第一篇：論民行檢察工作的立法完善

論民事行政檢察工作的立法完善

沈秀華 楊輝聰

【作者簡介】

沈秀華，漳州市詔安縣人民檢察院黨組成員副檢察長 楊輝聰，漳州市詔安縣人民檢察院民事行政檢察科科長 【內容摘要】民事行政監督工作是檢察監督職能的重要一環，它對于維護公眾利益、促進司法公正，保障國家法律的統一正確實施有著不可替代的作用。然而民事行政檢察的現狀還不能完全適應新時期、新形勢的需要。本文筆者就民事行政檢察工作存在的民事行政監督職權不明確、監督方式單調、監督程序復雜、有無調查取證權不定等方面立法問題，結合實際提出幾點立法完善建議。

【關鍵詞】民事行政檢察 立法缺陷 完善立法

作為從事法律監督工作的民事行政檢察部門，擔負著對民事法律、行政法律正確實施的監督工作，是檢察機關面向社會的重要窗口之一，也是檢察機關的“民心工程”，在維護司法權威、保障司法公正、推動經濟發展和促進社會和諧等方面發揮著重要作用。基層民事行政檢察工作開展以來，取得了較好的法律效果、社會效果和政治效果，但基層民事行政檢察工作相對薄弱的狀況仍然存在，筆者就制約基層民事行政檢察工作科學發展的立法因素進行分析，就如何完善立法提出幾點建議。

一、立法缺陷，限制了民事行政檢察工作的順利開展 現行的民事行政檢察監督的立法依據主要是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》以及最高人民檢察院的司法解釋。而上述法律法規有關民事行政檢察監督的規定過于簡單，使得 司法可操作性較差。

（一）監督職權不明確，導致監督權力難以行使 根據《中華人民共和國民事訴訟法》第14條的規定人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。但對檢察機關如何介入監督卻沒有明確規定，只是規定檢察機關對已經發生法律效力的裁定、判決具有抗訴權。實踐表明：在判決、裁定生效之前的整個訴訟過程中審判機關發生的各種違反法定訴訟程序的行為，諸如不依法受理案件，未依法保障當事人訴訟權利，違反回避制度，違反法定審理期限等，在判決、裁定生效后進行監督，無法得到及時糾正，所以，僅僅局限于對已生效判決、裁定的審查，不參加到訴訟中去，就無法發現和糾正訴訟過程中審判機關存在的違法問題，更不能對訴訟活動實行全面及時有效的監督。

（二）監督方式單調，阻卻監督工作的有效開展 民事行政檢察監督方式在立法上的單調性，導致了民事行政檢察監督的不全面性，檢察監督大部份以抗訴方式進行，對于調解、執行程序的案件沒有規定明確的監督權，只是泛泛而談，對監督權如何行使、可以采用哪些方法、對應的其他司法機關有哪些法律義務、違反這些義務會帶來何種法律責任等方面問題都絲毫沒有提及，這就使得民事行政監督成了一份沒有保障的“口頭承諾”，不具有法律應有的可操作性和可訴性。而調解、執行程序的案件不但在司法事務中占的比例較大而且與當事人的利益息息相關，不對上述案件進行監督，檢察機關的監督就難免顯得蒼白無力。

（三）抗訴級別不對等，人為設置了監督障礙 根據《中華人民共和國民事訴訟法》的規定，檢察院開展法律監督的主要手段是對已生效的裁判依法提出抗訴，且 只有上級檢察院才有權對下級法院行使該項權利，卻沒有授予檢察院對同級法院所判案件抗訴權，這必然導致了民事行政檢察抗訴工作的“倒三角”辦案格局。導致民事行政抗訴案件大量集中在省級院和地市級院，然而案件抗訴后又回到了基層法院或中級法院再審，這樣抗訴案件的周期過長，既降低了辦案效率，加大了司法成本，也影響民事行政監督工作的有效開展。

（四）有無調查取證權不定，監督工作難以順利進行 高檢院在2001年9月發布了《人民檢察院民事行政申訴案件辦案規則》，其中第17、18兩條確立了原則上對原審案卷進行閱卷審查為主，調查為輔的辦案規則，并就檢察機關調查取證的范圍規定，但是該規則并沒有對檢察機關面對妨害調查取證行為時可以采取的措施作出明確規定，檢察機關調查取證權的保障力度仍然偏于薄弱。而民訴法第179條規定的符合抗訴條件的情形有的需要通過調查取證來證實，以增加抗訴成功的砝碼。從民事行政監督工作的實際來看，在案件受理審查階段，弄清楚原審生效裁判所依據的主要證據的真實性，對抗訴決定的作出有著直接的影響，調查取證的材料能否作為審判證據法律沒有明確規定。因此，通過調查取證來證明這點可以有效避免濫用抗訴程序的啟動權。而進入抗訴階段后，如果檢察機關能以確實充分的證據為依據，那么抗訴意見被采納的幾率會明顯提高，對原審法院的查證缺漏就能進行補救，抗訴案件的改判可能性也會大大提升。

二、完善立法，推動民事行政檢察工作的科學發展 在一個法制程度逐步提高的國家，民事法律糾紛會形成社會最主要的糾紛，民事法律審判會成為最主要的紛爭解決 方式，而民事行政檢察也就會成為最主要的法律監督工作。改革和完善對訴訟活動的監督，是檢察體制改革的重要任務。通過立法的修改，在立法上完善檢察機關對民事行政訴訟監督的多樣形式，確保民事行政檢察監督權的全面履行，以推動民事行政檢察工作邁出新的步伐。

（一）明確職權，擴大監督范圍

檢察機關對民事行政訴訟監督應該是全面、有效的監督，應包括提起訴訟、參加訴訟、提出抗訴、監督執行等環節，民事行政監督方式應該努力實現由單一的事后監督向全程監督轉變。一是從法律上明確規定檢察機關對任何已生效的民事行政判決、裁定，只要發現違反了法律、法規規定的，都有權按照審判監督程序提出抗訴；二是明確具體地將人民法院的調解行為、決定行為、執行行為納入檢察監督范圍，對于違反自愿原則、合法性原則的調解行為應當列為抗訴監督的對象；對人民法院的決定行為、執行行為違反法律規定，嚴重損害當事人、案外人合法權益的，應當規定人民檢察院有權采取其他有效手段進行監督，并通過立法準確界定民事執行的監督范圍和對象；三是科學設置執行監督的管轄、啟動程序、實施程序、處理程序以及相應的補救措施。

（二）加強立法，拓寬監督形式

我國正處于體制轉型與社會結構變遷的特殊時期，由于法律規定缺位、法制不完善等多方面的原因，現有的民事行政監督方式和手段不能完全適應新時期、新形勢的需求，民事行政檢察監督存在諸多盲點，而民事行政檢察部門在實踐中探索出了諸多行之有效的監督方式，如：以檢察建議書、糾正違法通知書或檢察意見書等向人民法院提出，請人民法院自行糾正；法院抄送生效裁判文書提交檢察機關備案審 查；對國有資產流失而又無人起訴，督促相關部門及時起訴追回國有資產；對弱勢群體的利益受到侵害而無力維權的現象，支持受損害的單位或者個人向人民法院提起訴訟。但由于我國立法上沒有明確這些監督方式的法律地位，也沒有相應的規范可適用，在程序、文書制作上難以統一，使得其難以得到有效推廣，這就需要從立法上對民事行政檢察探索中形成的行之有效的監督手段和方式加以肯定，豐富民事行政監督的方式。

