第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革對(duì)共青團(tuán)工作的影響及對(duì)策建議
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政機(jī)構(gòu)，一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，在農(nóng)村乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。幾千年來，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置不斷演變。建國(guó)以來特別是改革開放以后，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革改革的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行多次重大改革，每次都對(duì)共青團(tuán)工作產(chǎn)生巨大的影響。
同大家一起交流三個(gè)方面的內(nèi)容：鄉(xiāng)鎮(zhèn)在我國(guó)歷史上的演變軌跡；新中國(guó)成立以來歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革概況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)特別是新一輪改革對(duì)共青團(tuán)工作的影響及對(duì)策建議。
一、我國(guó)歷史上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的演變軌跡
“鄉(xiāng)制”始建于西周，已有3000余年的歷史。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家設(shè)置的一種地方行政建制，從理論上講，應(yīng)具有以下特征：保持行政地域的完整性、人口規(guī)模的適度性、管理層級(jí)的有序性、機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性、職能定位的科學(xué)性、組織制度的規(guī)范性、政權(quán)名稱的固定性。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制”經(jīng)歷了“鄉(xiāng)官制”、“職役制”、“自治制”等多次變革。
（一）“鄉(xiāng)官制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)
“鄉(xiāng)官制”：就是鄉(xiāng)治為官治，鄉(xiāng)官是官。據(jù)史載，西周初年，大小國(guó)家和部落多至數(shù)百個(gè)，周王朝為了加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)里社會(huì)管理與控制，開始建立“鄉(xiāng)制”。“五家為鄰，五鄰為里，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)。鄉(xiāng)，萬二千五百戶”。此時(shí)的“鄉(xiāng)制”規(guī)模較大，層級(jí)劃分細(xì)致，注重“相保、相愛、相葬、相救、相賙、相賓”等社會(huì)功能。“鄉(xiāng)官”皆有品級(jí)，是“公務(wù)員”。“鄰長(zhǎng)位下士，自此以上，稍登一級(jí)，至鄉(xiāng)而為卿也”。
秦朝時(shí)期，對(duì)“鄉(xiāng)制”進(jìn)行重大改革，對(duì)后世產(chǎn)生了巨大影響。據(jù)史載，秦時(shí)“十里一亭，十亭一鄉(xiāng)”。朝廷授予地方官員一定的權(quán)力，即根據(jù)人口多寡可隨時(shí)調(diào)整和變動(dòng)“鄉(xiāng)”的建制規(guī)模及員額編制，從而使后來的“鄉(xiāng)”建制規(guī)模越來越小，地位和作用也逐漸降低。魏晉、隋唐時(shí)期，“鄉(xiāng)”的規(guī)模僅為500戶左右，與周代的“萬戶之鄉(xiāng)”無法相比。“鄉(xiāng)官”隸屬關(guān)系復(fù)雜，各自為政，肢解了基層政權(quán)的獨(dú)立性和完整性。到中唐以后，隨著均田制的廢弛、兩稅法的實(shí)行，地主階級(jí)內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了變動(dòng)，原來實(shí)行鄉(xiāng)官制的鄉(xiāng)里制度，已經(jīng)開始向“職役制”轉(zhuǎn)化。
（二）“職役制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)
“職役制”：就是鄉(xiāng)治由官治轉(zhuǎn)為半官式的紳治。由于隋唐實(shí)行“科舉制”，“官”與“吏”分設(shè)，“官”作為“士”身居要職，而“吏”的地位逐漸降低，頗有義務(wù)服役的性質(zhì)，鄉(xiāng)官從某種程度上講不再是官，鄉(xiāng)制逐步從“鄉(xiāng)官制”向“職役制”轉(zhuǎn)變。自此，隋唐至清末的千余年間，我國(guó)鄉(xiāng)里社會(huì)的政治下層，實(shí)由官治而淪為半官式之紳治。北宋中期，王安石在全國(guó)推行了保甲制度，即“保甲之法，十戶立一牌頭，十牌頭立一甲長(zhǎng)，十甲長(zhǎng)立一保正”，保甲人員之都保正、都保副正、大保長(zhǎng)都不支薪，出現(xiàn)輪差、募充，幾乎把“鄉(xiāng)官制”的政治色彩全部抹去。
清代除了繼承明朝以來的自然村落的形態(tài)之外，采取明朝的里甲制，作為賦役征收的機(jī)構(gòu)；采取宋朝的保甲制，以維護(hù)地方治安。但上述改革措施大大增加了吏胥人數(shù)，加重了百姓的負(fù)擔(dān)，致使“吏胥視民如魚肉，民畏吏胥為虎狼”。這是“職役制”下的鄉(xiāng)村政治生活的真實(shí)寫照。
（三）“自治制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)
