第一篇：村集體經濟狀況對村民自治的影響

民主化村級治理的兩種類型——村集體經濟狀況對村民自治的影響 關鍵字：村級 村莊 村干部 民主化 村民 資源 治理 自治 民主 決策

作者：賀雪峰

當前學術界在討論村民自治或村級治理時，大都忽視了對村級治理類型的區分。村民自治作為一種民主化的村級治理制度，在具體實施過程中，因為面對制度環境的不同，而具備相當不同的效果和表現，不能理解村民自治所面對的特殊環境，也就難以理解村民自治這樣一種民主化村級治理制度的實踐后果。村民自治制度是國家強制實施的一項制度，依據村民自治制度實施場域的村莊狀況的不同，這一制度安排的實踐后果會有不同。本文試圖依據村集體掌握經濟資源的多少，將作為強制實施的村民自治制度實踐后果的民主化村級治理區分為動員型村級治理和分配型村級治理。這兩種村級治理類型因為村集體經濟資源多少的不同，而在具體表現中具有相當的不同。當然，將民主化村級治理分為動員型和分配型兩種類型，還是一種理想類型的分類方法，實踐中兩種村級治理類型交叉重合之處甚多，并不存在嚴格意義上的不同。

一、治理視角的村民自治

當前學術界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術的訓練程度，這種視角的研究是當前學術界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學術界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學術研究向政策基礎性學術研究過渡的重要標志。從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統的村莊自治，也不同于政權意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關。村民自治制度在廣西一些山區自發產生的時候，就是為了應對人民公社解體之后出現的社會失序現象[2]，自發產生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關，也與當時農村治理面臨的困境有關。而在實踐中和《村委會組織法》的規定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應是村民自治的核心要義。民主化村級治理的關鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務的村莊內生秩序狀態，這種狀態是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質上就是研究以民主的辦法來形成村莊內生秩序，這些秩序包括經濟的合作（如公共工程建設），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關注的問題就是用民主的辦法來形成內生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務，其內容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務決策和監督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實質就是形成村務決策和推選出執行這些村務決策的人員，從理想狀態來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務的后果。相對的脫離既為村干部創造了發揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務的權力，而只是決策和監督村務的權力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務的辦理人，即集中的主體。

從村務決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業，在不能依靠外部的國家和村內個人提供的情況下，村集體辦理這些事業成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業決策中一致同意的情況。少數人服從多數人正是實踐中運行的民主制度的規則，大多數村民或村民代表可以作出村務的決策，但村務的辦理卻難以跨越這些具體村務決策中的少數反對派。

在辦理村務時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數村民的少數村民在村莊中處處感受到來自鄉鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統社會的特征，涂爾干的“機械關聯”就是這個意思。當前中國農村因為經受巨大變革，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構成對反對者的身體威脅?？偠灾?，在村莊輿論不能對村中少數反對派構成壓力時，辦理村務的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現實中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經濟成為村干部可以調用的另一種資源。擁有豐富村集體經濟資源的村莊，大多數村民可以不顧少數人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數村民若反對大多數村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應多數人的愿望。況且村集體經濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業。

麻煩出在村集體經濟較少的村莊。較少的村集體經濟決定了辦理村中公益事業，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業上面標語所表達的。而這種提取因為缺乏強制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強制村民順應村中大多數人意愿或村中公益事業的能力。這樣一來，在一

些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業都因為受到少數村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或為了得到這種好處，而不得不讓每個村民花費更大代價（比如集體建供水設施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務決策也不成問題，但在辦理村務時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。

這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關鍵是村中可能出現的少數反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經濟資源的多少。

村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關系，我們已分別討論[3]，本文中，我們重點討論村集體經濟資源對于民主化村級治理的影響。

三、集體資源與民主化村級治理的類

如前所述，村集體經濟資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經濟資源增加了村干部說服或壓服少數反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經濟資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據村集體資源的多少區分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。

在村集體經濟貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達成的關于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護治安等公益事業的決策。而在這些決策達成以后，村干部就必須說服村中的少數反對派以順利完成決策。因為村集體經濟資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業能否辦成的關鍵，若村中有少數村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強制手段，而只要村中有少數人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業，因為村干部無法說服少數反對者而最終流產，這種一再流產的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。

村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因為公共工程等事業的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起人民公社時期的公共工程和公益事業來，村莊秩序成為村民的追求目標。村莊公共秩序受到的破壞越嚴重，村民對公共工程的需要就越強烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強人出來擔任村干部，他便可以借助這種輿論上的強勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠遠超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強，他達成了村集體經濟貧乏村莊中汲取村中經濟資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標。

村莊自治不同于村民自治，以強人治村為特色的村莊自治，容易出現兩個引起村民不滿的問題，一是強人治村時，他選擇的治理目標可能會過于脫離村民愿望的實際，這種對實際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實際需要的種種達標升級活動，也可以包括他因為個人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標。二是強人治村容易出現權力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業中，為自己謀取私利，最終導致好的公共工程目

標成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經濟資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。

換句話說，在村集體經濟資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關鍵，是村干部提取經濟資源的能力，民主化村級治理因為解決了強人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經濟資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。

與集體經濟資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經濟資源村莊的治理，因為擁有大量可供支配的經濟資源，而具有很強的提供公共工程和公益事業的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰，這種挑戰同樣來自于村中的少數反對派。

既然掌握有大量經濟資源，村干部便有使用這些經濟資源的理由，而正是村集體經濟資源的使用上面，不受監督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實上這種橋只是方便了村中少數人的出行，而大多數村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經濟資源的村莊，民主化的村級治理可以監督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責難，而且在決策出現失誤引起爭執時，村干部要承擔程序不合法的責任。

因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經濟貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經濟的資源時，可以減少責任的承擔。這種民主化的村級治理，便構成一種分配型的村級治理。

四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較

如上所述，因為村莊集體經濟資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點的不同，這種不同構成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區分的認識。對于動員型村級治理而言，既然村集體經濟資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強制的情況下，村干部缺乏強制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關注的焦點不是規范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側重于實質民主的層面，若村中有若干具有權威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設村莊公共工程和提高村干部工作

