第一篇：美國鄉鎮自治對我國鄉鎮體制改革的啟示

美國鄉鎮自治對我國鄉鎮體制改革的啟示 孫曄

鄉鎮政府作為最基層的政權，對我國和諧社會的構建、民主政治的推進具有基礎性作用。當下，鄉鎮政府的民主改革已勢在必行，鄉鎮政治民主已成為普遍的訴求。鄉鎮民主改革該如何推進？方向何在？這是我們不得不下大力氣研究的一個重要課題。針對鄉鎮政府的去留以及鄉鎮改革的路徑選擇等問題，目前學術界存在著三種主要觀點：其一，主張撤銷鄉鎮政府，實行完全意義上的鄉鎮自治(于建嶸：《鄉鎮自治：根據和路徑》，《戰略與管理》，2002年第6期；鄭法：《農村改革與公共權力的劃分》，《戰略與管理》，2000年第4期)；其二，認為鄉鎮建制不能完全取消，建議虛化鄉鎮政府，改為縣政府的派出機關(徐勇：《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》，《江蘇社會科學》，2002年第2期；趙樹凱：《鄉鎮政府之命運》，《中國發展觀察》，2006年第7期)；其三，主張通過轉變政府職能保留鄉鎮政府(潘維：《質疑“鄉鎮行政體制改革”——關于鄉村中國的兩種思路》，《開放時代》，2004年第2期；金太軍：《推進鄉鎮機構改革的對策研究》，《中國行政管理》，2004年第10期)。盡管上述三種觀點在對鄉鎮改革的走向上表現出不同的看法，但有一點是一致的，就是在鄉鎮改革中必須加入民主化的元素，換言之，我國鄉鎮急需進行民主化改革。目前，國內絕大多數學者在討論上述問題時，都局限于國內鄉鎮體制改革本身，而沒有比較研究的視野。本文的創新之處在于借鑒美國鄉鎮自治中一些合理的民主化因素，用以啟迪我國鄉鎮的民主化改革。當然，在國內學術界，也有部分學者曾涉及美國鄉鎮自治研究(羅一平：《美國鄉鎮自治及其啟示》，《山西師大學報》(社會科學版)，2008年第2期；熊懷智：《從美國早期的鄉鎮自治看我國村民自治的問題》，《重慶工商大學學報》(社會科學版)，2008年第6期)，但都沒有將其與中國的鄉鎮體制進行比較分析，而這給本文的進一步深入研究帶來了可能。美國鄉鎮自治已具有兩百多年的歷史，是世界范圍內鄉鎮民主政治的重要模式之一。因此，探討美國鄉鎮自治的特點、意義以及對我國鄉鎮民主改革的啟示，具有很強的現實意義。

一、美國鄉鎮自治的特點

正如托克維爾所說的那樣，在美國，“鄉鎮成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯邦之前”。①早期北美殖民地移民，為了應付嚴酷的自然環境，組成了生活共同體——鄉鎮。這種鄉鎮是個典型的自治體，人民選舉并監督行政官員，征收并分配自己的稅款，對于涉及全體居民利益的重大事項，均有居民大會集體討論決定。隨著移民的增加和人口的繁衍，鄉鎮數量逐漸增多，遍及北美13個殖民地，在此基礎上，北美大陸又先后成立了縣和州，并最終于1776年誕生了美利堅合眾國。建國后，美國鄉鎮依然享有高度的自治權，但是，隨著時間的推移，經濟和社會的不斷發展，公共事業開始不斷擴大，給鄉鎮自身的治理帶來了諸多問題和困難，而這些問題和困難的解決又需要州政府的支持、管理和協調，這就必然導致州政府對鄉鎮自治權的部分“回收”。1868年“迪龍法則”的頒布，正式以法律的形式對州政府對鄉鎮等地方政府行使必要的管轄權作了規定。其后幾經反復，美國鄉鎮的自治權大部分得以保留，鄉鎮自治制度沒有發生本質性的變化。美國鄉鎮自治有以下幾個顯著特點：

1.鄉鎮的領導機構由選舉產生

早期美國的鄉鎮實行直接民主，鄉鎮居民大會作為鄉鎮的最高決策機構，每年舉行一次，凡鄉鎮居民均可參加。在會上，制定鄉鎮的規則和法律，并就鄉鎮的重大問題做出決定。鄉鎮的日常管理機構是鄉鎮管理委員會(或稱鄉鎮理事會)，它由鄉鎮居民大會普選產生，在鄉鎮居民大會閉會期間履行管理鄉鎮日常事務的職能。雖然鄉鎮居民大會一直被視為直接民主的典范，但是，隨著人口的增多、規模的擴大，上世紀初尤其是上世紀50年代以后，許多鄉鎮開始采用代議制民主，用鄉鎮居民代表大會取代了原先的鄉鎮居民大會。鄉鎮居民代表大會的代表，是由鄉鎮各選區的選民選舉產生的，有一定的任期，并定期改選。居民代表大會的代表沒有工資，其工作是義務性的。鄉鎮行政長官——鄉鎮長或經理，是由鄉鎮居民代表大會或理事會向全國公開招聘的職業經理人，由其負責任命一些管理部門的成員協同自己對鄉鎮政府的日常工作進行管理。此外，鄉鎮政府的一些重要部門和委員會的成員，要么是由選民直接選舉產生，要么是由鄉鎮居民大會或理事會間接任命和批準。

2.決策透明、監督有力

美國鄉鎮政府的整個決策過程是公開透明的，鄉鎮的各種大小決策幾乎沒有不經過聽證的。這種聽證會是鄉鎮居民自由參加的，沒有任何限制，就連外國人也可以自由旁聽。對于關系全體鄉鎮居民利益的重大事項的決策，須進行鄉鎮全民公決。在決策過程中，當地的新聞媒體以及形式各異的討論會給各種觀點的表達和爭論提供了平臺，使居民對決策內容及其爭議都有充分的了解，以便做出自己的判斷。

美國鄉鎮政府受到的監督是強有力的，首先，表現在經由鄉鎮居民選舉產生的官員任期較短，一般為2—4年，并且每年改選其中的一部分官員。因此，選舉是民眾對官員的一個有效的監督方式。其次，居民對所選任的官員擁有罷免權。如果鄉鎮官員不稱職，或以權謀私侵害了廣大居民的利益，居民可以對其行使罷免的權利。例如，2002年6月，在緬因州的萊巴隆小鎮，由于民眾對鎮政府官員在預算中調高自己的津貼強烈不滿，將鎮政府官員全體罷免。再次，鄉鎮居民代表大會、理事會，以及由選舉產生的一些部門委員會，對以鄉鎮經理為首的日常行政工作班子行使監督權。3.財務公開

美國鄉鎮的規模大小不一，每年的財政預算多少也不等，少則幾百萬美元，多則一兩個億。這樣大的一筆費用在使用時如何做到公開、透明且合理、有效，這是鄉鎮面臨的最大政治問題。美國的鄉鎮制度有效地保證了財務的正當、公開使用，能有效地排除貪污腐化行為。鄉鎮財務一般由選舉產生的財政委員會負責管理。該委員會的職權主要是準備年度財政預算方案，提交給鄉鎮全體選民投票通過，其間還需召開若干次的聽證會，全鎮選民均有權參加并發表意見；如法案遭到否決，財政委員會應做修改，直至公民投票通過為止。②為了保證資金合理有效地使用，有些鄉鎮還成立了由選舉產生的財政咨詢委員會。它的主要職能是對鄉鎮財政預算編制和財政的執行情況進行監督，可以就鄉鎮財政的所有問題向鄉鎮代表大會提出意見和建議，向選民收集鄉鎮建設需要解決的問題，等等。該咨詢機構還負責召開會議，與持不同財政觀點的人們進行交流和溝通。③

4.鄉鎮的民間組織化程度高

一般來說，與單個公民相比，組織起來的公民在同政府或政治家對話，影響政府決策，維護自身利益等方面將更加具有優勢。美國人深諳此道，因此，美國的公民社會相當發達，各種民間組織(或稱非政府組織)多如牛毛。在美國的各個鄉鎮充斥著大小不

一、類別各異的鄉間公民組織，包括農會、商會、教師工會、公務員工會、警察工會、環保組織、殘疾人組織、體育愛好者協會、動物保護組織、同學會、退伍軍人協會、基金會、教會組織，等等。可以說，絕大多數的鄉鎮居民會根據自身的情況，在上述這些民間組織中選擇一兩個加入，甚至有些居民同時是好幾個民間組織的成員。眾多的鄉間公民組織是美國鄉鎮自治制度的重要組成部分，它們不僅承擔起部分的鄉鎮公共服務職能，協同鄉鎮政府治理鄉鎮事務，而且還擔負起監督鄉鎮政府、影響鄉鎮政府決策等職能。

