第一篇：論行政立法的理論基礎（范文模版）

內容提要：行政立法作為一個行政創制行為已經成為國家法律制度中的一個重要組成部分，但是在現實的社會生活中仍然存在著很多對行政立法不同理解，本文力圖運用社會契約的規則和價值成本的內容，通過模型構建的方法對行政立法的理論基礎-契約論進行探索和論證。

行政立法已經成為國家法律制度中的一個重要的環節，現在的理論界對行政立法的概念有很多不同的理解，為了對本文的論述盡量不構成障礙，我們有必要對行政立法的各項要素做出一個明確的界定，“行政立法是指特定行政機關，依法律授權，針對不特定的人和不特定的事件制定具有普遍約束力的行為規則的行為，是行政管理的方式之一”。首先，行政立法屬于一種行政創制行為，行政立法中的“法”，很多人有不同的理解，這主要取決于對行政行為的分類，但是應該肯定的是“法律結合了意志的普遍性與對象的普遍性，所以一個人不論他是誰，擅自發號施令就決不能成為法律，即使是主權者對于某個個別對象所發出的號令，也決不能成為一條法律，而只能是一道命令，那不是主權的行為，知識行政的行為”，在美國等國家，行政行為只分為裁定和法規；在中國行政行為則分為更多的細節，而法規只是作為其中的一個細節問題來處理，范圍要小的多，但是這并不影響我們后面的分析，無論它的范圍大與小，他們所代表的價值方向都不會有什么變化。但是為了方便起見，我們還是需要給它一個明顯的界定，“法規是指行政機關為了執行、解釋、或者規定法律或政策，或者是為了規定機關的組織、程序或活動的規則而頒布的具有普遍適用性或特殊頒適用性而且吧對未來有約束力的文件的全部或一部分；包括批準或規定未來的收費標準、工資、法人體制或財政體制及其改革、價格、設施、器具、服務或津貼在內；也包括批準或規定各種估價、成本費用、記帳方式以及與上述事項有關的活動在內”①；其次，行政立法的主體是特定的行政主體。但在現實中我們可以發現由于各種社會形態和人們所受到的意識形態的教育不同，構成了對行政立法總體方向的不同理解，我們所要做的就是試圖從行政立法的理論基礎層面上對行政立法作出一個總體的普遍的方向性認識。

在論述行政立法之前，我們可以結合一般立法的內涵，給行政立法設置一個理想的模型，然后從這個模型的各個基本點出發來對行政立法的理論基礎作出一番探索，得出最后的結論。但是我們也應該看到，行政立法所立的“法”并不是屬于一種立法機關立法的范疇，它和一般情況下的立法又有著很大的區別，畢竟它是由一個具備了權力和獨自的利益的部門所立的法，不可否認的是，隨著行政權力擴張的趨勢，自由裁量權的不穩定性，行政立法中的委任立法和授權立法將越來越少，職權立法逐步的增加，因為任何一個行政部門都在竭力運用各種借口來擺脫全民機關的監督和制約，以達到自身權力的擴張，沒有任何一個權力部門希望自己的權力受到制約和監督。但是在很大的程度上行政立法體現的只是眾意，而不是公意，因此并沒有完全的體現民意。

了解了以上的那么多東西，現在我們正式的進入我們的論題，即模型的建構。作為一個行政立法的理論基礎，必須要具有全局性和整體性因此必需的要素是：（1）起源與理論基石；（2）立法程序；（3）利益導向。這三個要素在行政立法的問題上有著其內在的邏輯聯系，通過他們我們可以清楚的了解到行政立法的全貌，進而找出其理論基礎。下面我們就可以循序漸進的對他們進行分析論證：

一、起源與理論基石

“政治生命的原則就在主權的權威，立法權是國家的心臟，行政權則是國家的大腦，大腦指使各個部分動起來”，而在行政立法的過程中，我們可以看到它幾乎把立法權和行政權結合在了一起，合為一體。如果真是這樣的話，那么就已經違背了三權分立原則的初衷，立法權和行政權是相互制衡的，如果結合在一起只能會產生更大的腐敗，所以在很多時候看來行政立法是歷史的倒退，于是就有了行政立法是立法無能的表現之說，其實，這只是看到了其中的一面，我們姑且承認現代立法的無能，但是我們也應該看到的是隨著社會的發展，各種事物的出現，立法機關作為一個獨立的部門根本不可能把所有的立法事務都集中于一身，在這種情況下，才把一些立法的權限交給行政機關的。在崇尚效率的今天，人們在追求公平的同時已越來越注重效率的作用，甚至已經把效率作為一個更重要的要素來抓。而單純的立法機關立法只能帶來效率的低下，發展時機的延誤，特別是立法成本的增加，立法機關不可能為了一個具體的單純的問題而去進行全民性的公決，那樣有的只是得不償失的后果，盲目的規則主義從成本上分析是不可取的。還有的是一些技術性較強的專業部門的法律的制定，立法機關是沒有精力也沒有必要去單獨立法的。所以把一部分所以把一部分的立法權交給行政機關是必要的。

但是我們也應該注意到的是現在的行政立法所依據的還是法律上的授權立法，立法機關的特別授權立法、委任立法，其自身的職權立法并不多見，這就在很大的程度上給了行政立法以制度上的制約，法律是立法機關制定的，只有立法機關才有授權的權力。所以即使行政機關擁有自由裁量權，他們也不可能從根本上脫離立法機關的制約，行政立法的結果通常還是要經過立法機關的審議和通過才能夠正式的生效，而且在行政立法的過程中還有這司法機關的司法審查和聽政制度，最重要的是在行政立法之前就已經有了各方面的程序法，這在很大的程度上就已經從制度上制約了行政立法的權限。由此可以看出行政立法受到了立法機關在技術和制度上的全面制約，并不是完全自由的。行政立法的成果可謂是歷經制約方能生效。