能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側重于實質民主的方面，有些時候，通過規范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數人通過的結果，少數反對者卻并不一定認可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設和公益事業投資提供他們應該分攤的份額。他們拒絕分攤，便足以造成動員型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點，即其民主更多強調一致通過而不是少數服從多數，重大的村務決策多是妥協的結果，而不是表決的結果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達成妥協，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務有關的各方面頭面人物。

若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數，且其反對的理由并不充分，這些極少數的反對派也往往有能力使村務決策半途而廢。這就構成了動員型村級治理中的少數人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務決策，同樣會在村干部具體辦理村務時，受到少數村民的反對，這種反對也有致使通過的村務決策流產的可能。

在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設的決策被一致通過且順利實施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經濟資源貧乏的村莊也可以得到有效運作，村莊動員能力日漸增強，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環，這構成了一種增強型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因為少數村民的反對而不能達成決策的事情發生，就會影響村民對集體合作的信心，少數村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數總是存在，在每一件具體的村務中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負反饋，這構成了減弱型村級治理類型。

對于分配型村級治理而言，因為村集體掌握著豐富的經濟資源，其運作特點便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因為關注的焦點不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務決策一般會有規范的程序，關注程序合法性，決策過程強調少數服從多數，參與決策人應具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務決策時，大多強調參加會議人員的合法身份，要有較為規范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務決策負擔責任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產生的，什么樣的人當村民代表關系都不很大。與此相關，村民代表會議在決策村務時，少數反對者的聲音往往被大多數人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數人決定的民主治理制度，在某些時候，多數人可能過于忽視村中少數派的聲音，而構成實質上的多數人專制。

五、結語

以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當前展開實證研究的村級治理來講，學術界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農村和經濟發達地區，經濟的發展帶來土地的增值，土地集體所有的產權安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地

征用款的使用權，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業發展較好的富強村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應特征。從當前這些村集體占有大量經濟資源的村莊數量來看，這類村莊的數量無疑只是農村的極少數，10%左右，但從學術界現有實際研究來看，只占少數的分配型村莊卻受到了多數學者的關懷，而占中國農村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學者的關注。這顯然不是很正常的現象。換句話說，通過民主化村級治理類型區分，可以凸現分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實踐意義。

其次，作以上治理類型的區分，有助于讓村級治理研究者特別是實證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調查的個案背景，而作出一統中國農村自己的研究結論。再次，以上治理類型的區分，還有助于理解學術界在鄉村研究領域的學術和政策爭論。當前學術界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調查當然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。

我們以上所作的關于民主化村級治理的兩分，是關于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關成果出現。

[1] 參見徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版，45頁。

[2] 參見徐勇：《最早的村委會誕生追記》《炎黃春秋》2000年第9期。

第二篇：村民自治村村規民約

計劃生育自治村村規民約

一、每個村（居）民都要自覺遵守國家計生有關法律法規，積極參加計生宣傳活動，自覺參加誠信計生活動。

二、已婚育齡婦女都要積極參加婚育學校學習、培訓；每個未婚青年都要自覺學習黨和國家的計劃生育方針政策，帶頭實行晚婚晚育。

三、凡符合條件申請生育的已婚育齡夫婦，都要做到持證生育，并及時落實節育措施；安排生育指標和落實放環的已婚育齡婦女，每月主動向育齡婦女自管小組長匯報經情、環情；落實結扎措施的育齡婦女和環、孕檢服務對象，如計劃外懷孕的，應及時報告并按期落實補救措施。

四、每個村（居）民都有對違犯計劃生育規定的人員進行舉報的職責和義務。

五、凡是本村（社區）以外的育齡婦女，都要持所在縣、鄉計生主管部門出具的《流動人口婚育證明》，納入本村（社區）管理；外出30天以上的本村（社區）育齡婦女要在外出前向村（居）委會說明情況；并申請辦理有關證明，接受本村（社區）及流入地雙向管理。

六、對計劃生育政策、法規和本村（社區）計劃生育村規民約落實情況進行監督，凡違反本村規民約的，按村（居）委會與所有已婚育齡夫婦簽訂的《誠信計生協議書》有關條款處理。

第三篇：村民自治對鄉鎮機構改革的影響

村民自治對鄉鎮機構改革的影響

論 文 摘 要

黨的十六屆四中全會就加強黨的執政能力建設做出了全面部署，我以為執政能力建設應該包括機構建設和制度創新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執行機構的完善，因為一個建全的機構重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發展，一個法制社會控制體系最主要的標志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執行組織是很重要的，執行組織的結構如何，都會影響到法的效能地發揮。通過對《芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響》的研究，對提高基層的執政能力、鞏固的基層執政基礎，對于提高基層干部隊伍的整體素質，加強黨的基層組織建設，強化執政為民意識，推動和促進基層各項工作具有十分重要的現實意義。社會主義民主的核心是人民當家作主，發展村民自治對發揚人民當家作主，促進人民的民主意識，推進我國的法制建設都有不可估量的作用，現階段對村民自治制度的研究是有積極的意義的，它為我國解決鄉鎮機構改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉鎮財政危機問題。本文主要在村民自治的背景下，探討村民委員會與村黨支部（鄉鎮黨委）的關系、村民委員會與鄉鎮政府的關系等，從中發行問題，為推動村民自治的發展，我國鄉鎮機構改革方向，發揚社會主義民主提出自己不成熟的觀點，為解決“三農”問題，提一些建議，以促進社會的發展與穩定。關鍵詞：村民自治 村民委員會 鄉鎮黨委 鄉鎮政府 機構 改革芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響 —作者蒼南電大學員：歐陽昆侖

村民自治是農民的創舉，當年農民自發成立了村民委員會是為了當地經濟和社會發展的需要。1982年，國家為了填補人民公社體制廢除后出現的農村公共組織和公共權力的“真空”，除了繼續利用執政黨的農村基層組織，同時也大力推動村民委員會的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，次年6月，村民自治正式啟動實施，民政部開始在全國范圍內組織鄉村選舉。《村民委員會組織法（試行）》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農民的正式法律。這是一部以實踐為根基，以憲法為依據，以自治為基本價值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會制度，是我國當前村級公共事物管理體制的核心，而村級公共管理體制是三農問題中的一個重要問題。村與鄉鎮的關系，從來就是唇與齒的關系。村民自治后產生的村委會卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會與鄉鎮政府的關系等問題，對于完善村民自治制度，促進中國農村基層民主發展，推進鄉鎮機構改革，具有重要意義。芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響

