第一篇：村民自治對鄉鎮機構改革的影響

村民自治對鄉鎮機構改革的影響

論 文 摘 要

黨的十六屆四中全會就加強黨的執政能力建設做出了全面部署，我以為執政能力建設應該包括機構建設和制度創新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執行機構的完善，因為一個建全的機構重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發展，一個法制社會控制體系最主要的標志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執行組織是很重要的，執行組織的結構如何，都會影響到法的效能地發揮。通過對《芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響》的研究，對提高基層的執政能力、鞏固的基層執政基礎，對于提高基層干部隊伍的整體素質，加強黨的基層組織建設，強化執政為民意識，推動和促進基層各項工作具有十分重要的現實意義。社會主義民主的核心是人民當家作主，發展村民自治對發揚人民當家作主，促進人民的民主意識，推進我國的法制建設都有不可估量的作用，現階段對村民自治制度的研究是有積極的意義的，它為我國解決鄉鎮機構改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉鎮財政危機問題。本文主要在村民自治的背景下，探討村民委員會與村黨支部（鄉鎮黨委）的關系、村民委員會與鄉鎮政府的關系等，從中發行問題，為推動村民自治的發展，我國鄉鎮機構改革方向，發揚社會主義民主提出自己不成熟的觀點，為解決“三農”問題，提一些建議，以促進社會的發展與穩定。關鍵詞：村民自治 村民委員會 鄉鎮黨委 鄉鎮政府 機構 改革芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響 —作者蒼南電大學員：歐陽昆侖

村民自治是農民的創舉，當年農民自發成立了村民委員會是為了當地經濟和社會發展的需要。1982年，國家為了填補人民公社體制廢除后出現的農村公共組織和公共權力的“真空”，除了繼續利用執政黨的農村基層組織，同時也大力推動村民委員會的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，次年6月，村民自治正式啟動實施，民政部開始在全國范圍內組織鄉村選舉。《村民委員會組織法（試行）》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農民的正式法律。這是一部以實踐為根基，以憲法為依據，以自治為基本價值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會制度，是我國當前村級公共事物管理體制的核心，而村級公共管理體制是三農問題中的一個重要問題。村與鄉鎮的關系，從來就是唇與齒的關系。村民自治后產生的村委會卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會與鄉鎮政府的關系等問題，對于完善村民自治制度，促進中國農村基層民主發展，推進鄉鎮機構改革，具有重要意義。芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響

一、村民自治的實踐及村民自治背景下的村鄉關系

1、村民自治的現狀

所謂村民自治是指在農村社區的居民自己組織起來，實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的進行自我管理、自我教育、自我服務的一種政治參與形式，它是實行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國力整體提升，另一方面“三農”（農業、農村、農民）問題日趨嚴峻。同時電腦的普及、網絡的開通，使社會的開放更加的深入，在農村思想現代化較之物質現代化提前來到，也就是說農村人的思想現代化水平比農村物質現代化的水平程度高。農民工流動的增多，增加了農村思想的開放程度。全社會呼喚民主政治建設，村民自治被賦予了加強和鞏固農村基層政權以及為中國民主形象提供范例，為政治改革提供經驗的雙重使命。1998年全國人大常委會修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組織法》），以及隨后31個省、直轄市和自治區人民代表大會在此基礎上制定的“實施辦法”，可以被看作是對憲法將村民委員會規定為村民自治組織的具體落實。到2002年末，我國共有68.1萬個村委會，528.6萬個村民小組，村委會成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區)579個，村民自治模范鄉鎮7457個，全國25個省開展了村委會換屆選舉工作，涉及63萬個村委會，近4億多選民。村民自治目前覆蓋了我國大部分農村地區，村民自治制度在我國農村普遍展開已是不真的事實。近幾年來各地開始比較切實地按照相關法律規定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實施，一大批思想素質好、能力強、作風正、年紀輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領廣大農民致富奔小康的帶頭人。調動了廣大農民的積極性，進一步促進了生產力的發展。實行村民自治產生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識和主人翁責任感，有利于形成人民管理國家所必要的政治基礎和社會心理環境，有利于加快基層政治、經濟、文化生活的民主化進程；同時它還可以為廣大農民提供一個參與管理農村社區事務，切身體驗和感受民主的機會，促使農民的民主意識和政治能力得到不斷培養和鍛煉，通過從下至上的“民主現實化”的積累，為最終農民更加直接參與管理國家大事奠定基礎。因而，村民自治順應了中國農民的意愿，滿足了村民的要求，增強了村民的民主意識和自治能力，提高了廣大農民投身改革和建設的積極性，符合中國加強民主法治的努力和趨勢。在村民自治制度建設取得長足進展的同時，我們也不難發現，由于各種各樣的原因，農村社會的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現為村民自治雖然是一項全國統一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實施效果卻千差萬別。比如，王旭從實行村民自治的成效中發現了國家與社會的權力互強，徐勇調查了四川達川市村民自治示范活動后，也認為該地的村民自治“同時加強了村民的民主自治能力和國家在農村地區貫徹其政策的能力” ；何清漣看到的卻是金錢、宗族勢力、地方惡勢力操縱選舉和村政。

從全國各地反映的情況來看，黨支部和村委會“兩委”關系不協調、鄉（鎮）同村關系緊張最為突出。

2、村民委員會與村黨支部的關系問題

目前，由于缺乏全國性的統計資料，我們無法準確判斷全國農村黨支部和村委會的關系狀況。但是，一個不爭的事實是，在全國，實行村民自治以后，尤其是1998年全國農村普遍實行村委會直選以后，農村黨支部與村委會的關系明顯惡化。兩委關系協調融洽的只占少數，多數屬于勉強維持合作與和平共處、相安無事，少數屬于不協調甚至嚴重對抗。根據廣州市市委組織部和市民政局的一項聯合調查，1999年廣州市郊區974個建制村實行村委會直選以后，雖然黨支部同村委會關系協調融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數，但是關系很不正常甚至嚴重分庭抗禮的也相當突出。村委會與村黨支部的關系，實質是基層民主政治建設與黨的領導的關系。在現實生活中，村委會與村黨支部的關系不協調有兩種表現：一是有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級組織的核心作用。二是各種村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個人手中，村委會和村民會議的自治權力實際上被懸空。根據廣東省委宣傳部和廣州市社會科學院的一項調查，在廣東全省，1999年底實行村民自治制度的村共有22056個，其中，村黨支部書記和村委會主任交叉兼職的占53%。在未實行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產生矛盾。村黨支部書記和村委會主任交叉兼職是現在解決“兩委”關系不協調問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會和村黨支部之間的關系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會主任的競選。當的票率未能超過半數以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內被罷免支部書記職務。該職務由當選為村委會主任的人兼任。如果選出的村委會主任不是中共黨員的，村支書一職暫時空缺，等該村委會主任入黨后兼任。

在實行村民自治制度以后，農村黨支部和村委會的關系出現不協調甚至對抗性矛盾的原因很多，有公眾認同感上的差別，《村組織法》規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。”“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。村民委員會每屆任期3年，其成員可以連選連任。”“年滿18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額。” 根據這一規定，使每個成年的村民都享有直接選舉村委會干部的平等權利。村委會成員是選民直接選舉產生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應該具有廣泛民意的村黨支部，現在卻相反了，這應該引起我們執政黨的高度重視。此外，我認為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉鎮對村民委員會的管理方式。《村組織法》已經明確規定了村公共事務由村民委員會負責，然而，一些地方黨的農村基層干部習慣于過去黨的一元化領導模式，村黨支部因村公共事務由村民委員會負責而困惑而不安，去找鎮黨委，鎮黨委也發現自己的領導核心作用權力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”利用了人們對“黨的領導”和“領導核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮黨委、村黨支部等基層黨組織“發揮領導核心作用”，不尊重村委會應有的法定權利（因而村委會與村黨支部的關系問題也會間接表現為村委會與鄉鎮黨委的關系問題）。鄉鎮黨委和政府在推行政務、指導村務時理所當然地把村黨支部當作自己天然的依靠對象和忠實的“嫡系部隊”（鄉鎮黨委和政府與農村黨支部是領導與被領導的關系），而將村委會當作懷疑對象和“異己力量”（鄉鎮政府與村委會的關系是指導與被指導的關系），在農村兩套班子中搞親疏關系，陣線劃分，人為地制造兩委對立。

為什么村委會村黨支部書記和村委會主任交叉兼職后兩委對立會幾乎消失的呢？我認為直接原因是鄉鎮對村委會間接控制加強了，氣順了。因為交叉任職選出來的村委會主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉鎮（黨委）政府管。鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導,來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。一般來說,在每一屆村委會換屆選舉之前,都要先進行村黨支部的換屆選舉,根據《黨章》的規定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產生,但鄉鎮黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉鎮黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉鎮黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當選。這樣的村黨支部書記對鄉鎮黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉鎮黨委的意圖,包括對村委會的領導。《村組織法》所說的鄉鎮政府對村委會的指導關系,實際上變相的成了領導關系,因為鄉鎮長同時又是黨委副書記,村委會接受鄉鎮政府領導就是接受黨的領導！因而村委會與村黨支部的關系問題也是村委會與鄉鎮政府（黨委）的關系問題間接表現。

3、村民委員會與鄉鎮政府的關系問題

如果說鄉鎮政府對村委會與村黨支部的關系問題的影響是間接的、隱現的。那么村民委員會與鄉鎮政府的關系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節目，則提供了一個更典型且頗值得深思的村民自治案例：