5.鄉鎮自治權受到法律的制約

美國各級政府之間雖然沒有行政隸屬關系，但下一級的法規絕對不能與上一級的法規相違背。這就是地方政府權力框架中自上而下的(法律)限制。④美國鄉鎮政府雖然享有高度的自治權，但其地位和權力要受到聯邦憲法、聯邦條例、州憲法和法律的嚴格規定和限制。盡

管美國憲法和各種聯邦條例沒有專門論及各級地方政府的具體權力，但是，包括鄉鎮政府在內的各級地方政府在許多方面都要受到聯邦憲法和條例中有關條款的限制。例如，聯邦條例中對全國飲用水、空氣凈化的標準，以及對各級政府不能對申請人在性別、種族和年齡上有歧視等方面都有明文規定，鄉鎮政府必須嚴格遵守這些規定。到州這一級，州憲法和各種法律對各級地方政府的權力限制都有更加具體的規定。例如，為了保證地方政府運作的公開、透明，許多州都有會議公開法案、政府文件公開法案，以及公職候選人競選財務的公開法案等。州法甚至對一個地方政府能否與私營企業簽署生意合同都有十分詳細的規定，因此，鄉鎮自治權受到來自聯邦和州法律的制約。

另外，各鄉鎮可以在不違背聯邦憲法、州憲法和法律的情況下，通過鄉鎮居民大會或鄉鎮居民代表大會制定本地的法律或規定，對鄉鎮政府的組成及運作、鄉鎮官員的職責、財政的收支管理，以及鄉鎮居民的行為規范等做出詳細的規定，從而使鄉鎮自治在規范化和法制化的軌道上運行。因此，鄉鎮自治權也受到來自鄉鎮自身制定的法規的制約。

6.轉移支付是鄉鎮財政的重要保障

在美國，聯邦政府和州政府對地方政府的轉移支付力度是很大的，尤其是州政府，“僅在1989年一年里，各州就向地方政府撥款1400億美元”。⑤鄉鎮財政的重要保障之一就是上級政府尤其是州政府的轉移支付，州政府對鄉鎮政府的轉移支付有時甚至能達到鄉鎮政府總預算的1/3。“2002年，馬薩諸塞州艾莫斯特鎮預算收入的33.5%以上來自州政府的轉移支付”。⑥州政府對鄉鎮政府的轉移支付實行“傾斜”原則，平均收入較低的鄉鎮，受到的轉移支付數額較大，反之，則數額較小。總而言之，有效的轉移支付制度是保證鄉鎮政府提供良好的公共服務的重要財政保障。

二、美國鄉鎮自治的意義

美國鄉鎮產生于美國誕生之前，盡管200多年過去了，作為美國民主發展的基礎，鄉鎮自治仍然發揮著重要的作用。

1.鄉鎮自治是美國民主政治的源頭活水

“從第一個美國海岸登陸的清教徒身上就看到美國后來的整個命運，猶如我們從人類的第一個祖先身上看到了人類后來的整個命運。”⑦最早在美國東海岸登陸的清教徒們，用“五月花號公約”的精神建立了最早的共同體——民主自治的鄉鎮。“在鄉鎮內部，享受真正的、積極的、完全民主和共和的政治生活”。“共和政體已在鄉鎮完全確立起來”。⑧在鄉鎮自治的基礎上，州建立起來了，州政府的運作方式除了實行代議制之外，同鄉鎮政府的民主原則幾乎沒有多少區別。獨立戰爭以后，美國聯邦政府成立并制定了作為美國民主象征的聯邦憲法。聯邦憲法所堅持的民主原則與鄉鎮自治的原則并無二致，同樣來源于“五月花號公約”的精神。從這個意義上說，鄉鎮自治確實是美國民主政治的源頭活水。

2.鄉鎮自治是公民行使民主權利的主要平臺

早期的鄉鎮規模較小，像新英格蘭地區的鄉鎮平均人口在2000人左右，實行直接民主制，人民直接選舉和監督鄉鎮官員，討論決定鄉鎮的重大事項，因此，人民的民主權利能夠得到充分的實現。如今，一些鄉鎮規模較大，人口達到數萬人，不得不實行代議制民主，但是，一些關系鄉鎮全體公民利益的重大事項仍然采用全民公決的方式來決定。另外，規模較大的鄉鎮政府的管理部門和委員會很多，人民不僅直接選舉鄉鎮居民代表大會的代表、主席、秘書，而且還要選舉產生學校委員會、財政委員會、公共圖書館理事會、住房管理局等部門和委員會的成員。人民在行使選舉權的同時，被選舉權行使的機會也較多，許多居民有機會被選舉為鄉鎮政府部門和委員會的成員。例如，3.5萬人的艾莫斯特鎮，就有近250多人參與了鄉鎮政府的各種委員會的工作。同時，鄉鎮的許多決策都需要召開各種各樣的聽證會、討論會和說明會，鄉鎮的報紙、電視臺等媒體也積極參與公共事務的討論，因此，鄉鎮居民的參政議政的權利以及監督的權利都得到了較好的保障。

3.鄉鎮自治是培養公民權利意識和參與能力的學校

托克維爾曾深刻地指出：“鄉鎮組織之于自由，猶如小學之于授課。”⑨人民正是在鄉鎮自我管理之中，逐漸培養起自身的權利意識，鍛煉和提高了自身的參與能力。鄉鎮居民“在力所能及的有限范圍內，試著去管理社會，使自己習慣于自由(權利)賴以實現的組織形式??他們體會到這種組織形式的好處，產生了遵守秩序的志趣，理解了權力和諧的優點”。⑩鄉鎮的民主實踐所培養起來的公民民主意識，構成了美國民主制度的最堅實基礎。換句話說，正是經過了鄉鎮自治的基層民主學校的歷練，公民才有能力參與州和聯邦政府的更高層次的民主管理。

4.鄉鎮自治有益于愛國心的培育

美國的鄉鎮自治制度要求鄉鎮權力歸全體鄉鎮居民所有，其組織、運行方式由全體鄉鎮居民民主決定，鄉鎮權力存在的唯一目的就是為全體鄉鎮居民謀取利益，因此，鄉鎮權力是與每個鄉鎮居民的切身利益休戚相關的。在這種鄉鎮自治之中，鄉鎮居民以主人翁的姿態，在對本鄉鎮公共事務的切身參與中養成對本鄉鎮的熱愛和依戀。“美國人依戀其鄉鎮的理由，同山區居民熱愛其山山水水類似”。(11)托克維爾在對新英格蘭鄉鎮深入觀察之后指出：“新英格蘭的居民依戀他們的鄉鎮，因為鄉鎮是強大的和獨立的；他們關心自己的鄉鎮，因為他們參加鄉鎮的管理；他們熱愛自己的鄉鎮，因為他們不能不珍惜自己的命運。”(12)在鄉鎮自治的政治參與過程中，鄉鎮居民深深地認識到，沒有鄉鎮自治就沒有自由和幸福，而沒有美利堅合眾國就沒有鄉鎮自治，所以，鄉鎮居民對鄉鎮的依戀與熱愛自然而然地拓展為對合眾國的愛國心。

“我們有理由認為，在美國，愛國心是通過實踐而養成的一種眷戀故鄉的感情”。(13)

5.鄉鎮自治有益于鄉鎮的和諧和穩定托克維爾指出，在美國，“是人民自己治理自己??人民是一切事物的原因和結果，凡事皆出自人民，并用于人民”。(14)其實，托克維爾所說的這種情況只有在美國鄉鎮自治中才體現得最為明顯。一般來說，鄉鎮規模較小，人民對自己選舉出來的官員十分熟悉，同政府的接觸幾乎是零距離的，對政府的監督也是非常有力的，這樣，政府貪污受賄的可能性大大降低。同時，鄉鎮居民的訴求和不滿能夠很容易地表達，政府也能很迅速地作出回應。因此，鄉鎮居民同政府之間的各種矛盾和沖突，都能通過相關渠道得到妥善解決。另外，鄉鎮居民之間的矛盾和分歧也能通過各種鄉間公民組織得到調解，或是通過司法渠道得到解決。所有這些都在不同程度上推動了鄉鎮生活的穩定與和諧，很少發生尖銳的沖突和群體性事件。