一、村民自治的實踐及村民自治背景下的村鄉關系

1、村民自治的現狀

所謂村民自治是指在農村社區的居民自己組織起來，實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的進行自我管理、自我教育、自我服務的一種政治參與形式，它是實行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國力整體提升，另一方面“三農”（農業、農村、農民）問題日趨嚴峻。同時電腦的普及、網絡的開通，使社會的開放更加的深入，在農村思想現代化較之物質現代化提前來到，也就是說農村人的思想現代化水平比農村物質現代化的水平程度高。農民工流動的增多，增加了農村思想的開放程度。全社會呼喚民主政治建設，村民自治被賦予了加強和鞏固農村基層政權以及為中國民主形象提供范例，為政治改革提供經驗的雙重使命。1998年全國人大常委會修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組織法》），以及隨后31個省、直轄市和自治區人民代表大會在此基礎上制定的“實施辦法”，可以被看作是對憲法將村民委員會規定為村民自治組織的具體落實。到2002年末，我國共有68.1萬個村委會，528.6萬個村民小組，村委會成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區)579個，村民自治模范鄉鎮7457個，全國25個省開展了村委會換屆選舉工作，涉及63萬個村委會，近4億多選民。村民自治目前覆蓋了我國大部分農村地區，村民自治制度在我國農村普遍展開已是不真的事實。近幾年來各地開始比較切實地按照相關法律規定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實施，一大批思想素質好、能力強、作風正、年紀輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領廣大農民致富奔小康的帶頭人。調動了廣大農民的積極性，進一步促進了生產力的發展。實行村民自治產生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識和主人翁責任感，有利于形成人民管理國家所必要的政治基礎和社會心理環境，有利于加快基層政治、經濟、文化生活的民主化進程；同時它還可以為廣大農民提供一個參與管理農村社區事務，切身體驗和感受民主的機會，促使農民的民主意識和政治能力得到不斷培養和鍛煉，通過從下至上的“民主現實化”的積累，為最終農民更加直接參與管理國家大事奠定基礎。因而，村民自治順應了中國農民的意愿，滿足了村民的要求，增強了村民的民主意識和自治能力，提高了廣大農民投身改革和建設的積極性，符合中國加強民主法治的努力和趨勢。在村民自治制度建設取得長足進展的同時，我們也不難發現，由于各種各樣的原因，農村社會的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現為村民自治雖然是一項全國統一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實施效果卻千差萬別。比如，王旭從實行村民自治的成效中發現了國家與社會的權力互強，徐勇調查了四川達川市村民自治示范活動后，也認為該地的村民自治“同時加強了村民的民主自治能力和國家在農村地區貫徹其政策的能力” ；何清漣看到的卻是金錢、宗族勢力、地方惡勢力操縱選舉和村政。

從全國各地反映的情況來看，黨支部和村委會“兩委”關系不協調、鄉（鎮）同村關系緊張最為突出。

2、村民委員會與村黨支部的關系問題

目前，由于缺乏全國性的統計資料，我們無法準確判斷全國農村黨支部和村委會的關系狀況。但是，一個不爭的事實是，在全國，實行村民自治以后，尤其是1998年全國農村普遍實行村委會直選以后，農村黨支部與村委會的關系明顯惡化。兩委關系協調融洽的只占少數，多數屬于勉強維持合作與和平共處、相安無事，少數屬于不協調甚至嚴重對抗。根據廣州市市委組織部和市民政局的一項聯合調查，1999年廣州市郊區974個建制村實行村委會直選以后，雖然黨支部同村委會關系協調融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數，但是關系很不正常甚至嚴重分庭抗禮的也相當突出。村委會與村黨支部的關系，實質是基層民主政治建設與黨的領導的關系。在現實生活中，村委會與村黨支部的關系不協調有兩種表現：一是有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級組織的核心作用。二是各種村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個人手中，村委會和村民會議的自治權力實際上被懸空。根據廣東省委宣傳部和廣州市社會科學院的一項調查，在廣東全省，1999年底實行村民自治制度的村共有22056個，其中，村黨支部書記和村委會主任交叉兼職的占53%。在未實行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產生矛盾。村黨支部書記和村委會主任交叉兼職是現在解決“兩委”關系不協調問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會和村黨支部之間的關系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會主任的競選。當的票率未能超過半數以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內被罷免支部書記職務。該職務由當選為村委會主任的人兼任。如果選出的村委會主任不是中共黨員的，村支書一職暫時空缺，等該村委會主任入黨后兼任。

在實行村民自治制度以后，農村黨支部和村委會的關系出現不協調甚至對抗性矛盾的原因很多，有公眾認同感上的差別，《村組織法》規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織?！薄按迕裎瘑T會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。村民委員會每屆任期3年，其成員可以連選連任?！薄澳隄M18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額?！?根據這一規定，使每個成年的村民都享有直接選舉村委會干部的平等權利。村委會成員是選民直接選舉產生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應該具有廣泛民意的村黨支部，現在卻相反了，這應該引起我們執政黨的高度重視。此外，我認為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉鎮對村民委員會的管理方式?！洞褰M織法》已經明確規定了村公共事務由村民委員會負責，然而，一些地方黨的農村基層干部習慣于過去黨的一元化領導模式，村黨支部因村公共事務由村民委員會負責而困惑而不安，去找鎮黨委，鎮黨委也發現自己的領導核心作用權力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”利用了人們對“黨的領導”和“領導核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮黨委、村黨支部等基層黨組織“發揮領導核心作用”，不尊重村委會應有的法定權利（因而村委會與村黨支部的關系問題也會間接表現為村委會與鄉鎮黨委的關系問題）。鄉鎮黨委和政府在推行政務、指導村務時理所當然地把村黨支部當作自己天然的依靠對象和忠實的“嫡系部隊”（鄉鎮黨委和政府與農村黨支部是領導與被領導的關系），而將村委會當作懷疑對象和“異己力量”（鄉鎮政府與村委會的關系是指導與被指導的關系），在農村兩套班子中搞親疏關系，陣線劃分，人為地制造兩委對立。