雖然在幾千年的封建社會(huì)里沒有“地方自治”之說，但在清朝末年也出現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治的萌芽。一是太平天國(guó)的鄉(xiāng)村組織采取寓兵于農(nóng)的方法，建立守土鄉(xiāng)官制，此時(shí)的“鄉(xiāng)官”均由保舉或公舉的本地人充任、且多由貧苦農(nóng)民構(gòu)成，平時(shí)負(fù)責(zé)管理地方行政事務(wù)，戰(zhàn)時(shí)執(zhí)行軍事任務(wù)。二是光緒末年和宣統(tǒng)初年開始提倡“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。光緒三十四年（19），晚清政府制訂中國(guó)有史以來第一部《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，規(guī)定：城鎮(zhèn)鄉(xiāng)為地方自治的基層單位，城鎮(zhèn)人口10萬人以上者設(shè)為“區(qū)”，5萬人以上者設(shè)為“鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)村人口5萬人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)分別成立“自治公所”，設(shè)“議事會(huì)”和“董事會(huì)”等機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)“學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、慈舉、公共營(yíng)業(yè)”等事務(wù)。議事會(huì)的議員均由選民互選產(chǎn)生，但屬于名譽(yù)職務(wù)，不支付薪水，只有董事會(huì)的成員才發(fā)薪水。
（四）民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
進(jìn)入20世紀(jì)上半葉，我國(guó)的國(guó)家行政權(quán)開始從縣一級(jí)下沉到了鄉(xiāng)村社會(huì)，形成了“黨政權(quán)力高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、行政與社會(huì)權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。1928年后，國(guó)民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉(xiāng)村社會(huì)與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，國(guó)民黨政府曾規(guī)定：“百戶以上村者設(shè)鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，設(shè)保甲；保甲長(zhǎng)須由縣區(qū)長(zhǎng)委任；實(shí)際是充當(dāng)政治警察，“防制異黨之活動(dòng)”。1939年，又規(guī)定：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所下設(shè)民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)、文化4股，各股設(shè)主任1人，干事若干人。據(jù)粗略估計(jì)，1942年國(guó)民黨政府僅區(qū)一級(jí)約干部16萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)約干部68萬人，保甲長(zhǎng)1200多萬，大
大超出了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家的農(nóng)民承載能力，最終也吞噬了國(guó)民黨基層政權(quán)的基礎(chǔ)。
二、新中國(guó)成立以來歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革概況
1949年新中國(guó)成立以后，農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)大致可以分為六個(gè)演變階段，每一階段機(jī)構(gòu)設(shè)置及團(tuán)干部配備均有所不同。
（一）第一階段（1949—1958年）：確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政權(quán)組織
1.機(jī)構(gòu)改革情況
新中國(guó)成立后，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步開始了土地改革和基層政權(quán)建設(shè)，實(shí)行縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級(jí)人民代表會(huì)議。此時(shí)，區(qū)相當(dāng)于現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)是區(qū)下面的一級(jí)政權(quán)組織。
1950年12月，政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，明確鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層行政區(qū)劃，同屬區(qū)管轄，一般不設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，只配備數(shù)名專職甚至是不脫產(chǎn)的工作人員，分管民政、公安、財(cái)政、糧食、調(diào)解等事務(wù)。1954年1月,中央人民政府內(nèi)務(wù)部發(fā)出了《關(guān)于健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的指示》，規(guī)定：鄉(xiāng)人民政府應(yīng)設(shè)置各種工作委員會(huì)。一般應(yīng)按生產(chǎn)合作、文教衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民武裝、民政、財(cái)糧、調(diào)解等方面的工作，分設(shè)各種經(jīng)濟(jì)的工作委員會(huì)，也可根據(jù)具體情況合并或調(diào)整，最多不超過七個(gè)。
1954年，憲法和地方組織法首次明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的政權(quán)組織，村一級(jí)退出政權(quán)體系。1957年農(nóng)村開始撤區(qū)并鄉(xiāng)。從此，區(qū)不再作為縣以下的一級(jí)政權(quán)組織存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為我國(guó)最基層的政權(quán)組織。
2.團(tuán)干部配備