三、美國鄉鎮自治的啟示

盡管中、美在政治體制、歷史文化等方面有很大差別，但是美國鄉鎮自治的經驗還是能夠給我國的鄉鎮體制改革以及民主政治建設帶來諸多啟示。

1.鄉鎮民主政治建設是政治體制改革的突破口

中國計劃經濟體制遺留下的鄉鎮基層政權，問題十分明顯，很難適應當前社會主義市場經濟條件下鄉鎮治理的需要，鄉鎮改革已勢在必行。

黨的十七大將基層民主的開展視為當下我國社會主義民主政治推進的重點。村民自治作為中國基層民主的代表形式，已在全國各地逐步展開，并將逐步走向完善。鄉鎮政府作為中國的最基層政權，其民主政治建設的開展不僅有利于村民自治的深化和鞏固，而且還會使基層民主推進至基層政權層次。因此，鄉鎮民主政治建設是繼村民自治之后，基層民主下一步實施的重點措施。目前，國內有一些鄉鎮已開始試點，實行鄉鎮長在內的主要鄉鎮負責人的“公推公選”、“公推直選”等，受到了廣大人民的擁護，邁開了鄉鎮民主政治建設的第一步。從美國政治發展的過程中，我們可以清楚地看到，鄉鎮自治不僅是美國民主的策源地，而且也是美國整個民主體制的基石。正是從鄉鎮到州再到聯邦政府的這種自下而上的民主演進，才使得美國民主進程相對平穩而無重大的反復。從我國的社會主義民主政治建設進程來看，鄉鎮民主政治建設不僅是風險最小的突破口，而且還會為民主政治向高層次的發展打下堅實的基礎。在鄉鎮民主建設中，美國鄉鎮自治的一些經驗，比如，選區的劃分、投票的方式、對官員監督和罷免的措施等，都是值得我們借鑒的。

2.強化鄉鎮人大的職能

美國鄉鎮居民大會或居民代表大會對鄉鎮自治的良好運行發揮著至關重要的作用，甚至可以說是美國鄉鎮自治的基石。然而，目前中國鄉鎮人民代表大會在鄉鎮政權組織結構中相對較弱，未能有效地行使憲法所賦予的對鄉鎮干部任命、監督和罷免的權力，同時，對鄉鎮預算的審議基本上也是走過場，鄉鎮的最終決策權實際上掌握在鄉鎮黨委和政府手里。要樹立鄉鎮人大的權威，強化鄉鎮人大的職能，首先，要理順鄉鎮黨委、政府同人大的關系。人大在工作中要貫徹執行黨的路線、方針和政策，黨委要支持人大的工作，維護人大的權威，認真研究和幫助人大解決其工作中遇到的實際問題。鄉鎮人民政府要自覺地接受人大的監督，主動配合人大的工作，凡屬人大職權范圍內的事項，比如，鄉鎮預算，必須主動報請人大審議、批準。鄉鎮人大的決議和決定，鄉政府要認真貫徹和執行。

其次，我國鄉鎮人民代表大會只設有主席團，而沒有常委會。有的學者認為這樣不利于鄉鎮人大職能的發揮，因此，建議設立鄉鎮人大常委會，(15)更重要的是設立類似于美國的由居民大會選舉或任命的不領薪水，只拿少許補貼的各種工作和咨詢委員會，如，教育委員會、發展委員會、衛生委員會等。這些委員會的成員應當是由當地有聲望、有專業知識并熱心公益事業的人來擔任。這些委員會由鄉鎮人大主席或副主席領導，為鄉鎮政府的一些對口部門提供咨詢、建議，并對其進行監督。這樣一來，在不增加鄉鎮財政負擔的情況下，既充實了人大的機構，提高了民眾的參政熱情，又能使人大的各項職能得到有效履行。

3.鼓勵和支持鄉鎮民間組織的發展

如前所述，美國鄉鎮的民間組織相當發達，對美國鄉鎮民主政治的發展做出了諸多貢獻。具體說來，這些民間組織承擔了部分鄉鎮公共服務的職能，減輕了政府的治理成本。它是政府與民眾溝通、聯系的橋梁，使民眾利益的表達渠道更為暢通。它從外部行使對政府的監督權利，使政府更加高效和廉潔。目前，在我國除了極少數發達鄉鎮形成了具有較高水平的公民社會外，絕大部分鄉鎮民間組織化水平還很低，僅有的村民自治委員會、工會、共青團和婦聯等幾個公民自我組織還都是“半官方”性質的。我們要鼓勵和支持鄉鎮民間組織的發展，首先，要端正對民間組織或公民社會的態度，打消對民間組織的畏懼心理。民間組織是鄉鎮政府的得力“幫手”，它的興起和發展有益于鄉鎮治理的開展。其次，要盡快制定相關的法律和政策，以便引導、規范民間組織，使其走上健康發展的軌道。

4.增大轉移支付數額

自新中國建立以來，中國農民給中國的工業化、城市化乃至整個國民經濟的發展做出了巨大的犧牲和貢獻。正是依靠農業“乳汁”的哺育，新中國才得以從“一窮二白”的基礎上，建立起比較完整的工業體系和國民經濟體系。也正是因為廣大農民“汗水”的澆灌，中國的經濟“秧苗”才能茁壯成長，并取得了今天的輝煌成就。據不完全統計，從1953年開始到1983年取消統購統銷政策，通過工農產品“剪刀差”，農民對工業化的貢獻超過6000億元，(16)這在當時是一個天文數字。如今，中國工業已經取得了長足的發展，財政收入大幅增加，在這種條件下，我們有能力也應該加大對農業的“反哺”力度。另外，盡管中國經濟飛速發展，已基本實現“小康”，但城鄉差距并沒有縮小，反而有拉大的趨勢。2007年，農村居民人均純收入實際增長9.5%，為1985年以來增幅最高的一年，而城鄉居民收入比卻擴大到

3.33∶1，絕對差距達到9646元(農村居民收入4140元，城市居民收入13786元)，也是改革開放以來差距最大的一年。(17)

我國政府已經采取了不少措施解決“三農”問題和城鄉差別問題，減免了農業稅，推行了轉移支付政策，但是，目前我國的轉移支付政策至少還存在著三個值得改進的地方：一是轉移支付的力度還可以進一步加大；二是對貧困地區的傾斜度應該加大；三是對鄉鎮的轉移支付數額應大幅增加，因為目前的轉移支付體系的受惠者主要是省級政府、地級市政府，連縣級政府都受惠不多，就更別提鄉鎮政府了，以致許多鄉鎮財政困難重重，“吃飯難保”，嚴重地影響了鄉鎮公共服務的供給。

5.鄉鎮和諧離不開鄉鎮民主

美國鄉鎮生活一直都比較和諧、安寧，這在很大程度上是鄉鎮自治的結果。20世紀80年代，中國農村上訪者很少，鄉鎮生活相對安定，這在李昌平先生看來，主要得益于“基層享有比較充分的發展權和治理權，黨的領導權落實在基層——為農村經濟發展、社會建設和民主自治提供堅強領導”。(18)20世紀90年代，農村上訪者增多了，主要是因為農民負擔過重。而如今農民負擔輕了，教育、醫療等條件都改善了，但是上訪現象仍然有增無減。“當下，阻止農民上訪卻成了很多地方鄉鎮干部的第一要務”，(19)其主要原因就在于鄉鎮民主政治建設沒有跟上形勢發展的需要。農民有困難、有問題，鄉鎮政府難以幫助解決，農民有怨氣也無處發泄，農民與鄉鎮基層政府的矛盾在當地無法解決，只好“越級”

上訪，甚至出現群體性事件。基層穩，則國家穩，從這個意義上說，鄉鎮民主政治建設是我們構建和諧社會的一項不可或缺的基礎性工作。

第二篇：美國校車對我國的啟示

美國校車對我國的啟示（轉）[博客帖]

文章提交者：Will.nan 加貼在 社會聚焦 鐵血論壇 http://bbs.tiexue.net/bbs68-0-1.html

孩子是祖國的花朵，更是每一個家庭的希望。校車作為孩子每天上下學都要乘坐的交通工具，其安全問題不容忽視。可以肯定地說，校車，為孩子們上學放學提供了便利。但遺憾的是，一些校車不同程度地存在著這樣那樣的安全隱患，讓人擔憂：有的用報廢車，有的租黑車，有的校車司機責任意識不強，還有的校車嚴重超載??據調查，我國每年有超過1.8萬名14歲以下兒童死于道路交通事故，兒童因交通事故的死亡率是歐洲的2.5倍、美國的2.6倍。本文通過介紹美國的校車制度，以期對完善我國校車制度有所幫助。

一、美國的校車歷史簡介

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在美國，人們經常都會見到一些橙黃色的大型巴士出入于街頭巷尾，早上將孩子接到學校，下午再送回家。這些獨具一格的大型巴士就是美國中小學校用來接送學生的校車，但校車并不是學校配備的，而是由校車公司按學區統一調度和管理，承擔各個學校學生的接送任務。校車的利用率很高，按照學生在校時間分批次接送，一般是先接中學生，后接小學生，先送小學生，后送中學生。