為什么村委會村黨支部書記和村委會主任交叉兼職后兩委對立會幾乎消失的呢？我認為直接原因是鄉鎮對村委會間接控制加強了，氣順了。因為交叉任職選出來的村委會主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉鎮（黨委）政府管。鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導,來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。一般來說,在每一屆村委會換屆選舉之前,都要先進行村黨支部的換屆選舉,根據《黨章》的規定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產生,但鄉鎮黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉鎮黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉鎮黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當選。這樣的村黨支部書記對鄉鎮黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉鎮黨委的意圖,包括對村委會的領導?！洞褰M織法》所說的鄉鎮政府對村委會的指導關系,實際上變相的成了領導關系,因為鄉鎮長同時又是黨委副書記,村委會接受鄉鎮政府領導就是接受黨的領導！因而村委會與村黨支部的關系問題也是村委會與鄉鎮政府（黨委）的關系問題間接表現。

3、村民委員會與鄉鎮政府的關系問題

如果說鄉鎮政府對村委會與村黨支部的關系問題的影響是間接的、隱現的。那么村民委員會與鄉鎮政府的關系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節目，則提供了一個更典型且頗值得深思的村民自治案例：

2002年8月，北京市房山區大石窩鎮鎮政府在惠南莊村小學主持召開了村委會和該村全體黨員參加的特別會議，鎮黨委和鎮政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會主任王華的工作，并停發其工資。鎮黨委和鎮政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續任職，勢必會損害的老百姓的利益，后果將不堪設想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認為：作為尚在任期內的村委會主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產生的。根據《村組織法》，村民委員會是農村村民的自治組織，它跟鎮政府之間具有相對獨立性。村委會主任是由村民選舉產生的，因此村委會主任和委員都只對村民負責，法律并沒有要求村委會主任對上級政府，對行政機關負責。如果村民認為村委會主任和委員不稱職，只能由村民來啟動罷免程序，《村民委員會組織法》在這方面有明確的規定。因此，鎮黨委和鎮政府無權單方面罷免村委會主任。2003年1月，王華以大石窩鎮黨委和鎮政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區法院提起行政訴訟。3個月過后，房山區人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權和財產權被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權利受到侵犯不在《行政訴訟法》規定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請求。一晃一年過去，大石窩鎮黨委書記說，“目前惠南莊很穩定，事實證明他們沒有做錯，下一步，鎮里將盡快啟動罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級的人民法院申訴。但此時，王華的村委會主任“任期”已經快滿了。

在京城邊上的村官王華算是很有維權意識和維權能力，但他仍然遭遇了鎮黨委和鎮政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會制度在現實運行中普遍出現的問題，即村委會與鄉鎮黨委和政府的關系問題。在實踐中，仍有許多鄉鎮政府把村民自治組織——村委會當作事實上的辦事機構，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現為鄉鎮政府不愿放棄對村委會實行直接管理的權力：

（1）干預村委會“直選”，鄉鎮干部往往利用種種“理由”：“鄉鎮沒有了任免權，民選的干部會不聽話，不利于工作開展”、“農民素質低，沒有民主選舉能力，村委會直選是行不通的”、“村委會直選可能出現好人落選，壞人當選”。因此他們在指導村民選舉時，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關鍵環節上做手腳、留漏洞。有的鎮政府干脆就指定了村委會。

（2）控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉鎮根據村干部完成鄉鎮下達的任務（如收繳稅費、計劃生育、達標競賽）情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關于村干部的工資應由村民會議討論決定的規定；不利于培養村干部為村民服務的意識和村民行使對村干部的監督權。

（3）控制村財政。實行村財鄉（鎮）管。這是被不少地方推廣的經驗，現在許多鄉鎮設有經管站這一機構專門管理村級財務。這種體制雖在一定程度上減少了村級財務混亂，但侵犯了村民自我管理村級財務的權利，不利于調動村民和村干部民主理財的積極性，而且一旦出現村級不良債務，村干部還容易把責任推給鄉鎮，激化農民與鄉鎮的矛盾。

（4）心知肚明，村務公開半透明。《村組織法》規定，村委會不及時公布應當公布的事項或公布的事項不真實的，村民有權向鄉鎮政府或縣級政府及有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布。但鄉鎮干部出于種種原因，使村務公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務公開問題引起干部被處理的，有的村務是村和鄉鎮四出籌集來“公分”的私房錢的（這是取消農業稅后的新方向），還有的擔心村務公開使村里的每筆開支都置于村民監督之下，會挫傷村干部的積極性的。

（5）直接干預農民的生產、經營和農村公益事業建設。有的用行政命令方式直接規定農民生產的品種、數量；有的超過農民的經濟承受能力搞“政績”工程；鄉鎮的這些任務都要通過村委會完成，不僅侵犯了農民的生產經營權，增加了農民的負擔；而且使村委會的主要精力用在了完成鄉鎮任務上而不能放在村民們認為應該辦的村的公共事務和公益事業上，造成了村委會與村民關系的僵化，妨礙了村民自治的正常運轉。自我國農村實行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農村的落實后, 村民委員會與鄉鎮政府的關系應該是《村組織法》第四條規定的“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作?！钡年P系。即鄉鎮政府與村委會不再是領導與被領導、服從與被服從的關系,而是指導與被指導、協助與被協助的關系。但是目前鄉鎮政府為了確保國家治理任務的落實,仍然普遍通過干預村委會職權范圍的事務，來實現對村莊的行政控制。隨著時間的推移，村民自治的不斷發展，村民的民主法制觀念不斷的增強，漸漸的鄉鎮政府的種種不良表現，引起了村民民意代表團——村委會的不滿，于是就出現了鄉(鎮)村關系普遍比較緊張狀況，村委會主任被鄉政府罷免的現象時有發生，這嚴重阻礙了村民自治制度的發展，制約了村民自治權的成長。另一個側面也說明了，我國鄉鎮政府普遍存在“市場時代，計劃思維”的工作態度。欲進一步了解鄉(鎮)村關系緊張的原因，先看一看鄉鎮現狀：