另外我們還可以看出的是行政立法的結果并不是完全針對公民的，也有針對其自身的組織制度，錯誤糾正和獎懲措施，這可以看得出來在行政機關獲得一些立法手段的今天，如果把行政機關作為一個獨立的法人來看，他并沒有把自己的一切欲望放置于自由，而是有著一定的約束，這不得不歸功于立法機關和司法機關的監督。

由此我們可以清楚的看出行政立法與立法機關的立法有著本質的區別，與其把行政立法看成是立法機關的立法無能，倒不如說是在社會發展的今天立法機關項行政機關所做出的一些妥協，更確切的一些說是立法機關和行政機關所達成的一個無言的契約，在雙方達成諒解的情況下兩者都做出的一些讓步。當然，這也是有客觀情況決定的，也是一個必然的趨勢。

二、立法程序

縱觀各國的行政立法程序，我們可以得到行政立法的普遍程序：（1）立法動議；（2）立法規劃和研究；（3）通告或預告；（4）評論與公眾參與；（5）公布；（6）備案、監督；（8）草案與資料服務。我們直接從行政立法程序的成本角度進行分析，這里的成本主要指的是經濟成本和道德成本。無論從哪一方面看我們的目的都是使行政立法程序的經濟成本

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第二篇：論行政立法的理論基礎行政法律文書

行政立法已經成為國家法律制度中的一個重要的環節，現在的理論界對行政立法的概念有很多不同的理解，為了對本文的論述盡量不構成障礙，我們有必要對行政立法的各項要素做出一個明確的界定，“行政立法是指特定行政機關，依法律授權，針對不特定的人和不特定的事件制定具有普遍約束力的行為規則的行為，是行政管理的方式之一”，論行政立法的理論基礎行政法律文書。首先，行政立法屬于一種行政創制行為，行政立法中的“法”，很多人有不同的理解，這主要取決于對行政行為的分類，但是應該肯定的是“法律結合了意志的普遍性與對象的普遍性，所以一個人不論他是誰，擅自發號施令就決不能成為法律，即使是主權者對于某個個別對象所發出的號令，也決不能成為一條法律，而只能是一道命令，那不是主權的行為，知識行政的行為”，在美國等國家，行政行為只分為裁定和法規；在中國行政行為則分為更多的細節，而法規只是作為其中的一個細節問題來處理，范圍要小的多，但是這并不影響我們后面的分析，無論它的范圍大與小，他們所代表的價值方向都不會有什么變化。但是為了方便起見，我們還是需要給它一個明顯的界定，“法規是指行政機關為了執行、解釋、或者規定法律或政策，或者是為了規定機關的組織、程序或活動的規則而頒布的具有普遍適用性或特殊頒適用性而且吧對未來有約束力的文件的全部或一部分；包括批準或規定未來的收費標準、工資、法人體制或財政體制及其改革、價格、設施、器具、服務或津貼在內；也包括批準或規定各種估價、成本費用、記帳方式以及與上述事項有關的活動在內”①；其次，行政立法的主體是特定的行政主體。但在現實中我們可以發現由于各種社會形態和人們所受到的意識形態的教育不同，構成了對行政立法總體方向的不同理解，我們所要做的就是試圖從行政立法的理論基礎層面上對行政立法作出一個總體的普遍的方向性認識。

在論述行政立法之前，我們可以結合一般立法的內涵，給行政立法設置一個理想的模型，然后從這個模型的各個基本點出發來對行政立法的理論基礎作出一番探索，得出最后的結論，范文《論行政立法的理論基礎行政法律文書》。但是我們也應該看到，行政立法所立的“法”并不是屬于一種立法機關立法的范疇，它和一般情況下的立法又有著很大的區別，畢竟它是由一個具備了權力和獨自的利益的部門所立的法，不可否認的是，隨著行政權力擴張的趨勢，自由裁量權的不穩定性，行政立法中的委任立法和授權立法將越來越少，職權立法逐步的增加，因為任何一個行政部門都在竭力運用各種借口來擺脫全民機關的監督和制約，以達到自身權力的擴張，沒有任何一個權力部門希望自己的權力受到制約和監督。但是在很大的程度上行政立法體現的只是眾意，而不是公意，因此并沒有完全的體現民意。

了解了以上的那么多東西，現在我們正式的進入我們的論題，即模型的建構。作為一個行政立法的理論基礎，必須要具有全局性和整體性因此必需的要素是：（1）起源與理論基石；（2）立法程序；（3）利益導向。這三個要素在行政立法的問題上有著其內在的邏輯聯系，通過他們我們可以清楚的了解到行政立法的全貌，進而找出其理論基礎。下面我們就可以循序漸進的對他們進行分析論證：

