級以上人民政府應當設立公共圖書館。

地方人民政府應當充分利用鄉鎮（街道）和村（社區）的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉居民。

第十五條 設立公共圖書館應當具備下列條件：

（一）章程；

（二）固定的館址；

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（三）與其功能相適應的館舍面積、閱覽座席、文獻信息和設施設備；

（四）與其功能、館藏規模等相適應的工作人員；

（五）必要的辦館資金和穩定的運行經費來源；

（六）安全保障設施、制度及應急預案。

第十六條 公共圖書館章程應當包括名稱、館址、辦館宗旨、業務范圍、管理制度及有關規則、終止程序和剩余財產的處理方案等事項。

第十七條 公共圖書館的設立、變更、終止應當按照國家有關規定辦理登記手續。

第十八條 省、自治區、直轄市人民政府文化主管部門應當在其網站上及時公布本行政區域內公共圖書館的名稱、館址、聯系方式、館藏文獻信息概況、主要服務內容和方式等信息。第十九條 政府設立的公共圖書館館長應當具備相應的文化水平、專業知識和組織管理能力。公共圖書館應當根據其功能、館藏規模、館舍面積、服務范圍及服務人口等因素配備相應的工作人員。公共圖書館工作人員應當具備相應的專業知識與技能，其中專業技術人員可以按照國家有關規定評定專業技術職稱。

第二十條 公共圖書館可以以捐贈者姓名、名稱命名文獻信息專藏或者專題活動。

公民、法人和其他組織設立的公共圖書館，可以以捐贈者的姓名、名稱命名公共圖書館、公共圖書館館舍或者其他設施。

以捐贈者姓名、名稱命名應當遵守有關法律、行政法規的規定，符合國家利益和社會公共利益，遵循公序良俗。

第二十一條 公共圖書館終止的，應當依照有關法律、行政法規的規定處理其剩余財產。第二十二條 國家設立國家圖書館，主要承擔國家文獻信息戰略保存、國家書目和聯合目錄編制、為國家立法和決策服務、組織全國古籍保護、開展圖書館發展研究和國際交流、為其他圖書館提供業務指導和技術支持等職能。國家圖書館同時具有本法規定的公共圖書館的功能。

第三章 運 行

第二十三條 國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。

第二十四條 公共圖書館應當根據辦館宗旨和服務對象的需求，廣泛收集文獻信息；政府設立的公共圖書館還應當系統收集地方文獻信息，保存和傳承地方文化。

/ 7 文獻信息的收集應當遵守有關法律、行政法規的規定。

第二十五條 公共圖書館可以通過采購、接受交存或者捐贈等合法方式收集文獻信息。第二十六條 出版單位應當按照國家有關規定向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物。

第二十七條 公共圖書館應當按照國家公布的標準、規范對館藏文獻信息進行整理，建立館藏文獻信息目錄，并依法通過其網站或者其他方式向社會公開。

第二十八條 公共圖書館應當妥善保存館藏文獻信息，不得隨意處置；確需處置的，應當遵守國務院文化主管部門有關處置文獻信息的規定。

公共圖書館應當配備防火、防盜等設施，并按照國家有關規定和標準對古籍和其他珍貴、易損文獻信息采取專門的保護措施，確保安全。

第二十九條 公共圖書館應當定期對其設施設備進行檢查維護，確保正常運行。公共圖書館的設施設備場地不得用于與其服務無關的商業經營活動。

第三十條 公共圖書館應當加強館際交流與合作。國家支持公共圖書館開展聯合采購、聯合編目、聯合服務，實現文獻信息的共建共享，促進文獻信息的有效利用。

第三十一條 縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制，完善數字化、網絡化服務體系和配送體系，實現通借通還，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸?？傪^應當加強對分館和基層服務點的業務指導。

第三十二條 公共圖書館館藏文獻信息屬于檔案、文物的，公共圖書館可以與檔案館、博物館、紀念館等單位相互交換重復件、復制件或者目錄，聯合舉辦展覽，共同編輯出版有關史料或者進行史料研究。

第四章 服 務

第三十三條 公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務。公共圖書館應當免費向社會公眾提供下列服務：

（一）文獻信息查詢、借閱；

（二）閱覽室、自習室等公共空間設施場地開放；

（三）公益性講座、閱讀推廣、培訓、展覽；

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（四）國家規定的其他免費服務項目。

第三十四條 政府設立的公共圖書館應當設置少年兒童閱覽區域，根據少年兒童的特點配備相應的專業人員，開展面向少年兒童的閱讀指導和社會教育活動，并為學校開展有關課外活動提供支持。有條件的地區可以單獨設立少年兒童圖書館。

政府設立的公共圖書館應當考慮老年人、殘疾人等群體的特點，積極創造條件，提供適合其需要的文獻信息、無障礙設施設備和服務等。

第三十五條 政府設立的公共圖書館應當根據自身條件，為國家機關制定法律、法規、政策和開展有關問題研究，提供文獻信息和相關咨詢服務。

第三十六條 公共圖書館應當通過開展閱讀指導、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動，推廣全民閱讀。

第三十七條 公共圖書館向社會公眾提供文獻信息，應當遵守有關法律、行政法規的規定，不得向未成年人提供內容不適宜的文獻信息。

公共圖書館不得從事或者允許其他組織、個人在館內從事危害國家安全、損害社會公共利益和其他違反法律法規的活動。

第三十八條 公共圖書館應當通過其網站或者其他方式向社會公告本館的服務內容、開放時間、借閱規則等；因故閉館或者更改開放時間的，除遇不可抗力外，應當提前公告。公共圖書館在公休日應當開放，在國家法定節假日應當有開放時間。

第三十九條 政府設立的公共圖書館應當通過流動服務設施、自助服務設施等為社會公眾提供便捷服務。

第四十條 國家構建標準統一、互聯互通的公共圖書館數字服務網絡，支持數字閱讀產品開發和數字資源保存技術研究，推動公共圖書館利用數字化、網絡化技術向社會公眾提供便捷服務。政府設立的公共圖書館應當加強數字資源建設、配備相應的設施設備，建立線上線下相結合的文獻信息共享平臺，為社會公眾提供優質服務。

第四十一條 政府設立的公共圖書館應當加強館內古籍的保護，根據自身條件采用數字化、影印或者縮微技術等推進古籍的整理、出版和研究利用，并通過巡回展覽、公益性講座、善本再造、創意產品開發等方式，加強古籍宣傳，傳承發展中華優秀傳統文化。

第四十二條 公共圖書館應當改善服務條件、提高服務水平，定期公告服務開展情況，聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機制，接受社會監督。

/ 7 第四十三條 公共圖書館應當妥善保護讀者的個人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供。

第四十四條 讀者應當遵守公共圖書館的相關規定，自覺維護公共圖書館秩序，愛護公共圖書館的文獻信息、設施設備，合法利用文獻信息；借閱文獻信息的，應當按照規定時限歸還。對破壞公共圖書館文獻信息、設施設備，或者擾亂公共圖書館秩序的，公共圖書館工作人員有權予以勸阻、制止；經勸阻、制止無效的，公共圖書館可以停止為其提供服務。

第四十五條 國家采取政府購買服務等措施，對公民、法人和其他組織設立的公共圖書館提供服務給予扶持。

第四十六條 國家鼓勵公民參與公共圖書館志愿服務?？h級以上人民政府文化主管部門應當對公共圖書館志愿服務給予必要的指導和支持。

第四十七條 國務院文化主管部門和省、自治區、直轄市人民政府文化主管部門應當制定公共圖書館服務規范，對公共圖書館的服務質量和水平進行考核?？己藨斘丈鐣妳⑴c。考核結果應當向社會公布，并作為對公共圖書館給予補貼或者獎勵等的依據。

第四十八條 國家支持公共圖書館加強與學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館的交流與合作，開展聯合服務。

國家支持學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館向社會公眾開放。

第五章 法律責任

第四十九條 公共圖書館從事或者允許其他組織、個人在館內從事危害國家安全、損害社會公共利益活動的，由文化主管部門責令改正，沒收違法所得；情節嚴重的，可以責令停業整頓、關閉；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法追究法律責任。