二、鄉鎮現狀

1、行政成本與農民的負擔

一個社會行政成本與民眾負擔的高低，可以從財政供養的公共事務管理人員人數與相應轄區總人口數之比（即所謂官民比例）得到比較有效的反映。據《工人日報》1997年12月17日之專文研究，我國歷史上的官民比例為：西漢時為1：7945，唐高宗時為1：3927，元成宗時為1：2613，清康熙時為1：911，新中國成立之初為1：294。到了1978年我國“官民比例”則變為48：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統計特征是“經濟越是落后，財政供養人口越多”（當然，我們或許可以把個現象解釋為“二者互為原因和結果的惡性循環強化”的結果）：在山西32個發不出基本工資的縣中，有8個縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個農民供養1個干部。

從國際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為１：236；美國1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國的官民比例若按１：30計算，是日本的近８倍，為美國的近３倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國是1：164人，美國是1：187人，我國是1：30人。

2、鄉鎮財政危機重重

由于鄉鎮政府機構吃財政飯的人員隊伍龐大，目前我國鄉鎮政府產生了巨大負債。1999年，鄉村基層債務總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉村債務總額上升到了6000億~10000億元，負債最高的鄉鎮債務額超過1億元。

牛竹梅教授說，鄉村過度負債會影響鄉村正常工作的進行，影響全面建設小康社會的目標實現，削弱了農村集體經濟的實力，影響了黨群關系、干群關系以及基層政權的鞏固，同時，呆賬壞賬的增多，以及債券向個人和非金融機構的轉移，也會增加金融風險，產生很大的負面影響。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希研究員向記者表示，這種現象的根源在于“風險大鍋飯”。“鄉鎮政府的領導借債的時候，也不會想到還不上會帶來什么后果，這就是風險大鍋飯。”

此外，有關研究也表明農村稅費改革后，鄉鎮財政危機程度加劇主要表現在2個方面：一是財政收支缺口無法彌補；二是到期的債務無力清償，導致的結果是鄉鎮難以正常運轉。業稅取消后，使縣鄉兩級政府既有的財政困境和債務問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉鎮機構改革等一攬子農村改革問題。

由此看來，我國行政成本與民眾負擔總體偏高，農村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農村），當成為未來政府機構改革的重要制度取向。

3、鄉鎮內部結構存在弊端

黨政不分，權力結構不合理。當前多數鄉鎮政權的權力結構是一種黨一元化領導、鄉鎮長負責制有名無實、鄉鎮人大職能嚴重虛化的以黨代政、不合理的基層政權體制。

（1）鄉鎮機構臃腫，人浮于事。目前全國大部份鄉鎮基本屬于“吃飯型財政”甚至“要飯型財政”，負債現象普遍。相應的亂攤派、亂收費現象時有發生。仿效上級政府建立起自己的垂直控制系統,在各村設置了不少派出人員（駐村干部）,肢解了村委會的職能,造成了鄉村之間的矛盾和摩擦。

（2）鄉鎮領導唯上不唯民。在現行干部體制下，鄉鎮領導干部的任免實際上均為上級所決定，怎樣迎合上級、做出政績就當然是鄉鎮領導的優先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數地方出現“政績工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報數字”，“上有政策，下有對策”等現象了。由此造成干群關系緊張、國家的威信受損、鄉鎮政權存在潛在危機。

從對鄉鎮現狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉鎮政府、黨委要對村民委員會眾多干預。社會基層自治，尤其是村民自治，在現實生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機關之間關系的調整與轉變，觸及到基層黨政機關及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉鎮政權是我國農村的基層政權,在國家政權體系中居于基礎和末梢地位。國家在農村的各項方針、計劃和任務，都要由鄉鎮政府加以貫徹落實。但鄉鎮政府本身擁有的公共權力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉鎮為了完成上級指派的超出其本身能力范圍的任務,就只好通過各種手段向上要權,向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國家行政權力對鄉村社會事務介入過深的必然結果。當前的鄉鎮政治組織制度是在計劃經濟時代和高度集權的體制下形成的，在當時強調的是行政干預至上，因此形成了機構龐大、無所不能的政府（計劃思維）。而在市場經濟已基本建立（市場時代）、民主法制建設迅速發展的今天，原有體制已不能適應形勢發展的需要。在現階段，要確保市場經濟的有效運行、社會的良性發展，適應民主法制化潮流，要求的是服務性的弱政府結構，亦即強調政府職能和角色的轉變，應該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉為服務者。

三、村民自治對鄉鎮機構改革提供方向

在我國農村實行村民自治的現行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國“村民委員會”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對農村的行政目標和行政效率的前提下，降低行政成本，增進村民福利和權益。如何完善和優化村民自治，并使之得到切實、有效的實施。通過以上的分析我們發現村民委員會與村黨支部的關系問題和村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，最終還是村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，是當今村民自治完善和優化過程中面臨的最重要問題。村民自治對鄉鎮機構改革的影響是非常廣泛的，因為村民自治要進一步發展，就必須理清村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，就必須對鄉鎮機構進行改革，也只有鄉鎮機構改革了，才能有力地促進村民自治的發展。村民自治如何對鄉鎮機構改革進行影響的呢？我認為以上的分析說明了村民自治為鄉鎮機構改革提供方向。

1、鄉鎮黨委的民主化改革

中國共產黨是執政黨，黨委在鄉鎮制度實施上起了很大作用。當前必須扭轉當前鄉鎮黨政不分、以黨代政的格局，推動黨內民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進政治體制改革,促進民主政治建設,必須把“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動切實納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強和改善黨的領導。我認為鄉鎮黨委書記、村支書的產生可以采用鄉鎮村民黨外評選加在黨員中的直選，兩票選舉產生，使其具有廣泛的民意。推進黨內的民主以及執政黨法法制化建設以實現改革目的。同時在條件成熟時，可以制定《黨政關系法》進一步規范黨的領導。