一、起源與理論基石

“政治生命的原則就在主權的權威，立法權是國家的心臟，行政權則是國家的大腦，大腦指使各個部分動起來”，而在行政立法的過程中，我們可以看到它幾乎把立法權和行政權結合在了一起，合為一體。如果真是這樣的話，那么就已經違背了三權分立原則的初衷，立法權和行政權是相互制衡的，如果結合在一起只能會產生更大的腐敗，所以在很多時候看來行政立法是歷史的倒退，于是就有了行政立法是立法無能的表現之說，其實，這只是看到了其中的一面，我們姑且承認現代立法的無能，但是我們也應該看到的是隨著社會的發展，各種事物的出現，立法機關作為一個獨立的部門根本不可能把所有的立法事務都集中于一身，在這種情況下，才把一些立法的權限交給行政機關的。在崇尚效率的今天，人們在追求公平的同時已越來越注重效率的作用，甚至已經把效率作為一個更重要的要素來抓。而單純的立法機關立法只能帶來效率的低下，發展時機的延誤，特別是立法成本的增加，立法機關不可能為了一個具體的單純的問題而去進行全民性的公決，那樣有的只是得不償失的后果，盲目的規則主義從成本上分析是不可取的。還有的是一些技術性較強的專業部門的法律的制定，立法機關是沒有精力也沒有必要去單獨立法的。所以把一部分所以把一部分的立法權交給行政機關是必要的。

但是我們也應該注意到的是現在的行政立法所依據的還是法律上的授權立法，立法機關的特別授權立法、委任立法，其自身的職權立法并不多見，這就在很大的程度上給了行政立法以制度上的制約，法律是立法機關制定的，只有立法機關才有授權的權力。所以即使行政機關擁有自由裁量權，他們也不可能從根本上脫離立法機關的制約，行政立法的結果通常還是要經過立法機關的審議和通過才能夠正式的生效，而且在行政立法的過程中還有這司法機關的司法審查和聽政制度，最重要的是在行政立法之前就已經有了各方面的程序法，這在很大的程度上就已經從制度上制約了行政立法的權限。由此可以看出行政立法受到了立法機關在技術和制度上的全面制約，并不是完全自由的。行政立法的成果可謂是歷經制約方能生效。

另外我們還可以看出的是行政立法的結果并不是完全針對公民的，也有針對其自身的組織制度，錯誤糾正和獎懲措施，這可以看得出來在行政.

第三篇：行政立法

行政立法

一、行政立法概述

1.行政立法

行政機關依法在職權范圍內制定、修改、廢止有關國家行政管理的法律法規文件的行為。

三層含義：

（1）從立法主體上看，行政立法是指各級行政機關，在我國即是國務院，國務院各部委和直屬機構，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市的人民政府，經國務院批準的較大的市的人民政府。

（2）從立法權限和程序上看，各行政立法主體必須嚴格按照法定權限和立法程序進行立法。

（3）從立法內容上看，行政立法只涉及國家的行政管理，這是行政機關與立法機關立法的主要區別。

行政機關制定的行政文件可分為法律性和非法律性文性兩大類。法律性的行政文件，指具有普遍約束力的規范性文件，主要由行政法規和行政規章構成，如中國國務院頒布的行政法規，國務院各部委及地方省級人民政府發布的規章；非法律性的行政文件，不具有法律效力，只對指定的部門和管理對象具有影響力，如行政管理過程中的指示、通知、報告、請示、批復、函件等行政措施。

2.行政立法的形式：職權立法和授權立法 3.行政立法與其他行政行為之間的區別：

（1）行政立法主體的法律限定性，即享有行政立法權主體是法律特別規定的行政機關或特定的行政首長（在我國，行政首長不享有完整的行政立法權），而不是所有的行政機關或行政首長。

（2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主體在行使這項權力時，要嚴格按照法定程序進行，其嚴肅性超過其他行政行為。

（3）行政立法內容針對的對象具有普遍性，而不是針對特定的事和人。（4）行政立法結果具有規范性和反復適用性，其規范性通過法定的強制力保障其實施，在被廢止和撤銷之前，一直具有效力，可以反復適用。

（5）行政立法行為一般還有不可訴性，即對行政立法行為發生爭議，一般不得通過司法途徑進行裁決，我國目前的行政訴訟制度即使如此。（人民法院享有審理行政案件、裁決行政爭議的權限。由于人民法院在審理行政案件、裁決行 政爭議時要參照行政規章，因此就要對行政規章進行司法審查，就要確定行政立法是否合法 有效，是否越權，是否違反法定程序。人民法院通過審查，如果認為相應行政規章違法、越 權或違反法定程序和法定形式，就可以向相應行政機關或其上級行政機關，或者人民代表大 會提出撤銷或改變的建議。在行政訴訟過程中，人民法院如果發現行政法規和規章與憲法、法律相抵觸，可以不予適用。人民法院雖然沒有撤銷行政法規、規章的權力，但法院對違法 的行政法規、規章不予適用，也是對行政立法的有效監督形式。）

二、行政立法主體 1.行政立法體制

我國是多級立法體制，根據現行的規定，擁有立法權的國家機關是中央一級的全國人民代表大會及其常務委員會；國務院及其各部委、直屬機關；地方上的有省、自治區、直轄市一級的權力機關和行政機關，民族自治地區（自治州、自治縣）、省會市、經國務院批準的較大的城市。《立法法》一方面規定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”（第七條），同時又將立法權限分配給了不同的中央和地方國家機關，另一方面又分解了法律性規范的審查、批準、修改和撤銷的權力，表明中國的立法權是在符合多級立法主體中分配。

2.行政立法主體

指依法獲取行政立法權，可以制定具有法律意義的規范性行政文件的國家行政機關或行政首長。

根據憲法、《組織法》、《立法法》以及有關法律的規定，我國實際上擁有行政立法權的主體由中央行政立法主體和地方行政立法主體。

（1）中央行政立法主體——國務院、國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署、國務院直屬機構。

（2）地方行政立法主體。省、自治區、直轄市人民政府，依據憲法，《組織法》、《立法法》，擁有所轄區域內行政管理事項的行政立法職權，從法理上也擁有受托立法權。經國務院批準的較大的市的人民政府，依據《地方組織法》和《立法法》的規定，可以根據法理和法規，就其職權范圍內的行政事項制定規章。