2002年8月，北京市房山區大石窩鎮鎮政府在惠南莊村小學主持召開了村委會和該村全體黨員參加的特別會議，鎮黨委和鎮政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會主任王華的工作，并停發其工資。鎮黨委和鎮政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續任職，勢必會損害的老百姓的利益，后果將不堪設想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認為：作為尚在任期內的村委會主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產生的。根據《村組織法》，村民委員會是農村村民的自治組織，它跟鎮政府之間具有相對獨立性。村委會主任是由村民選舉產生的，因此村委會主任和委員都只對村民負責，法律并沒有要求村委會主任對上級政府，對行政機關負責。如果村民認為村委會主任和委員不稱職，只能由村民來啟動罷免程序，《村民委員會組織法》在這方面有明確的規定。因此，鎮黨委和鎮政府無權單方面罷免村委會主任。2003年1月，王華以大石窩鎮黨委和鎮政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區法院提起行政訴訟。3個月過后，房山區人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權和財產權被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權利受到侵犯不在《行政訴訟法》規定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請求。一晃一年過去，大石窩鎮黨委書記說，“目前惠南莊很穩定，事實證明他們沒有做錯，下一步，鎮里將盡快啟動罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級的人民法院申訴。但此時，王華的村委會主任“任期”已經快滿了。

在京城邊上的村官王華算是很有維權意識和維權能力，但他仍然遭遇了鎮黨委和鎮政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會制度在現實運行中普遍出現的問題，即村委會與鄉鎮黨委和政府的關系問題。在實踐中，仍有許多鄉鎮政府把村民自治組織——村委會當作事實上的辦事機構，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現為鄉鎮政府不愿放棄對村委會實行直接管理的權力：

（1）干預村委會“直選”，鄉鎮干部往往利用種種“理由”：“鄉鎮沒有了任免權，民選的干部會不聽話，不利于工作開展”、“農民素質低，沒有民主選舉能力，村委會直選是行不通的”、“村委會直選可能出現好人落選，壞人當選”。因此他們在指導村民選舉時，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關鍵環節上做手腳、留漏洞。有的鎮政府干脆就指定了村委會。

（2）控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉鎮根據村干部完成鄉鎮下達的任務（如收繳稅費、計劃生育、達標競賽）情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關于村干部的工資應由村民會議討論決定的規定；不利于培養村干部為村民服務的意識和村民行使對村干部的監督權。

（3）控制村財政。實行村財鄉（鎮）管。這是被不少地方推廣的經驗，現在許多鄉鎮設有經管站這一機構專門管理村級財務。這種體制雖在一定程度上減少了村級財務混亂，但侵犯了村民自我管理村級財務的權利，不利于調動村民和村干部民主理財的積極性，而且一旦出現村級不良債務，村干部還容易把責任推給鄉鎮，激化農民與鄉鎮的矛盾。

（4）心知肚明，村務公開半透明。《村組織法》規定，村委會不及時公布應當公布的事項或公布的事項不真實的，村民有權向鄉鎮政府或縣級政府及有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布。但鄉鎮干部出于種種原因，使村務公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務公開問題引起干部被處理的，有的村務是村和鄉鎮四出籌集來“公分”的私房錢的（這是取消農業稅后的新方向），還有的擔心村務公開使村里的每筆開支都置于村民監督之下，會挫傷村干部的積極性的。

（5）直接干預農民的生產、經營和農村公益事業建設。有的用行政命令方式直接規定農民生產的品種、數量；有的超過農民的經濟承受能力搞“政績”工程；鄉鎮的這些任務都要通過村委會完成，不僅侵犯了農民的生產經營權，增加了農民的負擔；而且使村委會的主要精力用在了完成鄉鎮任務上而不能放在村民們認為應該辦的村的公共事務和公益事業上，造成了村委會與村民關系的僵化，妨礙了村民自治的正常運轉。自我國農村實行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農村的落實后, 村民委員會與鄉鎮政府的關系應該是《村組織法》第四條規定的“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”的關系。即鄉鎮政府與村委會不再是領導與被領導、服從與被服從的關系,而是指導與被指導、協助與被協助的關系。但是目前鄉鎮政府為了確保國家治理任務的落實,仍然普遍通過干預村委會職權范圍的事務，來實現對村莊的行政控制。隨著時間的推移，村民自治的不斷發展，村民的民主法制觀念不斷的增強，漸漸的鄉鎮政府的種種不良表現，引起了村民民意代表團——村委會的不滿，于是就出現了鄉(鎮)村關系普遍比較緊張狀況，村委會主任被鄉政府罷免的現象時有發生，這嚴重阻礙了村民自治制度的發展，制約了村民自治權的成長。另一個側面也說明了，我國鄉鎮政府普遍存在“市場時代，計劃思維”的工作態度。欲進一步了解鄉(鎮)村關系緊張的原因，先看一看鄉鎮現狀：

二、鄉鎮現狀

1、行政成本與農民的負擔

一個社會行政成本與民眾負擔的高低，可以從財政供養的公共事務管理人員人數與相應轄區總人口數之比（即所謂官民比例）得到比較有效的反映。據《工人日報》1997年12月17日之專文研究，我國歷史上的官民比例為：西漢時為1：7945，唐高宗時為1：3927，元成宗時為1：2613，清康熙時為1：911，新中國成立之初為1：294。到了1978年我國“官民比例”則變為48：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統計特征是“經濟越是落后，財政供養人口越多”（當然，我們或許可以把個現象解釋為“二者互為原因和結果的惡性循環強化”的結果）：在山西32個發不出基本工資的縣中，有8個縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個農民供養1個干部。

從國際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為１：236；美國1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國的官民比例若按１：30計算，是日本的近８倍，為美國的近３倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國是1：164人，美國是1：187人，我國是1：30人。

2、鄉鎮財政危機重重

由于鄉鎮政府機構吃財政飯的人員隊伍龐大，目前我國鄉鎮政府產生了巨大負債。1999年，鄉村基層債務總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉村債務總額上升到了6000億~10000億元，負債最高的鄉鎮債務額超過1億元。

牛竹梅教授說，鄉村過度負債會影響鄉村正常工作的進行，影響全面建設小康社會的目標實現，削弱了農村集體經濟的實力，影響了黨群關系、干群關系以及基層政權的鞏固，同時，呆賬壞賬的增多，以及債券向個人和非金融機構的轉移，也會增加金融風險，產生很大的負面影響。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希研究員向記者表示，這種現象的根源在于“風險大鍋飯”。“鄉鎮政府的領導借債的時候，也不會想到還不上會帶來什么后果，這就是風險大鍋飯。”

此外，有關研究也表明農村稅費改革后，鄉鎮財政危機程度加劇主要表現在2個方面：一是財政收支缺口無法彌補；二是到期的債務無力清償，導致的結果是鄉鎮難以正常運轉。業稅取消后，使縣鄉兩級政府既有的財政困境和債務問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉鎮機構改革等一攬子農村改革問題。

由此看來，我國行政成本與民眾負擔總體偏高，農村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農村），當成為未來政府機構改革的重要制度取向。

3、鄉鎮內部結構存在弊端

黨政不分，權力結構不合理。當前多數鄉鎮政權的權力結構是一種黨一元化領導、鄉鎮長負責制有名無實、鄉鎮人大職能嚴重虛化的以黨代政、不合理的基層政權體制。

（1）鄉鎮機構臃腫，人浮于事。目前全國大部份鄉鎮基本屬于“吃飯型財政”甚至“要飯型財政”，負債現象普遍。相應的亂攤派、亂收費現象時有發生。仿效上級政府建立起自己的垂直控制系統,在各村設置了不少派出人員（駐村干部）,肢解了村委會的職能,造成了鄉村之間的矛盾和摩擦。

（2）鄉鎮領導唯上不唯民。在現行干部體制下，鄉鎮領導干部的任免實際上均為上級所決定，怎樣迎合上級、做出政績就當然是鄉鎮領導的優先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數地方出現“政績工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報數字”，“上有政策，下有對策”等現象了。由此造成干群關系緊張、國家的威信受損、鄉鎮政權存在潛在危機。

從對鄉鎮現狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉鎮政府、黨委要對村民委員會眾多干預。社會基層自治，尤其是村民自治，在現實生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機關之間關系的調整與轉變，觸及到基層黨政機關及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉鎮政權是我國農村的基層政權,在國家政權體系中居于基礎和末梢地位。國家在農村的各項方針、計劃和任務，都要由鄉鎮政府加以貫徹落實。但鄉鎮政府本身擁有的公共權力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉鎮為了完成上級指派的超出其本身能力范圍的任務,就只好通過各種手段向上要權,向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國家行政權力對鄉村社會事務介入過深的必然結果。當前的鄉鎮政治組織制度是在計劃經濟時代和高度集權的體制下形成的，在當時強調的是行政干預至上，因此形成了機構龐大、無所不能的政府（計劃思維）。而在市場經濟已基本建立（市場時代）、民主法制建設迅速發展的今天，原有體制已不能適應形勢發展的需要。在現階段，要確保市場經濟的有效運行、社會的良性發展，適應民主法制化潮流，要求的是服務性的弱政府結構，亦即強調政府職能和角色的轉變，應該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉為服務者。

三、村民自治對鄉鎮機構改革提供方向

在我國農村實行村民自治的現行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國“村民委員會”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對農村的行政目標和行政效率的前提下，降低行政成本，增進村民福利和權益。如何完善和優化村民自治，并使之得到切實、有效的實施。通過以上的分析我們發現村民委員會與村黨支部的關系問題和村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，最終還是村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，是當今村民自治完善和優化過程中面臨的最重要問題。村民自治對鄉鎮機構改革的影響是非常廣泛的，因為村民自治要進一步發展，就必須理清村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，就必須對鄉鎮機構進行改革，也只有鄉鎮機構改革了，才能有力地促進村民自治的發展。村民自治如何對鄉鎮機構改革進行影響的呢？我認為以上的分析說明了村民自治為鄉鎮機構改革提供方向。