（三）完善辦案機制，縮短辦案周期

法律沒有授予檢察院對同級法院所判案件抗訴權，即抗訴級別不對等，導致審判周期長、抗訴權配與實際需求不相符等嚴重制約民事行政監督權的行使，這就要求將抗訴權逐步下放，從立法上明確將一些常見的普通案件的抗訴權授予基層檢察院，以解決抗訴權行使的“倒三角”問題，實現抗訴權的“供需平衡”，同時通過立法明確訴訟時效，促使基層民事行政抗訴案件得以快速消化，縮短辦案周期，提高辦案效率，節約司法成本，促使民事行政監督工作的有效開展。

（四）賦予檢察機關必要的調查取證權

為了便于查明案情，應通過國家立法，明確規定檢察機關作為國家法律監督機關，在抗訴審查過程中享有一定范圍的調查取證權，這既可以提高抗訴的準確性，還能有效地發揮檢察院對法院行使審判權的監督職能。對于法院應依職權收集而沒有收集的證據，或者當事人及其訴訟代理人客觀上無法自行收集而向法院申請后法院仍未收集的證據，檢察院也擁有在原范圍內的調查取證權。如此才能保證將民事行政檢察的監督職能落到實處。同時也要通過立法對調查過程中所獲得的證據的法律效力作出明確規定，進一步細化程序操 作規范，調查收集證據后如何啟動程序、如何向法庭提交證據、如何進行質證等，需作出相應規定，確保民事行政法律監督調查工作有效開展。

第二篇：及完善論民行檢察監督制度的立法缺陷范文

論民行檢察監督制度的立法缺陷及完善

劉利寧

近年來，全國法院審結的各類案件中，民事行政案件占90%左右。廣大群眾對裁判不公的反映，也主要集中在民事行政訴訟領域。每年“兩會”期間，人大代表和政協委員對民事行政訴訟中的裁判不公問題意見較大。我們認為，要切實保障公民和法人的合法權益就必須加強對民事行政訴訟的監督，其中一個重要方面，就是要完善和加強檢察機關對民事行政訴訟的法律監督。下面筆者就民事、行政檢察監督制度的立法缺陷及制度完善，談談自己的看法。

一、當前民行檢察監督制度的缺陷及原因

當前，檢察機關的民事行政訴訟監督工作與法律和人民群眾的期望還有較大差距，究其原因主要是相關法律規定過于籠統且不科學。一方面導致檢、法兩家在法律監督的范圍、程序、方式等方面長期存在較大分歧，檢察機關的法律監督得不到應有的配合，甚至在某些方面受到不合理的限制，職能作用未能充分發揮，監督效果還不理想;另一方面，造成檢察機關的執法不夠統一，工作不夠規范，一定程度上也存在監督不當、抗訴質量不高等問題。法律缺陷制約民行檢察工作發展，主要體現在以下幾個方面：

1、抗訴范圍狹窄，檢察機關不能對調解、破產裁定、執行中存在的違法錯誤進行抗訴，出現法律監督真空。雖然民事訴訟法和行政訴訟法在其總則規定，檢察機關有權對民事、行政審判活動進行監督。但是在分則只規定抗訴這一種監督方式，而且僅限于已經發生法律效力的、確有錯誤的判決和裁定。最高人民法院還多次以批復文件的形式，排除了檢察機關對調解以及破產、執行過程中作出的裁定的監督。司法現狀表明，法院排除檢察院的抗訴監督，使審判權缺乏有效的外部監督機制，容易滋生腐敗。從法理上講，檢察機關的監督是全面的、多方位的、立體的、多元化的監督。而法律規定的法律監督方式過于單一。這樣，檢察機關陷入了雖然有權力監督，卻缺乏程序保障的監督方式的困境，心有余而力不足，使得民行檢察監督的發展遇到了瓶頸。因此，司法現狀呼吁檢察機關革新監督方式。

2、抗訴在層次設計上先天不足，使檢察資源配置極不合理。現行法律規定基層人民檢察院沒有抗訴權，其只能提請上級檢察院抗訴。沒有抗訴決定權，一方面嚴重挫傷了基層院的工作積極性，造成大量的人力資源的浪費;另一方面導致案件大量涌入省市兩級檢察機關，而省市級檢察院民行人力資源短缺，辦案壓力過大，已成為制約民行抗訴業務發展的最大障礙。案件的分布呈倒三角狀，急需改變人力資源與案件分布失衡的現狀，最好的辦法就是將案件向下分流，充分利用基層院的人力資源。

3、抗訴效率低下，訴訟成本高昂，不適應民行檢察的需要。抗訴程序環節眾多，民訴法未規定抗訴案件再審期限，法院受理抗訴案件后消極處理，經常“久拖不審”、“久審不決”，明顯造成抗訴案件周期長、速度慢。從實踐來看，抗訴案件從受理到再審結束一般需要一年時間，不利于及時糾正錯誤的裁判和保護當事人的合法權益。正所謂“遲來的正義非正義”，抗訴效率不高在某種程度上削弱了檢察機關的監督力度，導致很多申訴人，特別是那些案件標的不大的申訴人對抗訴失去信心，這也是民行檢察案源不足的原因之一。他們對法院錯誤的判決，既不上訴，也不申訴，原因就在于上訴和申訴需要投入大量的人力和財力，還要勞累于奔波訴訟，干脆采取拒不履行法院裁定、判決的方式進行對抗。這有損法律的尊嚴，影響法院判決的權威，也是法院執行難的原因之一。因此，民行檢察監督要獲得長足發展，必須解決抗訴周期長、訴訟成本高昂，效率低下的弊病，尋求高效的監督方式。

4、抗訴無論是其字眼還是操作程序，都顯得非常嚴肅、正式。以致于法院對檢察機關的抗訴不能正確對待，認為是在挑法院的毛病，刻意責難，和法院搞對抗，使他們在心理上無法接受，甚至從觀念和體制上排斥檢察監督，致使檢察監督的實效大打折扣。

5、現行法律規定的監督方式僅有抗訴，過于單一，與中國的傳統文化不相適應。現實中，造成錯判的原因不外乎兩種，一是由于法官認識偏差造成失誤，另一種是法官道德品質差徇私枉法造成錯案。筆者認為，前者是可原諒的，而后者則是不可原諒的，對這兩種案件也應該采取不同的救濟方式。然而現行法律只有抗訴監督一種方式，不能區別對待，以致于司法實踐中，有不少法院、法官在檢察機關抗訴后，明知原判決錯誤，就是不予改判，重新找個理由，維持原判，其原因就在于受傳統文化影響，不能正確對待

監督，不愿在對抗中承認錯誤，逞強斗氣，更有甚者認為只要改判就意味著個人品質出了問題，這也是法院排斥抗訴監督和抗訴改判率不高的重要原因之一。

二、民行檢察監督制度的完善

既然民行檢察監督發展緩慢的原因主要在于法律制度的缺陷，那么民行檢察要獲得長足發展，就必須修改法律，完善檢察機關的監督手段，規范人民法院審理再審案件的程序，減少和避免檢、法兩家不必要的分歧和沖突。筆者認為，民行檢察制度的完善應從以下幾個方面著手修改現行法律。

(一)修改《人民檢察院組織法》，明確檢察機關在民事、行政訴訟中的以下職能，改變檢察權過于籠統、檢察措施無法律依據的歷史，促使法院尊重檢察機關的監督。

1、人民檢察院有權對人民法院的民事、行政訴訟活動進行監督，對確有錯誤的判決、裁定、調解提起抗訴或提出再審檢察建議;對違反法定程序辦案的，有權發出糾正違法通知書。

2、人民檢察院對損害國家利益或公共利益的民事案件，有權依法向人民法院提起訴訟。

3、人民檢察院為了維護國家法制的統一、正確實施，有權對違反憲法和法律的規章、審判解釋進行監督。人民檢察院對不合法、不合理和越權審判解釋及規章，可以向作出的主體發出檢察建議，要求其主動糾正，對拒不糾正的，可以以檢察報告的形式向全國人大常委會匯報，由全國人大常委會予以糾正。