地方行政立法主體制定的規范性文件統稱地方政府規章。3.行政立法權限

三、行政立法的類型 1.主動立法

是指行政機關根據行政需要在自己職權范圍內制定行政法規和規章。我國憲法規定，國務院有權根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布行政決議和命令；省自治區、直轄市、省會市的人民政府和經國務院批準的較大的城市的人民政府，可以根據法律和國務院的行政法規制定行政規章，《立法法》進一步明確了行政機關在職權事項內的主動立法權（國務院）和本行政區域具體行政管理事項的主動立法權（地方政府）。

主動立法是行政立法主體以自己的意志獨立行使行政立法權，也就是說，在不與效力層級高的法律、法規所限定的內容相沖突的前提下，可以自主地制定行政法律規范。正是由于這一點，決定了在現實行政立法實踐中，行政立法主體的主動立法積極性相對最高，由于缺乏必要的權力監控制度和明確的法律約束規則，主動立法權濫用的現象屢屢發生。

2.受托立法

又稱委托立法或授權立法，很明顯，這三種常見的譯法都是立足于委托授權方，而從行政立法主體立場看，這種立法的行為顯然是接受委托而行代理權的行為，故譯受托立法更貼切。

受托立法是指行政立法主體依據特定法律的授權，或者有立法權的國家權力機關和上級行政機關的專門委托，在授權和委托的權限范圍內，依據法定程序，代為制定規范性法律文件的行為，對行政立法主體而言，這是一種被動的立法活動，受托立法權源自法定的授權或專門的委托。

我國《立法法》對授權立法制定了規則：

第一，授權與受托主體的限定性，只有全國人大及其常委會具備授權立法的主體資格，其他立法主體不能進行立法權的授予；受托立法的主體只能是國務院和經濟特區所在地的省市的人大及其常委會。

第二，授權立法事項的限定性，全國人大及其常委會在其專屬立法事項（第8條）尚未制定法律時，有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規；但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。對經濟特區的授權立法事項沒有明確限定，似可以參照上述規則執行。

第三，授權決定應當明確授權的目的和范圍。

第四，受托行為行使的限定性，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權利，不得將該項權利轉授給其他機關。

第五，受托立法效力的限定性，根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決；經濟特區法規根據對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，只在本經濟特區適用；授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者決定規定的機關備案；授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，受托主體應當及時提請全國人大及其常委會制定法律，法律制定后，相應立法事項的授權終止。

3.補充立法

也稱延伸立法，是對法律的一種補充規定，也是行政機關因執行法律而訂立的施行條例或細則加以規定或說明時，行政機關須訂立一種執行細則以達到執行法律的目的。

我國憲法第89條規定國務院的第一項職權，便是根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令，即內含有國務院可以進行補充立法。由于補充立法是對立法機關制定的法律的一種補充規定，補充的內容日然以被補充的法律為依據，不得違反該法律，不得超越法律的范圍。一旦該法律被廢止，補充立法的內容也隨之失去效力。補充立法沒有得到法律、法規的授權，不得創制新的法律規則。補充立法的合法性，一般均有立法機關或上級機關檢查、監督。我國憲法規定，國務院有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令，自然包括了補充立法。

四、行政立法程序 1.立項

其一，立法提議，擁有立法提議權的主體主要是一級政府行政部門和行政機構，以及其他機構，至于各黨派、社會團體，法人和公民是否擁有立法提議權，《法規條例》和《規章條例》都沒有規定，從行政立法的實踐來看，他們是可以建議立法的。

其二，立法計劃，政府法制部門對立法申請進行匯總研究，突出重點，統籌兼顧，擬定本級政府和部門的立法工作計劃。

其三，審批立項，國務院審批行政法規的計劃，有立法權的國務院部門和地方人民政府審批規章的立法計劃，審批立項的立法計劃要明確行政法規或規章的名稱、起草單位、完成時間等事項，立法工作計劃在執行中可以根據實際情況予以調整。

2.起草

是指列入立法計劃的法規和規章，由行政立法主體組織擬寫法律文件草案的過程的總稱。行政法規有國務院組織起草，部門規章由國務院部門組織起草，地方政府規章由省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府組織起草。

在現實的立法實踐中，立法項目的課題研究先于具體起草工作，通過課題研究的形式，吸收立法事項的專業技術專家、政府官員、法律學者共同參與立法咨詢工作，廓清該項法案要調整的范圍、要解決的問題、立法指導原則、基本法律制度，與相關法律、法規、規章的協調，可借鑒的國內外資料，以及法律責任等。

第四篇：論權力機關對行政立法的監督

內容提要：行政立法是國家行政機關依照法律規定的權限和程序，制定行政法規和行政

規章的活動。由于行政立法主體的多層次性和立法內容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現象，甚至出現了行政機關超越自己的立法權限進行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現象，直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權，保護公民的合法權益，必須對行政立法進行監督。著重從權力機關入手，對權力機關對行政立法進行監督從原因、模式、監督過程中存在的問題、我國行政立法監督的完善等幾個方面作了探討。

關鍵詞：行政立法 行政立法的監督 權力機關

一、對行政立法進行監督的原因

(一)防止行政機關越權立法和監督用立法權

國家行政機關從屬于國家權力機關，是受權機關，本身并沒有固定的立法權，故所有行政立法都應該是授權立法、其立法主體只能是我國憲法、組織法及有關法律、法規規定的立法主體，其立法權限不能超越授權機關所授予的權限，其所立法之范圍不能超越授權機在所授予之范圍，否則便屬于越權立法和濫用立法權。在我國，具有行政立法權的機關是國務院、國務院各部委、省、自治區、直轄市人民政府及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市。除此之外的其他機關都不具有行政立法權，因而不具有行政立法主體資格。