1、鄉鎮黨委的民主化改革

中國共產黨是執政黨，黨委在鄉鎮制度實施上起了很大作用。當前必須扭轉當前鄉鎮黨政不分、以黨代政的格局，推動黨內民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進政治體制改革,促進民主政治建設,必須把“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動切實納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強和改善黨的領導。我認為鄉鎮黨委書記、村支書的產生可以采用鄉鎮村民黨外評選加在黨員中的直選，兩票選舉產生，使其具有廣泛的民意。推進黨內的民主以及執政黨法法制化建設以實現改革目的。同時在條件成熟時，可以制定《黨政關系法》進一步規范黨的領導。

在我國黨的領導與人民民主是一致的。在現實生活中，人民分布在社會的各個領域，只有在共產黨的領導和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標前進。黨要遵循法律，黨根據人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經過法定程序由人民代表大會審議通過，才能變成國家意志。因此，可以考慮讓鄉鎮黨委書記任職鎮人大主席，轉變黨委領導方式。

2、鄉鎮人大的改革

鄉鎮人大作為鄉鎮國家權力機關也是民意機構，確立鄉鎮人大作為當地決策的實體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規定“地方各級人民代表大會是地方的國家權力機關”，但實際上鄉鎮人大的職能嚴重虛化，幾成擺設。加強鄉鎮人大建設增強人大職能，進一步提高基層人大的領導和監督力度。在我國一切國家權力機關都受人大領導和監督，在實際生活中由于人大的領導乏力，人大的監督形式的非經常性、非具體性和非同步性，極易導致行政權和司法權的專斷和膨脹。特別是現在鄉鎮由于機構的不建全，鄉鎮人大的領導和監督更流于形式，更容易導致行政權和審判權的專斷和膨脹。因此必須規范黨與人大的關系，切實提高人大權威，使得鄉鎮人大成為鄉鎮的政治中心舞臺。

3、鄉鎮長直選，實行“兩票制”

目前村民自治實行的政務公開、村委會的“海選”，使公民權利意識得到提高為鄉鎮長直選創造了較為充足的條件。同時它對于調動廣大群眾的民主參與熱情，推動我國的民主政治進程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉鎮，在不同程度上進行了鄉鎮長選舉方式的改革，為鄉鎮長直選積累了不少經驗，提供了借鑒的意義。我認為可以實行“兩票制”選鎮長，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區所有選民直接選舉產生，而正式選舉則在鄉鎮人大舉行，由人大代表投票產生。這樣可保證鄉鎮長受人民的監督，增強選舉的民主性與透明性；而鄉鎮長最終由鄉鎮人大選舉產生，既沒有違背人民代表大會制度是我國的根本政治制度的立法宗旨，同時也確保了鄉鎮長及政府對人大負責。

4、鄉鎮精簡機構，裁減冗員

隨著社會主義市場經濟建設的日益完善，村民自治下的村民對鄉鎮政府的職能要求起了變化，要求鄉鎮政府變管理者轉為服務者，再者鄉鎮政府由于職能轉變的滯后，實際上很大一部分實行的是村委會的職能，民自治可以幫助基層黨政機關從冗繁的事務性工作中擺脫出來。由于一級的行政成本實際主要是由農村村民負擔，因此，降低行政成本與減輕農民負擔，在很大程度上是一回事。黨政機關的龐大隊伍與捉襟見肘的財政撥款之間的矛盾，長期以來是靠各種不合理的收費來轉嫁到農民頭上予以緩解的情景，很可能因實行村民自治而告終。鄉鎮機構龐大，政府除了行使本行政區內的行政權外，還管理公安、司法行政、民政、計劃生育等“行政”工作。我認為應該把公安的權力還給公安；把司法的權力還給人民法院；把檢察權還給人民檢察院；把社會法律工作交給以律師為主體的社會；把計劃生育的工作交給村（居）民委員會；把民政中大部分的權力交給社會慈善機構一類的社會公益事業單位等。從而使鄉鎮的機構的人員得以極大的精簡，職能得到更大地明析。只有明析了鄉鎮政府的職能，才能有效地防止由鄉鎮政府“獨家經營”滋生暗長起來的腐敗，從而使“有求不應”的行事作風得到有效地控制。也使人們對鄉鎮政府監督提供了方便之門。或如有的學者提出：改鄉政府為縣級政府的派出機構，即改鄉政府為鄉公所。鄉公所不是一級政權,也沒有獨立的財政權,而是縣級政府為解決行政事務而在鄉鎮一級設置的派出機構。其主要職能一是完成政府任務，二是指導村民自治活動。

5、實行村民“自治”（村民有限自治）

村委會在現實生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉鎮的關系是“打斷骨頭連著筋”的關系。實行法律分權制，（所謂法律分權制，在形式上是通過法律來規定中央和地方的關系，明確地方的法律地位、事權和權限范圍；在內容上要擴大地方的自主權，同時加強國家對地方的控制；在保障機制上要確立法院作為最后的保障機關。）要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉鎮政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。接著的一個重要問題就是必須解決村委會與上級政府（包括鄉鎮政府）之間的權力劃分問題，只有明確了國家與村委會各自的事權、財權，才能在實質上推行村民有限自治制度。然而，權力劃分的標準是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級政府不違規？還有如何實現權利救濟？等等問題有待探索。當然，同時壓縮鄉鎮專有事務的范圍，精簡機構，裁減冗員。

黨的十六屆四中全會就加強黨的執政能力建設做出了全面部署，我以為執政能力建設應該包括機構建設和制度創新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執行機構的完善，因為一個建全的機構重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發展，一個法制社會控制體系最主要的標志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執行組織是很重要的，執行組織的結構如何，都會影響到法的效能地發揮。以上只是個人不成熟的觀點，希望它為我國解決鄉鎮機構改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉鎮財政危機問題，推動村民自治的發展。相信隨著我國經濟的發展，村民自治制度會得到更加的完善，我國的民主建設會取得更新的成功

第二篇：芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響

芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響

[ 歐陽昆侖 ]——(2005-12-11)/ 已閱19535次

黨的十六屆四中全會就加強黨的執政能力建設做出了全面部署，我以為執政能力建設應該包括機構建設和制度創新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執行機構的完善，因為一個建全的機構重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發展，一個法制社會控制體系最主要的標志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執行組織是很重要的，執行組織的結構如何，都會影響到法的效能地發揮。通過對《芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響》的研究，對提高基層的執政能力、鞏固的基層執政基礎，對于提高基層干部隊伍的整體素質，加強黨的基層組織建設，強化執政為民意識，推動和促進基層各項工作具有十分重要的現實意義。社會主義民主的核心是人民當家作主，發展村民自治對發揚人民當家作主，促進人民的民主意識，推進我國的法制建設都有不可估量的作用，現階段對村民自治制度的研究是有積極的意義的，它為我國解決鄉鎮機構改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉鎮財政危機問題。本文主要在村民自治的背景下，探討村民委員會與村黨支部（鄉鎮黨委）的關系、村民委員會與鄉鎮政府的關系等，從中發行問題，為推動村民自治的發展，我國鄉鎮機構改革方向，發揚社會主義民主提出自己不成熟的觀點，為解決“三農”問題，提一些建議，以促進社會的發展與穩定。

關鍵詞：村民自治 村民委員會 鄉鎮黨委 鄉鎮政府 機構 改革

目錄

一、村民自治的實踐及村民自治背景下的村鄉關系 5

1、村民自治的現狀 5

2、村民委員會與村黨支部的關系問題 6

3、村民委員會與鄉鎮政府的關系問題 7

二、鄉鎮現狀 9

1、行政成本與農民的負擔 9

2、鄉鎮財政危機重重 10

3、鄉鎮內部結構存在弊端 10

三、村民自治對鄉鎮機構改革提供方向 11

1、鄉鎮黨委的民主化改革 11

2、鄉鎮人大的改革 11

3、鄉鎮長直選，實行“兩票制” 12

4、鄉鎮精簡機構，裁減冗員 12

5、實行村民“自治”（村民有限自治）12

五、參考文獻 14

芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響 —作者蒼南電大學員：歐陽昆侖

村民自治是農民的創舉，當年農民自發成立了村民委員會是為了當地經濟和社會發展的需要。1982年，國家為了填補人民公社體制廢除后出現的農村公共組織和公共權力的“真空”，除了繼續利用執政黨的農村基層組織，同時也大力推動村民委員會的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，次年6月，村民自治正式啟動實施，民政部開始在全國范圍內組織鄉村選舉。《村民委員會組織法（試行）》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農民的正式法律。這是一部以實踐為根基，以憲法為依據，以自治為基本價值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會制度，是我國當前村級公共事物管理體制的核心，而村級公共管理體制是三農問題中的一個重要問題。村與鄉鎮的關系，從來就是唇與齒的關系。村民自治后產生的村委會卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會與鄉鎮政府的關系等問題，對于完善村民自治制度，促進中國農村基層民主發展，推進鄉鎮機構改革，具有重要意義。