(二)修改《民事(行政)訴訟法》，明確檢察機關的監督范圍。

現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》總則規定“檢察機關有權對民事、行政審判活動進行監督”，但在分則中只規定了對已生效判決、裁定進行抗訴的監督方式。檢察機關是國家的法律監督機關，國家法律的守護人。對法院的訴訟活動進行監督，是檢察機關行使監督權的重要途徑。監督的目的，是為了防止法官權力的濫用，保證國家法律的統一、正確實施，保證公平正義在全社會范圍內的實現。現行法律規定的檢察監督范圍狹窄，影響了檢察權的地位和作用發揮，擴大檢察監督范圍已成為當務之急。

1、將調解納入抗訴范圍。調解作為與人民法院解決民事糾紛案重要方式，與判決、裁定具有同等拘束力和執行力，直接關系到當事人的實體權利。目前，有些法院在審判中片面追求調解率，濫用調解權，強制調解的情形比較嚴重，特別是對一些以合法形式掩蓋非法目的，損害國家利益、社會公共利益的調解，不審查是否遵循自愿、合法原則，就予以確認，嚴重損害了國家和社會公共利益。為促進審判機制的完善，充分保障當事人的合法權益，使民行抗訴的整體效果得到全面的發揮，應將調解列入檢察機關的抗訴范圍。

2、將執行、支付令、訴訟保全等活動納入檢察機關監督范圍。執行、訴訟保全等活動，是民事(行政)訴訟的重要環節，與整個訴訟活動密切相關，與當事人的權益息息相關，對案件的結果也存在直接影響。如果出現錯誤，就可能給當事人的權益造成嚴重損害，甚至造成事實上無法彌補的損害。然而司法實踐中，法院執行不作為、野蠻執行、隨意增加被執行人、擅自查封、執行案外人財產、任意改變原判決以及司法人員在執行中濫用職權、循私舞弊等違法違紀問題屢禁不止，人民群眾反映非常強烈。究其根本原因，就在于對這些訴訟環節缺乏有效的外部監督。為了防止權力的濫用，保證國家法律的統一、正確實施，保證公平正義的實現，應賦予檢察機關對這些訴訟活動的監督權。

因此建議將現行《民事訴訟法》(《行政訴訟法》)總則中的“人民檢察院有權對民事(行政)審判活動實行法律監督”修改為“人民檢察院有權對民事(行政)訴訟活動實行法律監督”。

(三)完善民行檢察監督的權限

為了保障檢察機關對民事(行政)訴訟活動實行法律監督，法律應賦予其必要的權限，防止監督因缺乏保障而流于形式。我們認為，應明確檢察機關的下列權限：

1、調閱案卷權。檢察機關對法院的訴訟活動進行監督，就要對案情及訴訟活動有全面的了解，要做到對案情及訴訟過程全面的了解就必須查看原審卷宗。如果不調取審判卷宗，會帶來很多困難和不便，調閱卷宗對于檢察機關履行法律監督職責是必要的，應當予以保障。否則，檢察監督權就無法落到實處。司

法實踐中，由于法律未明確賦予檢察機關調閱卷宗的權力，導致檢法認識不一，許多地方的檢察機關調卷困難。因此以立法形式明確檢察機關調閱卷宗的權力和程序，已經成為當務之急。

2、調查取證權。司法實踐中，通過調查取證來證明生效裁判存在錯誤或違法是檢察機關辦理民事(行政)案件的一般方法。通過調查取證可以證明法院已生效裁判是否建立在證據充分的基礎上，法院的審判活動是否違反法定程序，審判人員在審理該案件時是否有貪污受賄、徇私舞弊，枉法裁判行為等事實，以充分了解生效裁判的合法性。因此檢察機關在民行檢察監督中享有調查取證權是依法履行法律監督職責的必然要求。長期以來兩高對檢察機關在民事抗訴程序中有無調查取證權，意見分歧較大。因此，以立法形式賦予檢察機關民行監督程序中的調查取證權已成為必然選擇。

鑒于民事訴訟的特殊性，為了保障當事人雙方在舉證方面的“攻守平衡”及訴訟地位的平等，應以法律形式賦予檢察機關調查取證權的同時，對調查取證的對象、范圍、效力作必要的限制。我們認為檢察機關在下列情形下可以依法行使調查取證權：(1)第三人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，向人民法院提供了證據線索，法院沒有正當理由而未予調查取證的。(2)當事人提供的證據相互矛盾，雙方提供的證據都達不到優勢蓋然性的證明標準，人民法院應予調查而未調查取證。(3)檢察機關為證明原裁判認定事實的主要證據存在重大瑕疵而對證據及相關事實進行調查的。(4)審判人員在審理案件過程中可能有貪污受賄、枉法裁判等違法行為的。

(四)完善民行檢察監督方式

現行的民行檢察監督方式，法律只規定了抗訴這一種方式，不能適應民行檢察監督工作的發展要求，我們建議增加以下監督方式：

1、民行公訴。市場經濟條件下，民事經濟交易的各種主體為了追求自身利益的最大化，往往不惜損害國家和社會的公共利益，主要表現為：(1)、國有資產流失日趨嚴重，極大地損害了國家利益。1982年至1992年國有資產流失大約5000億元。進入90年代后，國有資產流失更觸目驚心，每年流失至少1000

億元，日均流失3億元。(2)、經濟建設過程中頻頻發生環境污染等公害事件，直接造成不特定的大多數人的人身、財產損害的環境污染事件，環境污染已經成為威脅人類生存的問題。(3)、經濟轉軌過程中暴露出的壟斷、不正當競爭行為，直接侵害了誠信經營者和消費者的合法權益，嚴重制約著我國市場經濟的健康發展。(4)、破壞公序良俗等民事行為和違法的民事行為，如違反婚姻法禁止性規定形成的無效婚姻。

對于上述事件，只有極少數人享有起訴權，或者任何公民、法人對這種違法行為均無起訴權。即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權利對他來說可能是很不經濟的，或者因為受害人多，誰也不愿意付出代價讓別人搭便車等原因而無人起訴。對此，《法國民事訴訟法》賦予了檢察機關對此類案件提起公訴的權利和訴訟當事人的身份。

我國《人民檢察院組織法》規定：“人民檢察院通過行使檢察權，保護社會主義全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產。”民行領域的公訴權是檢察機關公訴權的有機組成部分，是法律監督的應有之意。因此，檢察機關應當作為代表公共利益的法律主體，向法院起訴。近年來，檢察機關通過努力辦理了一些挽回國有資產流失的民事公訴案件，積累了不少經驗，取得了良好的社會效果。正因如此，社會各界呼吁賦予檢察機關民行公訴權。賦予檢察機關一定的民事、行政公訴是現實的需要。

民行公訴應有一定條件和范圍限制。我們認為檢察機關提起民行公訴的案件必須符合以下條件，一是民行違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，二是沒有合適的訴訟主體。基于以上認識我們認為，檢察機關對下列案件有權代表國家提起民行公訴：(1)國有資產流失案件;(2)公害案件和其他公共利益、公共設施受到損害的案件;(3)反壟斷案件;(4)破壞公序良俗和和民事違法案件。

2、檢察建議。檢察建議是檢察機關對確有錯誤的裁判，向原審法院提出糾正意見，通過法院系統內部監督程序糾正錯誤的一種監督方式，是啟動糾正的渠道和避免錯誤裁判發生的程序裝置，該監督方式更加體現了“相互制約”和“正當程序”的內在要求。它是檢察機關在實踐中創設的一種民事行政檢察監督方式，是調和、追求實體公正和程序公正的產物。利用再審檢察建議啟動再審程序，檢察機關與審判機關積極溝通，交流意見，通過法院內部監督機制糾正自身錯誤，減少了檢法兩家的摩擦，大大優化了司法環