我國憲法第89條規定，國務院可以根據憲法和法律規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。《憲法》第90條第2款規定：國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章。這一規定就說明，國務院和國務院各部委的行政立法權憲法和法律，是基于憲法和法律的授權而產生的，沒有憲法和法律根據就不能進行立法活動。然而，在行政立法的實踐中，由于立法主體繁多，如國務院有近30個部委，全國有32個省、自治區、直轄市人民政府，28個省、自治區人民政府所在地的市和18個國務院批準的較大的市都具有行政立法權。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級別，在進行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內利益來考慮如何進行立法，缺少縱向與橫向的協調性。如果不對其立法活動進行有效的監督，其結果可能會出現如下情況：一是超越了自己的立法權限進行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現部門之間所立之法，不同地區之間所立之法相互矛盾、相互沖突現象；四是所立之法規范的對象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導致所立之法無效和被撤銷，后兩種情況會導致立法、執法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對行政立法進行監督，包括以整個立法過程的監督，才能防止行政機關越權立法和濫用立法權。

(二)有利于規范立法程序，使行政機關立法規范化。

行政立法程序是行政立法主體依法定權限制定行政法規和行政規章所應遵循步驟、方式和順序，是行政機關依照法律規定，制定、修改、廢止行政法規利規章的活動程序。在行政立法實踐中，行政立法程序一般包括規劃、起草、征求意見、審查、通過、發布與備案等幾個步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機關立法人員的素質也不一樣，機關領導對立法活動的重視程度也有所不同，在實踐立法過程中，不遵循立法程序，所立之法不規范，質量不高的現象很普遍。例如，在規劃階段一些地方政府不從整國民經濟和發展計劃考慮，而只考慮本地區的利益；在起草中缺少有關業務專家和法律工作者的參與；在征求意見階段只征求主管領導的意見而忽視公民、社會組織甚至專家意見等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質量不高，缺少可操作性。鑒于此，國務院于2001年底頒布了《行政法規制定程序條例》自2002年1月1日施行。它專門規定了行政法規制定程序的有關事項。該《條例》第一條規定：為了規范行政法規制定程序，保證行政法規質量，根據憲法、立法法、國務院組織法的有關規定，制定本條例。這就明確規定了該條例的目的。該《條例》第五條對行政立法的語言規范作了規定。第五條規定，行政立法應當備而不繁，邏輯嚴密、條文明確、具體，用語準確、簡潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對審查事項作了規定。第十七條規定，國務院法制機構主要從以下方面對行政法規送審稿進行審查：(1)是否符合憲法、法律的規定和國家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規定；(3)是否與有關行政法規協調、銜接；(4)是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；(5)其他主要審查的內容。《行政法規制定程序條例》明確規定了權力機關對行政立法審查監督的有關事項使我國行政機關的立法程序進一步走向了規范化。

(三)有利于保護公民和有關組織的合法權益

由于行政機關所立之法是國家行政機關針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則，具有普遍約束力和強制執行力，如國務院制定的行政法規，國務院各部委制定的行政規章在全國范圍內具有普遍的效力，省、自治區、直轄市內制定的地方性法規在本行政區內具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當，將會對公民和有關組織的權益造成廣泛的和嚴重的損害。由于行政主體和行政相對方處于不對等地位，即行政主體處于絕對優勢地位，而行政相對方處于弱勢地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對方的權益。故必須對行政機關所立之法進行監督和審查。對行政立法進行監督的過程，既是維護行政主體權威和尊嚴的過程，又是保護行政相對方的合法權益的過程。事前的監督可防止公民和有關組織的合法權益受到損害，事后的監督可以使受到損害的公民和有關組織的合法權益得到救濟。

二、權力機關對行政立法的監督

由于行政立法是基于授權而產生的，因而制定嚴格的授權法必定是對行政立法進行監督的最有效的形式。我國沒有統一的授權法，但《立法法》的出臺在某方面彌補了這方面的不足。在國外，為了有效地控制行政立法，多數國家的立法機關還規定了嚴格的監督控制方式來達到對行政立法進行監督的目的。下面分別論述：

(一)國外權力機關對行政立法監督的概況

在國外，有權對行政立法進行監督的機關主要是議會或國會。其主要方式主要是將有關文件提交議會或國會來達到監督授權立法的目的。在美國，美國憲法及其后的修正案或其他聯邦法律，并沒有直接規定國會如何監督行政機關所發布的命令。美國國會最初采用“立法否決”方式來監督行政命令。所謂立法否決指行政機關制定的行政命令根據國會的授權，它必須在一定期限內沒有被國會的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。這就是說國會在授予行政機關制定命令的同時保留了批準或否決行政機關根據行使授權的行為的權力。但是美國最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認為，國會保留立法否決權是違反憲法的，因而是無效的。現在美國國會主要是利用直接調查權，以明確行政命令是否侵犯立法權。在英國，議會制定的法律對授權立法可能作出的規定有三種： 第一，母法可能規定，法律文件一旦制定，就應當提交議會兩院或者提交下院。第二，母法可能會規定，法定文件應不發服從議會的批準決定程序。英國議會對法定文件有兩種批準程序，按照第一種批準程序，法定文件立即生效，但它是否繼續有效，要靠議會兩院的后來批準決定。按照第二種批準程序，法定文件以草案形式提交給議會，在議會沒有作出批準決定前不得生效。第三，法定文件可能根據議會的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會時即具有效力，但要受議會兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會，如果議會在一定期限內沒有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國，議會監督授權立法的方式都規定在授權母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會。德國的某些法律規定行政機關有義務將依本法授權制定的行政法規送交議會；第二，聽證權之保留。即立法機關在母法中規定，行政機關依本授權法授權所制定的行政法規，在沒有經過議會聽證程序前，不得公布：第三，廢棄請求權之保留，即立法機關關于母法中的規定，行政機關有義務將依據本法之授權所制定的行政法規，于公布后送交議會審查，議會保留事后請示行政機關廢棄命令的權力：第四，同意權之保留，即立法機關在母法中規定，行政機關依據本法制定的行政法規應先送交議會，在議會同意后才能生效。