一、村民自治的實踐及村民自治背景下的村鄉關系

1、村民自治的現狀

所謂村民自治是指在農村社區的居民自己組織起來，實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的進行自我管理、自我教育、自我服務的一種政治參與形式，它是實行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國力整體提升，另一方面“三農”（農業、農村、農民）問題日趨嚴峻。同時電腦的普及、網絡的開通，使社會的開放更加的深入，在農村思想現代化較之物質現代化提前來到，也就是說農村人的思想現代化水平比農村物質現代化的水平程度高。農民工流動的增多，增加了農村思想的開放程度。全社會呼喚民主政治建設，村民自治被賦予了加強和鞏固農村基層政權以及為中國民主形象提供范例，為政治改革提供經驗的雙重使命。1998年全國人大常委會修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組織法》），以及隨后31個省、直轄市和自治區人民代表大會在此基礎上制定的“實施辦法”，可以被看作是對憲法將村民委員會規定為村民自治組織的具體落實。到2002年末，我國共有68.1萬個村委會，528.6萬個村民小組，村委會成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區)579個，村民自治模范鄉鎮7457個，全國25個省開展了村委會換屆選舉工作，涉及63萬個村委會，近4億多選民。村民自治目前覆蓋了我國大部分農村地區，村民自治制度在我國農村普遍展開已是不真的事實。近幾年來各地開始比較切實地按照相關法律規定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實施，一大批思想素質好、能力強、作風正、年紀輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領廣大農民致富奔小康的帶頭人。調動了廣大農民的積極性，進一步促進了生產力的發展。實行村民自治產生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識和主人翁責任感，有利于形成人民管理國家所必要的政治基礎和社會心理環境，有利于加快基層政治、經濟、文化生活的民主化進程；同時它還可以為廣大農民提供一個參與管理農村社區事務，切身體驗和感受民主的機會，促使農民的民主意識和政治能力得到不斷培養和鍛煉，通過從下至上的“民主現實化”的積累，為最終農民更加直接參與管理國家大事奠定基礎。因而，村民自治順應了中國農民的意愿，滿足了村民的要求，增強了村民的民主意識和自治能力，提高了廣大農民投身改革和建設的積極性，符合中國加強民主法治的努力和趨勢。在村民自治制度建設取得長足進展的同時，我們也不難發現，由于各種各樣的原因，農村社會的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現為村民自治雖然是一項全國統一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實施效果卻千差萬別。比如，王旭從實行村民自治的成效中發現了國家與社會的權力互強，徐勇調查了四川達川市村民自治示范活動后，也認為該地的村民自治“同時加強了村民的民主自治能力和國家在農村地區貫徹其政策的能力” ；何清漣看到的卻是金錢、宗族勢力、地方惡勢力操縱選舉和村政。

從全國各地反映的情況來看，黨支部和村委會“兩委”關系不協調、鄉（鎮）同村關系緊張最為突出。

2、村民委員會與村黨支部的關系問題 目前，由于缺乏全國性的統計資料，我們無法準確判斷全國農村黨支部和村委會的關系狀況。但是，一個不爭的事實是，在全國，實行村民自治以后，尤其是1998年全國農村普遍實行村委會直選以后，農村黨支部與村委會的關系明顯惡化。兩委關系協調融洽的只占少數，多數屬于勉強維持合作與和平共處、相安無事，少數屬于不協調甚至嚴重對抗。根據廣州市市委組織部和市民政局的一項聯合調查，1999年廣州市郊區974個建制村實行村委會直選以后，雖然黨支部同村委會關系協調融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數，但是關系很不正常甚至嚴重分庭抗禮的也相當突出。村委會與村黨支部的關系，實質是基層民主政治建設與黨的領導的關系。在現實生活中，村委會與村黨支部的關系不協調有兩種表現：一是有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級組織的核心作用。二是各種村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個人手中，村委會和村民會議的自治權力實際上被懸空。根據廣東省委宣傳部和廣州市社會科學院的一項調查，在廣東全省，1999年底實行村民自治制度的村共有22056個，其中，村黨支部書記和村委會主任交叉兼職的占53%。在未實行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產生矛盾。村黨支部書記和村委會主任交叉兼職是現在解決“兩委”關系不協調問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會和村黨支部之間的關系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會主任的競選。當的票率未能超過半數以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內被罷免支部書記職務。該職務由當選為村委會主任的人兼任。如果選出的村委會主任不是中共黨員的，村支書一職暫時空缺，等該村委會主任入黨后兼任。在實行村民自治制度以后，農村黨支部和村委會的關系出現不協調甚至對抗性矛盾的原因很多，有公眾認同感上的差別，《村組織法》規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。”“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。村民委員會每屆任期3年，其成員可以連選連任。”“年滿18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額。” 根據這一規定，使每個成年的村民都享有直接選舉村委會干部的平等權利。村委會成員是選民直接選舉產生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應該具有廣泛民意的村黨支部，現在卻相反了，這應該引起我們執政黨的高度重視。此外，我認為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉鎮對村民委員會的管理方式。《村組織法》已經明確規定了村公共事務由村民委員會負責，然而，一些地方黨的農村基層干部習慣于過去黨的一元化領導模式，村黨支部因村公共事務由村民委員會負責而困惑而不安，去找鎮黨委，鎮黨委也發現自己的領導核心作用權力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”利用了人們對“黨的領導”和“領導核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮黨委、村黨支部等基層黨組織“發揮領導核心作用”，不尊重村委會應有的法定權利（因而村委會與村黨支部的關系問題也會間接表現為村委會與鄉鎮黨委的關系問題）。鄉鎮黨委和政府在推行政務、指導村務時理所當然地把村黨支部當作自己天然的依靠對象和忠實的“嫡系部隊”（鄉鎮黨委和政府與農村黨支部是領導與被領導的關系），而將村委會當作懷疑對象和“異己力量”（鄉鎮政府與村委會的關系是指導與被指導的關系），在農村兩套班子中搞親疏關系，陣線劃分，人為地制造兩委對立。

為什么村委會村黨支部書記和村委會主任交叉兼職后兩委對立會幾乎消失的呢？我認為直接原因是鄉鎮對村委會間接控制加強了，氣順了。因為交叉任職選出來的村委會主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉鎮（黨委）政府管。鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導,來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。一般來說,在每一屆村委會換屆選舉之前,都要先進行村黨支部的換屆選舉,根據《黨章》的規定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產生,但鄉鎮黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉鎮黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉鎮黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當選。這樣的村黨支部書記對鄉鎮黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉鎮黨委的意圖,包括對村委會的領導。《村組織法》所說的鄉鎮政府對村委會的指導關系,實際上變相的成了領導關系,因為鄉鎮長同時又是黨委副書記,村委會接受鄉鎮政府領導就是接受黨的領導！因而村委會與村黨支部的關系問題也是村委會與鄉鎮政府（黨委）的關系問題間接表現。

3、村民委員會與鄉鎮政府的關系問題

如果說鄉鎮政府對村委會與村黨支部的關系問題的影響是間接的、隱現的。那么村民委員會與鄉鎮政府的關系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節目，則提供了一個更典型且頗值得深思的村民自治案例： 2002年8月，北京市房山區大石窩鎮鎮政府在惠南莊村小學主持召開了村委會和該村全體黨員參加的特別會議，鎮黨委和鎮政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會主任王華的工作，并停發其工資。鎮黨委和鎮政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續任職，勢必會損害的老百姓的利益，后果將不堪設想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認為：作為尚在任期內的村委會主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產生的。根據《村組織法》，村民委員會是農村村民的自治組織，它跟鎮政府之間具有相對獨立性。村委會主任是由村民選舉產生的，因此村委會主任和委員都只對村民負責，法律并沒有要求村委會主任對上級政府，對行政機關負責。如果村民認為村委會主任和委員不稱職，只能由村民來啟動罷免程序，《村民委員會組織法》在這方面有明確的規定。因此，鎮黨委和鎮政府無權單方面罷免村委會主任。2003年1月，王華以大石窩鎮黨委和鎮政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區法院提起行政訴訟。3個月過后，房山區人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權和財產權被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權利受到侵犯不在《行政訴訟法》規定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請求。一晃一年過去，大石窩鎮黨委書記說，“目前惠南莊很穩定，事實證明他們沒有做錯，下一步，鎮里將盡快啟動罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級的人民法院申訴。但此時，王華的村委會主任“任期”已經快滿了。在京城邊上的村官王華算是很有維權意識和維權能力，但他仍然遭遇了鎮黨委和鎮政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會制度在現實運行中普遍出現的問題，即村委會與鄉鎮黨委和政府的關系問題。在實踐中，仍有許多鄉鎮政府把村民自治組織——村委會當作事實上的辦事機構，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現為鄉鎮政府不愿放棄對村委會實行直接管理的權力：（1）干預村委會“直選”，鄉鎮干部往往利用種種“理由”：“鄉鎮沒有了任免權，民選的干部會不聽話，不利于工作開展”、“農民素質低，沒有民主選舉能力，村委會直選是行不通的”、“村委會直選可能出現好人落選，壞人當選”。因此他們在指導村民選舉時，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關鍵環節上做手腳、留漏洞。有的鎮政府干脆就指定了村委會。（2）控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉鎮根據村干部完成鄉鎮下達的任務（如收繳稅費、計劃生育、達標競賽）情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關于村干部的工資應由村民會議討論決定的規定；不利于培養村干部為村民服務的意識和村民行使對村干部的監督權。

（3）控制村財政。實行村財鄉（鎮）管。這是被不少地方推廣的經驗，現在許多鄉鎮設有經管站這一機構專門管理村級財務。這種體制雖在一定程度上減少了村級財務混亂，但侵犯了村民自我管理村級財務的權利，不利于調動村民和村干部民主理財的積極性，而且一旦出現村級不良債務，村干部還容易把責任推給鄉鎮，激化農民與鄉鎮的矛盾。（4）心知肚明，村務公開半透明。《村組織法》規定，村委會不及時公布應當公布的事項或公布的事項不真實的，村民有權向鄉鎮政府或縣級政府及有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布。但鄉鎮干部出于種種原因，使村務公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務公開問題引起干部被處理的，有的村務是村和鄉鎮四出籌集來“公分”的私房錢的（這是取消農業稅后的新方向），還有的擔心村務公開使村里的每筆開支都置于村民監督之下，會挫傷村干部的積極性的。