第五十條 公共圖書館及其工作人員有下列行為之一的，由文化主管部門責令改正，沒收違法所得：

（一）違規處置文獻信息；

（二）出售或者以其他方式非法向他人提供讀者的個人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息；

（三）向社會公眾提供文獻信息違反有關法律、行政法規的規定，或者向未成年人提供內容不適宜的文獻信息；

（四）將設施設備場地用于與公共圖書館服務無關的商業經營活動；

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（五）其他不履行本法規定的公共圖書館服務要求的行為。

公共圖書館及其工作人員對應當免費提供的服務收費或者變相收費的，由價格主管部門依照前款規定給予處罰。

公共圖書館及其工作人員有前兩款規定行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法追究法律責任。

第五十一條 出版單位未按照國家有關規定交存正式出版物的，由出版行政主管部門依照有關出版管理的法律、行政法規規定給予處罰。

第五十二條 文化主管部門或者其他有關部門及其工作人員在公共圖書館管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。第五十三條 損壞公共圖書館的文獻信息、設施設備或者未按照規定時限歸還所借文獻信息，造成財產損失或者其他損害的，依法承擔民事責任。

第五十四條 違反本法規定，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章 附 則

第五十五條 本法自2018年1月1日起施行。

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第三篇：立法法評析

袁明圣

[摘 要] 立法法作為一部完善和規范立法活動的國家基本法律，其起草與制定受到各界的廣泛關注，并被寄予厚望。但是，只要我們仔細分析就不難發現，立法法既未能解決現行立法體制及立法過程中所存在的諸多問題，同時其規定本身也不盡合理，甚至有違憲之嫌，其預期效益也難以實現，從而造成立法資源的浪費。與此同時，立法法的制定本身也反映出近年來立法過程中所存在的設租與尋租，以及立法的隨意性等重大問題。

[關鍵詞] 立法法 評析 合憲性 立法效益

一、引言：眾多的期待

改革開放二十年來，為改變國家社會政治經濟生活各個領域中無法可依的局面，包括最高國家權力機關在內的有關國家機關做了大量的工作，其成績是有目共睹的。經過20余年的努力，我國法制建設已初步由“無法無天”走向法制的基本完備。但由于主客觀等諸方面因素的影響，立法體制、程序等方面所存在的問題也受到越來越多的檢視，多方面的研究結果引出一個共同的期待：盡快制定立法法。立法法的制定一時似乎成了解決立法活動中所存在的所有問題的靈丹妙藥。立法法的制定，成為理順立法體制、解決立法沖突（包括立法權限沖突和立法文件沖突）、完善立法程序以保證立法質量和提高立法速度、避免立法無序的主要措施，[1]在行政法學界，也有不少學者認為立法法的制定是在一定程度上解決行政立法中存在的“諸如行政立法的權限、程序、解釋和沖突”等問題，以及完善對抽象行政行為的審查和監督的重要制度設計。[2]因此，當全國人大常委會將立法法列入立法規劃時，有的學者禁不住歡呼這是“中國立法史上的重要里程碑?！盵3]

立法法正是在這樣的背景下開始其論證和起草工作的，歷經數年的不懈努力，立法法帶著理論界與實踐部門人士的眾多期待，終于于2000年3月15日正式出臺。由于被賦予了太多的使命，肩負著太多的重托，所以它的出臺理應引起學界熱烈的評論與贊語，但與以往國家一些重要立法的出臺所引起的熱烈反響相較，立法法出臺后，學界的反映未免有些冷清。毫無疑問，立法法的出臺，使立法體制中存在的某些問題得到了一定程度的解決。但是，在歡呼雀躍的同時，我們是不是也應當理智地對立法法的內容乃至立法法的制定過程件本身作些反思？筆者認為，這種反思并非是毫無意義的。

二、先天不足：合憲性問題的困擾

古有瑕不掩瑜之說，筆者卻欲反其意而用之，用瑜不掩瑕來評價立法法，可能是再恰當不過了。立法法的出臺雖使如立法權限的分工等問題得到一定程度的解決，但立法法本身所存在的問題，卻是無法回避的。

立法法存在的首要問題是其整體上與某些具體規定的合憲性問題。在立法法出臺之前對草案的討論中，學界對此即有不同的認識，大多數學者認為立法法草案不存在合憲性問題，[4]但也有學者認為，全國人大通過立法法自行進行立法權限的劃分本身就違背了基本的憲政原則，而且，全國人大改變或者撤銷全國人大常委會制定的法律的“立法監督權”實質上是對全國人大常委會立法權的剝奪，同樣是違憲的。[5]筆者認為，這種觀點并非是毫無道理的。立法法對有關國家機關“立法”權限的劃分，因涉及各國家機關的關系而從根本上說屬于“憲法”問題，應當通過憲法修正案的方式加以處理，全國人大雖然是最高國家權力機關，但也只能在憲法規定的范圍內行使職權。全國人大以日常立法，即通過制定立法法來對它自身與其他國家機關的權力劃分這一問題作出規定，其憲法依據是不充分的。

而且，就現代分權理論而言，立法權的執掌者為國家立法機關，這在我國憲法中得到了明確的確認，根據憲法及地方人大和地方政府組織法的有關規定：全國人大及其常委會行使國家立法權，特定的行政機關在一定條件下可以制定和發布行政法規和行政規章。但是，這些行政機關制定和發布行政法規及規章的權力并非立法權，而屬于行政權的范疇，[6]立法法將行政法規也作為其調整對象混淆了行政權與立法權的區別。從根本上說，憲法授予這些機關制定規范性文件的權力是為了使之能夠更好地貫徹實施國家立法機關所制定的法律，因此這種權力實質上屬于執行權的范疇。立法法在未能正確把握特定的行政機關及地方國家權力機關規范性文件制定權性質的情況下，將之納入到立法法的調整范圍之內，這無異于承認這些行為屬于立法行為，無異于承認行政機關、地方機關可以與國家立法機關分享立法權，這顯然是與國家立法權由最高國家權力機關行使的憲法規定相悖離的。

就立法法的具體內容而言，其合憲性問題集中體現在行政規章的制定主體和創設軍事立法權的問題上。根據憲法的規定，行政規章的制定主體包括兩種類型，一是國務院各部委有權制定和發布部委規章，[7]二是特定的地方政府可以制定和發布地方規章。[8]在這里，所謂的“部委”指的是由總理提名，由全國人大或其常委會決定任免其首長的職能部門，具體包括各部、各委員會以及審計署。除此以外的其他部門不屬于部委的范疇。按照一般的理解，憲法的這一規定實質上排除了其他部門制定行政規章的可能性，因為憲法在作出這一規定時并不是規定國務院的某一類性質的機構享有行政規章的制定權，而是明確列舉的方式；而且，國務院各部、委員會與其他直屬機構，無論是在地位上，還是在職能上都存在較大差異，是不可能把它們歸為一類的，直屬機構不屬于行政規章的制定主體，[9]這一精神在1999年頒布的行政復議法里得到了體現。該法第7條第1款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的包括“國務院部門的規定”在內的規范性文件不合法時，在對具體行政行為申請復議時，可以一并提出對該規定的復議申請，同時在該

求”外，[19]別無其他規定。一方面，既然立法法將“行政立法”、“地方立法”乃至“軍事立法”都在立法法中加以規定，那也就沒有任何理由僅對“法律”的解釋問題作出規定，而回避行政機關、司法機關乃至軍事機關對法律、法規的解釋問題；另一方面，既存的“行政解釋”、“地方解釋”、“檢察解釋”、“審判解釋”乃至所謂的“軍事解釋”等是否仍然合法存在？如果說這些解釋存在的合法性與正當性因全國人大常委會的相關決定而得到承認的話，[20]那這種授權決定本身是否合法、正當？退而言之，即使承認其合法性與正當性，各種所謂“解釋”的效力及沖突如何解決？而且，既然它們擁有對法律的解釋權，規定它們可以“法律解釋要求”又有何意義？反之亦然。對此，立法法沒有為我們提供答案。

此外，立法法的某些規定還可能會造成適用上的困難。其中較為典型的是立法法第3條關于立法指導思想的規定。立法法第3條規定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”毫無疑問，這些原則都是要的，是國家立法機關進行立法時所必須遵循和貫徹的，但是否要在立法法中加以正式規定呢？綜觀現行憲法頒布以來的立法文件，我們可以看到，在法律的正式條文中確認這一原則還是第一次。筆者愚見，立法法的這一規定將會帶來一系列的實際問題。其中最主要的一點就是，立法法作為我國享有立法權或“準立法權”[21]的國家機關在進行“立法”活動時所必須遵循的基本法律依據，所有有關機關，包括最高國家權力機關（國家立法機關）都必須在其法律創制活動中切實地一體遵行，而不得有任何違反。如此一來，首先遇到的一個問題就是，國家立法機關在制定或修改特別行政區基本法時，是否應當遵行？根據一國兩制的構想，特別行政區可以繼續保持原有的資本主義制度和生活方式，其現有的政治、法律、經濟及社會制度將在相當長的時間內得到維系，在這一基礎上制定的特別行政區基本法是否存在違反該條規定的問題？據筆者愚見，這一問題的答案絕非那么簡單。應當說，憲法以“序言”而非正式條文的方式確認這些原則絕非是隨意的，而是在充分考慮到我國國家結構形式的特殊性而慎重權衡的結晶。