在我國黨的領導與人民民主是一致的。在現實生活中，人民分布在社會的各個領域，只有在共產黨的領導和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標前進。黨要遵循法律，黨根據人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經過法定程序由人民代表大會審議通過，才能變成國家意志。因此，可以考慮讓鄉鎮黨委書記任職鎮人大主席，轉變黨委領導方式。

2、鄉鎮人大的改革

鄉鎮人大作為鄉鎮國家權力機關也是民意機構，確立鄉鎮人大作為當地決策的實體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規定“地方各級人民代表大會是地方的國家權力機關”，但實際上鄉鎮人大的職能嚴重虛化，幾成擺設。加強鄉鎮人大建設增強人大職能，進一步提高基層人大的領導和監督力度。在我國一切國家權力機關都受人大領導和監督，在實際生活中由于人大的領導乏力，人大的監督形式的非經常性、非具體性和非同步性，極易導致行政權和司法權的專斷和膨脹。特別是現在鄉鎮由于機構的不建全，鄉鎮人大的領導和監督更流于形式，更容易導致行政權和審判權的專斷和膨脹。因此必須規范黨與人大的關系，切實提高人大權威，使得鄉鎮人大成為鄉鎮的政治中心舞臺。

3、鄉鎮長直選，實行“兩票制”

目前村民自治實行的政務公開、村委會的“海選”，使公民權利意識得到提高為鄉鎮長直選創造了較為充足的條件。同時它對于調動廣大群眾的民主參與熱情，推動我國的民主政治進程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉鎮，在不同程度上進行了鄉鎮長選舉方式的改革，為鄉鎮長直選積累了不少經驗，提供了借鑒的意義。我認為可以實行“兩票制”選鎮長，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區所有選民直接選舉產生，而正式選舉則在鄉鎮人大舉行，由人大代表投票產生。這樣可保證鄉鎮長受人民的監督，增強選舉的民主性與透明性；而鄉鎮長最終由鄉鎮人大選舉產生，既沒有違背人民代表大會制度是我國的根本政治制度的立法宗旨，同時也確保了鄉鎮長及政府對人大負責。

4、鄉鎮精簡機構，裁減冗員

隨著社會主義市場經濟建設的日益完善，村民自治下的村民對鄉鎮政府的職能要求起了變化，要求鄉鎮政府變管理者轉為服務者，再者鄉鎮政府由于職能轉變的滯后，實際上很大一部分實行的是村委會的職能，民自治可以幫助基層黨政機關從冗繁的事務性工作中擺脫出來。由于一級的行政成本實際主要是由農村村民負擔，因此，降低行政成本與減輕農民負擔，在很大程度上是一回事。黨政機關的龐大隊伍與捉襟見肘的財政撥款之間的矛盾，長期以來是靠各種不合理的收費來轉嫁到農民頭上予以緩解的情景，很可能因實行村民自治而告終。鄉鎮機構龐大，政府除了行使本行政區內的行政權外，還管理公安、司法行政、民政、計劃生育等“行政”工作。我認為應該把公安的權力還給公安；把司法的權力還給人民法院；把檢察權還給人民檢察院；把社會法律工作交給以律師為主體的社會；把計劃生育的工作交給村（居）民委員會；把民政中大部分的權力交給社會慈善機構一類的社會公益事業單位等。從而使鄉鎮的機構的人員得以極大的精簡，職能得到更大地明析。只有明析了鄉鎮政府的職能，才能有效地防止由鄉鎮政府“獨家經營”滋生暗長起來的腐敗，從而使“有求不應”的行事作風得到有效地控制。也使人們對鄉鎮政府監督提供了方便之門?；蛉缬械膶W者提出：改鄉政府為縣級政府的派出機構，即改鄉政府為鄉公所。鄉公所不是一級政權,也沒有獨立的財政權,而是縣級政府為解決行政事務而在鄉鎮一級設置的派出機構。其主要職能一是完成政府任務，二是指導村民自治活動。

5、實行村民“自治”（村民有限自治）

村委會在現實生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉鎮的關系是“打斷骨頭連著筋”的關系。實行法律分權制，（所謂法律分權制，在形式上是通過法律來規定中央和地方的關系，明確地方的法律地位、事權和權限范圍；在內容上要擴大地方的自主權，同時加強國家對地方的控制；在保障機制上要確立法院作為最后的保障機關。）要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉鎮政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。接著的一個重要問題就是必須解決村委會與上級政府（包括鄉鎮政府）之間的權力劃分問題，只有明確了國家與村委會各自的事權、財權，才能在實質上推行村民有限自治制度。然而，權力劃分的標準是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級政府不違規？還有如何實現權利救濟？等等問題有待探索。當然，同時壓縮鄉鎮專有事務的范圍，精簡機構，裁減冗員。

黨的十六屆四中全會就加強黨的執政能力建設做出了全面部署，我以為執政能力建設應該包括機構建設和制度創新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執行機構的完善，因為一個建全的機構重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發展，一個法制社會控制體系最主要的標志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執行組織是很重要的，執行組織的結構如何，都會影響到法的效能地發揮。以上只是個人不成熟的觀點，希望它為我國解決鄉鎮機構改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉鎮財政危機問題，推動村民自治的發展。相信隨著我國經濟的發展，村民自治制度會得到更加的完善，我國的民主建設會取得更新的成功

第四篇：宗族制度對村民自治的影響提綱

宗族制度對村基層治理的影響

第一部分：研究意義，村民自治制度構建過程中的問題頻發，構建更加完善制度的必要。第二部分：

（1）宗族的定義，理論研究成果。

（2）宗族在中國傳統歷史沿革的變遷、發展。

（3）宗族在鄉村治理中的角色扮演：基于差序格局的影響，享有法外治理權

鄉紳政治——宗族威望（a、族民利益表達、政治訴求傾訴；b、宗族文化規范道德，心靈歸屬和自我認同；c、矛盾協調；d、社會保障）——宗族衰退（國家強制力的作用）“在人民公社制度下，人民當家作主的觀念深入人心，解放前宗族觀念下的族長制或根據權威而形成的推舉制被徹底廢止。文革期間，人們的出身和成分成為改變原有社會關系格局的主要因素，原來處于權力中心位置的人被邊緣化，而原來處于邊緣的人成為權力的中心。差序格局被徹底打破”——宗族復興（改革開放后）“宗族勢力的回潮”