（5）直接干預農民的生產、經營和農村公益事業建設。有的用行政命令方式直接規定農民生產的品種、數量；有的超過農民的經濟承受能力搞“政績”工程；鄉鎮的這些任務都要通過村委會完成，不僅侵犯了農民的生產經營權，增加了農民的負擔；而且使村委會的主要精力用在了完成鄉鎮任務上而不能放在村民們認為應該辦的村的公共事務和公益事業上，造成了村委會與村民關系的僵化，妨礙了村民自治的正常運轉。自我國農村實行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農村的落實后, 村民委員會與鄉鎮政府的關系應該是《村組織法》第四條規定的“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”的關系。即鄉鎮政府與村委會不再是領導與被領導、服從與被服從的關系,而是指導與被指導、協助與被協助的關系。但是目前鄉鎮政府為了確保國家治理任務的落實,仍然普遍通過干預村委會職權范圍的事務，來實現對村莊的行政控制。隨著時間的推移，村民自治的不斷發展，村民的民主法制觀念不斷的增強，漸漸的鄉鎮政府的種種不良表現，引起了村民民意代表團——村委會的不滿，于是就出現了鄉(鎮)村關系普遍比較緊張狀況，村委會主任被鄉政府罷免的現象時有發生，這嚴重阻礙了村民自治制度的發展，制約了村民自治權的成長。另一個側面也說明了，我國鄉鎮政府普遍存在“市場時代，計劃思維”的工作態度。

欲進一步了解鄉(鎮)村關系緊張的原因，先看一看鄉鎮現狀：

二、鄉鎮現狀

1、行政成本與農民的負擔

一個社會行政成本與民眾負擔的高低，可以從財政供養的公共事務管理人員人數與相應轄區總人口數之比（即所謂官民比例）得到比較有效的反映。據《工人日報》1997年12月17日之專文研究，我國歷史上的官民比例為：西漢時為1：7945，唐高宗時為1：3927，元成宗時為1：2613，清康熙時為1：911，新中國成立之初為1：294。到了1978年我國“官民比例”則變為48：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統計特征是“經濟越是落后，財政供養人口越多”（當然，我們或許可以把個現象解釋為“二者互為原因和結果的惡性循環強化”的結果）：在山西32個發不出基本工資的縣中，有8個縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個農民供養1個干部。

從國際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為１：236；美國1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國的官民比例若按１：30計算，是日本的近８倍，為美國的近３倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國是1：164人，美國是1：187人，我國是1：30人。

2、鄉鎮財政危機重重

由于鄉鎮政府機構吃財政飯的人員隊伍龐大，目前我國鄉鎮政府產生了巨大負債。1999年，鄉村基層債務總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉村債務總額上升到了6000億~10000億元，負債最高的鄉鎮債務額超過1億元。牛竹梅教授說，鄉村過度負債會影響鄉村正常工作的進行，影響全面建設小康社會的目標實現，削弱了農村集體經濟的實力，影響了黨群關系、干群關系以及基層政權的鞏固，同時，呆賬壞賬的增多，以及債券向個人和非金融機構的轉移，也會增加金融風險，產生很大的負面影響。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希研究員向記者表示，這種現象的根源在于“風險大鍋飯”。“鄉鎮政府的領導借債的時候，也不會想到還不上會帶來什么后果，這就是風險大鍋飯。”

此外，有關研究也表明農村稅費改革后，鄉鎮財政危機程度加劇主要表現在2個方面：一是財政收支缺口無法彌補；二是到期的債務無力清償，導致的結果是鄉鎮難以正常運轉。業稅取消后，使縣鄉兩級政府既有的財政困境和債務問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉鎮機構改革等一攬子農村改革問題。

由此看來，我國行政成本與民眾負擔總體偏高，農村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農村），當成為未來政府機構改革的重要制度取向。

3、鄉鎮內部結構存在弊端

黨政不分，權力結構不合理。當前多數鄉鎮政權的權力結構是一種黨一元化領導、鄉鎮長負責制有名無實、鄉鎮人大職能嚴重虛化的以黨代政、不合理的基層政權體制。

（1）鄉鎮機構臃腫，人浮于事。目前全國大部份鄉鎮基本屬于“吃飯型財政”甚至“要飯型財政”，負債現象普遍。相應的亂攤派、亂收費現象時有發生。仿效上級政府建立起自己的垂直控制系統,在各村設置了不少派出人員（駐村干部）,肢解了村委會的職能,造成了鄉村之間的矛盾和摩擦。

（2）鄉鎮領導唯上不唯民。在現行干部體制下，鄉鎮領導干部的任免實際上均為上級所決定，怎樣迎合上級、做出政績就當然是鄉鎮領導的優先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數地方出現“政績工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報數字”，“上有政策，下有對策”等現象了。由此造成干群關系緊張、國家的威信受損、鄉鎮政權存在潛在危機。從對鄉鎮現狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉鎮政府、黨委要對村民委員會眾多干預。社會基層自治，尤其是村民自治，在現實生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機關之間關系的調整與轉變，觸及到基層黨政機關及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉鎮政權是我國農村的基層政權,在國家政權體系中居于基礎和末梢地位。國家在農村的各項方針、計劃和任務，都要由鄉鎮政府加以貫徹落實。但鄉鎮政府本身擁有的公共權力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉鎮為了完成上級指派的超出其本身能力范圍的任務,就只好通過各種手段向上要權,向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國家行政權力對鄉村社會事務介入過深的必然結果。當前的鄉鎮政治組織制度是在計劃經濟時代和高度集權的體制下形成的，在當時強調的是行政干預至上，因此形成了機構龐大、無所不能的政府（計劃思維）。而在市場經濟已基本建立（市場時代）、民主法制建設迅速發展的今天，原有體制已不能適應形勢發展的需要。在現階段，要確保市場經濟的有效運行、社會的良性發展，適應民主法制化潮流，要求的是服務性的弱政府結構，亦即強調政府職能和角色的轉變，應該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉為服務者。

三、村民自治對鄉鎮機構改革提供方向

在我國農村實行村民自治的現行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國“村民委員會”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對農村的行政目標和行政效率的前提下，降低行政成本，增進村民福利和權益。如何完善和優化村民自治，并使之得到切實、有效的實施。通過以上的分析我們發現村民委員會與村黨支部的關系問題和村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，最終還是村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，是當今村民自治完善和優化過程中面臨的最重要問題。村民自治對鄉鎮機構改革的影響是非常廣泛的，因為村民自治要進一步發展，就必須理清村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，就必須對鄉鎮機構進行改革，也只有鄉鎮機構改革了，才能有力地促進村民自治的發展。村民自治如何對鄉鎮機構改革進行影響的呢？我認為以上的分析說明了村民自治為鄉鎮機構改革提供方向。

1、鄉鎮黨委的民主化改革 中國共產黨是執政黨，黨委在鄉鎮制度實施上起了很大作用。當前必須扭轉當前鄉鎮黨政不分、以黨代政的格局，推動黨內民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進政治體制改革,促進民主政治建設,必須把“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動切實納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強和改善黨的領導。我認為鄉鎮黨委書記、村支書的產生可以采用鄉鎮村民黨外評選加在黨員中的直選，兩票選舉產生，使其具有廣泛的民意。推進黨內的民主以及執政黨法法制化建設以實現改革目的。同時在條件成熟時，可以制定《黨政關系法》進一步規范黨的領導。

在我國黨的領導與人民民主是一致的。在現實生活中，人民分布在社會的各個領域，只有在共產黨的領導和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標前進。黨要遵循法律，黨根據人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經過法定程序由人民代表大會審議通過，才能變成國家意志。因此，可以考慮讓鄉鎮黨委書記任職鎮人大主席，轉變黨委領導方式。

2、鄉鎮人大的改革

鄉鎮人大作為鄉鎮國家權力機關也是民意機構，確立鄉鎮人大作為當地決策的實體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規定“地方各級人民代表大會是地方的國家權力機關”，但實際上鄉鎮人大的職能嚴重虛化，幾成擺設。加強鄉鎮人大建設增強人大職能，進一步提高基層人大的領導和監督力度。在我國一切國家權力機關都受人大領導和監督，在實際生活中由于人大的領導乏力，人大的監督形式的非經常性、非具體性和非同步性，極易導致行政權和司法權的專斷和膨脹。特別是現在鄉鎮由于機構的不建全，鄉鎮人大的領導和監督更流于形式，更容易導致行政權和審判權的專斷和膨脹。因此必須規范黨與人大的關系，切實提高人大權威，使得鄉鎮人大成為鄉鎮的政治中心舞臺。

3、鄉鎮長直選，實行“兩票制”

目前村民自治實行的政務公開、村委會的“海選”，使公民權利意識得到提高為鄉鎮長直選創造了較為充足的條件。同時它對于調動廣大群眾的民主參與熱情，推動我國的民主政治進程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉鎮，在不同程度上進行了鄉鎮長選舉方式的改革，為鄉鎮長直選積累了不少經驗，提供了借鑒的意義。我認為可以實行“兩票制”選鎮長，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區所有選民直接選舉產生，而正式選舉則在鄉鎮人大舉行，由人大代表投票產生。這樣可保證鄉鎮長受人民的監督，增強選舉的民主性與透明性；而鄉鎮長最終由鄉鎮人大選舉產生，既沒有違背人民代表大會制度是我國的根本政治制度的立法宗旨，同時也確保了鄉鎮長及政府對人大負責。