1949年4月，新民主主義青年團(tuán)第一次全國(guó)代表大會(huì)召開，成立了新民主主義青年團(tuán)中央委員會(huì)。1949年7月，中共中央組織部發(fā)出《關(guān)于青年團(tuán)干部調(diào)動(dòng)的決定》，開始給予青年團(tuán)管理干部的一定權(quán)利。1950年3月，中共中央為進(jìn)一步加強(qiáng)團(tuán)的干部工作，又發(fā)出了《中央關(guān)于青年團(tuán)干部配備與調(diào)動(dòng)的幾項(xiàng)規(guī)定》，：“青年團(tuán)各級(jí)團(tuán)委須保持一定數(shù)量的專職干部，這是開展青年團(tuán)工作的先決條件。特別是縣、區(qū)兩級(jí)團(tuán)委，如果人手不夠，則會(huì)使團(tuán)的日常教育與組織工作發(fā)生困難。因此，團(tuán)區(qū)委應(yīng)保持3個(gè)專職團(tuán)干部，團(tuán)縣委則保持5人至7人的數(shù)目。”
1954年9月青年團(tuán)中央書記處在《青年團(tuán)中央關(guān)于團(tuán)的農(nóng)村工作會(huì)議向中央的報(bào)告》中提出：團(tuán)區(qū)委經(jīng)過今春緊縮編制后，已由原來的3個(gè)干部減少為1個(gè)或兩個(gè)干部。事實(shí)上很難管得過來。我們擬要團(tuán)的區(qū)委均增設(shè)幾個(gè)兼職的委員，以建立集體領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)發(fā)展工作的指導(dǎo)和基層組織的管理。同時(shí)，建議將團(tuán)的發(fā)展列入縣、區(qū)黨委的工作計(jì)劃之內(nèi)，并指定適當(dāng)?shù)狞h團(tuán)員干部兼管這一工作。團(tuán)的組織要注意選拔合作社中優(yōu)秀團(tuán)員擔(dān)任支部中的領(lǐng)導(dǎo)工作，增強(qiáng)基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。”
（二）第二階段（1958—1980年）：人民公社時(shí)期
1.機(jī)構(gòu)改革情況
1958年初毛澤東同志正式提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社要實(shí)行小社并大社的主張，到1958年10月底，全國(guó)農(nóng)村已基本實(shí)現(xiàn)了人民公社化。人民公社實(shí)行政社合一體制，鎮(zhèn)黨委改稱公社黨委，原鎮(zhèn)人民委員會(huì)改為社務(wù)委員會(huì)。公社管理委員會(huì)受縣人民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)各種管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理生產(chǎn)建設(shè)、財(cái)政、糧食、文教衛(wèi)生、民兵、調(diào)解民事等。生產(chǎn)大隊(duì)（管理區(qū)）是分片管理工農(nóng)商學(xué)兵和進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的基本單位。生產(chǎn)隊(duì)是勞動(dòng)組織單位。人民公社實(shí)行“政社合一”體制，公社兼有國(guó)家行政管理和集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理雙重職能。
1962年6月，中共中央《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：人民公社的管理層級(jí)可以是兩級(jí)，即公社和生產(chǎn)大隊(duì)；也可以是三級(jí)，即公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。生產(chǎn)大隊(duì)一般設(shè)大隊(duì)長(zhǎng)1名，副大隊(duì)長(zhǎng)1～2名，設(shè)治保、調(diào)解、民政等委員各1人，設(shè)民兵連(或營(yíng))長(zhǎng)1人，仍保留婦聯(lián)、共青團(tuán)等職數(shù)。
2.團(tuán)干部配備情況
1959年，在合并縣市和調(diào)整公社組織機(jī)構(gòu)中，共青團(tuán)中央批轉(zhuǎn)了陜西團(tuán)省委關(guān)于縣、市、公社團(tuán)委干部編制、配備、使用問題的請(qǐng)示報(bào)告：各級(jí)農(nóng)村團(tuán)組織的干部編制名額，原則上應(yīng)與各方面干部編制一樣，不增不減。公社團(tuán)委干部的編制應(yīng)是：凡公社干部編制15人以下的，配備專職干部1名，編制20人到30人的，配備2名，編制30人以上的，配備3人至4人。對(duì)于不脫產(chǎn)團(tuán)總支書記因公誤工，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。
1961年10月，小平同志在黨中央書記處討論團(tuán)的工作時(shí)說：“全國(guó)公社有五萬余個(gè)，一個(gè)公社應(yīng)當(dāng)有一個(gè)團(tuán)的脫產(chǎn)干部，在這里定下來。”1962年國(guó)家編制方案中規(guī)定：“農(nóng)村人民公社有脫產(chǎn)干部5人以上的，配團(tuán)的干部1人。”1964年6月19日，小平同志在團(tuán)的九大講話時(shí)說：“你們提出，團(tuán)的專職干部應(yīng)該適當(dāng)增加，這個(gè)意見，我覺得是正確的。”“過去提出每一個(gè)公社有一個(gè)專職干部，這是中央已經(jīng)作了決定的，應(yīng)該是這樣的，沒有的應(yīng)該補(bǔ)起來。”1965年8月9日黨中央書記處討論團(tuán)的工作，當(dāng)匯報(bào)到團(tuán)的干部不多，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)中是不是要再減的問題后，小平同志又說：“在這方面，不能節(jié)省。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，主要是在事業(yè)、企業(yè)、黨、政系統(tǒng)。團(tuán)的編制不大，婦聯(lián)的編制也不大。”
1966年5月文化大革命開始，8月團(tuán)中央書記處改組，共青團(tuán)組織被迫停止工作。1970年開始整團(tuán)建團(tuán)，恢復(fù)各基層團(tuán)組織。當(dāng)時(shí)公社、鎮(zhèn)一級(jí)的團(tuán)干部嚴(yán)重缺額。
（三）第三階段（1980—1985年）：“社改鄉(xiāng)”時(shí)期
從這一階段開始，我國(guó)進(jìn)入改革開放的嶄新歷史時(shí)期。在農(nóng)村，變化最大的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