四、拔出蘿卜帶出泥：權力割據及其他

立法法本身所存在的問題就暫論至此。從立法法的出臺，我們是不是還可以發現一些其他問題呢？我想是有的。綜觀20年來的立法經驗，除了理論界與實際部門的同志所指出的問題以外，筆者認為，立法法的制定過程本身還反映出以下幾方面的問題：

1、權力割據問題。正如有的學者所指出的那樣，“盡管我們常常表示出對西方國家三權分立理論不屑一顧的神情，卻幾乎全盤接受了三權分立理論的概念范疇、理論假設、分析工具和思維方法而鮮有批判和創新，因而只能無時無刻不處在三權分立理論的強大影響與支配之下。”[22]應當說，這一評價基本上是中肯的，理論界在闡釋我國的憲政體制，論及權力的監督與制約時，都是基于三權分立的理論前提進行的。[23]筆者想要進一步說明的是，在實際立法過程中，更多地體現出的是一種權力的割據而不是權力的分立。[24]

立法法關于立法權限的規定，只有權力的分配，而沒有權力的制約，對當前所存在的權力割據現象非但沒有加以適當的控制，反而進一步使權力的割據法律化。立法法關于軍事立法權等的確認都不過是事實上所存在的權力割據的法律確認而已。由于權力本身的誘惑力及其背后所隱含的巨大利益，立法權力割據現象的存在及法律化必然進一步刺激有關機關試圖加入權力分配與再分配的行列，以便從中分得一杯羹，這也是不少地方不遺余力地爭取“計劃單列市”、“經國務院批準的較大的市”等并非虛名的“名號”的內在驅動力。

2、立法活動與立法過程中的利益驅動現象。對自身利益最大化的追求在立法過程中廣泛存在，尤其是部門利益、地方利益在立法過程中得到了淋漓盡致的體現。從刑事訴訟法關于律師介入時機的折衷規定所體現出的公安部門的強大勢力，到行政訴訟法關于級別管轄問題的規定，[25]都可以說是這種利益的體現。由于每一件立法的出現，都必然意味著某種國家權力的授予或分配，而權力則意味著某種潛在的利益，因是之故，各種五花八門的立法也就有可能出臺。與此相對照，事關絕大多數人切身利益的，也可以說是現代市民社會中最重要的法律――民法典卻遲遲不能出臺。當然，民法典所以遲遲不能制定，有多方面的原因，但仔細分析起來，除了客觀方面的原因外，是不是也印證了立法過程中對自身利益、部門利益追求現象存在的事實？也許盡管民法典事關每一個公民，但卻與任何集團的利益沒有直接的聯系，它也不會產生權力的賦予與分配或再分配，因而其迫切性似乎也就顯得不那么重要了。立法法關于立法權限的分配問題，也因涉及相關機關的權力及權力背后的利益而使問題未能得到妥善解決。

進一步言之，某些所謂“立法”，如部委規章等，實質上就是利益分配的產物，借用經濟學的術語，是“設租”與“尋租”的產物。通過這些立法，某些行業、某些集團的利益（甚至是巨額利潤）雖然得到了維護，但卻以犧牲社會公正與大眾利益，甚至是國家利益為代價。這種情況在某些社會性立法及政府對經濟的管制性立法中也極為常見，在某種意義上說，這些立法不過是利益集團尋租的結果，或者說是管制捕獲的產物。[26]國家立法尚且如此，因其部門利益傾向或地方保護主義傾向而受到普遍責難的部門規章、地方政府規章及地方性法規自不待言。

3、立法資源的浪費問題。立法資源的浪費，是指由于某種原因導致立法活動違背立法目的，使立法無從取得其預期效果，甚或造成更為嚴重的混亂局面。立法行為與其他行為一樣，都必須考慮到一個立法成本問題，如果一種立法不能產生其預期效果，或者立法僅僅是對已有法律的一種重新表述，那么，從經濟的角

度看，無疑就是對有效立法資源的浪費。由于現行憲法體制所限，立法資源呈現出某種稀缺的狀況。[27]除立法法外，刑法、合同法的制定都體現出這么一個問題。這兩大法典盡管是非常必要而迫切的，但從其具體內容看，可以說，這些法典卻實質上價值不大，尤其是刑法典。所以這樣說，起碼基于兩個方面的理由，其一，從總體上看，刑法典只是對已有刑事規范的簡單堆積；其二，刑法典的制定也沒有起到穩定刑事法規范的作用，以至無法實現立法的預期效益。刑法典的頒行不過兩年多的時間，卻已多次對它進行修改就是例證。一些本應在刑法典中加以解決的問題如罪名、各種犯罪的內涵與外延等問題未能得到解決，而為了能夠使之得到順利實施，又不得不通過立法解釋或司法解釋加以界定，從而加大了司法成本，使立法成本轉化為司法成本。[28]各種“行政立法”、“地方立法”等的情況也大抵類似，并已引起一些學者及實踐部門的同志的憂慮和重視。[29]

更令人憂慮也更為嚴重的是，當前我國法治進程中的頑癥主要不是無法可依的問題，而是在法律被制定出來以后，相當數量――如果不是說絕大多數，憲法也不例外――未能得到切實的貫徹實施，甚至是根本就沒有被執行，這是一種對立法資源完完全全的、徹底的浪費。也許有人會說，有法總比沒有好，它總有被遵循、執行的時候。筆者卻不以為然，有法不行不如無法，無法可依尚可帶給人們一絲希冀，而有法不依則連留給人們的這一絲希冀也被擊得粉碎。如果說這些法律還曾偶爾被遵行、被執行的話，那這種“偶爾”也只不過是對法律權威、對公正的褻瀆罷了。因為“偶爾”就意味著差別，意味著前后不

一、反復無常。對于執法機關來說，“偶爾執行”法律實質上是對其執法權力的濫用。[30]

4、立法的隨意性問題。立法的隨意性不僅體現在普通法的制定上，甚至連國家的根本法憲法的修改也體現得淋漓盡致?，F行憲法頒行以來的近20年中，我們已先后對它進行過3次修改，共有17條修正案。而這些修改基本上是在沒有修憲的強烈社會訴求與充分的理論準備和論證下進行的。[31]從憲法的修改情況看，對現行憲法進行的3次修改，都是以中國共產黨中央提出修憲的建議為起點的，從修憲建議的提出，到修正案的通過，其速度之快，真可謂是匪夷所思。與修憲前理論上的沉寂極不對應的一個奇怪的現象是，修憲后的溢美之詞卻不絕于耳。只有為數不多的學者對此表示過懷疑與憂慮，但這種懷疑與憂慮終因曲高和寡而顯得異常的寂寥。

就立法法而言，盡管在起草過程中即有學者對其必要性提出過質疑，但卻未能引起重視。與其說它是理論界經過深思熟慮論證的結果，不如說更多地是對實際部門權力劃分要求的回應：“全國人大常委會是在方方面面的實際部門的要求下開始著手起草這部法律的，實際部門的要求是出于感覺，他們感到立法機關與行政機關立法權限劃分不清，因而強烈呼吁要制定一部立法法來解決這一問題?！盵32]這種狀況除反映出立法的隨意性以外，同時也印證了前面提及的立法過程中的利益追求傾向。

五、結 語

通過以上分析，筆者認為，無論是從哪一方面看，立法法都不是一次成功的立法。在極為有限地解決了立法活動中存在的部分問題的同時，又增加了新的矛盾與法律沖突。人們對它的期望值很高，但它帶給人們的卻只有失望――學者的失望、對法治的失望。但是，立法法本身及某些規定所存在的諸如合憲性等問題也許并不是最重要的問題，在筆者看來，更重要的是立法法的制定過程本身所反映出來的問題。這些問題包括：如何提高立法活動的科學性與法治化水平，避免立法行為的隨意性；提高社會民眾對立法活動的參與程度，實現立法的民主化；克服立法活動所體現出來的對部門利益、地方利益、集團利益無盡的追求，盡可能防止由于立法行為而加劇現實政治生活中業已存在的權力割據現象，以期最大限度地發揮立法的效能，避免寶貴而有限的立法資源的無謂浪費。當立法行為不再為夢醒時分的一時感覺所困擾時，那也就是立法乃至整個社會真正民主化、法治化實現之日，也只有在法律得到有效的、全社會的一體遵行時，法律的權威才能得以維系，法治才能成為現實。