4、鄉鎮精簡機構，裁減冗員

隨著社會主義市場經濟建設的日益完善，村民自治下的村民對鄉鎮政府的職能要求起了變化，要求鄉鎮政府變管理者轉為服務者，再者鄉鎮政府由于職能轉變的滯后，實際上很大一部分實行的是村委會的職能，民自治可以幫助基層黨政機關從冗繁的事務性工作中擺脫出來。由于一級的行政成本實際主要是由農村村民負擔，因此，降低行政成本與減輕農民負擔，在很大程度上是一回事。黨政機關的龐大隊伍與捉襟見肘的財政撥款之間的矛盾，長期以來是靠各種不合理的收費來轉嫁到農民頭上予以緩解的情景，很可能因實行村民自治而告終。鄉鎮機構龐大，政府除了行使本行政區內的行政權外，還管理公安、司法行政、民政、計劃生育等“行政”工作。我認為應該把公安的權力還給公安；把司法的權力還給人民法院；把檢察權還給人民檢察院；把社會法律工作交給以律師為主體的社會；把計劃生育的工作交給村（居）民委員會；把民政中大部分的權力交給社會慈善機構一類的社會公益事業單位等。從而使鄉鎮的機構的人員得以極大的精簡，職能得到更大地明析。只有明析了鄉鎮政府的職能，才能有效地防止由鄉鎮政府“獨家經營”滋生暗長起來的腐敗，從而使“有求不應”的行事作風得到有效地控制。也使人們對鄉鎮政府監督提供了方便之門。

或如有的學者提出：改鄉政府為縣級政府的派出機構，即改鄉政府為鄉公所。鄉公所不是一級政權,也沒有獨立的財政權,而是縣級政府為解決行政事務而在鄉鎮一級設置的派出機構。其主要職能一是完成政府任務，二是指導村民自治活動。

5、實行村民“自治”（村民有限自治）村委會在現實生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉鎮的關系是“打斷骨頭連著筋”的關系。實行法律分權制，（所謂法律分權制，在形式上是通過法律來規定中央和地方的關系，明確地方的法律地位、事權和權限范圍；在內容上要擴大地方的自主權，同時加強國家對地方的控制；在保障機制上要確立法院作為最后的保障機關。）要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉鎮政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。接著的一個重要問題就是必須解決村委會與上級政府（包括鄉鎮政府）之間的權力劃分問題，只有明確了國家與村委會各自的事權、財權，才能在實質上推行村民有限自治制度。然而，權力劃分的標準是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級政府不違規？還有如何實現權利救濟？等等問題有待探索。當然，同時壓縮鄉鎮專有事務的范圍，精簡機構，裁減冗員。

黨的十六屆四中全會就加強黨的執政能力建設做出了全面部署，我以為執政能力建設應該包括機構建設和制度創新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執行機構的完善，因為一個建全的機構重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發展，一個法制社會控制體系最主要的標志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執行組織是很重要的，執行組織的結構如何，都會影響到法的效能地發揮。以上只是個人不成熟的觀點，希望它為我國解決鄉鎮機構改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉鎮財政危機問題，推動村民自治的發展。相信隨著我國經濟的發展，村民自治制度會得到更加的完善，我國的民主建設會取得更新的成功。

四、參考文獻

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第三篇：宗族制度對村民自治的影響提綱

宗族制度對村基層治理的影響

第一部分：研究意義，村民自治制度構建過程中的問題頻發，構建更加完善制度的必要。第二部分：

（1）宗族的定義，理論研究成果。

（2）宗族在中國傳統歷史沿革的變遷、發展。

（3）宗族在鄉村治理中的角色扮演：基于差序格局的影響，享有法外治理權

鄉紳政治——宗族威望（a、族民利益表達、政治訴求傾訴；b、宗族文化規范道德，心靈歸屬和自我認同；c、矛盾協調；d、社會保障）——宗族衰退（國家強制力的作用）“在人民公社制度下，人民當家作主的觀念深入人心，解放前宗族觀念下的族長制或根據權威而形成的推舉制被徹底廢止。文革期間，人們的出身和成分成為改變原有社會關系格局的主要因素，原來處于權力中心位置的人被邊緣化，而原來處于邊緣的人成為權力的中心。差序格局被徹底打破”——宗族復興（改革開放后）“宗族勢力的回潮”

第三部分：

（1）村民自治制度建立的背景：

a、新中國成立后國家權力強制入侵，人民公社制度的建立；

b、國家權力部分退出后出現權力真空，村民自治制度在各方力量博弈中建立及其內容——1998 年 4 月頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，其目的是“保障農村村民實行自治”，“發展農村基層民主”，規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，標志著農村社會選舉開始走上了民主法制化的軌道。

（2）宗族補充國家權力空白，并且影響村民自治制度。

宗族權力作為與國家公共權力平行和對立的私人性質的權力的影響

a、宗族影響農民政治參與的原因（制度化參政無法滿足農民政治需求、宗族具備組織和動員能力、政治參與主體的理性選擇）

b、宗族對于村民自治過程中積極、消極的表現體現在各個方面：選舉、管理、決策、監督，社會秩序、利益表達等。

c、宗族影響村民自治制度的發生機制（組織和動員資源、便利渠道的獲得），集體組織的弱化和宗族的興起的對立

第四部分：

（1）宗族制度在當代顯現出來的弱化趨勢

a、宗族弱化的原因（經濟根源、文化根源、外部壓力）

b、宗族弱化表現在哪些方面與原有制度的不同

c、宗族在我國各個地區呈現出不同趨勢的弱化

（2）宗族體現的組織社會資本因素——被現代性的社會弱化。

（3）宗族弱化對村民自治制度提出了怎樣的要求（利益表達、社會保障、民主自治、文

化建設等方面），對于村民自治制度形式化、內卷化的排斥及制度完善的必要，基層政權的鞏固需要滿足村民的組織化要求。

小結：

（1）合理評價宗族制度：低于經濟因素、制度因素的權重，以“非貴族”的眼光看待

（2）理性應對：提供機制保障。

第四篇：村民自治推薦材料

龍角鎮村民自治推薦材料

“為群眾提供最優質的服務，讓群眾滿意，才是我們工作的宗旨和根本。”龍角鎮龍堰村計劃生育協會會長蒲東培這樣說。

2011年龍角鎮龍堰村成為重慶市首批“計劃生育村民自治示范村”之一，代表著該村計劃生育村民自治工作得到上級計生部門的肯定。計劃生育村民自治一直是穩定農村低生育水平、統籌解決人口問題的一項重要的基礎性工作。龍堰村計生協會成立以來，堅持以“為群眾服務”為宗旨，做到了事事為群眾著想。

“多虧了我們村里的計生協會，我今年才可以納入農村計劃生育家庭部分獎勵扶助對象呀”，龍堰村5組的村民謝長中這樣說到。原來謝長中在2010年按照龍角鎮移民政策后靠移民，戶口由原來的農業戶口轉成了非農業戶口，但是一直卻沒有辦理城鎮居民養老保險，按照最新的重慶市農村計劃生育家庭部分獎勵扶助政策，由于政策原因戶口轉非，并一直沒有享受城鎮居民社保的獨生子女戶或雙女戶家庭，可以界定為農業戶口，繼續享受農村計劃生育獎勵扶助政策。龍堰村計生協會了解到這件事情后，及時向鎮計生辦說明此事，并提交了申請，跑前跑后為謝長中完善了申報材料，并在截止日期之前通過了審批，成為2012年龍角鎮農村計劃生育家庭部分獎勵扶助對象之一。

為群眾服務的同時也嚴格按照制度辦事。根據龍堰村村民自治規范，凡村內涉及違法生育的家庭一律必須先到相關部門接受處理，主動繳納違法生育社會撫養費。龍堰村自成立計生協會以來一直堅持

宣傳國家計劃生育政策，并對出現的違法生育現象嚴格如實上報。龍堰村1組村民余洋，2006高中畢業以后就隨家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的時候，已經生育小孩，但二人還沒有達到結婚年齡，屬于非婚生育，按照相關規定應該繳納一定的社會撫養費。余洋卻以不打算給小孩上戶口為由一直不到鎮計生辦接受處理。村計生協會知道這件事情以后，派出協會會員對他們進行了半個月的宣傳教育，終于說服這家人辦理了相關手續。龍堰村一直都是龍角鎮違法生育案例較少的村居，村民主動繳納違法生育社會撫養費的比例也居全鎮之首。

龍角鎮龍堰村人口與計劃生育工作一直以關注民生、維護民利，讓群眾滿意為宗旨，以共享陽光、共建和諧為主題，經過鎮、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“陽光計生”管理服務新機制，使廣大群眾充分享有知情權，參與權和監督權，大大提高了群眾對人口計劃生育工作的滿意程度。2012年龍堰村計劃生育村民自治目標任務就是，組織和帶領村民制定并落實本村的人口與計劃生育發展規劃、工作計劃，完成鎮下達的人口與計劃生育責任目標。不斷地促進村民婚育觀念的轉變，教育推動群眾自覺履行計劃生育的義務。

第五篇：農村人口流動對當前村民自治的影響及對策

農村人口流動對當前村民自治的影響及對策

邱輝

村民自治是我國基層民主政治發展中具有歷史性意義的制度創新，是廣大農民政治參與的主要形式，同時也是農村人民公社解體以后我國民主政治發展的重要途徑。自全國第一個村民委員會出現以來，村民自治已經走過了近30年的發展歷程，這對于推動我國基層民主政治發展，促進廣大農村的經濟發展和社會穩定，起到了巨大的積極作用，也積累了非常豐富的實踐經驗。然而，自上個世紀90年代后期以來，尤其是進入新世紀以來，隨著我國城市化進程加快和農村社會變革深化等各種因素的影響，農村人口大量流動對廣大農村村民自治產生了深刻影響，使許多地方的村民自治陷入困境，有的地方甚至難以為繼。