1.機(jī)構(gòu)改革情況
1978年12月黨十一屆三中全會(huì)以后，隨著農(nóng)村家庭承包制的普遍實(shí)行，人民公社體制逐漸開始解體。1982年12月，憲法規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，治理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，從此確立起“鄉(xiāng)政村治”體制模式。
到1985年，人民公社全部解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新成為我國(guó)最基層的政權(quán)組織。縣和鄉(xiāng)上下級(jí)關(guān)系的形成，主要是通過政府部門，即“條條塊塊”雙重領(lǐng)導(dǎo)的“七站八所”來推動(dòng)，其中“所”的性質(zhì)是政府機(jī)構(gòu)，“站”的性質(zhì)是行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)。
2.團(tuán)干部配備情況
1978年團(tuán)十大以后，團(tuán)的系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)得到恢復(fù)了，各級(jí)黨委加強(qiáng)了對(duì)共青團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)。在黨的全國(guó)組織工作座談會(huì)上明確提出團(tuán)干部在中央沒有確定新的編制之前，應(yīng)該參照文化大革命前的編制配備。但截至1980年底全國(guó)有近2萬個(gè)公社沒有配備專職團(tuán)干部。
1980年團(tuán)中央組織下發(fā)了《關(guān)于各級(jí)團(tuán)委編制的參考意見》，提出農(nóng)村人民公社和街道團(tuán)委一般應(yīng)配團(tuán)的專職干部1至2人，團(tuán)干部的配備逐年增長(zhǎng)。但是至1982年全國(guó)仍有近萬個(gè)公社（占公社總數(shù)的五之一）未配備專職團(tuán)干部。
1983年，地方各級(jí)團(tuán)委的機(jī)構(gòu)改革逐步展開，共青團(tuán)中央組織部印發(fā)了《關(guān)于地方各級(jí)團(tuán)委編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)干部配備的參考意見》的通知，提出：“區(qū)、公社、鄉(xiāng)、街道團(tuán)委專職團(tuán)干部1至2人”。
1984年，中共中央組織部轉(zhuǎn)發(fā)《共青團(tuán)中央關(guān)于在農(nóng)村政權(quán)體制改革中加強(qiáng)區(qū)、鄉(xiāng)團(tuán)干部配備的報(bào)告》。團(tuán)中央在報(bào)告中提出如下意見：一社改一鄉(xiāng)的地方，鄉(xiāng)設(shè)團(tuán)委。鄉(xiāng)團(tuán)委配備專職團(tuán)委書記1人，配備兼職團(tuán)委副書記1至2人。
（四）第四階段（1986—1998年）：撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣鄉(xiāng)綜合改革
1.1986年至1989年：撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
由于1983年中央文件中“鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)，如原有公社范圍過大的也可以適當(dāng)劃小”的規(guī)定給地方留下較大的操作空間和靈活性，造成了新建鄉(xiāng)的規(guī)模普遍變小，建制鎮(zhèn)的數(shù)量猛增。于是從1986年開始，各地又開展了“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”工作，建制鄉(xiāng)的數(shù)目從1985年的8.3萬個(gè)左右下降到1988年的4.5萬個(gè)左右。
1986年9月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，開始把注重力集中到鄉(xiāng)以下的村級(jí)組織建設(shè)。1987年11月頒布《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行“村民自治”進(jìn)入了度化運(yùn)作階段。
2.1990年至1997年：縣鄉(xiāng)綜合改革。重點(diǎn)解決簡(jiǎn)政放權(quán)、人員機(jī)構(gòu)臃腫的問題。
1991年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的通知》，就有關(guān)政策做出規(guī)定。部分省份選擇一些縣進(jìn)行縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)，重點(diǎn)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政企關(guān)系不順、縣對(duì)鄉(xiāng)統(tǒng)得過死等問題，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，理順服務(wù)部門的條塊關(guān)系，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。
1993年，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)又進(jìn)行了一次政府機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制精簡(jiǎn)42％，并規(guī)范了縣直部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧、獸醫(yī)、文化、廣播等服務(wù)性機(jī)構(gòu)的管理方式。
（五）第五階段（1999—）：農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革
1999年，全國(guó)開展地方機(jī)構(gòu)改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取適度撤并、壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員、歸并事業(yè)站所等措施，并首次提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要與農(nóng)村稅費(fèi)改革密切配合。3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定在農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)改革試點(diǎn)。