校車在美國歷史十分悠久。早在汽車發明之前，美國就有了專門接送學生的校車，不過那時候的校車是馬車。第一個生產校車的公司叫做WayneWorks，至少在1837年就開始生產一種可以乘坐25個小孩子的馬車，專門用來接送學生。不過，那時候的校車大多是用于農村，而不是城鎮。這是因為農民住的分散，小孩子上學不方便，沒有校車接送就很難上學。而當時的城鎮都很小，小孩子走幾個街區就能走到學校，家長接送也方便，所以用不著校車。大概在1886年前后，人們就稱這種馬車為“Schoolcars”或“Schooltrucks”了。

在汽車發明后，WayneWorks在1914年將這種馬車的車廂裝到汽車底盤之上，于是就發明了動力驅動校車。不過，那時的校車座位不是像現在這樣一排一排對著前面，而是在車廂周圍裝一排板凳，小孩子團團坐下，上下車則由后門進入。這個后門直到今天的校車上還保留著，作為有緊急事故時出入之用的安全門，正常上下車時只是用側門了。

在1927年前后，WayneWorks和另外一家校車廠商——BlueBirdBodyCompany開始生產全金屬車體的校車，這種動力卡車大概就與今日的校車沒有什么本質的區別了。后來其他的廠家也紛紛效仿生產校車，其中福特汽車公司生產的校車還十分暢銷。

二、美國校車制度

1.美國校車的法律制度基礎

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美國校車作為一種制度的源起有兩個重要的法律制度基礎。第一是12年基礎義務教育法案：首先，所有美國兒童必須接受12年的基礎教育，否則違法；其次，兒童所在的社區必須提供完全免費的教育，而完全免費的義務教育的一個重要部分就是：免費乘坐校車。

另外一個法律制度的基礎就是：乘坐校車是強制性的。其來源是60年代，美國各地出現了以消除種族隔離為目的的公民運動。因此，政府又制定了《公民權法》和《經濟機會法》，平等價值開始影響教育政策。為了改善貧困階層和少數民族(黑人、墨西哥移民、亞洲人等)的教育環境，實施了啟蒙計劃，對那些不具備教育條件的孩子進行補償教育。為保障少數民族的入學機會，擴大了獎學金范圍，并制定了少數民族學生的入學名額比例制度。另外從60年代中期開始，為了促進校內的種族融合，實施了強制性的乘校車上學制度。

2.美國校車的資金來源

美國中小學校車的資金，主要通過發行市政債券籌集。同時各級政府財政對校車產業給予補貼，每年每個學生的校車補助為400多美元。

3.美國校車的管理機構

在美國，國家、州以及當地政府共同管理著校車服務。因為這個涉及到學生交通安全的行業，是為數不多的幾個要求國家更多規范和介入的行業。

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聯邦政府在其中所起到的作用并不如州政府那樣巨大，但是如果沒有聯邦政府制定的標準，也許整個產業都會不復存在。簡言之，聯邦政府負責發布規范以及校車安全各方面的底線。偶爾，國會也會出臺新的法律如《校車安全修正案》來影響整個產業。與大眾交通不同，聯邦政府并不負責為學校的交通撥款。目前聯邦政府的校車管理機構主要有：NHTSA（國家公路交通安全管理局）。國家公路交通安全管理的聯邦領導機構，確保校車安全，它管理著60多個美國聯邦機動車安全標準，其中包括若干專門適用于校車的標準；NTSB（國家運輸安全委員會）負責處理校車特大事故調查報告及各種問題；FMCSA（聯邦車輛安全管理局）主要任務為降低與車輛相關的傷亡。校車服務也在其管理范圍內，它是聯邦中負責學校相關運輸的最重要機構。它通過嚴格執行司機駕照管理、商業運行車輛司機管理、提高商用汽車技術、強化商用汽車設備、操作標準、提高安全意識等等來保證安全；FTA（聯邦運輸管理局）負責公共運輸系統中學生交通的問題。

更為日常的控制來自于州政府層面。目前，有超過500部法律以及眾多的要求被各州記錄在冊來管理校車產業的方方面面。通過聯邦車輛安全標準，聯邦政府控制著校車的制造，保證它們能夠達到安全標準。而校車一旦上路，則由州的法律、規范來管理了。

4.美國校車的標準

國際上校車標準最完善的當屬美國。美國境內不同管理機構自1966年至2000年，一共頒布了37項聯邦機動車輛安全標準（FederalMotorVehicleSafetyStandards(FMVSS)），各個標準涵蓋了諸如：剎車、轉向、燈光照明、燃油系統整體安全、視鏡、加熱除霜設備和壓縮天然氣壓力容器等等各個部件標準。在美國，有4個聯邦標準是專門針對校車的。

FMVSS131《學童客車行人安全裝置》要求，在校車停止、學生上下時，校車左側要求伸出停止手臂的裝置，以警示校車前后的其他車輛，提高校車附近學生的安全性；

FMVSS220《學童客車翻滾保護》要求，校車頂部有足夠的強度，目的是減少校車在翻滾事故中由于頂部塌陷而導致的學生傷亡； FMVSS221《學童客車的車身連接板強度》針對的是校車車身連接件強度性能，目的是減少碰撞事故中由于車身板件撕裂而導致的學生傷亡；

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FMVSS222《學童客車乘員座椅和碰撞保護》提出了對校車乘員座椅系統、約束柵欄和碰撞區域的要求，目的是減少在事故和突然加速中乘員撞擊到車內結構上而產生的傷亡。

除了專門針對校車的聯邦標準之外，美國還有6個聯邦標準中對校車有相應規定。

FMVSS105《液壓制動系統》對校車的制動距離做了特殊規定；

FMVSS108《燈具、反射裝置和相關的裝置》要求校車停止、打算停止或是上下乘客時，能夠發出紅色和琥珀色的警示光；

FMVSS111《后視鏡》要求校車后視鏡能夠提供給司機前方和車輛兩側的清晰視野；

FMVSS217《客車緊急出口及車窗》規定了緊急出口的數量和位置，提出車窗保持力和開啟力的最低要求，并要求每個校車應有一個在緊急出口開啟情況下防止發動機啟動的鎖止系統，當發動機運轉而有一個緊急出口沒有關閉的情況下，報警裝置應能發出報警聲；

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FMVSS301《燃油系統的完整性》和FMVSS303《壓縮天然氣燃油系統的完整性》，要求在障礙物碰撞時要保證燃油系統的完整性和安全性。

美國其他一些涉及校車的規定還包括：車輛內飾材料的燃燒性能、外表顏色；車內外無其他易導致乘員傷害的突出物；不允許有站立乘客等。

5.美國校車的特權

在全美國所有校車是實行統一的標志，即黃色車身加黑色大塊條紋，并噴以SchoolBus的醒目字樣。校車的“待遇”與警車、救護車、消防車是一樣的，甚至優于救護車和消防車。以田納西州為例，按照田納西州的交通規則，因為對后者，交通規則上只是一般性的規定，即遇有救護車、消防車鳴笛通行時，其他車輛應當盡量、盡快避讓，僅此而已。但對于校車則有專門的、詳細的“校車避讓規則”一節。其規則遠比后者復雜和嚴格，包括：其一，當校車準備停車時，司機會在駕駛室外預先伸出一個紅底白字的“Stop”牌，并閃爍停車信號燈，此時無論從校車前方與校車相向而行還是從校車后方與校車同向而行的所有接近校車的車輛都必須立即減速并完全停車；其二，在校車停車、上下學生的時候，任何車輛包括警車、救護車、消防車必須處于完全停車狀態，且必須停在離校車不少于20英尺的距離之外，在全美國50個州，都有同樣的一條交通規則：超越正在停靠和上下學生的校車是最嚴重的交通違法行為之一；其三，所有車輛在經過有SchoolZone的標志區域時，必須減速，當SchoolZone標志上的黃燈開始閃爍時，所有車輛的時速不得超過15英里。田納西州《駕駛員手冊》上在介紹了有關校車避讓規則后，有一段用紅色大號字體標示的警示語：“在田納西州，孩子的生命安全超過一切最有價值的財富！”

三、對我國的啟示

1.校車管理立法先行

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鑒于如今越來越多的孩子需要校車接送的現實情況，政府有關部門應該盡快出臺相關規定，規范地方和全國校車的運營。我們可以參照美國法律來制定相關的法律法規，如校車必須由專業廠商制造，載客量、安全系數都有嚴格要求；校車司機必須由特別專業的司機擔任；校車行駛過程中享有某些特權，比如只要校車停靠在路邊上下乘客，它旁邊的車輛都要停駛且保持車距等。

2.制定校車生產的安全標準

校車不同于普通的客車。由于兒童（尤其是幼兒和小學生）的身材與成年人差異很大，安全意識和自我保護能力也比較差，乘坐按照成年人標準設計的客車，很容易因為座椅尺寸和座椅間距不合理、缺乏特殊的安全設施等原因，導致安全事故的發生。美國陸續出臺了很多單獨針對校車安全的標準。迄今為止，美國針對校車的標準已達37項。我國應該結合國情加緊制定《校車安全技術條件》國家標準。