(二)我國權力機關對行政立法的監督

在我國，中央一級的權力機關是全國人民代表大會及其常委會，在地方主要指地方各級人民代表大會及其常委會。我國憲法規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規、決定和命令。就行政立法而言，全國人大常委會有權監督國務院及國務院各部委的立法過程，同時也有權監督省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區、直轄市的人大及其常委會有權監督省、自治區、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區人民政府所在地的市人大有權監督該市人民政府的立法過程。

權力機關對行政立法的監督形式有兩種：

1、事前監督。指權力機關對行政機關的立法活動在所立之法效力之前所進行的監督。這是最主要的立法監督形式，主要針對授權立法而言的。可以從以卜幾個方面考慮：①行政機關是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進行相應的行政立法活動。我國具備行政立法主體資格的有國務院、國務院各部委，省、自治區、直轄市人民政府。省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府。②是否在立法權限范圍內行使立法權。行政機關行使行政立法權，必須是在授權范圍內進行，不能超越法律所規定的權限范圍。同時授權應是有嚴格的限制，不能無限制的授權，否則造成行政權力的極度擴張，最終導致行政專橫。⑧是否遵循相應的立法程序。嚴格的立法程序是正確進行行政立法的有效保障。按照立法程序進行立法，既能防止受領導者個人意志的影響，又可使立法程序規范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結果也是止義的。國務院2001年底頒布的“亍政法規制定程序條例》專門對立法程序問題作了規定。④內容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權立法，以憲法和法律為依據，因而其內容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無效。這是行政立法過程中最易出現問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現此類情況，一旦出現則屬實質違法，因而無效。⑤上下級行政機關所立之法是否矛盾和沖突。在我國，地方國家行政所立之法不得與國務院所立之法相抵觸，否則無效。

2、事后監督。事后監督是指對已經生效的行政法規、規章和地方性法規在適用過程中，對其合憲性和合法性產生懷疑而進行審查監督的過程。權力機關對行政立法事后監督的主要

形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規或規章。這里應考慮幾個問

題：一是如果行政法規或規章出現了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰先提出的問題。筆者

認為，第一，權力機關可依職權主動提出。例如全國人大常委會如果發現國務院和國務院各部委所制定的行政法規、部門規章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權主動撤銷，地方各級人大常委會如發現地方各級政府發布的地方性法規有與憲法和法律相抵觸時，也可依職權主動撤銷。第二，行政相對方如果發現行政法規、地方性法規、部門規章與憲法、法律相抵觸的情況，可提請全國人大常委會、地方人人常委會進行審查。第二，國務院如果發現國務院各部委的部門規章與法律相抵觸，可依職權主動撤銷。二，針對已被撤銷的與憲法、法律相抵觸的法規、規章，已經依照該法規、規章作出的生效裁決，該如何處理。有兩種意見，一是該裁決繼續有效，二是撤銷原裁決，重新作出裁決。筆者認為，如果該裁決已經執行，應作出繼續有效的決定，如果還未執行，則應撤銷原裁決，重新處理。

三、目前我國行政立法監督中存在的問題

1、缺少具體的監督形式

我國目前還沒有統一的授權法，故而沒有建立起真正的完善的法律監督體系，有關權力機關對行政立法進行監督的法律規定只存在于少量的法條之中。如在向國務院各部委的授權中，規定了需要經過國務院的批準，在向地方的授權中，規定向全國人大常委會和國務院備案：在向國務院授權時，規定國務院根據授權制定的行政法規向全國人大常委會備案。對于這些法條授權，由于沒有具體而詳細的規定細則，缺乏可操作性，因而在實際中很難起到監督作用。

2、權力機關在行政立法監督中處于消極地位。

依據憲法，全國人人常委會有權對行政立法的整個過程進行監督，可依職權主動撤銷憲法、法律相抵觸的行政法規、規章。然而在實踐中，全國人人常委會很少積極主動地履行監督職責，即使是我國目前僅有的監督形式，全國人大常委會也沒有很好地利用。例如在備案制度中，要求對授權立法進行必要的審查，審查其是否有與憲法、法律相抵觸之處。但從實踐來看，全國人人常委會并未進行有效監督，事實上全國人大常委會根本沒有行使過自己的監督權利。

四、我國行政立法監督的完善

針對目前我國行政立法監督中存在的問題，筆者認為可考慮以下措施：

1、制定切實可行的授權法。通過立法的形式，把權力機關對行政立法的監督固定下來。在該法中，應對全國人大及其常委會對國務院、地方人大及常委會對地方政府，國務院對國務院各部委的授權，從授權的時間，授權的范圍，授權的方法及授權應注意的事項等方面作山明確而具體的規定。