第三部分：

（1）村民自治制度建立的背景：

a、新中國成立后國家權力強制入侵，人民公社制度的建立；

b、國家權力部分退出后出現權力真空，村民自治制度在各方力量博弈中建立及其內容——1998 年 4 月頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，其目的是“保障農村村民實行自治”，“發展農村基層民主”，規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，標志著農村社會選舉開始走上了民主法制化的軌道。

（2）宗族補充國家權力空白，并且影響村民自治制度。

宗族權力作為與國家公共權力平行和對立的私人性質的權力的影響

a、宗族影響農民政治參與的原因（制度化參政無法滿足農民政治需求、宗族具備組織和動員能力、政治參與主體的理性選擇）

b、宗族對于村民自治過程中積極、消極的表現體現在各個方面：選舉、管理、決策、監督，社會秩序、利益表達等。

c、宗族影響村民自治制度的發生機制（組織和動員資源、便利渠道的獲得），集體組織的弱化和宗族的興起的對立

第四部分：

（1）宗族制度在當代顯現出來的弱化趨勢

a、宗族弱化的原因（經濟根源、文化根源、外部壓力）

b、宗族弱化表現在哪些方面與原有制度的不同

c、宗族在我國各個地區呈現出不同趨勢的弱化

（2）宗族體現的組織社會資本因素——被現代性的社會弱化。

（3）宗族弱化對村民自治制度提出了怎樣的要求（利益表達、社會保障、民主自治、文

化建設等方面），對于村民自治制度形式化、內卷化的排斥及制度完善的必要，基層政權的鞏固需要滿足村民的組織化要求。

小結：

（1）合理評價宗族制度：低于經濟因素、制度因素的權重，以“非貴族”的眼光看待

（2）理性應對：提供機制保障。

第五篇：村計劃生育村民自治章程

*****居委會計劃生育居民自治章程

第一章

總

則

第一條 為切實推行計劃生育，維護公民的合法權益，促進家庭幸福與本居委會三個文明建設，增強居民計劃生育自治、民主管理意識，使計劃生育工作逐步納入自我管理、自我教育、自我服務的軌道，變行政主導型管理向居委會民自治、民主管理方向轉變，根據《人口與計劃生育法》、《浙江省人口與計劃生育條例》和紹興縣計劃生育有關政策規定，結合本居委會實際，特制定本自治章程。

第二條 本居委會的計劃生育工作在鎮黨委、鎮人民政府的指導下，實行“居委會兩委會負總責，居委會計生協會具體抓”的模式，依法實行居委會民自治、民主管理。

第三條 本辦法適用本居委會各種組織及全體居委會民。全體居委會民必須遵守執行，外來流動人口根據情況參照執行。

第四條 本辦法由居委會民委員會組織實施，全體居委會民監督實施。居委會計劃生育協會為常設執行機構。

第二章

居委會黨支部職責

第五條 居委會黨支部是黨在居委會的基層組織，是居委會各種組織和各項工作的領導核心。居委會黨支部必須領導支持和保障居委會民依法實行計劃生育居委會民自治、民主管理。統籌、協調做好計劃生育工作。

第三章

居委會民委員會職責

第六條 居委會民委員會應當依法制定計劃生育自治章程，實行居委會民計劃生育自我教育、自我管理、自我服務。居委會民委員會負責貫徹落實黨和國家的計劃生育方針政策、法律法規，為居委會計生工作籌措資金，提供保障。按法定程序委托計劃生育協會具體負責計劃生育工作。并定期檢查、考核計劃生育協會目標責任制完成情況，聽取協會抓好計劃生育工作的情況匯報，研究并解決計劃生育工作重點、難點和熱點問題。

第四章

居委會計生協會職責

第七條 居委會計生協會是實行計劃生育工作自我教育、自我管理、自我服務的主要力量，受居委會兩委會委托，承擔居委會計劃生育具體工作。及時向居委會兩委會匯報計劃生育工作，反映群眾要求，嚴格按責任制規定履行職責。

第五章

居民實行計劃生育民主自治的權利

第八條

依法生育的權利。第一胎生育，居民在領取《結婚證》后可按自己的意愿安排生育子女。并可隨時領取《一孩生育證明》。凡符合《浙江省人口與計劃生育條例》規定條件可以生育第二個子女的，由夫妻雙方提出申請，經街道人民政府受理、審核，縣人口與計生局復審、批準后，方可懷孕生育第二個子女。

第九條 實行計劃生育男女平等的權利。

第十條 獲得計劃生育、生殖健康信息和教育的權利。可以根據自身需要參加居委會計生協會組織的法律法規及計劃生育科普宣教活動。

第十一條 獲得避孕節育技術和生殖保健服務的權利?？梢愿鶕陨頎顩r要求進行查孕查環查病的服務。

第十二條 獲得知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施服務的權利。育齡夫婦可以根據自身的特點，在計生部門的指導下，實行避孕節育方法“知情選擇”，選擇適合自身特點，安全、適宜的避孕方法。