（本文原刊于《東吳法學》2001年專號，發表時有刪節）

注釋

民政府則因全國人大分別通過的特別授權決定而獲得地方規章的制定權。

[9] 章劍生：《行政訴訟法基本理論》，北京：中國人事出版社1998年版，第125頁。

法典及合同法典為最。

[32] 王磊：《多重矛盾之下的<立法法>（草案）》，載《北大法律周刊》2000年第2卷第2期專題版，網址：http://。

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第四篇：立法法解讀(DOC)

立法法法條解讀

第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》于2000年7月1日正式施行。立法法屬于憲法性規范范疇，學習和掌握立法法的主要內容和精神，對提高司法人員的法的觀念，指導司法實踐有十分重要的意義。關于立法活動的法律規范，現除了立法法外，此前，還有憲法、全國人大通過的各國家機構的組織法，全國人大常委會授權國務院或者有關地方人大及其常委會和政府制定相關法規、規章的決定；此后，國務院依據立法法制定了三個行政法規：《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》、《法規、規章備案條例》，法律規范較多，內容十分豐富。

一、法的范圍

這里講的法的范圍實際上就是指立法法調整的范圍，也就是說哪些“法”的制定、修改和廢止活動受立法法的調整。關于這一問題在立法法的起草和審議過程中有較大的爭議和分歧。有的主張立法法的調整范圍只應限定于國家最高權力機關制定的法律；有的主張可限于法律和地方權力機關的法規；有的主張包括法律、行政法規、地方性法規；有的主張應包括法律、法規和規章；還有的主張軍事法規、規章及我國締結或者參加的國際條約也應納入調整范圍。經反復研究、協商，最后通過的立法法的調整范圍是：

(一)法律。法律屬于全國人大及其常委會的專屬立法權，具體范圍立法法第8條明確規定了10項。法律的制定實際又分有層次，全國人大制定和修改國家的基本法律；全國人大常委會制定和修改全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，全國人大常委會可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改。

(二)行政法規。國務院根據憲法和法律，制定行政法規。

(三)地方性法規。依法享有立法權的地方權力機關可以制定地方性法規，包括：

1、省級人大及其常委會制定的地方性法規；

2、較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規。

“較大的市”是指：省級人民政府所在地的市；經濟特區所在地的市：經國務院批準的較大的市。

(四)自治條例、單行條例。民族自治地方的人大(不包括它的常委會)有權制定自治條例、單行條例，對法律和行政法規的規定作出變通規定。但自治區的自治條例、單行條例須報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例、單行條例須報省級人大常委會批準后生效。

(五)規章。亦稱行政規章，是國家行政機關依職權制定的針對某一類事件或者某一類人作出的一般性規定。包括部門規章和地方政府規章。

1、國務院各部門可以制定部門規章。如果屬于涉及國務院兩個部門以上職權范圍的事項，或者由有關部門聯合制定規章，或者提請國務院制定行政法規。

2、省級人民政府可以制定地方規章。

3、省級人民政府所在地的市政府、經濟特區所在地的市政府、經國務院批準較大的市的政府可以制定地方規章。

應當注意的是，地方政府規章只能由政府制定，而政府各部門無權制定。

另外，軍事法規、規章不屬社會行為規范，沒有納入立法法直接調整的范圍；立法法對我國締結或者參加的國際條約也沒有作出規定；憲法是所有法律的依據，具有至高無上的效力，因此憲法不在立法法調整的范圍。由此可以看出，現行立法法并沒有涵蓋所有的立法活動，當然，立法法所規定的基本原則和精神在其他立法活動中是應當參照和貫徹的。

二、法的效力

法的效力等級是有高低之別的，立法法對此作了較為明確的規定，它涉及到同位階的法律規范之間和不同位階的法律規范之間的效力問題。法的效力關系到法律規范的制定和適用兩個領域。在法的制定中，效力等級低的法律規范不得與效力等級高的法律規范相抵觸。在法的適用中，效力等級高的法律規范具有優先適用的效力。因此搞清各法律規范之間的效力等級關系是十分重要的。由于同位階的不同法律規范之間的效力等級相同，因此其適用規則本文放在下一節“法的適用”中講，此處主要講不同位階法的效力等級。效力等級高的是上位法，效力等級低的是下位法。

(一)憲法具有最高等級的效力。憲法是國家根本大法，處于法律規范的最高位階，具有最高的效力，一切法律、法規都不得與其相抵觸。

(二)法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。法律是國家最高權力機關制定的規范，共效力僅低于憲法，但高于其他一切規范性文件，其他規范性文件都不得與法律相抵觸。

(三)行政法規的效力高于地方性法規、規章。國務院作為中央人民政府，其制定的行政法規的效力高于地方權力機關和政府的法規、規章，是保證國家法制統一的需要。

(四)地方性法規的效力高于本級和下級政府的規章。權力機關制定的法規的效力高于政府制定的規章是我國憲政體制決定的。

(五)省級政府的規章的效力高于本行政區域內較大的市的政府規章。這是上下級政府之間的領導與被領導的行政管理體制要求的。

(六)自治條例和單行條例在各民族自治地方具有優先適用的效力。雖然自治條例、單行條例具有優先于法律、行政法規適用的效力，但《立法法》第88條規定全國人大及其常委會有權撤銷自治條例和單行條例。那么，就有一個如何理解二者之間的效力關系問題。筆者認為，二者之間不宜用法的位階進行解釋，總不能認為自治條例、單行條例的位階高于法律、行政法規?？梢钥紤]，自治條例和單行條例是基于法律的特別授權作出的特別規范，因而用“特別授權優先”的規則來解釋較為恰當。自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，這既是一種特權，又是與一般的地方性法規重要的區別，因為一般地方性法規是不允許變通法律、行政法規的規定的。有關法律、行政法規的變通規定問題在一些部門法中也有規定。但是，變通法律、行政法規的權限，不同的法律作了不同的規定。

1、規定只有省級人民代表大會才有變通權。如刑法第90條，規定民族自治地方的自治區或者省的人大可以對刑法作出變通或者補充規定。該法沒有規定自治州、自治縣人大也有此權力。

2、規定自治區、自治州、自治縣都有變通權。如民法通則第151條，婚姻法第50條、民事訴訟法第17條、繼承法第35條、收養法第32條等法律規定，自治區、自治州、自治縣的人大都有權作出變通或者補充規定。但沒有規定下轄有自治州、自治縣的省和直轄市的人大有此權限，只規定省的人大常委會對自治州、自治縣制定的自治條例、單行條例有批準權。

3、立法法第66條關于變通權的規定與上述第2種基本相同，即自治區、自治州、自治縣人大均有權對法律和行政法規的規定作出變通規定。

分析上述三種變通權的規定，我們會發現第1種刑法的規定與第3種立法法的規定之間出現了法律沖突，這就是自治州、自治縣人大對刑法是否具有變通權?難以確定這兩個法律的效力及如何適用。首先，兩法均是由全國人大制定的基本法律，處于同一位階，不存在孰高孰低的問題。但是，關于變通權的規定，刑法顯然是特別法，立法法是一般法，根據特別法優于一般法的規則，應當適用刑法，自治區和省的人大有變通權，自治州、自治縣人大無變通權；然而，刑法是1997年施行的，立法法是2000年施行的，根據新法優于舊法的規則，應當適用立法法，自治區、自治州、自治縣人大有變通權，省的人大沒有變通權。這就出現新的一般規定與舊的特別規定不一致，無法確定如何適用，根據立法法第85條，只能由全國人大常委會裁決。

(七)經濟特區法規在經濟特區范圍內具有優先適用的效力。這是因為經濟特區所在地的省、市人大及其常委會根據全國人大的授權決定制定的特區法規，可以變通法律、行政法規和地方性法規，因此具有優先適用效力。但這與經濟特區所在地的市的人大制定的地方性法規是完全不同的，后者不能變通法律。