3.賦予校車特權

在美國，所有駕車人都要對校車抱有一份“敬畏”：只要校車停在路邊上下乘客，它身后、身邊、以至對面車道上的車輛就一定停駛，而且保持距離；校車不動，其他所有車輛就不會移動。這份“敬畏”來源于法律。翻開美國50個州中任何一個州所制定的交通法規文本，都能找到相應的答案。美國人把兒童的安全置于更高位置，所以，校車必須由專業廠商制造，由特別挑選的專業司機駕駛。在我國，政府應該賦予校車同樣的特權來保護我們孩子的安全。

4.發行市政債券，破解校車資金難題

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離開市政債券，美國的地方政府和我國的各級地方政府一樣，也不可能有給中小學開校車的資金。借鑒發達國家的經驗，結合我國目前情況，通過發行市政債券，完全能夠解決中小學校車的資金來源問題。進一步說，要普遍解決中小學校車的資金來源問題，最有效的途徑就是發行市政債券。同時政府要給予校車一定的補助。這樣才能夠破解校車資金難題。

第三篇：淺析鄉鎮行政管理體制改革

行政管理專業

本科

考號081100095 姓名 馬蘭明

淺析鄉鎮行政管理體制改革

提 綱：

一、內容摘要

二、關鍵詞

三、正文

(一)鄉鎮行政管理體制的現狀

(二)鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端及其原因(三)鄉鎮行政管理體制改革的具體措施

四、結束語

五、參考文獻

內容摘要：

隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革以及新農村建設工程實施，我國農村經濟社會文化生活發生了深刻變化，使得鄉鎮政權,組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉鎮政權組織、領導班子、黨員干部的執政能力和服務水平等都提出了嚴峻的 考驗和挑戰。本文針對當前鄉鎮行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當前農村鄉鎮行政管理體制的現狀，并分析了現行體制存在的弊端及其原因，在此基礎上，文章提出了進一步改革我國農村鄉鎮行政管理體制的措施。

關鍵詞：鄉鎮 行政管理 體制改革 正 文

鄉鎮是我國最基層的政權組織，它處在農村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉鎮貫徹落實，事關全局的“三農”問題與之休戚相關。在我國目前新形勢下，鄉鎮行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉鎮工作者，對此深有體會。鄉鎮行政管理作為最基層的行政管理，具有執行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經濟體制的新形勢，暴露了當前鄉鎮行政管理中存在的突出問題，主要表現在：黨政不分、黨委權利過分集中；管理方式陳舊；機構條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉變，責任錯位；財政體制不完善、鄉鎮財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒有充分發揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統體制、行政環境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應。

一、鄉鎮行政管理體制的現狀

為了更好的探討當前鄉鎮行政管理體制的弊端及改革措施，先就當前的鄉鎮行政管理體制的現狀作一簡要概述。

（一）機構設置及管理情況

鄉鎮一級設立的機構主要有：黨委辦公室、紀檢監察室、綜治辦、武裝部、團委、婦聯等黨群機構；政府辦公室、派出所、稅務所、工商所、計生辦等政府機構；司法機構以及下屬企事業單位等。機構管理上，政府機構及政府所屬企事業單位中，郵電所、工商所、稅務所、派出所等屬于垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業務主管部門管理，是上級業務主管部門的派出機構。鄉鎮政府直接管理的有政府辦、計生辦、財管所、衛生院、中學、中心校等單位。

（二）行政運行模式

作為上連縣、下連村的中間政權組織，鄉鎮主要是按照憲法第107條的規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導，憲法第110條規定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉鎮人民政府與村的關系應為指導關系，但事實上幾乎都是領導關系。

二、鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端及其原因

現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉鎮職能的發展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。

（一）我國現行鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端主要是：

（1）政府職能龐雜、錯位 按照規定，鄉鎮人代會有l3項職權、鄉鎮政府有7項職權，但實際落實并非如此。一是鄉鎮職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，如同一個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，在發展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。二是鄉鎮機構設臵重疊。機構設臵的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。

（2）權力與責任不對等，行政運作方式不適應發展的需要

一是存在權小責大的矛盾。目前，鄉鎮政府主要做的工作是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另一方面，稅務、國土等機構承擔的業務工作，有相當一部分是由鄉鎮政府來幫助完成的。鄉鎮政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉鎮管理不了，有責無權。出現損害農民群眾利益的事，農民找政府，鄉鎮政府除了做點解釋工作外根本無能為力。二是鄉鎮在對上負責與對下負責之間處于兩難境地。對下，由于財政困難，該為農民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉鎮政府的信任，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉鎮各種任務，并且實行目標考核，鄉鎮干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應付各種事務喘不過氣來。

（3）黨政不分，政事不分

黨政不分，主要表現為黨委一元化領導與鄉鎮長負責制之間的關系處理不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統攬和協調工作。但事實上，在鄉鎮一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍。

（4）公務員政績考核不完善，未形成科學合理的選拔任用體系

目前，公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績沒有把個人貢獻與集體貢獻合理區分開，因此往往會出現把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現象。這種考核辦法，會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，致使部分鄉鎮干部對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行，不利于干部的選拔任用。

（二）我國現行鄉鎮行政管理體制存在問題的原因主要是：（1）對鄉鎮政府職能認識不到位

鄉鎮干部的觀念意識滯后于形勢發展的需要。鄉鎮干部對鄉鎮應該履行什么職能，新時期如何落實發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。習慣于完成上面的任務，習慣于做好眼前的事，缺乏發展意識和發展規劃。

（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉鎮的職能體制

原則上鄉鎮是“以塊為主，條塊結合”，但是由于站所的人才物 全部收歸縣級職能部門，所以鄉鎮對于這些站所只能協商，不能控制和指揮。這樣，鄉鎮在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執法權又只能授予縣級職能部門。鄉鎮在推動工作的方法上也受到一定的限制。

（3）經濟因素制約了鄉鎮政府職能發揮的

稅費改革以前，鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免征農業稅以后，鄉鎮財政收入大幅度減少。但是鄉鎮政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉鎮既要發展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務決大部份依靠鄉鎮財政自行解決。大大制約了鄉鎮行政管理職能發揮。

三、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施

新農村建設是黨和政府做出的重大戰略部署，作為我國的最基層政府—鄉鎮政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、規劃、引導新農村建設的各種任務。當前鄉鎮行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉鎮行政管理體制具有重要意義。

（一）完善鄉鎮致府的機構設臵

在新時期，鄉鎮面臨的問題來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉鎮不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環節。從這個意義上來說，因此，鄉鎮改革要合理定位鄉鎮的職能，改革鄉鎮的體制。目前，鄉鎮政府的機構設臵和人員配備都很不規范。要通過立 法明確鄉鎮機構職能、人員編制和工作程序，明確鄉鎮政府各項行政人事行為的程序和責任。在鄉鎮改革中，要貫徹“小政府，大服務”的方針，保留履行政治和社會服務職能的機構，壓縮履行經濟管理職能的機構。對規模過小的鄉鎮應視具體情況適當合并，減少數量，擴大規模。

（二）創新思路，轉變觀念，轉變職能

在鄉鎮改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。今后，鄉鎮政府應該從競爭性領域解脫出來，把辦企業、做貿易的任務交給社會、交給市場，充分發揮市場優勢，以多業并舉來促進農村產業結構的調整和均衡協調發展，切實解決好政府的“越位”問題。鄉鎮領導要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉移到經濟發展的服務和引導上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉變職能是鄉鎮行政管理體制改革的關鍵所在。轉變鄉鎮政府職能，一是由政府改革帶動企業、教育、醫療衛生體制等各項改革。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上。三是通過轉變政府職能，推進政府現代化建設，通過轉變政府職能，一是為鄉鎮經濟發展創造種種便利條件，加快產業結構調整，大力培植財源，促進經濟持續快速發展。第二，通過提供社會性公共服務，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設。加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務型政府。今后，鄉鎮黨委政府要適應社會主義市場經濟體制需要，從行政管理型向公共服務型轉變，加強政府服務，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅 決不管。

（三）加快推進鄉鎮機構改革，減少財政供養人員

鄉鎮機構改革在我國已進行過多次，效果并不理想，現在有必要加快推進。重點是合理界定鄉鎮機構職能，精簡機構和減少財政供養人員。要根據職能需要嚴格規范鄉鎮機構和崗位、人員設臵，從緊設臵鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。人事部門在確定編制時，不僅要根據縣、鄉規模大小，也要結合各地經濟發展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養多少人”的指導思想，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉鎮中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。農技站、農機站、獸醫站、林業站等服務性單位，應通過服務收費來實現自我平衡。應加快鄉鎮公共衛生改革步伐，減輕財政負擔，最大限度地發揮每個機構與人員的作用，減少人員開支。對于鄉鎮機構人員過多的問題，主要應該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過調整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進。清退鄉鎮機構臨時人員要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴格控制機構和人員的再膨脹。