境。同時減少了訴訟環節，縮短了訴訟周期，提高了訴訟效率，符合訴訟經濟原則，滿足了申訴人急于尋求公正的意愿，避免了申訴人因短時間內不能糾正錯誤判決而引發上訪事件的發生。實踐證明，再審檢察建議是一種便捷、高效的監督模式，它能使檢法之間、政法機關與當事人之間、當事人相互之間的錯綜復雜的關系趨于一致，在短時間內實現和諧統一的完美效果，法律效果與社會效果頗佳。

同時，對于抗訴不能引起再審程序的裁定，檢察機關可以使用檢察建議的方式提出糾正意見。對人民法院所作出的不能通過再審予以糾正的違法裁定，如對財產保全、先予執行等裁定進行抗訴，無法引起再審程序，從而使抗訴變得沒有實質意義，而適用檢察建議的監督方式，就可以解決這樣的問題。

但由于該方式沒有法律依據，各地做法不一，大大影響了檢察建議作用的發揮，因此建議法律確立再審檢察建議的作用。

3、糾正違法通知書。實踐中，對于法官違反法律規定但不影響實體裁決的行為，如接受當事人或訴訟代理人的財物、吃請。對此，檢察機關已經創造了糾正違法通知書等監督手段，這對于促進公正執法很有必要。

(五)完善民行檢察監督的程序

1、民行檢察案件的立案條件。考慮到當事人的自由處分權，在沒有當事人申訴的情況下，除非原裁判嚴重損害國家利益或社會公共利益，檢察機關不得立案。考慮到裁判的穩定性，對當事人向檢察機關提出申訴應規定一定的期限，期限屆滿不申請的視為放棄權利，檢察機關不再受理。

2、明確規定民行抗訴案件，同級抗同級審。即由抗訴機關的同級人民法院再審，不得交由下級法院審理。司法實踐中，再審法院往往將大量的民行抗訴案件發回原作出錯誤判決的法院審理。由于許多案件往往是院長、庭長審批或經集體討論的結果，故原審法院大多作維持原判處理，這也是抗訴案件發回重審改判率低的一個重要原因。這種同級抗下級審的模式嚴重影響抗訴監督的權威與時效，導致司法資源的巨

大浪費，同時也容易滋生有錯不糾，其實質會放縱司法不公、司法腐敗。由原審法院的上一級法院再審抗訴案件，可以超然于審判的行政化和地方化，最起碼可以沖淡這些非理性色彩，有助于推進司法獨立。

3、人民法院應當以抗訴理由為審理范圍。從抗訴實踐來看，絕大多數案件來源于當事人申訴，由當事人申訴而啟動抗訴程序，許多情況下申訴理由和抗訴理由基本一致，最起碼沒有明顯沖突。但也有相當一部分案件申訴理由和抗訴理由不一致或明顯發生沖突。因為民行抗訴在任何條件下不受當事人意思左右，尤其是檢察機關基于國家利益、社會公益而提起抗訴，純粹是為了國家和社會的利益，因此抗訴始終處于一種獨立的地位。在這種情況下，到底是以抗訴理由還是以申訴理由為審理范圍，司法實踐中做法不一。從監督角度審視，當事人申訴只是民行抗訴案件的信息來源之一，除此之外，還存在因當事人雙方的行為損害國家、公共利益，檢察機關依職權發現并抗訴的案件。抗訴主要體現的是作為公權力的檢察權對另一種公權力——審判權的抗衡。因此，抗訴案件應以抗訴理由為審理范圍。

4、再審人民法院認為抗訴理由不成立的，可以作出維持原判決的裁判，但不得適用“駁回抗訴”。民行抗訴是一種基于原審法院裁判錯誤，甚至是司法腐敗，進而進行的一種純正的法律監督，它不是基于訴權而動用公權力，也不是當事人的代理人，更不受當事人意志左右，始終處于監督者的超然立場。因為民行抗訴活動中，檢察機關原本沒有自己任何實體權利、程序權利主張，而是為謀求司法公正的一種監督。司法實踐中，有的再審法院認為抗訴理由不成立的，直接適用“駁回抗訴”，嚴重地侵害了檢察機關作為監督者的權威，模糊了民行抗訴的屬性和獨立價值。

5、明確規定再審期限。現行法律沒有規定法院再審案件的辦理期限，以至于法院對再審案件，久拖不審、久審不決，不能及時糾正錯誤的裁判。法院的消極處理，不利于實現公平正義，因此，建議法律規定法院的再審期限。

6、明確檢察機關在抗訴案件中的權限。(1)應明確規定檢察人員出席再審法庭時的稱謂和座次安排;(2)宣讀抗訴書的權利;(3)有權發表抗訴意見的權利;(4)檢察人員不參與法庭辯論。

三、現階段完善民行檢察監督的途徑

雖說立法不完善是當前制約民行檢察發展的根本原因，但法院不配合、排斥監督是制約其發展的主要原因。雖然三大訴訟法的修改已提上了立法日程，但由于該項工程巨大，涉及面廣、在某些方面專家意見分歧較大，因此，新民事行政訴訟法的出臺尚需時日。在立法還未修改之前，要加強民行檢察監督，就必須從優化司法環境入手，檢法之間統一認識、減少摩擦，就顯得尤為重要。因此建議全國人大常委會，從有利于保障民行檢察監督的效果，促進公正執法的目的出發，解決以下幾個問題。

1、制訂立法解釋，明確將調解、執行、訴訟保全等訴訟活動納入抗訴范圍。全國人大常委會應審查并撤消最高人民法院單方面限制檢察機關抗訴權的司法解釋，其中包括排除檢察機關對調解、執行、訴訟保全、破產等活動的監督，以及限制檢察機關抗訴后法院維持原判案件抗訴級別的限制。民事、行政檢察監督的范圍涉及檢法兩家的權力配置。這些司法解釋在內容上已經超出了審判解釋的范疇，屬于立法的范疇，對其解釋的權力只能屬于全國人大常委會，因此法院的解釋屬于越權解釋;在形式上以審判權限制、排斥憲法規定的法律監督機關的監督，違反法律規定;在邏輯上是由被監督者限制監督者的監督范圍，具有不合理性。

2、制訂立法解釋，明確規定再審期限。根據司法實踐，再審法院應當在接到抗訴書后3個月內審理完畢，重大疑難復雜案件，經高級人民法院批準，可以延長3個月。

3、協調檢法關系，實現同級抗同級審，落實檢察機關在抗訴再審中宣讀抗訴書、發表抗訴意見等權力。法院將法律規定的上級檢察機關抗訴案件，通過制訂司法解釋發回下級法院再審，違反了檢法兩家在訴訟中等級對等(平衡)的原則，有損檢察院作為法律監督機關的形象和地位。

4、通過協調，確立檢察機關提起民事(行政)公訴的權利。對于檢察機關提起的民事(行政)公訴，法院應當受理，并免收案件受理費，同時制訂民行公訴的相關細則規定。

同時，檢察機關也應加大改革力度，在民行部門建立和推行“公開審查制度”和“主辦檢察官制度”，實現業務建設規范化、隊伍建設正規化。公開審查制度要求在辦理民事案件中要堅持立案公開，履行告知義務，公開聽取雙方當事人的陳述，公開審查結論，使民行監督置于“陽光地帶”，完全納入依法監督的軌道，以公開促公正，實現民行監督工作中的執法公正。要實行“主辦檢察官”制度，通過競爭上崗、擇優選任的方式，實行民行辦案資格準入制度。對民行業務人員定期培訓，不斷提高理論與實踐水平、提高辦案能力。同時通過改革辦案方式，落實辦案責任制，提高民行辦案效率，增強辦案效果。