2月，中央召開全國(guó)市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議，提出進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少機(jī)構(gòu)和行政編制，堅(jiān)決清退超編人員和各類臨時(shí)聘用人員，同時(shí)歸并鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員。3月，為配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，中央決定開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，提出試點(diǎn)要嚴(yán)格守住“兩條底線”：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員5年內(nèi)只減不增和確保社會(huì)穩(wěn)定。，全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著延續(xù)了2600多年的皇糧國(guó)稅徹底退出歷史舞臺(tái)。同年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問題的通知》，明確要求：全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制實(shí)名制管理，確保五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)只減不增；財(cái)政管理上實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管；機(jī)構(gòu)設(shè)置上不搞上下對(duì)口。
（六）第六階段（—2012年）：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革
經(jīng)過5年試點(diǎn)后，3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》。，全國(guó)已完成機(jī)構(gòu)改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)1.9萬余個(gè)，全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革任務(wù)將于2012年完成。
1.深刻背景
（1）全面取消農(nóng)業(yè)稅是新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最大背景。農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展歷程中具有里程碑意義的重大改革。自3月試點(diǎn)，到全面取消。農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能發(fā)生了根本性的變化，迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的改革，為其提供系統(tǒng)、整體的支持。3月，中央決定開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，同年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問題的通知》，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作提出了明確的要求。農(nóng)村改革從單一的稅費(fèi)改革進(jìn)入農(nóng)村綜合改革的新階段。到，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革全面展開。
（2）地方政府機(jī)構(gòu)改革的縱深推進(jìn)成為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)器。9月開始的地方政府機(jī)構(gòu)改革，把探索大部門體制、綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)作為改革重點(diǎn)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，完善行政管理體制。省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革已結(jié)束，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革普遍在年底前完成。作為一級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革是地方政府機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)有之義。
2.顯著特點(diǎn)
（1）核心是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。新一輪改革明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能定位，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行四個(gè)方面的職能，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧。單看這四項(xiàng)職能，并不都是全新內(nèi)容，但把現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)履行的職能清晰地表達(dá)出來，卻是第一次。
（2）路徑是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。要求理順職責(zé)關(guān)系，創(chuàng)新體制機(jī)制，優(yōu)化機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，嚴(yán)格控制人員編制，財(cái)政管理實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，變管理型政府為服務(wù)型政府。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退出催種催收，還農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；退出村級(jí)事務(wù)管理，還村民自治權(quán)；退出適于市場(chǎng)運(yùn)作的事務(wù)，交由社會(huì)、合作組織。