（四）探索鄉鎮深化改革的目標

就長期目標而言，鄉鎮自治、實現鄉鎮建制的地方化和公利化，應當是鄉鎮改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉鎮轄區內各項事務的管理組織。鄉 鎮政府要把工作重點轉到提供公共服務和發展公益事業上來，要進一步規范鄉鎮政府和村級組織的工作職能與事權范圍，打造法治、誠信、廉潔、高效的服務型政府。

四、結束語

深化鄉鎮行政管理體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。根據上述原則和目標，應從合理設臵鄉鎮黨政機構、合理劃分鄉鎮行政職能、加強鄉鎮機構編制管理、整合鄉鎮行政資源、推行領導干部“交叉任職”、引入市場機制、深化鄉鎮站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉鎮財政供養人員降低行政成本等方面人手，推進鄉鎮行政管理體制改革。相信未來的農村鄉鎮行政體制改革必將進一步促進我國新農村建設目標的實現。

五、參考文獻

[1] 寇鳳超.《深化鄉鎮行政管理體制改革的思路與對策》.經濟決策與參考, 2008年

[2] 吳雁俊.《鄉鎮行政管理體制存在問題研究.發展研究, 2008年

[3] 左然.《鄉鎮行政管理體制需創新》.新聞周刊,2009年

第四篇：鄉鎮行政管理體制改革

[論文關鍵詞]農業稅；政府機構；政府職能；服務型政府

[論文摘要]鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節，這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉鎮政府一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色，政府職能轉變才會成功。構建服務型政府是鄉鎮行政管理體制改革的終極目標，有利于鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。

農業稅的取消開啟了“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農”問題的新起點。農民的經濟社會地位和發展環境發生重大改變，農民權益保護開始步入規范化、法制化軌道。但鄉鎮政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農村公共產品和公共服務的提供缺失。農業稅的取消拆除了收費平臺，斷了公共產品的資金來源，鄉鎮政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規定鄉鎮政府具體的職責范圍，事權分配不清。第三是鄉鎮負債累累。農業稅的取消并沒能解決鄉鎮財政運行問題，反而使鄉鎮債務有增無減。第四是鄉鎮社會規范及管理能力減弱。取消農業稅后，一方面由于不準鄉村組織對農民使用強制手段，削弱了鄉村組織的權威；另一方面隨著鄉村干部與群眾相互接觸變少，村民們對干部的態度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

雖然稅費改革后，鄉鎮政府管理面臨一些困境，但鄉鎮政府作為我國最基層的一級行政機關，處在農村工作的最前沿，承擔著農村眾多的公共管理和公共服務職能，對地方乃至國家的政治穩定、經濟發展、社會安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權組織無法替代的。因此，必須對鄉鎮行政管理體制進行改革。

一、后農業稅時代鄉鎮機構改革

1、調整機構、精簡人員，因地制宜，撤鄉并鎮

針對鄉鎮機構運行存在的問題和不足，有必要對現有鄉鎮政府的職能進行結構性調整，強化政府的社會管理和公共服務職能，弱化經濟管理職能，與此相應地減少不必要的行政機構，合并職能相近的機構為中心站，從而減少部分機構和人員。同時對經濟發展相對較好、農民素質較高的小鄉鎮，可考慮撤鄉并鎮，減少行政事業人員，降低政府運行成本，減輕財政負擔。而對一些邊遠地區和貧困落后地區，應穩定政府機構現狀，但調整其內部分工，精簡、合并可有可無的作用發揮差的事業服務中心及其人員，加強最能為老百姓辦實事的機構和人員。最后，根據中央要求，實現機構和編制法定化要求，加強對鄉鎮機構行政事業編制的控制，每過2—3年，核定一次編制，并通過法的形式確定下來。

2、改革鄉鎮干部人事制度，完善縣鄉公務員考錄制度

針對鄉鎮公務員小農意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導致整體素質不高的現象，我們認為，首先要改革干部人事制度，引入競爭激勵機制，改革傳統干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調動鄉鎮干部工作積極性。加強對干部的業績考核，指定科學的考核和量化標準。通過考核，讓那些有責任感、工作能力強、農民群眾信任和擁護的干部繼續留任或者進入領導崗位。其次是完善縣鄉公務員考試錄用制度。一是擴大縣鄉公務員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。第一，所有社會成員都有參與社會競爭的同等權利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區封鎖政策，促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規范專業的考試錄用制度。第一，采用現代化的結構性考試方法。公務員考試應根據公務員工作的特點采用結構性考試方法，其結構由筆試、面試、心理測試、考核等構成。不同部分在總成績中的比率，根據不同的職責尤其是不同的職位要求來確定。第二，建立公務員考試試題庫。公務員考試錄用主管單位的人事部門應建立公務

員考試試題庫，特別是專業科目試題庫。可以按照統籌規劃，分頭開發，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監督體系，增強考錄工作的透明度。第一，借鑒高校招生考試的經驗，建立起相對穩定的監督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監察、公證機構、新聞媒體、群眾團體的代表組成，并隨時接受人大代表、政協委員的監督。第二，明確監督內容。主要監督招考程序是否按規定進行、報名及資格審查是否按招考公告的規定進行、筆試與面試命題是否符合有關要求，有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度，接受社會監督；(2)建立錄用工作報告制度，接受上級政府人事部門的監督；(3)建立咨詢制度，接受群眾監督。

3、合理劃分權限，理順各種關系

鄉鎮政府作為一級政權組織，在很多方面并不是執法主體，缺乏市場經濟條件下的法制手段，工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現狀來看，鄉鎮政府都不具備獨立的決策權和完整的財政權。鄉鎮承擔了大量上級交辦的事務，卻沒有足夠的權力，還要為執行結果負責。相對于縣級政府的“權大于責”，鄉鎮卻是“責大于權”，以有限的權力承擔著無限的責任。鄉鎮政府在某種程度上已經成為縣級政府的派出機構，甚至是某些職能部門的辦事機構。因此，鄉鎮行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權限。一是還權于鄉鎮，解決事權與財權相統一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，明確鄉鎮政府的事權；二是明確與上級(主要是縣級)部門的關系。縣級部門與鄉鎮政府之間不是領導與被領導的關系，縣級部門不應對鄉鎮政府實施直接發文等行為。三是縣級部門在鄉鎮的派出機構在工作上應接受鄉鎮黨委和政府的協調、監督，工作人員的考核、任免、獎懲等，應征求和尊重鄉鎮黨委和政府的意見。其次要理順各種關系：(1)理順政府與鄉鎮企業的關系，理順企業的產權關系，真正實現政企分開；(2)理順政府與社會的關系。鄉鎮政府集中精力管理公共事務和公益事業，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質和任務，共同承擔社會義務；(3)理順政府與市場的關系。凡是市場機制可以有效發揮作用的領域，鄉鎮政府主動退出，只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情，以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調節能力，努力創造公平競爭環境，維護市場秩序。鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節，這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。

二、后農業稅時代鄉鎮政府職能轉變

1、目前鄉鎮政府職能定位存在的問題

進入后農業稅時代之后，鄉鎮政府突出的問題是干了許多不該干的事情，而自己職權范圍內的事又沒做好。首先是在中央轉移支付不能足額足量到位的情況下，鄉鎮政府為了維護正常運轉和償還債務，想盡一切辦法增加財政收入，其中重要的途徑就是發展企業和招商引資，有的鄉鎮甚至通過直接參與經濟活動獲得制度外收入；其次是有些鄉鎮超越經濟能力大搞基礎設施建設，而又沒進行科學規劃和很好地利用市場力量，結果導致許多小城鎮成為一無產業基礎、二無市場依托、三無居民社區的“空城”，更導致鄉鎮政府負債居高不下；第三，鄉鎮政府服務功能低下。南于管理體制、經費保障等許多因素，許多諸如農業技術推廣、文化宣傳等公共服務功能履行不到位甚至基本喪失，導致農村社會公共事業長期受到冷落，發展滯后。