第三篇：民行檢察工作宣傳材料

民事行政檢察科工作職責

承辦對人民法院已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定，發現確有錯誤或者違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，依法提出抗訴等工作。

一、依法獨立行使檢察權，對人民法院的民事審判活動和行政訴訟活動進行法律監督，維護司法公正和司法權威，保障國家法律的統一正確實施。

二、受理公民、法人和其他組織不服人民法院已生效的民事、行政判決或裁定的申訴案件。

三、對人民法院已經發生法律效力的、確有錯誤的判決、裁定提出抗訴或者提出再審檢察建議。

四、對人民法院在民事行政審判活動中的其他問題以檢察建議、糾正違法通知書等形式提出監督意見。

五、對提出抗訴的民事、行政申訴案件，依法派員出席再審法庭支持抗訴，并對再審法庭的審判活動是否合法進行監督。

六、對在辦理民事、行政申訴案件中發現的審判人員、執行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等職務犯罪行為進行查處。

民事行政檢察十問十答

1．不服法院生效民事行政判決、裁定怎么辦？

當事人不服法院已生效民事行政判決、裁定可向法院審判監督部門申

請再審，也可直接向人民檢察院民事行政檢察部門進行申訴。

2．人民檢察院民事行政檢察部門的主要任務是什么?

（一）受理當事人(包括公民、法人和其他組織)不服人民法院已經發生法律效力的民事行政判決、裁定的申訴，經過審查，發現判決、裁定確有錯誤并符合抗訴條件的，作出抗訴決定或者檢察建議使法院進入再審程序予以糾正；若經審查，認為人民法院的判決、裁定正確的，作出不提請抗訴或不抗訴決定，并做好息訴工作。

（二）審判人員在審理民事行政案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為進行查處。

3．人民檢察院民事行政檢察部門的受案范圍是什么？

人民檢察院民事行政檢察部門受理公民、法人和其他組織對一審或二審法院作出的已經生效的民事和行政案件的判決和裁定不服的申訴案件。

4．向民事行政檢察部門提出申訴應符合怎樣的條件？

（一）人民法院的判決、裁定已經發生法律效力；

（二）有具體的申訴理由和請求。

5．人民檢察院民事行政檢察部門的監督方式都有哪些？

目前人民檢察院民事行政檢察部門最主要的監督方式是抗訴和

檢察建議。此外，民事行政檢察部門還在積極探索新的監督方式，包括：

（1）促成和解:對法院裁判雖有錯誤但雙方當事人有執行和解意愿的申訴案件，在雙方當事人自愿的前提下，積極引導和促成當事人和解；（2）支持起訴：在國家和社會公共利益遭受嚴重侵害、國有資產流失嚴重的情況下，向有關部門提供法律意見，參加到國家或公共利益遭受侵害的案件訴訟中；

（3）提起民事公訴：在國家和社會公共利益遭受嚴重侵害但又無主體向法院提起訴訟的情況下，由檢察機關作為原告，向法院提起訴訟，保護國家和社會公共利益。

6． 人民檢察院民事行政檢察部門在哪些情況下對民事、行政案件申訴不予受理？ 不予受理的情形：

（一）判決、裁定尚未發生效力的；

（二）判決解除婚姻關系或收養關系的；

（三）人民法院已經裁定再審的；

（四）申訴人對人民檢察院所作出的終止審查和不抗訴決定不服，再次申訴的；

（五）申訴人在人民法院判決、裁定生效后兩年之內無正當理由，未向人民檢察院提出申訴的。

7．哪些民事、行政申訴案件符合檢察機關的抗訴條件？ 有下列情況之一的檢察機關應當抗訴：

（一）原判決、裁定認定事實的主要證據不足的；

（二）原判決、裁定適用法律確有錯誤的；

（三）人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；

（四）審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。

8．哪些民事行政申訴案件檢察機關不予抗訴？

有下列情形之一的，人民檢察院應當作出不抗訴決定：

（一）申訴人在原審過程中未盡舉證責任的；

（二）現有證據不足以證明原判決、裁定存在錯誤或者違法的；

（三）足以推翻原判決、裁定的證據屬于當事人在訴訟中未提供的新證據的；

（四）原判決、裁定認定事實或者適用法律確有錯誤，但處理結果對國家利益、社會公共利益和當事人權利義務影響不大的；

（五）原審違反法定程序，但未影響案件正確判決、裁定的；

（六）不符合法律規定的抗訴條件的其他情形。

9．檢察機關審理民事、行政申訴案件是否收費？ 檢察機關審理民事、行政申訴案件不收取任何費用。

10．如何向民事行政檢察部門提出申訴？

人民檢察院控告申訴檢察部門受理民事、行政申訴案件。

當事人向人民檢察院的控告申訴部門提出申訴，應當提交申訴書（A4紙）、人民法院生效的判決書和裁定書，以及證明其申訴主張的證據材料。

申訴書要寫明申訴請求和事實理由，注明通訊地址、郵政編碼和聯系電話。

勿以惡小而為之，勿以善小而不為——三國劉備 茍利國家生死以，豈因禍福避趨之 ——林則徐 公則生明，廉則生威 ——清〃朱舜水 知足則樂，務貪必憂。——宋〃林逋《省心錄》

第四篇：淺談如何做好基層民行檢察工作

淺談如何做好基層民行檢察工作

民事行政檢察監督是憲法和法律賦予檢察機關的神圣職責，是檢察機關履行法律監督職能的重要組成部分。民行檢察科作為密切聯系群眾，服務群眾的業務窗口，其工作效率的高低、辦案質量的好壞，直接關系到檢察機關在群眾心中的形象，關系到群眾對法律監督機關的信任度，因此，做好基層民行檢察工作意義重大。

近年來，我院規范民行檢察監督行為，全力推進民行檢察工作：一是規范案件受理立案程序。近年來，我院嚴把受理立案關，實行立案告知制度，增加工作透明度，對申訴案件實行集體討論、嚴格審查制度，對影響較大、標的額較大、對案件爭議較大的案件報主管檢察長審查決定，對每一件案件都認真分析原因，總結經驗，以提高辦案水平和案件質量；二是注重審查公開制。在案件的審查過程中注重公開，對必要案件舉行公開聽證，召集雙方當事人進行抗前證據開示，公開證據、公開不涉密的事實、公開適用的法律、公開雙方意見，讓辦案人清白，讓當事人滿意；三是規范辦案協調制度。規范內部協調，加強民行和控申、公訴等科室的聯系，建立統一登記、案件移送、歸口答復、督促起訴線索移送等內部工作制度；規范協調機制，探索建立與法院的協調機制，多次組織召開專題聯席會議，對調卷閱檔、支持起訴、執行 1

監督等多項工作中進行了有益的協商探討，從制度上規范了民行部門與法院關于案件的工作流程。

為推進民行檢察工作，我院不斷創新、發展并逐步完善了民事行政檢察工作機制。

一是加大辦理民事行政申訴案件力度。始終堅持把辦理民事行政申訴案件作為強化民事行政檢察監督的主要方式，逐步擴大辦案規模，提高辦案質量和效率，形成一定的監督規模和態勢。

二是構建以抗訴為中心的多元化監督格局。堅持敢于監督、善于監督、有效監督，始終把抓好抗訴作為民事行政檢察監督的中心任務，充分運用抗訴手段糾正錯誤裁判；加強再審檢察建議工作。認真研究強化再審檢察建議的措施，充分發揮好再審檢察建議在提高司法效率、節約司法資源、強化同級監督等方面的重要作用，進一步規范適用范圍、標準和程序；及時糾正違法行為。把糾正錯誤裁判與糾正違法行為有機結合起來，既要依法提出抗訴，又要通過發出糾正違法通知書、更換辦案人建議書，及時監督糾正法院和法官在訴訟中的違法行為。