一、農村人口大量流動使村民自治陷入困境 1.農村人口大量流動給民主選舉帶來的挑戰

（1）農村人口大量流出使村委會選舉難以達到法定人數

上個世紀80年代改革以來，伴隨著家庭聯產承包責任制的普遍實施，以及村民自治和政社分開的興起，農村自治組織和自治力量開始形成，村民自治逐漸成為我國農村生活中的主要政治模式。然而近些年來，由于社會的變遷以及經濟的高速發展，這一農村社會的治理模式也隨著這些變遷而遇到一系列新情況、新問題，其中較為突出的一個問題，便是由于大量農民進城務工而導致村民自治的選舉合法性受到嚴重挑戰，選舉人數遠遠達不到法定人數的要求。許多進城務工的村民的戶籍雖在農村，而本人卻長期生活在城市，因而缺乏參與農村政治生活的意愿。由于大量具有法定資格的村民未能參與農村的村委會選舉，從而使村民委員會選舉的合法性難以得到保證。第六次全國人口普查數據顯示：六個中西部省份的常住人口出現了“負增長”。按負增長的幅度排序分別是：重慶(-6.6%)、湖北(-5.0%)、四川(-3.4%)、貴州(-1.4%)、安徽(-0.6%)和甘肅(-0.2%)。這六個省份，無一例外都在中西部地區，而且相連成片。如此規模的省域人口負增長，是中國人口發展和變化的新現象。可以預期，隨著人口外流、低生育率持續，中西部地區人口將繼續向東部擴散，中部人口“空心化”會日益加劇。［1］從數據分析可以看出，由于中西部地區主要是以農民為主的省份，其人數的大量流出，必然致使村委會選舉中出現法定人數不夠以及村民自治難以為繼的問題。以四川省平昌縣為例：平昌有83 萬農民，其中30 萬學生兒童，31 萬外出務工。因而有位長期從事農村工作的基層領導者認為，要靠剩下這部分村民來進行村民自治，顯然是自欺欺人。［2］這些新情況的出現，使目前的村民自治更多成為一種形式化的村民自治，實際上廣大村民對于村級事務逐漸缺乏興趣，還不如進城務工賺取經濟來的實惠，加之村民返鄉參加選舉又有諸多不便等客觀原因，造成廣大村民難以參與農村政治生活，最終嚴重影響了村民自治的實效性。（2）農村社會精英流出使村委會選舉難以選出合適人選

再進一步分析，即便村民委員會選舉可以正常進行下去，然而村民的民主選舉也只能選出精英來進行治理，但卻不能培養和造就農村精英。由于大量農村人口進城，其中更多的是有文化、有才干的農村精英，這些農村精英來到城市發展，給城市帶來活力并且推動了城市的發展，然而在一些中西部農村甚至選不出合適的“當家人”。在農村有文化素質的農民本身就不多，而現在留在農村的主要是一些老人、婦女和孩子，從而造成村委會選舉難以選出合適人選。據調查統計, 在外出務工人員中，18~ 45歲的青壯年占92%，具有初中以上文化水平的占70%，男性比例高達79.2%。留守在農村的大多是沒有文化或文化程度很低的婦女、年幼的兒童和年長的老人，其文化程度、政治素質相對較低。從而，村委會選舉參選人數較少、村委會成員選擇面較窄，村民選擇合適的人選就越來越困難。［3］ 2.農村人口流動致使民主管理機制難以維持

（1）村干部棄職流失現象嚴重致使民主管理舉步維艱

還須值得注意的是，如今有些村干部雖然當選了，但是由于經濟原因卻還是想出去務工。有人說現在的村官“似官非官，非農實農”，不少中西部地區村官待遇很低，“說出來都寒磣人”，一年下來收入還不如外出打工一個月的收入。據了解，河南偃師在外打工的村干部占干部總數的70%以上。［4］由于村干部的家庭生活缺乏可靠的經濟保障，無法依靠通過政府補貼和農業收入來維持自身的經濟需求，所以許多村干部不愿繼續留任參與村務工作，而更情愿去進城務工。不少村干部認為：“樹挪死、人挪活”，“水往低處流、人往高處走”，進城務工至少可以維持自己的經濟需求，甚至還可以讓自己在城市中尋得自己的發展空間，獲得更多的經濟收入。于是在中西部農村，有的地方村干部棄職流失現象嚴重，而村干部后備人選更是難以找尋。如果連村干部都留不住而棄職外出，那么就很難談得上什么“民主決策、民主管理和民主監督”。（2）村務公開流于形式致使民主管理難以落實

農村民主管理最主要的形式就是村務公開，村務公開就是讓村民了解村務，參與民主決策，對村干部行為進行監督，保證村民能夠更好的行使當家作主的權利，實現民主管理。因為它直接關系到廣大村民的切身利益是否能夠得到保障。而如今大量農村人口外流導致村民會議難以召開，許多地方甚至連村民代表會也難以召開，從而給村級民主管理帶來嚴重影響，造成村務公開往往流于形式，民主管理很難具體落實。伴隨農村人口大量流出，許多村民長期不在村莊而是外出務工，村民逐漸漠視村莊事務而留心于城市的發展，致使村民缺乏參與村莊事務的動力，缺乏對村務公開的有效監督，導致村務公開這種民主管理往往流于形式。許多村莊出現“空殼村”的現象，村民自治出現生存困境，并且一些村莊還出現惡勢力造成的社會穩定性差等問題，加大了農村治理的難度。

二、農村人口流動使村民自治的社會條件發生深刻變化

著名美國政治學者亨廷頓從人口統計學角度來看，現代化意味著生活方式的改變、健康水平和平均壽命的明顯提高、職業化和地域性流動的增長，以及個人升降沉浮速度的加快，特別是和農村相比，城市人口的迅猛增長。［5］E.G.Raven stein（1885, 1889）也認為：人們進行遷移的主要目的是為了改善自己的經濟狀況，并對人口遷移的機制、結構、空間特征規律分別進行了總結，提出著名的人口遷移七大定律（表1）。［6］ 表1 拉文斯坦“遷移定律” 研究領域 具體定律 定律內涵

遷移機制 經濟律 為了提高和改善生活質量而進行遷移

城鄉律 鄉村居民比城鎮居民遷移可能性要大

遷移結構 性別律 女性遷移以短距離為主，且相對于男性遷移傾向更強

年齡律 各年齡段，人口遷移的傾向是不同的，青年人是人口遷移的主體 空間特征 距離律 移民的數量分布隨著距遷入中心距離的增加而減少

遞進律 中心城市吸納鄉鎮人口所造成的空缺，將由鄉鎮周邊更遠地區的居民所填補，直到中心城市的吸引力波及到最偏遠的角落

雙向律 遷移的流向不是單向的，每一股主流都伴隨相應逆流存在

如表所示：通過大量農民進城務工這一事實，我們不僅僅看到人口流動的表面現象，而應當從這個表面現象中發掘出更深刻的問題，比如：現在很多農民來到城市后，其生活方式的改變、價值觀的變化、思想觀念的轉變以及政治參與態度的變化，這些變化在不同程度上正在影響著農村社會的治理方式。由于大量村民離開導致鄉村發展的“空心化”，支撐鄉村可持續發展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉村治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入鄉村發展的困境。［7］更重要的是，人口的大量流失也導致村民自治的基礎條件發生了很大變化，主要表現為：

1.農村人口流動使農民與農村的利益關系淡化

原先農民熱衷于聯產承包責任制的實行和村民自治的推行，因為能使農民獲得看得見、摸得著的利益。于是才會有安徽小崗村那十幾戶按下血印進行的改革，才會有廣西宜州第一個村民委員會的誕生，這都是由農民自發的思變過程，來自于農民自己的實踐創造。古語云：“窮則思變”，其易窮則變，變則通，通則久。［8］我國向來是“弱社會——強國家”的政治格局，村莊事務更多是由國家的主導與引導，民主意識被禁錮，民主的土壤未能生成。由于聯產承包責任制的實施，伴隨著人民公社的解體與村民自治的政治模式的興起，農村政治權威的合法性開始發生改變，農村社會政治權力結構的運作方向也開始了由過去的“自上而下”到“自下而上”的轉變。在村民自治實踐中，民主意識逐漸深入到每個村民心中，民主的土壤逐漸形成。如今農民的身份已經發生了轉變，由過去的“臣民”、“草民”，逐步成為自己的“當家人”。農民通過村民自治這合法化的途徑尋求自身的合法利益，并且通過村民自治的途徑獲得政治參與的權利，從而可以表達自身利益的需求，其需求得到滿足和利益得到展現，充分調動和激發了村民政治參與的積極性。隨著改革的深化，農村小農經濟與集體經濟的意識逐漸被現代的市場經濟意識所取代，并且隨著經濟利益需求的變化出現了農村人口大量流動，農村人口流動改變了農村原有的生產以及生活方式，許多農民“似農非農”已經不是傳統意義上的農民，農民不再固作于土地從事農業生產活動，而更多的是轉入非農業生產的第二、三產業。農民脫離土地的束縛后在農村社會中擁有了更多的自主性，進城的農民已經漸漸地不再思考農村事務如何去參與和解決，取而代之的是如何在城市獲得更多的發展機會和更大的發展空間。正是伴隨著農民停留村莊的時間長短與空間距離發生了相應的改變，于是他們對于村莊事務的社會關聯度逐漸下降，并且利益的相關性也在逐漸淡化，從而造成農民參與村民自治的積極性隨之下降。而且隨著農村無稅費時代的來臨，農民與農村的利益相關性更加淡化，對于村莊事務的參與也就越來越缺乏動力。