2、鄉鎮政府職能轉變

黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基

層鄉鎮政府，我們認為它基本上不具備履行經濟調節智能的能力，也幾乎沒有市場監管的能力，真正需要抓實抓好的應該是社會管理和公共服務。因此，體制改革中的鄉鎮政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能，削弱、淡化、轉移、合并與農村經濟社會發展不相適應的職能。具體說來，(1)更新觀念。這是轉變職能的關鍵。農業稅的取消，標志著中國農業走向休養生息階段，隨著原有的鄉鎮工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務，重人治、輕法治變為重服務、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務”為“我要服務”。(2)向農村提供公共服務和公共產品。不收農業稅了，國家每年都會有數千億的財政資金轉移到鄉村，鄉鎮干部應從收稅費轉變為農民提供安全、保衛、科技服務和有效信息，鄉鎮政府應當更直接提供教育、鄉村道路建設、社區醫療等公共產品；(3)規劃、建設和管理小城鎮。鄉鎮政府要合理規劃集鎮和新村，抓緊建立和小城鎮相配套的勞動保障機構，為農村勞動力的轉移和有序流動提供保障；(4)培育新型現代農民。鄉鎮政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農民，特別要做好農民的科技培訓工作，培養他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權觀念及競爭意識，造就出一批具有現代商品意識和市場經濟意識的新農民；(5)人口和計劃生育工作。當前農村地區仍然是人口超生的重災區，各地鄉鎮政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發展。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉鎮自然、經濟等環境千差萬別，一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色，鄉鎮職能轉變才會成功。

三、鄉鎮行政管理體制改革目標：構建服務型政府

后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革研究不僅僅是鄉鎮政府為了履行職責而進行的職能轉變，更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革，而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上，放到中國現代化的進程中，放到社會主義新農村建設當中去研究，從而將鄉鎮行政管理體制改革拓展到鄉鎮政府管理模式轉型和創新的高度，用現代治理的角度來審視這一改革，重構國家、社會、農民關系，城鄉關系以及體制與機制等各方面的關系，并使鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。

服務型政府的構建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉變鄉鎮政府職能，約束和規范政府應該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執政、依法執政和民主執政的和諧統一，解放和發展農村生產力，促進農村經濟發展和維護農村社會穩定，強化鄉鎮政府服務能力，建立和完善農村社會化服務體系，完善農村公共產品供給機制，提高服務水平，建立服務優先、依法行政、上下協調、精干高效的鄉鎮行政管理體制。具體表現為：

1．鄉鎮政府職能界定準確。按照“因需設崗”、“因事設人”的原則，明確鄉鎮政府職能，界定鄉鎮機構的責、權、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規和方針政策，維護農村社會穩定，保障公民的合法權益；(2)保障公共產品供給，改善農村用水、用電、通訊、交通條件，改進農民的生產生活環境，搞好農村基礎設施建設。

2．科學配置鄉鎮機構規模。鄉鎮機構規模主要由鄉鎮的個數、鄉鎮內部機構設置和人員三部分構成，而鄉鎮內部機構設置的規模是重點。一般說來，鄉鎮規模沒有統一的標準，它的設置根據政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素，最終以鄉鎮能否實現農村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求為準。3．鄉鎮權力機制的科學管理。權力機制是多方治理的核心部分，只有構建民主、科學、合理的權力機構，才能實施有效的治理，才能建設服務型政府。首先，鄉鎮權力的產生要從過去的自上而下，改為自下而上，讓農民群眾有更多的知情權、選擇權、決定權；其次，鄉鎮權力的運用必須依法行政，規范鄉鎮政府行為。

從橫向分析，后農業稅時代鄉鎮政府治理應該強調政府與社會的合作，強調自上而下的管理和自下而上的參與的結合，強調管理主體的多樣性。在管理的性質上強調政府對公民的服務，在管理技術上強調引入市場機制，從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為，在可預見的未來，我國鄉鎮政府多元治理的構成，必須強調政府的主導地位和作用，在此基礎上，充分發揮農村社會中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農民的自主管理和民主參與鄉鎮社會事務的權利，分清政府應當承擔和做些什么事。具體說來：1．強調鄉鎮政府的主導地位和引導作用，這是鄉鎮政府作為一級政府機構存在的理由；2．完善農村中間組織和社會化服務體系，將鄉鎮政府讓渡出來的一些社會事務承擔起來，將城市文明導入鄉村社會，在政府與農民之間、農民與市場之間發揮社會的橋梁紐帶作用，為農民的生產生活服務；3．倡導農民參與鄉村公共事務和自主管理的積極性，激發他們的創造性。服務型政府的構建最終取決于農民的自主和覺悟，只有充分發揮農民的主體作用，尊重農民的權益，尊重農民的政治參與和自我管理，尊重農民的自主經營權，也只有政府通過各項政策引導，讓近9億農民獲得更多社會資源，鼓勵、引導和支持農村、農民建立各類社會經濟組織和行會，擴大它們的生存空間，讓農民為自己的事情做主，充分發揮社會各界的力量，政府才能真正為農村、農民、農業服務。轉貼于 中國論文下載中心

第五篇：淺議美國行政公開制度及其對我國啟示

數據庫】經濟類2008年三季度

【文獻號】1535

【原文出處】知識經濟

【原刊地名】重慶

【原刊期號】20087上

【原刊頁號】72～73

【分 類 號】MF1

【分 類 名】體制改革

【復印期號】200809

【標 題】淺議美國行政公開制度及其對我國啟示

【作 者】王瑾

【作者簡介】王瑾，陜西理工學院經濟與法學學院。（723000）

【內容提要】行政公開制度是近現代發展起來的一項制度，作為現代法治國家的一項基本價值標準，它已經成為衡量各國法制現代化的重要標志。美國是世界上行政公開制度最為完善和系統的國家，它在行政公開制度領域中的研究和探索，成為許多國家學習和參照的藍本和典范。本文從簡述美國行政公開制度入手，分析我國行政公開制度存在的問題，重點討論美國行政公開制度對我國的啟示。

【摘 要 題】住房保障

【關 鍵 詞】行政公開/啟示/制度

【正 文】

一、美國行政公開制度簡述

行政公開，指將行政權力運行的依據、過程和結果向相對人和公眾公開，使相對人和公眾知悉。行政機關通過公開行使行政權力的依據和過程，說明所做決定的理由，滿足公眾知情的權利，增強行政的透明度，體現行政的民主。行政公開原則的確立，對于公民知情權的保護，促進公民對行政的參與、抑制腐敗、監督權利等有重要的意義。任何一項制度的產生往往都要經過一段較長時間的醞釀和準備，行政公開制度最早起源于北歐的瑞典，卻成熟和完善于美國。

傳統上，行政保密是一項原則。二戰之前，美國行政機關的活動是否公開由行政機關自由裁定，公民無權要求行政機關公開行政行為的依據和理由。唯一的例外就是在訴訟中公民可以要求有關行政機關公開必要的法律依據和理由，也就是以保密為原則，公開為例外。二戰之后，隨著民主政治的發展，美國有關行政公開的制度開始發展起來。

美國的《憲法第一修正案》和《版權法》是美國信息立法體系中的兩個原則性法案。前者規定了政府機構不得以任何形式限制公眾對政府信息的使用。后者規定版權保護不適用于政府的任何文件、報告等文本，排除了政府機構享有版權持有人權利的任何可能性，是對前者的補充。當代美國關于政務公開的最重要的法律有1967年的《政府文件公開法》（Freedom of Information，也譯為情報自由法）、1976年的《政府會議公開法》（The Federalment in the sunshine Act，也譯為陽光下的聯邦政府法）和1974年的《公民隱私保護法》。其中，《政府文件公開法》是有關政府信息公開的最基本、最重要的法律文件，被美國人譽為國家的榮譽、民主的典范和開放社會的象征。正如當時美國的司法部長在《政府文件公開法》正式實施的說明中強調的：“如果一個政府是真正的民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細地知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，……在當前群眾時代的社會中，當政府在很多方面影響每個人的時候，保障人民了解政府活動的權利，比任何時代更為重要。”《政府文件公開法》奉行的指導思想是對政府文件，以公開為原則，不公開為例外。通常，不公開的范圍僅僅限于該法所規定的九種例外信息，分別是：國防和外交機密文件、純屬機

關內部人事制度的文件、其他法律增加的免于公開的文件、商業秘密、訴訟資料、特殊的檔案、執法文件關于金融管理的情報、地質情報。需要強調的是就這九種不于公開的例外性規定，也只是許可性規范，而非任意性規范，也就是說政府對于這九類信息可以公開，也可以不公開。除了上述九類不公開的信息，行政機關的記錄或者檔案都必須以某種形式公開。《政府文件公開法》值得借鑒和學習的在于公開對象的廣泛性，體現在公開的對象可以是任何公民，并且不要求他們說明理由，只要能夠指明所要求的文件，按照行政機關所規定的手續和費用，就能夠得到政府文件，而不是把公開的對象限定在和文件有直接關系的當事人。正如，人們享受陽光是當然的權利一樣。另外，該法還規定了在行政機關拒絕公開相應的文件時，當事人可以提起訴訟，通過司法途徑，請求法院命令行政機關公開當事人所要求的文件。當然政府依法可以拒絕公民的請求，但是必須履行嚴格的步驟：“第一，政府人員向機構負責人提出信息公開的豁免申請，并聲明拒絕公眾使用的理由；第二，由機構負責人向法庭提出申訴，申請獲準信息公開的豁免權。如果法庭拒絕政府機構的申請，那么該機構必須無條件向公眾公開政府信息。”該法還對政府機構的信息收費標準做了原則性的規定，即允許政府向信息用戶收費，但是嚴格限定在信息查詢和復制的成本范圍內，從而排除了政府機構利用信息資源從事商業性開發的可能性。