三是做好重點領域的監督檢察工作。大力推行民事督促起訴、支持起訴工作，切實保護國有資產、社會公共利益和人民群眾合法權益。認真開展好對人民群眾反映強烈的、確有問題的民事執行活動的監督。加強對調解的監督，通過抗

訴、再審檢察建議等方式對虛假調解、惡意調解以及違反自愿、合法原則的調解案件進行監督。

四是加快推進監督制約機制建設。民事行政檢察辦案的特殊性，決定了上級檢察院辦案任務重、下級檢察院案源不足的現狀，要積極創新民事行政檢察監督工作機制，改進工作方法。強化以辦案規則為重點的辦案規范化和制度化建設，進一步規范和加強民事行政申訴案件的受理、立案、審查和結案環節的辦案程序，細化工作流程。強化辦案責任，嚴格案件審查期限規定。積極推行立審分離的辦案制度。規范案件討論制度，統一法律文書格式，簡化辦案程序，縮短辦案周期，提高辦案效率。建立健全上下級檢察院協同辦案機制，開展巡回辦案、交叉辦案和集中辦案等辦案方式，實現民事行政檢察一體化工作模式。重視征求人民法院對監督工作的意見和建議，落實和完善聽取各方當事人及律師意見等制度。

第五篇：論民行檢察監督制度的立法缺陷及完善發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

論民行檢察監督制度的立法缺陷及完善

劉利寧

近年來，全國法院審結的各類案件中，民事行政案件占90%左右。廣大群眾對裁判不公的反映，也主要集中在民事行政訴訟領域。每年“兩會”期間，人大代表和政協委員對民事行政訴訟中的裁判不公問題意見較大。我們認為，要切實保障公民和法人的合法權益就必須加強對民事行政訴訟的監督，其中一個重要方面，就是要完善和加強檢察機關對民事行政訴訟的法律監督。下面筆者就民事、行政檢察監督制度的立法缺陷及制度完善，談談自己的看法。

一、當前民行檢察監督制度的缺陷及原因

當前，檢察機關的民事行政訴訟監督工作與法律和人民群眾的期望還有較大差距，究其原因主要是相關法律規定過于籠統且不科學。一方面導致檢、法兩家在法律監督的范圍、程序、方式等方面長期存在較大分歧，檢察機關的法律監督得不到應有的配合，甚至在某些方面受到不合理的限制，職能作用未能充分發揮，監督效果還不理想;另一方面，造成檢察機關的執法不夠統一，工作不夠規范，一定程度上也存在監督不當、抗訴質量不高等問題。法律缺陷制約民行檢察工作發展，主要體現在以下幾個方面：

1、抗訴范圍狹窄，檢察機關不能對調解、破產裁定、執行中存在的違法錯誤進行抗訴，出現法律監督真空。雖然民事訴訟法和行政訴訟法在其總則規定，檢察機關有權對民事、行政審判活動進行監督。但是在分則只規定抗訴這一種監督方式，而且僅限于已經發生法律效力的、確有錯誤的判決和裁定。最高人民法院還多次以批復文件的形式，排除了檢察機關對調解以及破產、執行過程中作出的裁定的監督。司法現狀表明，法院排除檢察院的抗訴監督，使審判權缺乏有效的外部監督機制，容易滋生腐敗。從法理上講，檢察機關的監督是全面的、多方位的、立體的、多元化的監督。而法律規定的法律監督方式過于單一。這樣，檢察機關陷入了雖然有權力監督，卻缺乏程序保障的監督方式的困境，心有余而力不足，使得民行檢察監督的發展遇到了瓶頸。因此，司法現狀呼吁檢察機關革新監督方式。

2、抗訴在層次設計上先天不足，使檢察資源配置極不合理。現行法律規定基層人民檢察院沒有抗訴權，其只能提請上級檢察院抗訴。沒有抗訴決定權，一方面嚴重挫傷了基層院的工作積極性，造成大量的人力資源的浪費;另一方面導致案件大量涌入省市兩級檢察機關，而省市級檢察院民行人力資源短缺，辦案壓力過大，已成為制約民行抗訴業務發展的最大障礙。案件的分布呈倒三角狀，急需改變人力資源與案件分布失衡的現狀，最好的辦法就是將案件向下分流，充分利用基層院的人力資源。

3、抗訴效率低下，訴訟成本高昂，不適應民行檢察的需要。抗訴程序環節眾多，民訴法未規定抗訴案件再審期限，法院受理抗訴案件后消極處理，經常“久拖不審”、“久審不決”，明顯造成抗訴案件周期長、速度慢。從實踐來看，抗訴案件從受理到再審結束一般需要一年時間，不利于及時糾正錯誤的裁判和保護當事人的合法權益。正所謂“遲來的正義非正義”，抗訴效率不高在某種程度上削弱了檢察機關的監督力度，導致很多申訴人，特別是那些案件標的不大的申訴人對抗訴失去信心，這也是民行檢察案源不足的原因之一。他們對法院錯誤的判決，既不上訴，也不申訴，原因就在于上訴和申訴需要投入大量的人力和財力，還要勞累于奔波訴訟，干脆采取拒不履行法院裁定、判決的方式進行對抗。這有損法律的尊嚴，影響法院判決的權威，也是法院執行難的原因之一。因此，民行檢察監督要獲得長足發展，必須解決抗訴周期長、訴訟成本高昂，效率低下的弊病，尋求高效的監督方式。

4、抗訴無論是其字眼還是操作程序，都顯得非常嚴肅、正式。以致于法院對檢察機關的抗訴不能正確對待，認為是在挑法院的毛病，刻意責難，和法院搞對抗，使他們在心理上無法接受，甚至從觀念和體制上排斥檢察監督，致使檢察監督的實效大打折扣。

5、現行法律規定的監督方式僅有抗訴，過于單一，與中國的傳統文化不相適應。現實中，造成錯判的原因不外乎兩種，一是由于法官認識偏差造成失誤，另一種是法官道德品質差徇私枉法造成錯案。筆者

認為，前者是可原諒的，而后者則是不可原諒的，對這兩種案件也應該采取不同的救濟方式。然而現行法律只有抗訴監督一種方式，不能區別對待，以致于司法實踐中，有不少法院、法官在檢察機關抗訴后，明知原判決錯誤，就是不予改判，重新找個理由，維持原判，其原因就在于受傳統文化影響，不能正確對待監督，不愿在對抗中承認錯誤，逞強斗氣，更有甚者認為只要改判就意味著個人品質出了問題，這也是法院排斥抗訴監督和抗訴改判率不高的重要原因之一。

二、民行檢察監督制度的完善

既然民行檢察監督發展緩慢的原因主要在于法律制度的缺陷，那么民行檢察要獲得長足發展，就必須修改法律，完善檢察機關的監督手段，規范人民法院審理再審案件的程序，減少和避免檢、法兩家不必要的分歧和沖突。筆者認為，民行檢察制度的完善應從以下幾個方面著手修改現行法律。

(一)修改《人民檢察院組織法》，明確檢察機關在民事、行政訴訟中的以下職能，改變檢察權過于籠統、檢察措施無法律依據的歷史，促使法院尊重檢察機關的監督。

1、人民檢察院有權對人民法院的民事、行政訴訟活動進行監督，對確有錯誤的判決、裁定、調解提起抗訴或提出再審檢察建議;對違反法定程序辦案的，有權發出糾正違法通知書。

2、人民檢察院對損害國家利益或公共利益的民事案件，有權依法向人民法院提起訴訟。

3、人民檢察院為了維護國家法制的統一、正確實施，有權對違反憲法和法律的規章、審判解釋進行監督。人民檢察院對不合法、不合理和越權審判解釋及規章，可以向作出的主體發出檢察建議，要求其主動糾正，對拒不糾正的，可以以檢察報告的形式向全國人大常委會匯報，由全國人大常委會予以糾正。