2、完善備案制度。行政機關依據所授權限制定山行政法規斤，要在一定時間內報送授權機關進行備案。國務院制定出行政法規，要報全國人大常委會備案：國務院各部委制定出部門規章，應報全國人大常委會和國務院備案：地方各級政府制定的地方性法規，應當報地方各級人大常委會和全國人大常委會備案。通過備案制度，權力機關可以有效地對行政立法中山現的問題進行監督。如果權力機關發現備案有瑕疵，應當立即進行糾正。這里應注意的是必須明確規定備案期限，才能有效地起到監督作用。

3、完善批準制度。批準制是一種非常有效的監督方式，在我國立法過程中得到廣泛的應用。國務院制定行政法規應當報全國人大常委會批準：國務院各部委制定規章應當報國務院批準；地方政府制定地方性法規應經地方人大常委會批準。但在實踐中出現了不經審查就批準，使審查流于形式，監督制度形同虛設。因此目前應完善批準制度，使之真正起到監督作用。

4、設立委員會制度。目前世界上許多國家都設有該制度。在我國，全國人大常委會行使對行政立法的審查監督權。但由于各種原因，導致全國人大常委會在實踐中并未行使這一權力。因此可考慮在全國人大之下設立一個專門委員會，對行政立法進行具體監督。委員會的成員應專職化，具體負責從立法主體、立法程序、立法權限、立法范圍等各方面進行監督。對行政法規和地方性法規，如果出現同憲法、法律相抵觸的情況，可提請全國人大常委會撤銷：對部門規章，可提請國務院撤銷。

第五篇：論權力機關對行政立法的監督

鄭州大學法學院 杜心付 林繼昌

內容提要：行政立法是國家行政機關依照法律規定的權限和程序，制定行政法規和行政

規章的活動。由于行政立法主體的多層次性和立法內容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現象，甚至出現了行政機關超越自己的立法權限進行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現象，直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權，保護公民的合法權益，必須對行政立法進行監督。本文著重從權力機關入手，對權力機關對行政立法進行監督從原因、模式、監督過程中存在的問題、我國行政立法監督的完善等幾個方面作了探討。

關鍵詞：行政立法 行政立法的監督 權力機關

一、對行政立法進行監督的原因

(一)防止行政機關越權立法和監督用立法權

國家行政機關從屬于國家權力機關，是受權機關，本身并沒有固定的立法權，故所有行

政立法都應該是授權立法、其立法主體只能是我國憲法、組織法及有關法律、法規規定的立

法主體，其立法權限不能超越授權機關所授予的權限，其所立法之范圍不能超越授權機在所

授予之范圍，否則便屬于越權立法和濫用立法權。在我國，具有行政立法權的機關是國務院、國務院各部委、省、自治區、直轄市人民政府及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批

準的較大的市。除此之外的其他機關都不具有行政立法權，因而不具有行政立法主體資格。

我國憲法第89條規定，國務院可以根據憲法和法律規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。《憲法》第90條第2款規定：國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章。這一規定就說明，國務院和國務院各部委的行政立法權來源于憲法和法律，是基于憲法和法律的授權而產生的，沒有憲法和法律根據就不能進行立法活動。然而，在行政立法的實踐中，由于立法主體繁多，如國務院有近30個部委，全國有32個省、自治區、直轄市人民政府，28個省、自治區人民政府所在地的市和18個國務院批準的較大的市都具有行政立法權。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級別，在進行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內利益來考慮如何進行立法，缺少縱向與橫向的協調性。如果不對其立法活動進行有效的監督，其結果可能會出現如下情況：一是超越了自己的立法權限進行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現部門之間所立之法，不同地區之間所立之法相互矛盾、相互沖突現象；四是所立之法規范的對象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導致所立之法無效和被撤銷，后兩種情況會導致立法、執法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對行政立法進行監督，包括以整個立法過程的監督，才能防止行政機關越權立法和濫用立法權。

(二)有利于規范立法程序，使行政機關立法規范化。

行政立法程序是行政立法主體依法定權限制定行政法規和行政規章所應遵循步驟、方式

和順序，是行政機關依照法律規定，制定、修改、廢止行政法規利規章的活動程序。在行政

立法實踐中，行政立法程序一般包括規劃、起草、征求意見、審查、通過、發布與備案等幾

個步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機關立法人員的素質也不一樣，機關領導對立法活

動的重視程度也有所不同，在實踐立法過程中，不遵循立法程序，所立之法不規范，質量不

高的現象很普遍。例如，在規劃階段一些地方政府不從整國民經濟和發展計劃考慮，而只考慮本地區的利益；在起草中缺少有關業務專家和法律工作者的參與；在征求意見階段只征求主管領導的意見而忽視公民、社會組織甚至專家意見等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質量不高，缺少可操作性。鑒于此，國務院于2001年底頒布了《行政法規制定程序條例》自2002年1月1日施行。它專門規定了行政法規制定程序的有關事項。該《條例》第一條規定：為了規范行政法規制定程序，保證行政法規質量，根據憲法、立法法、國務院組織法的有關規定，制定本條例。這就明確規定了該條例的目的。該《條例》第五條對行政立法的語言規范作了規定。第五條規定，行政立法應當備而不繁，邏輯嚴密、條文明確、具體，用語準確、簡潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對審查事項作了規定。第十七條規定，國務院法制機構主要從以下方面對行政法規送審稿進行審查：(1)是否符合憲法、法律的規定和國家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規定；(3)是否與有關行政法規協調、銜接；(4)是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；(5)其他主要審查的內容。《行政法規制定程序條例》明確規定了權力機關對行政立法審查監督的有關事項使我國行政機關的立法程序進一步走向了規范化。