國務院各部門的部門規章之間，部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。

三、法的適用

法的適用與法的效力是緊密相連的，法的效力是法的適用規則的基礎，法的適用規則主要是解決法律規范之間發生沖突時如何選擇適用法律規范的問題。對此，立法法作了專章規定。

(一)上位法優于下位法。不同位階的法律規范發生沖突時，應當選擇適用上位法。

(二)特別法優于一般法。這是指同一機關制定的法律規范，特別規定與一般規定不一致的，應當適用特別規定。這種不一致的情況可能出現在同一部法律規范之中，也可能現出在同一機關制定的不同法律規范之中。如刑法第233條過失致人死亡罪的規定與133條交通肇事致人死亡犯罪的規定就是一般法與特別法的關系：交通肇事致人死亡構成犯罪的，應當適用特別法第133條定罪處罰。又如刑法分則第3章第1節，該節的第140條規定了生產、銷售偽劣產品罪，隨后的第141條至第148條又規定了生產、銷售幾種特定偽劣產品的犯罪，后者是特別法，生產、銷售后者特定的偽劣產品，應當適用各特別法條定罪處罰。但該節的第149條又特別規定了“重法優先”原則，因而第149條相對于第140條至第148條來說，又是特別法，此時就應當根據第149條規定的原則，選擇適用法條定罪處罰。

(三)新法優于舊法。當同一機關前后制定的法律規范就同一事項都有規定時，應當適用新的規定。

(四)不溯及既往原則。新的法律規范溯及力的基本原則是不溯及既往，反對不教而誅，保證人們的安全感，這是當今世界各國普遍認可并實行的法治原則的基本要求。但這一原則并非是絕對的，當為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作了特別規定的，新法可以溯及既往。如刑法規定當新法對行為人更為有利時，新法具有溯及力。又如，在《合同法》頒布后，最高法院作出的《關于適用< 中華人民共和國合同法>若干問題的解釋(一)》，對合同法實施以前成立的合同，適用當時的法律，合同無效，而適用合同法，合同有效的，則適用合同法。這樣，更有利于維護正常的交易秩序，更有利于保護當事人的合法權益。

(五)法律規范沖突的裁決。立法法對同位階的法律規范之間對同一事項的規定不一致，發生沖突，不能確定如何適用時，建立了裁決機制。

1、法律之間對同一事項的規定，新的一般規定與舊的特別規定不一致的，由全國人大常委會裁決。

2、行政法規之間對同一事項的規定，新的一般規定與舊的特別規定不一致的，由國務院裁決。

3、同一機關制定的地方性法規、規章，新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決。

4、地方性法規與部門規章之間的規定不一致的，由國務院提出意見，認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規；認為應當適用部門規章的，提請全國人大常委會裁決。

5、部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間不一致的，由國務院裁決。國務院2001年公布的《法規、規章備案條例》第15條規定“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致的，由國務院法制機構進行協調；經協調不能取得一致意見的，由國務院法制機構提出處理意見報國務院決定”。第18條規定“根據本條例第1 5條作出的處理結果，可以作為對最高人民法院依照行政訴訟法第5 3條送請國務院解釋或者裁決的答復”。人民法院審理行政案件，以法律、行政法規、地方性法規為依據，并可以參照部門規章和地方規章。部門規章之間、部門規章與地方規章之間不一致的，由最高法院送請國務院解釋和裁決。根據《法規、規章備案條例》，經國務院法制機構協調一致的意見，人民法院應認可系對沖突的有效裁決。

6、根據授權制定的法規(含根據授權制定的行政法規和經濟特區法規）與法律不一致的，由全國人大常委會裁決。

關于法律規范之間的沖突，還有兩種情形，立法法沒有作出明確規定：

1、省級地方性法規與本轄區內較大的市的地方性法規不一致的。有學者主張，這兩種法規的效力等級是一樣的，因此，應當由省人大常委會裁決［2］。筆者不贊同這種觀點。雖然不能肯定說省級法規的效力高于較大市的法規，但根據立法法第63條第2款，關于較大市制定的法規不得與本省、自治區的地方性法規相抵觸，以及較大市的法規須報經省、自治區人大常委會批準后方可施行的規定，如果出現兩種法規對同一事項的規定不一致時，應當適用省級地方性法規。

2、省級政府規章與本轄區內較大的市的地方性法規不一致的。一般來說法規的效力高于規章的效力，地方性法規是制定地方政府規章的依據。問題是，較大的市的地方性法規與省級政府規章制定機關在國家機構的系列中不在同一層次內，法規的制定機關處在較低層面，規章的制定機關處在較高層面，一個是法規，一個是規章，二者制定的法律規范是可能發生沖突的，無法以比較效力高低來決定適用哪一個規范。筆者認為此種情形下，由該省、自治區人大常委會裁決較為適宜。

人民法院審理各類案件，應當按照上述法律適用規則決定應當適用的法律規范。當法律規范之間的規定出現不一致，產生矛盾，不能確定如何適用時，應當依照程序提請有權機關依法裁決。有權裁決機關的裁決結果具有法律效力，是人民法院決定適用法律的依據。

(六)憲法的司法適用。憲法是否可以直接作為司法裁判的根據，歷來是有爭議的。傳統的觀點和作法，認為憲法作為國家根本大法，作為法律的母法，不宜直接作為人民法院裁判案件的根據。最高人民法院曾在1955年7月30日復函新疆高級人民法院：在刑事案件中不宜援引憲法作為論罪科刑的依據［3］。2001年7月最高法院就齊玉苓被人冒名頂替上學，齊享有受教育的權利受到侵犯案給山東省高級人民法院的批復中指出：陳曉琪等以侵犯姓名權的手段，侵犯了齊玉苓依據憲法規定所享有的受教育的基本權利，并造成了具體的損害后果，應承擔相應的民事責任。這一司法解釋的公布，社會反響強烈，受到了廣泛的褒揚，有人稱它開了憲法司法化的先河，解決了憲法可否作司法裁判的依據這一懸而未決的問題。就憲法作為裁判依據問題上，筆者主張應注意兩點：一是不宜直接援引憲法條文，而只需闡明憲法的基本原則和精神即可；二是部門法中有規定或者有相似規定的，應當直接援用部門法而不宜適用憲法，以確保憲法的嚴肅性。

(七)我國締結和參加的國際條約具有優先適用性。立法法沒有涉及我國締結和參加的國際條約，但它是我國法的淵源，對國內具有適用效力。特別是我國已經加入世貿組織，加強對國際法的研究尤為重要。在立法法頒行以前，我國已有多部法律就國際法的國內效力作了明確規定。民法通則第142條規定：我國締結或者參加的國際條約同我國的民事法律有不同規定的，適用國際條約的規定，但我國聲明保留的條款除外；我國法律和我國締結或者參加的國際條約沒有規定的，可以實用國際慣例。民事訴訟法第238條規定：我國締結或者參加的國際條約同本法有不同規定的，適用該國際條約的規定，但我國聲明保留的條款除外。刑法第9條規定：我國締結或者參加的國際條約所規定的罪行，我國在所承擔條約義務的范圍內行使刑事管轄權。國際法的國內效力及適用是一個比較復雜的問題，一般情況下把握以下幾點。

1、我國締結或者參加的國際條約，對我國具有法律效力，應當適用于國內的司法裁判。

2、我國聲明保留的條款，對我國沒有效力，應當拒絕適用。

3、國內法律與我國締結、參加的國際條約不一致時，適用國際條約，這就是國際法優先規則。

4、適用國際法，一般只有發生在涉外法律關系及涉外訴訟活動過程中。

5、關于刑事普遍管轄權。因為刑事普遍管轄要求，不管是否本國公民，不管是否在本土犯罪，也不管是否針對本國或者本國公民實施的犯罪，逮捕地國家都應對犯罪人予以刑事處罰，這是權力更是義務。對于我國締結或參加的國際條約所規定的犯罪，只在所承擔條約義務范圍內行使刑事管轄權，超出義務范圍我國不主動行使刑事管轄權。同時，為了遵循刑法規定的罪刑法定原則，我國締結或者參加的國際條約規定的犯罪，我國法律沒有規定的，應當盡快本土化，在行使刑事普遍管轄權時，應當適用國內法追究行為人的刑事責任，不宜直接引用國際條約作為定罪科刑的依據。

四、法的解釋

法的解釋，因依據的標準不同，可以劃分為很多不同的種類。本文所講的主要是立法法所規定的立法解釋，由于法的應用解釋與司法活動聯系更加緊密，所以本文附帶且以一定篇幅敘述法的應用解釋。