第十三條 獲得法律、法規和政府規章規定的獎勵、優待、社會福利、社會保障、社會救助的權利和平等發展的權利。

第十四條 實行計劃生育，其人身權、財產權不受侵害的權利。

第十五條 有獲得法律援助的權利。

第十六條 有獲得居委會集體經濟獎勵和補貼的權利：

（一）一孩育齡婦女49周歲內，20年以上無引流產史，一次性獎勵

元，到年底經公示核實后兌現。

（二）生育一胎落實上環節育措施的每人補貼

元；符合法定條件生育二胎后落實結扎措施的結扎街道補貼500元，居補貼215元 ；一孩育婦計劃外懷孕主動人流（放環失敗懷孕）補貼

元；

（三）參加居委會組織的培訓班每天補貼 40 元；一孩育齡婦女參加B超查孕查環和婦科檢查每次補貼 5 元或相當于 5 元的實物。

（四）居委會居民年老發放退休金每年100元。

（五）計劃生育家庭父母或子女發生意外傷殘傷失勞動能力的，視情況輕重一次性補助100—1000元，補助對象及標準由居委會兩委會討論后確定。

（六）雙農獨女戶父母參加養老保險的每年獎1000元，連續補助 15 年。

（七）困難戶補助，如是計劃生育家庭發生困難的，可增加20—50%。

凡在發揮協會會員作用明顯；評選上計劃生育文明家庭戶；舉報他人違反現行計劃生育政策調查屬實；外來流動人口自覺服從和執行計劃生育的等對象到年底經評選后分別給予精神和物質獎勵。

第六章

居委會民實行計劃生育民主自治中應履行的義

務

第十七條 居委會民有依法實行計劃生育的義務。結婚要依法辦理結婚登記手續。凡申請結婚的，男不得早于22周歲，女不得早于20周歲，推遲三年為晚婚。未領《結婚證》即同居的屬非法同居，凡生育的一律視為不符合法定條件生育。

第十八條 夫妻雙方在實行計劃生育中負有共同的責任。第十九條 居委會民有依法規范生育行為的義務。第二十條 居委會民有自覺落實避孕節育措施，接受計劃生育技術服務指導的義務。育齡夫婦要在計生部門的指導下，選擇適合自身特點的避孕節育方法，并及時落實避孕節育措施。

自覺參加孕情環情檢查，接受科普知識宣教、藥具發放及隨訪服務。

第二十一條 居委會民有協助政府開展人口與計劃生育工作的義務。凡外來育齡流動人口到本居委會居委會民租用房屋的戶主，必須與居委會委會簽訂流動人口計劃生育管理責任書，負責督促居住人到便民服務中心辦理暫住證、和交驗《流動人口婚育證明》已經懷孕的育齡婦女應提交《一孩生育證明》和《再生育證明》等證件，證件不完備的不得出租房屋。房主有督促已婚育齡婦女按時參加孕環情檢查和向居委會委會舉報無證懷孕對象的責任和義務。房主應自覺配合和接受居委會委會及上級有關部門對出租房的檢查和督促。

第二十二條 違反法律法規規定條件生育子女的居委會民，有依法繳納社會撫養費的義務。

第二十三條 法律法規規定的其他義務。

第七章

計劃生育合同

第二十四條 為宣傳和落實本章程確定的居委會組織、居委會民在實行計劃生育中的權利和義務，根據本章程內容，制訂《計劃生育合同》，居委會民委員會和居委會民通過合同的形式，相互監督實施。

第二十五條 違反《計劃生育合同》的居委會民和家庭，不得享受居委會集體經濟獎勵和補貼的權利。已經享受的，視情追回部分或者全部的居委會集體經濟獎勵和補貼。

第八章

附

則

第二十六條 本章程在實施過程中有與上級的政策和法律、法規相抵觸的，按上級政策和法律、法規規定執行。

第二十七條 本章程執行情況，每年年底進行總結、公開。第二十八條 本章程由居委會民委員會負責解釋。第二十九條 本章程經2009年 3 月 10 日的居委會民代表大會討論通過，自通過之日起施行。

會 長 職 責

1、代表理事會全面領導協會的工作；

2、召集并主持理事會重要會議；

3、履行理事會授予的其它職責。

4、做好協會的外聯宣傳、協調工作?；I措協會活動經費。

副 會 長 職 責

1、副會長在會長領導下工作，由專職的副會長主持日常工作。

2、協調協會組織發展、宣傳教育、權益維護三個組的運作。

3、組織會員活動、培訓、服務等工作的開展。

秘 書 長 職 責

具體組織落實理事會的決議，定期召開會員小組長會議，指導會員小組開展活動，培訓會員，發揮會員作用,反饋、收集、匯總信息。

會 員 小 組 長 職 責

1、組織會員學習計劃生育的方針、政策、法規、生殖健康等知識；

2、掌握、了解會員中已婚育齡婦女的生育情況、節育措施，幫助指導已婚職工選擇安全有效的避孕措施，及時做好補救落實措施；

3、及時建立和調整本小組的流動人口檔案，發放好各種宣傳資料；

4、督促小組成員及時交驗《流動人口婚育證》，未辦理的督促其在規定時間內補辦；

5、收集、反映會員的意見和建議。

6、主動為本協會的會員服務，維護會員的合法權益。

組 織 發 展 組 職 責

1、發展會員，收繳會費；培訓會員，提高會員素質；按排會員活動。

2、健全各項規章制度，協調各級組織。

3、及時為育齡職工提供計生服務信息，積極開展協會活動。

4、對外來職工與鎮內職工同宣傳、同管理、同服務、主動為外來職工辦理或查驗《婚育證明》，并滿足外來職工計劃生育和生殖健康的需要。

教 育 組 職 責

1、宣傳貫徹人口與計劃生育法律法規和黨的各項方針政策，宣傳人口與計劃生育基礎知識，定期出好宣傳窗和黑板報。

2、組織職工樹立婚育新風和重大節日計生宣傳活動。收集、反饋信息；

3、運用多種形式的文藝宣傳、知識競賽等職工活動，營造輿論氛圍。

4、實施零距離的宣傳服務，傳遞知識、信息，送宣傳品到職工手中。

維 護 權 益 組 職 責

1、宣傳公民在計劃生育方面享有的權利、義務；維護會員的權利、義務。

2、負責落實職工中的有關婚育和計生手術方面的福利待遇。

3、組織會員小組定期收集職工對計生工作的意見和建議，并把意見和建議整理后，及時反映給公司計生協會或上級有關部門。

會員 聯 系 戶 制 度

1、由會員小組長負責，每季度召開會員小組會議，匯報交流信息及職工需求，共謀對策。

2、傳播技術和致富信息，幫助所聯的計生聯系戶家庭克服困難，走上富裕之路。

3、互幫互助，開展“生產生活生育”方面的服務