(三)有利于保護公民和有關組織的合法權益

由于行政機關所立之法是國家行政機關針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則，具有普遍約束力和強制執行力，如國務院制定的行政法規，國務院各部委制定的行政規章在全國范圍內具有普遍的效力，省、自治區、直轄市內制定的地方性法規在本行政區內具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當，將會對公民和有關組織的權益造成廣泛的和嚴重的損害。由于行政主體和行政相對方處于不對等地位，即行政主體處于絕對優勢地位，而行政相對方處于弱勢地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對方的權益。故必須對行政機關所立之法進行監督和審查。對行政立法進行監督的過程，既是維護行政主體權威和尊嚴的過程，又是保護行政相對方的合法權益的過程。事前的監督可防止公民和有關組織的合法權益受到損害，事后的監督可以使受到損害的公民和有關組織的合法權益得到救濟。

二、權力機關對行政立法的監督

由于行政立法是基于授權而產生的，因而制定嚴格的授權法必定是對行政立法進行監督的最有效的形式。我國沒有統一的授權法，但《立法法》的出臺在某方面彌補了這方面的不足。在國外，為了有效地控制行政立法，多數國家的立法機關還規定了嚴格的監督控制方式來達到對行政立法進行監督的目的。下面分別論述：

(一)國外權力機關對行政立法監督的概況

在國外，有權對行政立法進行監督的機關主要是議會或國會。其主要方式主要是將有關文件提交議會或國會來達到監督授權立法的目的。在美國，美國憲法及其后的修正案或其他聯邦法律，并沒有直接規定國會如何監督行政機關所發布的命令。美國國會最初采用“立法否決”方式來監督行政命令。所謂立法否決指行政機關制定的行政命令根據國會的授權，它必須在一定期限內沒有被國會的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。這就是說國會在授予行政機關制定命令的同時保留了批準或否決行政機關根據行使授權的行為的權力。但是美國最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認為，國會保留立法否決權是違反憲法的，因而是無效的。現在美國國會主要是利用直接調查權，以明確行政命令是否侵犯立法權。在英國，議會制定的法律對授權立法可能作出的規定有三種： 第一，母法可能規定，法律文件一旦制定，就應當提交議會兩院或者提交下院。第二，母法可能會規定，法定文件應不發服從議會的批準決定程序。英國議會對法定文件有兩種批準程序，按照第一種批準程序，法定文件立即生效，但它是否繼續有效，要靠議會兩院的后來批準決定。按照第二種批準程序，法定文件以草案形式提交給議會，在議會沒有作出批準決定前不得生效。第三，法定文件可能根據議會的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會時即具有效力，但要受議會兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會，如果議會在一定期限內沒有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國，議會監督授權立法的方式都規定在授權母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會。德國的某些法律規定行政機關有義務將依本法授權制定的行政法規送交議會；第二，聽證權之保留。即立法機關在母法中規定，行政機關依本授權法授權所制定的行政法規，在沒有經過議會聽證程序前，不得公布：第三，廢棄請求權之保留，即立法機關關于母法中的規定，行政機關有義務將依據本法之授權所制定的行政法規，于公布后送交議會審查，議會保留事后請示行政機關廢棄命令的權力：第四，同意權之保留，即立法機關在母法中規定，行政機關依據本法制定的行政法規應先送交議會，在議會同意后才能生效。

(二)我國權力機關對行政立法的監督

在我國，中央一級的權力機關是全國人民代表大會及其常委會，在地方主要指地方各級人民代表大會及其常委會。我國憲法規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規、決定和命令。就行政立法而言，全國人大常委會有權監督國務院及國務院各部委的立法過程，同時也有權監督省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區、直轄市的人大及其常委會有權監督省、自治區、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區人民政府所在地的市人大有權監督該市人民政府的立法過程。

權力機關對行政立法的監督形式有兩種：

1、事前監督。指權力機關對行政機關的立法活動在所立之法效力之前所進行的監督。這是最主要的立法監督形式，主要針對授權立法而言的。可以從以卜幾個方面考慮：①行政機關是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進行相應的行政立法活動。我國具備行政立法主體資格的有國務院、國務院各部委，省、自治區、直轄市人民政府。省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府。②是否在立法權限范圍內行使立法權。行政機關行使行政立法權，必須是在授權范圍內進行，不能超越法律所規定的權限范圍。同時授權應是有嚴格的限制，不能無限制的授權，否則造成行政權力的極度擴張，最終導致行政專橫。⑧是否遵循相應的立法程序。嚴格的立法程序是正確進行行政立法的有效保障。按照立法程序進行立法，既能防止受領導者個人意志的影響，又可使立法程序規范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結果也是止義的。國務院2001年底頒布的“亍政法規制定程序條例》專門對立法程序問題作了規定。④內容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權立法，以憲法和法律為依據，因而其內容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無效。這是行政立法過程中最易出現問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現此類情況，一旦出現則屬實質違法，因而無效。⑤上下級行政機關所立之法是否矛盾和沖突。在我國，地方國家行政所立之法不得與國務院所立之法相抵觸，否則無效。

2、事后監督。事后監督是指對已經生效的行政法規、規章和地方性法規在適用過程中，對其合憲性和合法性產生懷疑而進行審查監督的過程。權力機關對行政立法事后監督的主要

形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規或規章。這里應考慮幾個問

題：一是如果行政法規或規章出現了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰先提出的問題。筆者

認為，第一，權力機關可依職權主動提出。例如全國人大常委會如果發現國務院和國務院各部委所制定的行政法規、部門規章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權主動撤銷，地方各級人大常委會如發現地方各級政府發布的地方性法規有與憲法和法律相抵觸時，也可依職權主動撤銷。第二，行政相對方如果發現行政法規、地方性法規、部門規章與憲法、法律相