1974年的《公民隱私保護法》規定行政機關的個人記錄必須對本人公開和對第三者限制公開的原則。1976年的《政府會議公開法》規定合議制會議機關的會議必須公開，公眾可以觀察會議的進程，取得會議的文件和信息。鑒于《政府文件公開法》不再與現代突飛猛進的現代信息技術相適應，1995年，美國政府又通過了新的信息擴散政策，即《精簡公文法》，其所樹立的立法目標有兩個：“一是防止政府機構壟斷、獨占政府信息資源，消除政府機構的任何限制性做法，及時、公正地干預政府機構對信息資源的壟斷行為；二是通過實行免版稅原則，禁止政府機構從事商業性開發。”可見，美國有關政府信息公開的制度是很完善的，它對于美國推行民主政治、遏制行政腐敗和保障公民的私人權利具有重要的意義，對于世界其他國家實現政府的信息公開制度提供了良好的學習版本和藍圖。

二、我國政府信息公開的問題所在行政公開制度在我國愈來愈受到重視。尤其是近年來，在經濟改革，反對腐敗，推行依法治國、依法行政，加強基層民主建設，推動國民經濟信息化的大背景下，各地、各部門都制定了一些政府信息公開的規定。這些規定取得了一定的成效，但我國的政府信息公開制度還是存在著很多的問題。

從立法現狀上來看，問題表現在：“

1、沒有統一的公開行政法典；

2、涉及公開的法律規定散見于單行法中；

3、有關行政公開的法律規定主要是立法公布和具體行政行為程序性公開兩個方面。”

從觀念上來看，問題表現在：我國長期以來一直是國家本位、官本位的法律傳統，在這種法律法律傳統下，我國奉行的是“權威行政”。在權威行政中，“官”與“民”始終保持著明確的界限。并且溝通不暢，政府視公民為被管理者和被統治者，行政服務帶有濃厚的神秘色彩和恩賜性。要營造這種神秘的色彩，當然就不可能做到公開，暴露在陽光底下就不再神秘。具體來講，我國行政公開制度的主要問題可以概括為：第一，法律和制度保障不到位，政府信息公開往往被視為一種政府的辦事制度，是政府的一種職權，沒有成為憲法和法律所保護的普遍制度。在我國尚沒有一部統一的政府信息公開法，也沒有形成全國統一的政務公開制度，有關的具體規定只是散見于《保密法》、《統計法》、《檔案法》和《反不正當競爭法》等一批法律法規中。這使得信息公開制度在我國帶有很大的隨意性和不穩定性，難以真正落到實處。第二，政務公開往往流于形式化和表面化。表現在只公開一些無關痛癢的辦事規章制度和用以表明政績的的數字數據，而對于涉及人權物等權力核心內容以及辦事的結果和依據等實質性公開不到位，甚至不公開，這種狀況使得信息公開成為應付上級，糊弄群眾，自

欺欺人的花架子。第三，行政公開的廣度不夠。我國的政府信息公開還僅僅限于行政機關、立法機關、司法機關以及其他一些具有行政管理權的公共組織和國有企業，而它們的信息公開很有限，存在很多的死角和盲區。第四，我國缺乏政府信息公開的監督機制和責任追究機制。政府部門公開的信息是否全面、屬實，公開的措施是否到位等都無法受到監督和約束，即便是確定不準確、不全面、不屬實、不到位，也沒有具體的責任追究機制。所以，在我國，政府信息公開只是一只好看而不中用的花瓶。

三、美國政府信息公開制度對我國確立和完善相關制度的啟示

應該說我國真正意義上的政務公開制度尚不存在，有待確立和完善，結合美國相關制度的經驗，提出如下看法：

第一，要樹立“服務行政”的理念。服務行政和權威行政是兩種完全不同的行政形態，也是兩種完全不同的行政理念。早在二百多年以前，啟蒙思想家就告訴我們，行政權力的受任人絕對不是人民的主人，而僅僅是人民的官吏，人民可以委任他們，自然也就可以撤換他們。在服務行政中，人民是國家的主人，政府和官員是人民的公仆，是為人民服務的。在這種大的理念下，行政服務帶有契約性，政府以為人民服務為信條。我們可以從美國1967年的《政府文件公開法》的有關政府信息公開的制度中可以看出，美國政務信息公開的對象具有廣泛性，所有的公民，不考慮任何其他因素，都有權利要求政府公開信息，如果政府拒絕公開，要遵循嚴格的程序，可以看出公民在行政關系中絕對不是被當作被管理者和被統治者來對待的，他們是真正的權利者，美國的這種以公民權利為核心，政府服務于公民的行政理念是值得并且必須借鑒的。我國目前已經注意到了這個問題，并且有了相應的提法，但是，離真正的服務行政還很遠。

第二，在公平和效率中要以前者為核心價值，樹立公開是實現公平正義的前提的觀念。公平和效率是法律所追求的兩大價值，二者在一定情況下是統一的，過于延遲的正義在某種情況下等于不正義。但是，二者又是矛盾的，在二者產生沖突的時候，是犧牲正義來保證效率，還是讓效率讓位于公平？現代法治要求我們以公平正義為核心價值，喪失公正性的法律不是真正意義上的法律。在一定的情況下不得不以犧牲效率來保證實現公正。而公正又以公開為前提，誠如英國上議院休厄大法官在著名的1924年國王訴蘇塞克斯法官案所作的評論那樣：“公平的實現本身是不夠的，公平必須公開地、在毫無疑問地被人民能夠看見的情況下實現。這一點至關重要。”如果沒有廣泛的信息或是沒有取得這些信息的方法，那么她只能是一場鬧劇或悲劇的前奏或者二者兼而有之。

第三，完善相關的法律，包括在憲法中寫明和制定政府信息公開法律。我們看到美國的政府信息公開制度有著完善的法律保障，《憲法》、《版權法》到《公民隱私保護法》、《政府會議公開法》、《精簡公文法》等都有關于政務公開的規定，尤其是1967年的《政府文件公開法》更是美國政務信息公開的核心法律。我國在憲法中應該加入政府信息公開的原則。憲法作為國家的根本大法，在憲法中規定政府信息公開原則是推進政府信息公開立法，完善政府信息公開制度，確保公民知情權的前提條件。美國1791年的《憲法第一修正案》規定：政府不得以任何方式限制公眾對政府信息的使用。這一規定美國制定一系列政府信息公開法律的指導原則，也是《政府文件公開法》、《政府會議公開法》、《公民隱私保護法》等法律的靈魂所在。另外，應該制定統一的《政府信息公開法》，其地位應該相當于美國的《政府文件公開法》，對有關公開的范圍、內容、方式，公開的施行機關，公開的實施程序，公開的收費標準等等盡可能地做詳盡的規范，使我國的政府信息公開得以制度化和法律化。

第四，建立政府信息公開的監督機制和責任追究機制。美國的這一監督機制包含行政監督、立法監督和司法監督。行政監督表現在，美國行政機關在收到公民合法的公開申請時，應在法定期限內作出是否給予查閱的決定。公民對其決定有意見時可以向相關機構提出控告。美國文官懲戒保護委員會有權決定是否給拒絕提供應公開文件的責任人員法律處分。司

法監督是指公民有權向法院控告行政機關封鎖行政文件的行為。法院通過司法審查有權阻止封鎖行為，有權直接命令行政機關解除其封鎖行為。立法監督表現為根據《美國法典》規定，每個行政機關每年都必須向參眾兩院提交一份報告，內容包括：該行政機關決定拒絕或滿足提供文件的要求的次數和每次拒絕的理由；公民和法人提出申訴的次數，申訴的結果以及駁回申訴的理由和政府信息公開的情況等，從而實現對政府信息公開的監督。借鑒美國的相關經驗，我國也應該建立起從不同監督主體入手的全方位立體監督結構。具體的講，應該建立起以行政機關內部監督為主要監督途徑，結合立法監督、社會監督的全方位監督，另外，有的學者還提出結合我國的具體國情，可以由紀檢監察部門充當專門機關進行監督，同時負責責任的追究，要對追究的范圍、對象、責任的確定與追究、處分措施等做出明確的規定。專門機關應該具有建議或處分未遵守公開制度人員的權利。

【參考文獻】

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