(一)立法法規定了“法律解釋”，其性質屬于立法解釋，主要有以下幾個特點：

1、法律解釋主體只能是全國人大常委會。

2、法律解釋對象是全國人大及其常委會制定的法律。由于憲法不屬立法法調整范疇，雖然憲法的解釋權也屬全國人大常委會，但是由憲法直接規定的。所以這里講的法律解釋對象不包括憲法。

3、法律解釋的效力與被解釋法律具有同等效力。這包含兩層意思：一是空間上，立法解釋與法律一樣在同樣的范圍內具有同等的約束力；二是時間上，立法解釋與法律在同樣的時間內具有效力，也就是說立法解釋的出臺在時間上雖然較法律的頒布晚，但立法解釋時間效力與法律施行期間相同。

(二)關于法律應用解釋

法律應用解釋的主體，在我國有一個演變過程，基本上可以1981年6月《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》為界，此前法律應用解釋由最高人民法院行使；此后，解釋主體除最高人民法院以外，擴大到了最高人民檢察院、國務院及主管部門。許多學者和機關認為我國法律應用解釋權力分散，多家行使，不利于法律的統一實施，要求納入立法法予以規范。因此，在1999年10月第一次提交給九屆全國人大常委會第12次會議審議的《立法法(草案)》(第一稿)中明確規定：“凡屬于法院審判工作中具體應用法律的問題，由最高人民法院解釋”。同時規定：“如果最高人民檢察院對最高人民法院的解釋有不同意見時，可以向全國人民代表大會常務委員會提出解釋要求”，“最高人民法院的解釋與全國人民代表大會常務委員會的解釋不一致時，以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準”。草案還明確規定：“1981年6月1 0日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》同時廢止”。當時全國人大常委會法工委副主任張春生就該草案向常委會議作的說明中指出：“這樣規定，有利于防止‘法出多門’，保證法制統一。至于行政機關、檢察機關遇到如何具體應用法律問題時，……國務院和最高人民檢察院當然可以對下級機關提出的如何具體應用法律的問題予以答復，以指導下級的工作，但這種答復同法律解釋性質不同”。草案這一有關法律應用解釋的規定，受到了有關方面的反對。時隔兩個月即1999年12月15日全國人大法律委員會向全國人大常委會提出的《關于< 中華人民共和國立法法(草案)>修改情況的匯報》中寫道：“國務院法制辦、最高人民檢察院和一些地方提出，法律解釋權屬于全國人大常委會，立法法應當只對立法解釋作出規定。如果對具體應用法律的解釋作出規定，只規定最高人民法院的解釋職能是不夠的”。于是，當月提交給常委會討論的草案第二稿將第一稿中有關應用解釋統一由最高人民法院行使的規定及相關內容刪除了。這或許是草案第一稿不成熟，或許是權力之爭。

目前法律應用解釋的規定還是維持原狀。如果出現審判機關、檢察機關、行政機關對同一法律的解釋不一致時，怎么辦?除了要求全國人大常委會作出立法解釋外，有學者主張：“在沒有作出立法解釋之前，在法院審理案件過程中，應當以最高法院的解釋為準。因為審判機關必須依照法律獨立行使審判權，不應該將行政機關和檢察機關對法律的解釋強加給法院。至于最高法院的解釋對行政機關、檢察機關是否有約束力，沒有見之于法律的規定和公認的看法，但由于法院在解決糾紛中，享有最終的裁決權，如果行政機關、檢察機關違背最高法院的解釋，一旦訴訟到法院，則應當由法院依法獨立審判。如果行政機關、檢察機關明知最高法院對某一法律條文的解釋，為避免在訴訟中敗訴，自覺尊重最高法院的解釋，當然是可以的。但如果行政機關、檢察機認為最高法院的解釋違背立法原意，可以向全國人大常委會提出進行立法解釋?！保?］

立法法也并非對法律應用解釋的內容只字未提。立法法第55條規定：全國人大常委會的工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常委會備案。這種法律詢問答復具有應用解釋的性質，具有法律效力，應當引起我們司法實踐的足夠重視。如：1998年1月，全國人大常委會法工委與高法、高檢、公安部、國家安全部、司法部聯合作出的《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》；全國人大常委會法工委《關于已滿十四周歲不滿十六周歲的人承擔刑事責任范圍的答復意見》(法工委復字[2002]12號)指出：刑法第17條第2款已滿14周歲不滿16周歲的人應當承擔刑事責任的8種犯罪，是指具體犯罪行為，而不是具體罪名。如果綁架人質后殺害人質或者拐賣婦女、兒童故意造成重傷、死亡的，應追究其刑事責任［5］；全國人大法工委2001年4月和12月分別對《法官法》第9條第1款第6項中“具有法律專業知識”、“從事法律工作”的解釋等就屬于這種情況。

(三)司法解釋的時間效力

司法解釋是最高人民法院、最高人民檢察院分別就審判工作、檢察工作中如何具體應用法律作出的解釋，屬應用解釋。司法解釋要研究的問題很多，同時司法解釋也不屬立法法規范的內容，所以，本文只就其中的時間效力等談一些粗淺看法。

關于司法解釋的時間效力，最高人民法院、最高人民檢察院曾就刑事司法解釋的時間效力于2001年1 2月7日共同制定了《關于適用刑事司法解釋時間效力問題的規定》，該規定共有4層含義：

1、司法解釋的時間效力適用于法律的施行期間；

2、司法解釋實施前發生的行為，行為時沒有相關司法解釋，司法解釋施行后尚未處理或者正在處理的案件，適用司法解釋；

3、對同一行為存在新、舊司法解釋，新的司法解釋實施以前的行為原則上適用舊的(行為時的)司法解釋，但是適用新的司法解釋對行為人更有利時，適用新的司法解釋；

4、司法解釋施行前已辦結的案件，按照當時的法律和司法解釋，認定事實和適用法律沒有錯誤的，不再變動?！皟筛摺钡倪@一司法解釋與刑法、立法法有關效力的規定是基本吻合的。司法實踐中應當重點掌握的一點是，司法解釋的時間效力與被解釋法律條文的施行期間相同。這是因為，雖然從時間段上講，司法解釋的出臺必定較被解釋的法條晚，但司法解釋是對法條的內涵的闡釋，解釋的內容就是法條本身內在之義，司法解釋的時間效力自然與被解釋法條的施行期間相同。因此，司法解釋本身不存在獨立的時間效力，同時，司法解釋的時間效力問題也不屬于刑法規定的溯及力范疇。

最高人民法院院長肖揚2003年4月2日在最高人民法院機關干部大會上的講話中指出：司法解釋要依法進行，不能違背《立法法》的基本原則，不能超越法律賦予最高人民法院的權限。這一講話無疑是中肯的、正確的。但是，最高人民法院的司法解釋活動也確實存在不規范的情形。比如，最高人民法院于2001年5月作出了法釋[2001]15號《關于審理非法制造、買賣、運輸槍支、彈藥、爆炸物等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(簡稱“15號解釋”)，規定對非法制造、買賣、運輸槍支、彈藥、爆炸物達到一定數量或情節的均依照刑法有關條款定罪處罰。不久，最高人民法院于當年的9月發出了編號為法[2001］129號對執行“15號解釋”有關問題的通知(簡稱“129號通知”)，內容有二：一是行為發生在“15號解釋”以前，且系因生產、生活所需，沒有造成嚴重社會危害的，不作為犯罪處理；二是行為發生在“15號解釋”之后，且系生產、生活所需，沒有造成嚴重社會危害的，可以免除或者從輕處罰。這里可以看出，根據“129號通知”規定，對同樣的行為是否定罪，以該行為是發生在“15號解釋”之前還是之后為標準，發生在前無罪，發生在后有罪。這里出現了罪與非罪的標準竟然不是刑法而是司法解釋的怪現象。更有甚者，最高人民法院又于2003年1月發出了編號為法[2003]8號《關于處理涉槍、涉爆申訴案件有關問題的通知》(簡稱“8號通知”)，內容是：“15號解釋”公布后，依照該解釋作出裁判并已生效的案件，當事人提出申訴，經審查認為生效裁判不符合“129號通知”規定的，應當啟動審判監督程序，依照“129號通知”規定的精神予以改判。面對這一個“解釋”兩個“通知”，使人覺得茫然，感到困惑。筆者通觀這3個文件認為至少存在以下兩個問題：