2.農村人口流動使村民政治參與態度發生變化

現如今許多流動的農民在職業身份上也發生了很多改變，由原先統一的農民轉變為現在的工人、服務人員、管理人員以及民營企業家等多樣化的改變。農民在經濟上已經不再依附于土地，而是享有了更多的自由選擇權。農村已經遠遠不能滿足于現代農民的需求，所以更多農民流向城市流動尋求自身的發展。進入城市后農民的視野更為開闊，文化水平明顯得到提高，民主素養也跟著得到提升，市場經濟意識與競爭意識也不斷得到增強。這就加劇了農民政治參與的態度的變化。這主要是基于政治參與成本的考量。因為村民需要從這種政治參與中獲得參與的政治利益，從而在經濟上獲得更大的利益。但村莊的政治參與不再給進城的農民帶來什么實際利益，而參與的成本反而由于空間距離的加大而大大增加。大量進城的農民已經事實上脫離了村莊這個共同體組織，對于農民來說：土地已經不是唯一的選擇，參與也罷，不參與也罷，政治參與的態度歸根到底是因為利益關系的存在而存在，利益關系不存在了即便參與也就是一種形式而已。這就最終導致他們對于村民自治的參與態度必然從積極逐漸轉為冷漠，他們對于村民自治的熱情早已時過境遷。

3.農村人口流動使傳統的鄉村文化逐漸衰落

傳統農村社會是以親緣關系為基本紐帶和宗法關系聯系為基礎的村落，致使農村是以“人情”為紐帶編織而成的一個熟人社會。隨著人民公社的解體與村民自治的興起，農民自身的自治意識被重新的喚醒，農村社會逐漸成為一種自治性的社會共同體。然而如今農村大量人口流出，傳統的村莊已經不再是農民生產與生活的主戰場，而更多的是把自己的目標放在城市。這種人口的大量流動，必將導致農村社會鄉村文化的逐漸衰落。在這一進程中，由于鄉村文化觀念逐漸被淡化，村干部的權威性也逐漸式微，農民脫離土地的束縛致使在農村社會中農民有了更多的自主性。過去那種以血緣關系和宗法關系為紐帶的傳統文化被打破，原先在農村的家族文化、民風民俗被現代意識逐漸取代，于是對農村的未來發展產生了深遠的影響。由于農民流動時間的長期化，將會對農村發展產生嚴重的遏制作用：進城務工的農民中有不少人將子女也帶到城市（即所謂的農民工子女），他們從小就在城市接受教育，早已習慣于城市的生活方式，長大后繼續留在城市工作和生活，這樣一代又一代地傳遞下去，最終將導致一些偏遠農村長期得不到發展而出現停滯和衰落的狀態。

三、對策與思考

1.深化基層民主制度創新，探索基層社會管理新機制

面對村民自治進程中出現的上述各種困難和問題，只有對農村社會現有的治理模式繼續深化改革，才能推動村民自治進一步深入發展。成都從2008年開始探索基層社會管理新機制，2008年成都市在推進農村產權制度改革中矛盾重重，不斷發生糾紛，基層干部調解作用十分乏力，于是，成都市決定鼓勵各縣、區自行探索村級社會管理的新模式，在實踐中逐步探索建立一種新的村級治理模式，即建立“兩委（村黨組織、村民委員會）加一會（村民議事會）”的管理辦法，在所有村和涉農社區由農民直選成立“議事會”，構建了黨組織領導、議事會決策、村委會執行、其它經濟社會組織廣泛參與的新型村級社會管理模式。“村民議事會”的出現，有效地解決了以往由于大量村民外出打工而無法召開村民大會和村民代表會議的難題，為村民廣泛參與村務管理、民主決策提供了一個切實有效的平臺。新津縣袁山村二組的議事會成員曾建昌說：“以前村里的事，都是村委會管，村民根本不了解。現在，修不修路、怎么修、誰來修都由村民決定。”［9］村民對村級事務自己說了算，一方面，給村民提供一個說話的平臺；另一方面，給村干部也起到一種監督作用。這種“村民議事會”由“代民做主”為“由民做主”，使村民自治不再僅僅是形式化的民主，而是農民自己真正參與討論切身利益事務的實際化民主，從而有力促進了村民參與村級事務的積極性，推動了村民自治組織的新發展。

2.培育農村民間組織，增強留守村民的自治能力

同時我們還必須注意到，盡管目前雖然有大量農村人口流動進城，但仍然還有很大部分農民留在農村生產和生活，因而，還應當重視在新農村建設中培育和扶持基于農民共同需要以及共同利益取向的民間組織，增強村民的自治能力。例如：一些留守的農村老人和婦女組成幫扶隊，對一些村民事務進行幫助；一些宗族組織對于村民自治以及村民事務在一定程度上也有著積極的作用。［10］我國農村向來是一種“人情”社會，很多人更看重的是一種情感，因而或許鄉鎮政府或者村干部不能解決的事情，而這些民間組織出面就有可能得到化解，也就不需要召開村民議事會進行開會，從而降低了解決這些村莊事務的成本，更有利于促進村莊的和諧發展。因此，通過積極發展農村民間組織來培養村民自治的能力，可以促進村民自治的進一步發展。

3.通過“以村帶企、以企帶村”，穩住一批積極參與村莊事務的村民

在有條件的地方，由于企業進村而促進了農村社會發展，同時也遏制了大量人口流動的問題，吸引和留住了一批積極參與村莊事務的村民。許多村民千里迢迢的跑到外面就業，是為了在經濟上維持自身的生存與發展，但在家庭生活以及子女教育等方面卻要付出相當大的代價。如果村民在家門口就能夠就業而且能得到不錯的收益，那么許多村民還是情愿留在農村發展。并通過這種發展途徑，可以加快村企的產業化集成，建立一個農村與城市共同發展的新模式。在這種發展模式中，村莊與企業共同打造農村版產業園，從而實現“以村帶企，以企帶村”雙向互補性的發展。由于大量農民可以在當地就業，于是就有動力并且也有條件及時參與村莊公共事務以及村務管理，這對于推進村務公開和民主管理，顯然具有非常重要的促進作用。因此，我們應當大力倡導“以村帶企，以企帶村”這種雙向互補性的發展模式，加快農村社會的現代化，構建城鄉一體化的平衡式發展。4．大力宣傳建設新農村的重要性，積極支持農民建好新農村

此外，我們還必須清醒地面對我國是“農業大國、農民大國”這一現實國情，并且這個階段還將持續很長一段時間，而決不能沒有節制地宣傳、動員農民進城，讓農民感到城里遍地流金，從而使農民失去究竟是當市民還是當村民的理性判斷。我們在實現城鎮化的進程中，必須深刻認識到過快和過度的城市化必然會引發大量的社會問題，一定要防止掉入拉美陷阱。巴西上世紀六七十年，正是由于過度城市化從而使廣大農村凋敝，給社會發展造成嚴重問題。為解決過度城市化帶來的問題，國家為此還專門成立了農村發展部，采取買地給農民、將國有土地分給農民等措施，鼓勵農民回到農村，建設農村。這一深刻教訓不應在中國重演。因此，我們應高度重視并正確引導輿論，大力宣傳建設新農村在中國現代化進程中的必要性、重要性，提倡和引導農民返鄉創業，建設自己的美好家園。同時，還要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的總體要求，鼓勵和支持農民創造良好的生產、生活、生態環境即“三生”環境。此外，還要大力發展農村先進生產力，建設現代農業，推進農業產業化經營，千方百計增加農民收入。各級政府應積極倡導和弘揚創業精神，形成大力支持農民就地創業的政策導向，激發農民的創業沖動，充分挖掘本地民間資源，大力發展農村中小企業，形成村村謀發展、家家忙致富、人人思創業的生動局面。通過社會各方面的共同努力，加快農村的基礎設施建設，構建農村流通網絡，推進農村信息化進程，更新農民思想觀念，重構農民的生活方式，逐步建成居住環境社區化、生產方式合作化、生產工具機械化、公共產品公益化、素質知識化、流動市場化、教育醫療制度化、養老保險普及化、城鄉服務一體化、生態環境良性化的社會主義新農村。［11］

總之，隨著城鎮化發展步伐加快，城市吸納大量農村勞動力進入城鎮就業，農村人口大量流出，必然對農村村民自治產生長期而深刻的影響。城鎮化過程是每個國家在現代化進程中不可逾越的歷史階段，從總體上看是有利于整個國家的長遠發展的。然而，任何事物總是具有兩面性，城鎮化在帶給我們發展的同時也會給我們帶來諸多問題，對于農村的影響尤其深遠。［12］正是在這樣的情景之下，于是便會出現村民自治已經走入“死胡同”這樣的判斷。不過，筆者認為這恰好意味著過去以行政村為單位的村民自治模式已經難以適應農村形勢的變化，村民自治模式實現轉型的時期已經到來。為此，我們必須適應新形勢的發展需要，從整體上積極穩妥地推進政治體制改革，進一步深化農村的基層民主制度創新，從而為村民自治的健康發展開辟更加廣闊的空間。參考文獻：

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［3］任中平.當前村民自治面臨的困境、歸因與出路--后稅費時代四川省部分農村村民自治狀況的調查報告［J］.軟科學，2007年12月第21卷第6期 ［4］鄭風田，馬躍峰，胡洪江，楊彥，卞民德.聽聽“中國式村官”的心里話——他們到底有多難[EB/OL].中國選舉與治理網.http://www.tmdps.cn/Newsinfo.asp?NewsID=210605，2011-7-13 ［5］［美］亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M ].王冠華譯.上海：上海人民出版社，2008.7(P26)［6］朱 杰.人口遷移理論綜述及研究進展［J］.江蘇城市規劃，2008年07期 ［7］徐 勇.掙脫土地束縛之后的鄉村困境及應對——農村人口流動與鄉村治理的一項相關性分析［J］.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2000年3月 ［8］金景芳.《周易 系辭傳》新編詳解［M］.沈陽：遼海出版社，1998年10月第1版（P111-112）

［9］成都基層“議事會”：從“代民做主”到“由民做主”[EB/OL].http://www.tmdps.cn/(發表于《重慶郵電大學學報》2012年 1期)