(二)修改《民事(行政)訴訟法》，明確檢察機關的監督范圍。

現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》總則規定“檢察機關有權對民事、行政審判活動進行監督”，但在分則中只規定了對已生效判決、裁定進行抗訴的監督方式。檢察機關是國家的法律監督機關，國家法

律的守護人。對法院的訴訟活動進行監督，是檢察機關行使監督權的重要途徑。監督的目的，是為了防止法官權力的濫用，保證國家法律的統一、正確實施，保證公平正義在全社會范圍內的實現。現行法律規定的檢察監督范圍狹窄，影響了檢察權的地位和作用發揮，擴大檢察監督范圍已成為當務之急。

1、將調解納入抗訴范圍。調解作為與人民法院解決民事糾紛案重要方式，與判決、裁定具有同等拘束力和執行力，直接關系到當事人的實體權利。目前，有些法院在審判中片面追求調解率，濫用調解權，強制調解的情形比較嚴重，特別是對一些以合法形式掩蓋非法目的，損害國家利益、社會公共利益的調解，不審查是否遵循自愿、合法原則，就予以確認，嚴重損害了國家和社會公共利益。為促進審判機制的完善，充分保障當事人的合法權益，使民行抗訴的整體效果得到全面的發揮，應將調解列入檢察機關的抗訴范圍。

2、將執行、支付令、訴訟保全等活動納入檢察機關監督范圍。執行、訴訟保全等活動，是民事(行政)訴訟的重要環節，與整個訴訟活動密切相關，與當事人的權益息息相關，對案件的結果也存在直接影響。如果出現錯誤，就可能給當事人的權益造成嚴重損害，甚至造成事實上無法彌補的損害。然而司法實踐中，法院執行不作為、野蠻執行、隨意增加被執行人、擅自查封、執行案外人財產、任意改變原判決以及司法人員在執行中濫用職權、循私舞弊等違法違紀問題屢禁不止，人民群眾反映非常強烈。究其根本原因，就在于對這些訴訟環節缺乏有效的外部監督。為了防止權力的濫用，保證國家法律的統一、正確實施，保證公平正義的實現，應賦予檢察機關對這些訴訟活動的監督權。

因此建議將現行《民事訴訟法》(《行政訴訟法》)總則中的“人民檢察院有權對民事(行政)審判活動實行法律監督”修改為“人民檢察院有權對民事(行政)訴訟活動實行法律監督”。

(三)完善民行檢察監督的權限

為了保障檢察機關對民事(行政)訴訟活動實行法律監督，法律應賦予其必要的權限，防止監督因缺乏保障而流于形式。我們認為，應明確檢察機關的下列權限：

1、調閱案卷權。檢察機關對法院的訴訟活動進行監督，就要對案情及訴訟活動有全面的了解，要做到對案情及訴訟過程全面的了解就必須查看原審卷宗。如果不調取審判卷宗，會帶來很多困難和不便，調閱卷宗對于檢察機關履行法律監督職責是必要的，應當予以保障。否則，檢察監督權就無法落到實處。司法實踐中，由于法律未明確賦予檢察機關調閱卷宗的權力，導致檢法認識不一，許多地方的檢察機關調卷困難。因此以立法形式明確檢察機關調閱卷宗的權力和程序，已經成為當務之急。

2、調查取證權。司法實踐中，通過調查取證來證明生效裁判存在錯誤或違法是檢察機關辦理民事(行政)案件的一般方法。通過調查取證可以證明法院已生效裁判是否建立在證據充分的基礎上，法院的審判活動是否違反法定程序，審判人員在審理該案件時是否有貪污受賄、徇私舞弊，枉法裁判行為等事實，以充分了解生效裁判的合法性。因此檢察機關在民行檢察監督中享有調查取證權是依法履行法律監督職責的必然要求。長期以來兩高對檢察機關在民事抗訴程序中有無調查取證權，意見分歧較大。因此，以立法形式賦予檢察機關民行監督程序中的調查取證權已成為必然選擇。

鑒于民事訴訟的特殊性，為了保障當事人雙方在舉證方面的“攻守平衡”及訴訟地位的平等，應以法律形式賦予檢察機關調查取證權的同時，對調查取證的對象、范圍、效力作必要的限制。我們認為檢察機關在下列情形下可以依法行使調查取證權：(1)第三人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，向人民法院提供了證據線索，法院沒有正當理由而未予調查取證的。(2)當事人提供的證據相互矛盾，雙方提供的證據都達不到優勢蓋然性的證明標準，人民法院應予調查而未調查取證。(3)檢察機關為證明原裁判認定事實的主要證據存在重大瑕疵而對證據及相關事實進行調查的。(4)審判人員在審理案件過程中可能有貪污受賄、枉法裁判等違法行為的。

(四)完善民行檢察監督方式

現行的民行檢察監督方式，法律只規定了抗訴這一種方式，不能適應民行檢察監督工作的發展要求，我們建議增加以下監督方式：

1、民行公訴。市場經濟條件下，民事經濟交易的各種主體為了追求自身利益的最大化，往往不惜損害國家和社會的公共利益，主要表現為：(1)、國有資產流失日趨嚴重，極大地損害了國家利益。1982年至1992年國有資產流失大約5000億元。進入90年代后，國有資產流失更觸目驚心，每年流失至少1000億元，日均流失3億元。(2)、經濟建設過程中頻頻發生環境污染等公害事件，直接造成不特定的大多數人的人身、財產損害的環境污染事件，環境污染已經成為威脅人類生存的問題。(3)、經濟轉軌過程中暴露出的壟斷、不正當競爭行為，直接侵害了誠信經營者和消費者的合法權益，嚴重制約著我國市場經濟的健康發展。(4)、破壞公序良俗等民事行為和違法的民事行為，如違反婚姻法禁止性規定形成的無效婚姻。

對于上述事件，只有極少數人享有起訴權，或者任何公民、法人對這種違法行為均無起訴權。即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權利對他來說可能是很不經濟的，或者因為受害人多，誰也不愿意付出代價讓別人搭便車等原因而無人起訴。對此，《法國民事訴訟法》賦予了檢察機關對此類案件提起公訴的權利和訴訟當事人的身份。

我國《人民檢察院組織法》規定：“人民檢察院通過行使檢察權，保護社會主義全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產。”民行領域的公訴權是檢察機關公訴權的有機組成部分，是法律監督的應有之意。因此，檢察機關應當作為代表公共利益的法律主體，向法院起訴。近年來，檢察機關通過努力辦理了一些挽回國有資產流失的民事公訴案件，積累了不少經驗，取得了良好的社會效果。正因如此，社會各界呼吁賦予檢察機關民行公訴權。賦予檢察機關一定的民事、行政公訴是現實的需要。

民行公訴應有一定條件和范圍限制。我們認為檢察機關提起民行公訴的案件必須符合以下條件，一是民行違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，二是沒有合適的訴訟主體。基于以上認識我們認為，檢察機關對下列案件有權代表國家提起民行公訴：(1)國有資產流失案件;(2)公害案件和其他公共利益、公共設施受到損害的案件;(3)反壟斷案件;(4)破壞公序良俗和和民事違法案件。

2、檢察建議。檢察建議是檢察機關對確有錯誤的裁判，向原審法院提出糾正意見，通過法院系統內部監督程序糾正錯誤的一種監督方式，是啟動糾正的渠道和避免錯誤裁判發生的程序裝置，該監督方式更