1、違背了立法法的有關精神和最高法院自己的有關規定。根據立法法的精神和最高法院已有的規定，司法解釋的時間效力與被解釋法條的施行期間相同，而“129號通知”和“8號通知”違背了上述精神和規定；

2、這3個文件—個比一個更加與法律不相吻合?！? 5號解釋”的部分內容不符合法律本意(這是僅從后兩個通知推翻了解釋的部分內容的角度上來講了，筆者并未考查“15號解釋”對法律是否存在實質違反)；“129號通知”則認為“15號解釋”是罪與非罪的標準；“8號通知”進一步以是否違反“129號通知”的規定作為決定是否提起審判監督程序的依據。最高人民法院曾專門對司法解釋作出明確規定，有三點是十分重要的，一是司法解釋必須經最高人民法院審判委員會討論通過；二是司法解釋的范本只有解釋、規定、批復三種；三是司法解釋具有法律效力，應當在裁判文書中公開引用。“129號”和“8號”通知未見載明經審判委員會討論，不是正式司法解釋，充其量只能認為是解釋性文件，不能作為公開引用的法律依據。最高人民法院即使自我發現“1 5號解釋”存在不足或者錯誤，也只能制定新的司法解釋予以修改補充，而不能以一般的“通知”來變更正式的司法解釋。這兩個通知是對司法解釋的侵犯，不能作為裁判案件的依據。使人不解的是，在“15號解釋”施行之后，“129號通知”發布之前，依照刑法和具有法律效力的“15號解釋”判決的案件，要依據“129號通知”判定為錯案，究竟錯在哪里?筆者認為，至少說在“129號通知”公布之前依照刑法和“15號解釋”裁判并已生效的案件，是沒有錯誤的，是不能依據“8號通知”決定再審，按照“19號通知”改判的。當然，并不是全盤否定司法解釋，事實上司法解釋絕大多數是非常好的，為具體應用法律提供了有效的依據，同時司法解釋存在某些不足也是難免、不足為奇的，正象法律也在不斷的修改、補充、完善一樣。但我們應當盡量避免大的失誤，要依法，不越權，提高司法解釋的質量和公信度。

五、法的監督

為了規范立法活動，提高立法質量，立法法對立法活動建立了較為完善的監督機制，規范了法律規范之間的關系，保障了立法活動的正確進行：

（一）建立批準和備案制度。如，較大的市制定的地方性法規須報省級人大常委會批準后施行；自治區的自治條例、單行條例須報全國人大常委會批準后生效，自治州、自治縣的自治條例、單行條例須報省級人大常委會批準后生效。行政法規報全國人大常委會備案；省級地方性法規報全國人大常委會和國務院備案；較大的市制定的地方性法規由省級人大常委會報全國人大常委會和國務院備案：自治州、自治縣制定的自治條例、單行條例由省級人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；部門規章和地方政府規章報國務院備案，地方政府規章同時報本級人大常委會備案，較大的市政府規章同時報省級人大常委會和人民政府備案；根據授權制定的法規報授權機關備案。

(二)建立違憲違法審查制度。立法法第90條規定，國務院、中央軍委、高法、高檢和各省、自治區、直轄市的人大常委會認為行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例同憲法和法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求；其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議。同時，立法法還規定了改變或者撤銷不適當法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章的事由和權限。

(三)建立法律規范沖突的裁決制度。同一機關制定的法律規范或者相同位階的機關制定的法律規范，就同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由有關機關根據權限予以裁決。這一問題，前文已經詳論，此處不再贅述。

立法監督機制的建立不僅規范了立法活動，保障了法律規范創制的科學性，維護了法律的統一和尊嚴，而且對有關組織和公民學習法律，依法辦事提供了良好的法律氛圍，同時也對司法應用中遇到的問題提出了解決的辦法和規則，促進了法律的正確實施。

第五篇：中華人民共和國立法法(2015)

中華人民共和國立法法（2015年）

（2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過 根據2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》修正）

第一章 總則

第一條 為了規范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定本法。

第二條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。

國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行。

第三條 立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。

第四條 立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。

第五條 立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。

第六條 立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。

第二章 法律

第一節 立法權限

第七條 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。

全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

第八條 下列事項只能制定法律：

（一）國家主權的事項；

（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；

（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；

（四）犯罪和刑罰；

（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；

（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；

（七）對非國有財產的征收、征用；

（八）民事基本制度；

（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；

（十）訴訟和仲裁制度；

（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

第九條 本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

第十條 授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。

授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外。被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，并提出是否需要制定有關法律的意見；需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定。

第十一條 授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。

第十二條 被授權機關應當嚴格按照授權決定行使被授予的權力。

被授權機關不得將被授予的權力轉授給其他機關。

第十三條 全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。

第二節 全國人民代表大會立法程序

第十四條 全國人民代表大會主席團可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。

全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程。

第十五條 一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。

專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。第十六條 向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出，經常務委員會會議依照本法第二章第三節規定的有關程序審議后，決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向大會全體會議作說明，或者由提案人向大會全體會議作說明。

常務委員會依照前款規定審議法律案，應當通過多種形式征求全國人民代表大會代表的意見，并將有關情況予以反饋；專門委員會和常務委員會工作機構進行立法調研，可以邀請有關的全國人民代表大會代表參加。

第十七條 常務委員會決定提請全國人民代表大會會議審議的法律案，應當在會議舉行的一個月前將法律草案發給代表。第十八條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，大會全體會議聽取提案人的說明后，由各代表團進行審議。

各代表團審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。各代表團審議法律案時，根據代表團的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。

第十九條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，向主席團提出審議意見，并印發會議。

第二十條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由法律委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審議意見，對法律案進行統一審議，向主席團提出審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在審議結果報告中予以說明，經主席團會議審議通過后，印發會議。

第二十一條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，必要時，主席團常務主席可以召開各代表團團長會議，就法律案中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。

主席團常務主席也可以就法律案中的重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。

第二十二條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主席團同意，并向大會報告，對該法律案的審議即行終止。

第二十三條 法律案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，作出決定，并將決定情況向全國人民代表大會下次會議報告；也可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請全國人民代表大會下次會議審議決定。

第二十四條 法律草案修改稿經各代表團審議，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。

第二十五條

全國人民代表大會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。

第三節 全國人民代表大會常務委員會立法程序

第二十六條 委員長會議可以向常務委員會提出法律案，由常務委員會會議審議。

國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務委員會提出。

第二十七條常務委員會組成人員十人以上聯名，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常務委員會會議議程。不列入常務委員會會議議程的，應當向常務委員會會議報告或者向提案人說明。

專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。第二十八條 列入常務委員會會議議程的法律案，除特殊情況外，應當在會議舉行的七日前將法律草案發給常務委員會組成人員。

常務委員會會議審議法律案時，應當邀請有關的全國人民代表大會代表列席會議。

第二十九條 列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決。

常務委員會會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議。

常務委員會會議第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。

常務委員會會議第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。

常務委員會審議法律案時，根據需要，可以召開聯組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進行討論。第三十條 列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決；調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。

第三十一條 常務委員會分組會議審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。

常務委員會分組會議審議法律案時，根據小組的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。

第三十二條 列入常務委員會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發常務委員會會議。

有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議，發表意見。

第三十三條 列入常務委員會會議議程的法律案，由法律委員會根據常務委員會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見，對法律案進行統一審議，提出修改情況的匯報或者審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在匯報或者審議結果報告中予以說明。對有關的專門委員會的審議意見沒有采納的，應當向有關的專門委員會反饋。

法律委員會審議法律案時，應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見。

第三十四條 專門委員會審議法律案時，應當召開全體會議審議，根據需要，可以要求有關機關、組織派有關負責人說明情況。

第三十五條 專門委員會之間對法律草案的重要問題意見不一致時，應當向委員長會議報告。

第三十六條 列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

法律案有關問題專業性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應當向常務委員會報告。

法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。

常務委員會工作機構應當將法律草案發送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。

第三十七條 列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應當向社會通報。

第三十八條 列入常務委員會會議議程的法律案，常務委員會工作機構應當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關資料，分送法律委員會和有關的專門委員會，并根據需要，印發常務委員會會議。

第三十九條 擬提請常務委員會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結果報告前，常務委員會工作機構可以對法律草案中主要制度規范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。評估情況由法律委員會在審議結果報告中予以說明。

第四十條 列入常務委員會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經委員長會議同意，并向常務委員會報告，對該法律案的審議即行終止。