（3）形式上不搞一刀切。堅(jiān)持分類指導(dǎo)、因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)貐^(qū)域特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的重點(diǎn)。全國(guó)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要“切一刀”搞改革，又不搞“一刀切”、一個(gè)模式。
（4）原則上堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)方面的職能，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能必要的事權(quán)和財(cái)權(quán)，改變長(zhǎng)期以來由于事權(quán)和財(cái)力的不相匹配導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力沒多少、責(zé)任卻無限大，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常履職與運(yùn)行的情況。比如，山東將上級(jí)部門的一些審批權(quán)限委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使；一些基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、計(jì)生費(fèi)、城鎮(zhèn)土地出讓凈收益，全部返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置和干部配備情況
1.重新調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般設(shè)黨委、人大、政府三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行“大辦制”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按相應(yīng)職能重新合并，成立3-5個(gè)綜合性辦公室，如黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室等。規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)一個(gè)綜合性辦公室。極少數(shù)地方不設(shè)機(jī)構(gòu)，只設(shè)若干崗位。個(gè)別地方規(guī)定，計(jì)劃生育辦公室和社會(huì)治安綜合治理辦公室可在上述綜合性辦公室上掛牌子，不單獨(dú)設(shè)置機(jī)構(gòu)，除這些辦公室外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再掛其他牌子。
2．減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)行兼職和黨政交叉任職，黨委副書記一般設(shè)2名左右，人大副主席、紀(jì)檢書記、武裝部長(zhǎng)由黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任。這樣，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總體上精簡(jiǎn)到5—9名。如安徽由原來的10—15人精簡(jiǎn)為6—8名，黑龍江由9—11名精簡(jiǎn)為5名，湖北由原來的平均16人精簡(jiǎn)為7—9名。一些省份如貴州、湖北的個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不設(shè)專職副書記。
3.精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員。據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)三年后的統(tǒng)計(jì)，與相比，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡(jiǎn)4.3%，實(shí)有人員精簡(jiǎn)10.3%；事業(yè)編制精簡(jiǎn)20.4%，實(shí)有人員精簡(jiǎn)28.5%。精簡(jiǎn)后，規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制一般在20人左右，大的一般在30人左右。
4.創(chuàng)新事業(yè)站所運(yùn)行機(jī)制。各地大致有三種模式：第一種是將事業(yè)站所整合為3—6個(gè)綜合性的服務(wù)中心，對(duì)沒有正式錄用手續(xù)的人員和富余人員進(jìn)行清退分流；第二種是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)或中介服務(wù)組織，由政府通過簽訂合同、項(xiàng)目招標(biāo)的辦法向其購買服務(wù)；第三種是將農(nóng)機(jī)推廣站等站所改為縣直部門的派出機(jī)構(gòu)，有的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置。
1985年至今，即第四到第六階段，中央層面沒有出臺(tái)新的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層共青團(tuán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和干部配備的政策。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革特別是新一輪改革對(duì)共青團(tuán)工作的影響及對(duì)策建議
（一）對(duì)基層團(tuán)的組織建設(shè)和工作帶來的影響