加體現了“相互制約”和“正當程序”的內在要求。它是檢察機關在實踐中創設的一種民事行政檢察監督方式，是調和、追求實體公正和程序公正的產物。利用再審檢察建議啟動再審程序，檢察機關與審判機關積極溝通，交流意見，通過法院內部監督機制糾正自身錯誤，減少了檢法兩家的摩擦，大大優化了司法環境。同時減少了訴訟環節，縮短了訴訟周期，提高了訴訟效率，符合訴訟經濟原則，滿足了申訴人急于尋求公正的意愿，避免了申訴人因短時間內不能糾正錯誤判決而引發上訪事件的發生。實踐證明，再審檢察建議是一種便捷、高效的監督模式，它能使檢法之間、政法機關與當事人之間、當事人相互之間的錯綜復雜的關系趨于一致，在短時間內實現和諧統一的完美效果，法律效果與社會效果頗佳。

同時，對于抗訴不能引起再審程序的裁定，檢察機關可以使用檢察建議的方式提出糾正意見。對人民法院所作出的不能通過再審予以糾正的違法裁定，如對財產保全、先予執行等裁定進行抗訴，無法引起再審程序，從而使抗訴變得沒有實質意義，而適用檢察建議的監督方式，就可以解決這樣的問題。

但由于該方式沒有法律依據，各地做法不一，大大影響了檢察建議作用的發揮，因此建議法律確立再審檢察建議的作用。

3、糾正違法通知書。實踐中，對于法官違反法律規定但不影響實體裁決的行為，如接受當事人或訴訟代理人的財物、吃請。對此，檢察機關已經創造了糾正違法通知書等監督手段，這對于促進公正執法很有必要。

(五)完善民行檢察監督的程序

1、民行檢察案件的立案條件。考慮到當事人的自由處分權，在沒有當事人申訴的情況下，除非原裁判嚴重損害國家利益或社會公共利益，檢察機關不得立案。考慮到裁判的穩定性，對當事人向檢察機關提出申訴應規定一定的期限，期限屆滿不申請的視為放棄權利，檢察機關不再受理。

2、明確規定民行抗訴案件，同級抗同級審。即由抗訴機關的同級人民法院再審，不得交由下級法院審理。司法實踐中，再審法院往往將大量的民行抗訴案件發回原作出錯誤判決的法院審理。由于許多案件

往往是院長、庭長審批或經集體討論的結果，故原審法院大多作維持原判處理，這也是抗訴案件發回重審改判率低的一個重要原因。這種同級抗下級審的模式嚴重影響抗訴監督的權威與時效，導致司法資源的巨大浪費，同時也容易滋生有錯不糾，其實質會放縱司法不公、司法腐敗。由原審法院的上一級法院再審抗訴案件，可以超然于審判的行政化和地方化，最起碼可以沖淡這些非理性色彩，有助于推進司法獨立。

3、人民法院應當以抗訴理由為審理范圍。從抗訴實踐來看，絕大多數案件來源于當事人申訴，由當事人申訴而啟動抗訴程序，許多情況下申訴理由和抗訴理由基本一致，最起碼沒有明顯沖突。但也有相當一部分案件申訴理由和抗訴理由不一致或明顯發生沖突。因為民行抗訴在任何條件下不受當事人意思左右，尤其是檢察機關基于國家利益、社會公益而提起抗訴，純粹是為了國家和社會的利益，因此抗訴始終處于一種獨立的地位。在這種情況下，到底是以抗訴理由還是以申訴理由為審理范圍，司法實踐中做法不一。從監督角度審視，當事人申訴只是民行抗訴案件的信息來源之一，除此之外，還存在因當事人雙方的行為損害國家、公共利益，檢察機關依職權發現并抗訴的案件。抗訴主要體現的是作為公權力的檢察權對另一種公權力——審判權的抗衡。因此，抗訴案件應以抗訴理由為審理范圍。

4、再審人民法院認為抗訴理由不成立的，可以作出維持原判決的裁判，但不得適用“駁回抗訴”。民行抗訴是一種基于原審法院裁判錯誤，甚至是司法腐敗，進而進行的一種純正的法律監督，它不是基于訴權而動用公權力，也不是當事人的代理人，更不受當事人意志左右，始終處于監督者的超然立場。因為民行抗訴活動中，檢察機關原本沒有自己任何實體權利、程序權利主張，而是為謀求司法公正的一種監督。司法實踐中，有的再審法院認為抗訴理由不成立的，直接適用“駁回抗訴”，嚴重地侵害了檢察機關作為監督者的權威，模糊了民行抗訴的屬性和獨立價值。

5、明確規定再審期限。現行法律沒有規定法院再審案件的辦理期限，以至于法院對再審案件，久拖不審、久審不決，不能及時糾正錯誤的裁判。法院的消極處理，不利于實現公平正義，因此，建議法律規定法院的再審期限。

6、明確檢察機關在抗訴案件中的權限。(1)應明確規定檢察人員出席再審法庭時的稱謂和座次安排;(2)宣讀抗訴書的權利;(3)有權發表抗訴意見的權利;(4)檢察人員不參與法庭辯論。

三、現階段完善民行檢察監督的途徑

雖說立法不完善是當前制約民行檢察發展的根本原因，但法院不配合、排斥監督是制約其發展的主要原因。雖然三大訴訟法的修改已提上了立法日程，但由于該項工程巨大，涉及面廣、在某些方面專家意見分歧較大，因此，新民事行政訴訟法的出臺尚需時日。在立法還未修改之前，要加強民行檢察監督，就必須從優化司法環境入手，檢法之間統一認識、減少摩擦，就顯得尤為重要。因此建議全國人大常委會，從有利于保障民行檢察監督的效果，促進公正執法的目的出發，解決以下幾個問題。

1、制訂立法解釋，明確將調解、執行、訴訟保全等訴訟活動納入抗訴范圍。全國人大常委會應審查并撤消最高人民法院單方面限制檢察機關抗訴權的司法解釋，其中包括排除檢察機關對調解、執行、訴訟保全、破產等活動的監督，以及限制檢察機關抗訴后法院維持原判案件抗訴級別的限制。民事、行政檢察監督的范圍涉及檢法兩家的權力配置。這些司法解釋在內容上已經超出了審判解釋的范疇，屬于立法的范疇，對其解釋的權力只能屬于全國人大常委會，因此法院的解釋屬于越權解釋;在形式上以審判權限制、排斥憲法規定的法律監督機關的監督，違反法律規定;在邏輯上是由被監督者限制監督者的監督范圍，具有不合理性。

2、制訂立法解釋，明確規定再審期限。根據司法實踐，再審法院應當在接到抗訴書后3個月內審理完畢，重大疑難復雜案件，經高級人民法院批準，可以延長3個月。

3、協調檢法關系，實現同級抗同級審，落實檢察機關在抗訴再審中宣讀抗訴書、發表抗訴意見等權力。法院將法律規定的上級檢察機關抗訴案件，通過制訂司法解釋發回下級法院再審，違反了檢法兩家在訴訟中等級對等(平衡)的原則，有損檢察院作為法律監督機關的形象和地位。

4、通過協調，確立檢察機關提起民事(行政)公訴的權利。對于檢察機關提起的民事(行政)公訴，法院應當受理，并免收案件受理費，同時制訂民行公訴的相關細則規定。

同時，檢察機關也應加大改革力度，在民行部門建立和推行“公開審查制度”和“主辦檢察官制度”，實現業務建設規范化、隊伍建設正規化。公開審查制度要求在辦理民事案件中要堅持立案公開，履行告知義務，公開聽取雙方當事人的陳述，公開審查結論，使民行監督置于“陽光地帶”，完全納入依法監督的軌道，以公開促公正，實現民行監督工作中的執法公正。要實行“主辦檢察官”制度，通過競爭上崗、擇優選任的方式，實行民行辦案資格準入制度。對民行業務人員定期培訓，不斷提高理論與實踐水平、提高辦案能力。同時通過改革辦案方式，落實辦案責任制，提高民行辦案效率，增強辦案效果。