第四十一條 法律草案修改稿經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務委員會全體會議表決，由常務委員會全體組成人員的過半數通過。

法律草案表決稿交付常務委員會會議表決前，委員長會議根據常務委員會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務委員會會議單獨表決。

單獨表決的條款經常務委員會會議表決后，委員長會議根據單獨表決的情況，可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。

第四十二條 列入常務委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議。

第四十三條 對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，經委員長會議決定，可以合并表決，也可以分別表決。

第四十四條 常務委員會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。

第四節 法律解釋

第四十五條 法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：

（一）法律的規定需要進一步明確具體含義的；

（二）法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的。第四十六條 國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。

第四十七條 常務委員會工作機構研究擬訂法律解釋草案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程。

第四十八條 法律解釋草案經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿。

第四十九條

法律解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，由常務委員會發布公告予以公布。

第五十條 全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。

第五節 其他規定 第五十一條 全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。

第五十二條 全國人民代表大會常務委員會通過立法規劃、立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。編制立法規劃和立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據經濟社會發展和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統性。立法規劃和立法計劃由委員長會議通過并向社會公布。

全國人民代表大會常務委員會工作機構負責編制立法規劃和擬訂立法計劃，并按照全國人民代表大會常務委員會的要求，督促立法規劃和立法計劃的落實。

第五十三條 全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構應當提前參與有關方面的法律草案起草工作；綜合性、全局性、基礎性的重要法律草案，可以由有關的專門委員會或者常務委員會工作機構組織起草。

專業性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草。

第五十四條 提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料。修改法律的，還應當提交修改前后的對照文本。法律草案的說明應當包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要內容，以及起草過程中對重大分歧意見的協調處理情況。

第五十五條 向全國人民代表大會及其常務委員會提出的法律案，在列入會議議程前，提案人有權撤回。

第五十六條 交付全國人民代表大會及其常務委員會全體會議表決未獲得通過的法律案，如果提案人認為必須制定該法律，可以按照法律規定的程序重新提出，由主席團、委員長會議決定是否列入會議議程；其中，未獲得全國人民代表大會通過的法律案，應當提請全國人民代表大會審議決定。

第五十七條 法律應當明確規定施行日期。

第五十八條 簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和中國人大網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。

在常務委員會公報上刊登的法律文本為標準文本。

第五十九條

法律的修改和廢止程序，適用本章的有關規定。法律被修改的，應當公布新的法律文本。

法律被廢止的，除由其他法律規定廢止該法律的以外，由國家主席簽署主席令予以公布。

第六十條 法律草案與其他法律相關規定不一致的，提案人應當予以說明并提出處理意見，必要時應當同時提出修改或者廢止其他法律相關規定的議案。

法律委員會和有關的專門委員會審議法律案時，認為需要修改或者廢止其他法律相關規定的，應當提出處理意見。

第六十一條

法律根據內容需要，可以分編、章、節、條、款、項、目。

編、章、節、條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。

法律標題的題注應當載明制定機關、通過日期。經過修改的法律，應當依次載明修改機關、修改日期。

第六十二條 法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定，法律對配套的具體規定制定期限另有規定的，從其規定。有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向全國人民代表大會常務委員會說明情況。

第六十三條 全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估。評估情況應當向常務委員會報告。

第六十四條

全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案。

第三章 行政法規

第六十五條

國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；

（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。

第六十六條 國務院法制機構應當根據國家總體工作部署擬訂國務院立法計劃，報國務院審批。國務院立法計劃中的法律項目應當與全國人民代表大會常務委員會的立法規劃和立法計劃相銜接。國務院法制機構應當及時跟蹤了解國務院各部門落實立法計劃的情況，加強組織協調和督促指導。

國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。

第六十七條 行政法規由國務院有關部門或者國務院法制機構具體負責起草，重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

行政法規草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不公布的除外。

第六十八條 行政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。

國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。

第六十九條 行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。

第七十條 行政法規由總理簽署國務院令公布。

有關國防建設的行政法規，可以由國務院總理、中央軍事委員會主席共同簽署國務院、中央軍事委員會令公布。第七十一條 行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和中國政府法制信息網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。

在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。

第四章 地方性法規、自治條例和單行條例、規章

第一節 地方性法規、自治條例和單行條例

第七十二條 省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。

設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。

省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的設區的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。

除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照本條第二款規定行使設區的市制定地方性法規的職權。自治州開始制定地方性法規的具體步驟和時間，依照前款規定確定。省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市已經制定的地方性法規，涉及本條第二款規定事項范圍以外的，繼續有效。

第七十三條

地方性法規可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；

（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

設區的市、自治州根據本條第一款、第二款制定地方性法規，限于本法第七十二條第二款規定的事項。

制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。

第七十四條 經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。

第七十五條 民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效。

自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。

第七十六條 規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。

第七十七條 地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。

地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。

第七十八條 省、自治區、直轄市的人民代表大會制定的地方性法規由大會主席團 發布公告予以公布。

省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會制定的地方性法規由常務委員會發布公告予以公布。

設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規報經批準后，由設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

自治條例和單行條例報經批準后，分別由自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

第七十九條 地方性法規、自治區的自治條例和單行條例公布后，及時在本級人民代表大會常務委員會公報和中國人大網、本地方人民代表大會網站以及在本行政區域范圍內發行的報紙上刊載。

在常務委員會公報上刊登的地方性法規、自治條例和單行條例文本為標準文本。

第二節 規章

第八十條 國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。

部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

第八十一條

涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。

第八十二條 省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。

地方政府規章可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；

（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項。

設區的市、自治州的人民政府根據本條第一款、第二款制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。已經制定的地方政府規章，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。

除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市、自治州的人民政府開始制定規章的時間，與本省、自治區人民代表大會常務委員會確定的本市、自治州開始制定地方性法規的時間同步。

應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。

沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

第八十三條 國務院部門規章和地方政府規章的制定程序，參照本法第三章的規定，由國務院規定。

第八十四條 部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。第八十五條 部門規章由部門首長簽署命令予以公布。地方政府規章由省長、自治區主席、市長或者自治州州長簽署命令予以公布。

第八十六條

部門規章簽署公布后，及時在國務院公報或者部門公報和中國政府法制信息網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。

地方政府規章簽署公布后，及時在本級人民政府公報和中國政府法制信息網以及在本行政區域范圍內發行的報紙上刊載。在國務院公報或者部門公報和地方人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本。

第五章 適用與備案審查

第八十七條

憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。

第八十八條 法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。

第八十九條

地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的設區的市、自治州的人民政府制定的規章。

第九十條 自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。

經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。

第九十一條 部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。

第九十二條 同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。

第九十三條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。

第九十四條 法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。

行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。

第九十五條

地方性法規、規章之間不一致時，由有關機關依照下列規定的權限作出裁決：

（一）同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決；

（二）地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；

（三）部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。

根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。

第九十六條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第九十七條規定的權限予以改變或者撤銷：

（一）超越權限的；

（二）下位法違反上位法規定的；

（三）規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；

（四）規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；

（五）違背法定程序的。

第九十七條 改變或者撤銷法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的權限是：

（一）全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規定的自治條例和單行條例；

（二）全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規定的自治條例和單行條例；

（三）國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章；

（四）省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當的地方性法規；

（五）地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；

（六）省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章；

（七）授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規，必要時可以撤銷授權。

第九十八條 行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內依照下列規定報有關機關備案：

（一）行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案；

（二）省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；

（三）自治州、自治縣的人民代表大會制定的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；自治條例、單行條例報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況；

（四）部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；設區的市、自治州的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案；

（五）根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案；經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。

第九十九條 國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。

第一百條 全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會或者常務委員會工作機構反饋。

全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構根據前款規定，向制定機關提出審查意見、研究意見，制定機關按照所提意見對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。

全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構經審查、研究認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。

第一百零一條 全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當按照規定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開。

第一百零二條 其他接受備案的機關對報送備案的地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接受備案的機關規定。

第六章 附則

第一百零三條 中央軍事委員會根據憲法和法律，制定軍事法規。中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區、中國人民武裝警察部隊，可以根據法律和中央軍事委員會的軍事法規、決定、命令，在其權限范圍內，制定軍事規章。

軍事法規、軍事規章在武裝力量內部實施。

軍事法規、軍事規章的制定、修改和廢止辦法，由中央軍事委員會依照本法規定的原則規定。

第一百零四條 最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法第四十五條第二款規定情況的，應當向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。

最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案。

最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。

第一百零五條 本法自2000年7月1日起施行。