我國(guó)建國(guó)以來的歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，都直接影響著農(nóng)村共青團(tuán)工作特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委的工作。尤其是1986年“社改鄉(xiāng)”之后的歷次改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委產(chǎn)生了巨大的影響，也直接沖擊到農(nóng)村基層共青團(tuán)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委機(jī)構(gòu)從以前的單設(shè)變成逐步合并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦；鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委干部從以前的專職變成幾乎全部兼職；部分農(nóng)村基層黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)團(tuán)的作用存在模糊認(rèn)識(shí)，對(duì)團(tuán)的工作重視程度有明顯減弱的趨勢(shì)，團(tuán)的工作被邊緣化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)的工作經(jīng)費(fèi)和物資來源沒有保障；鄉(xiāng)村團(tuán)組織在社會(huì)和青年中的影響力也越來越弱，導(dǎo)致農(nóng)村基層團(tuán)的組織出現(xiàn)無班子、無制度、無活動(dòng)、無陣地、無作用、無發(fā)展、無管理“七無”現(xiàn)象。
直接影響表現(xiàn)在：
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委的機(jī)構(gòu)設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)實(shí)行“大辦制”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委一般并入黨政綜合辦公室，不再單設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委，極個(gè)別地方甚至撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委職數(shù)。在工作上，出現(xiàn)以黨政工作替代團(tuán)的工作的情況。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委的分管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少以后，團(tuán)的工作出現(xiàn)多種分管形式：設(shè)黨委副職的地方一般是黨委副職分管；沒有副職的地方指由綜合性辦公室分管；有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員兼團(tuán)委書記，不再安排分管領(lǐng)導(dǎo)。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委書記的配備。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增，使得大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)連續(xù)幾年不能進(jìn)公務(wù)員，由此造成缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委書記的后備人選。一些地方就從事業(yè)單位選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委書記。從事業(yè)單位或工勤人員中任命團(tuán)委書記，他們干滿一屆后難以解決公務(wù)員身份，工作積極性受到影響。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)的工作資源保障。由于財(cái)政管理上實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再像改革前那樣掌握財(cái)政開支的自主權(quán)使得本來就不充足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)的工作經(jīng)費(fèi)、物資等資源更加難以得到保障。
間接影響：
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革適應(yīng)并促進(jìn)了黨在農(nóng)村基層執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，共青團(tuán)履行職能的方式迫切要求創(chuàng)新。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行四個(gè)方面的職能，其核心是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能實(shí)現(xiàn)新轉(zhuǎn)變，變管理型政府為服務(wù)型政府。說到底，這一系列改革就是在改進(jìn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政行為。這種執(zhí)政行為的轉(zhuǎn)變是我們黨從革命黨到執(zhí)政黨，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下執(zhí)政到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下執(zhí)政，更好地實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨的必然要求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，每個(gè)人都屬于一個(gè)單位，每個(gè)單位都以政黨的基層組織為核心，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政黨的組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)合起來，就構(gòu)成了“單位社會(huì)”，個(gè)體和單位之間具有高度的利益相關(guān)性。在農(nóng)村，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的集體經(jīng)濟(jì)形式使黨和政府的執(zhí)政、管理形式單一而有效。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)分工催生了大量以企業(yè)為主體的經(jīng)濟(jì)性組織，基層社會(huì)按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行重組、分化。農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)功能恢復(fù)，企業(yè)、合作組織、專業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)組織大量涌現(xiàn)。在這樣的背景下，不改進(jìn)黨的執(zhí)政方式，還用原有、傳統(tǒng)的組織化模式，與現(xiàn)在具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織打交道，無論是方法上、還是組織建構(gòu)模式上，都不可避免地出現(xiàn)問題。黨在農(nóng)村執(zhí)政方式發(fā)生變化，政府職能正在轉(zhuǎn)變，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)的組織二十多年未變化，改革滯后，轉(zhuǎn)變職能不到位，仍舊沿襲傳統(tǒng)思維方式、工作模式，勢(shì)必出現(xiàn)問題。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革改變了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)村共青團(tuán)工作的總體構(gòu)架、工作模式迫切需要調(diào)整。農(nóng)村稅費(fèi)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和村民自治，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生深層次轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)稅全面取消后，農(nóng)村綜合改革深入推進(jìn)，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管、村財(cái)鄉(xiāng)代理。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)獨(dú)立的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)弱化，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、工作方法產(chǎn)生重大影響，借助于黨政行政命令開展工作已不可行。村民自治以后，村干部職數(shù)減少、村務(wù)更加公開，加之青年人很難通過選舉進(jìn)入村兩委，使得村團(tuán)組織書記配備、待遇落實(shí)及工作開展難度增加，傳統(tǒng)村團(tuán)支部的組織模式和工作方式很難發(fā)揮作用。
（二）近期國(guó)家相應(yīng)政策的調(diào)整
基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以及農(nóng)村綜合改革帶來的影響，為確保各項(xiàng)改革扎實(shí)、順利推進(jìn)，近期國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村推出了一些政策措施。
中央部門：
——選配大學(xué)生村官到村任職、推進(jìn)村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)、從優(yōu)秀農(nóng)村基層干部中考錄公務(wù)員。
——推廣“四議兩公開”，改善基層民主。本村重大事項(xiàng)由村黨支部提議、支委會(huì)和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議商議、全村黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。
——按照不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力平均收入水平，確定村黨支部書記基本報(bào)酬。全面推行村黨支部書記基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，底前為現(xiàn)任村黨支部書記全部辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
政府部門：
——全面實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制，加快建立縣鄉(xiāng)基本財(cái)力保障機(jī)制，落實(shí)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策。
——按照政府引導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、農(nóng)民自愿、上限控制、財(cái)政補(bǔ)助的原則，探索建立新形勢(shì)下村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的有效機(jī)制，擴(kuò)大一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)范圍。
——基本完成農(nóng)村義務(wù)教育歷史債務(wù)清理化解問題。
（三）對(duì)策與建議
共青團(tuán)組織必須積極應(yīng)對(duì)新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，抓住機(jī)遇，借助力量，主動(dòng)適應(yīng)，轉(zhuǎn)變職能。抓住第三批深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的機(jī)遇，借助基層黨建的成果和力量，主動(dòng)適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化在農(nóng)村的組織和服務(wù)職能，堅(jiān)持眼睛向下，重心下移，加強(qiáng)基層組織建設(shè)和基層工作，做好對(duì)農(nóng)村青年的服務(wù)，以吸引凝聚更多青年，實(shí)現(xiàn)根本政治目標(biāo)。
這里重點(diǎn)談一下農(nóng)村團(tuán)的基層組織和基層工作如何應(yīng)對(duì)的建議：應(yīng)著力在健全基層組織，明確基本職責(zé)，強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，加大支持力度上下功夫。
1.健全基層組織。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的大背景下，思考農(nóng)村共青團(tuán)工作，需要從系統(tǒng)、整體的角度著眼，打破以往傳統(tǒng)的思維，重新構(gòu)建農(nóng)村共青團(tuán)工作的總體框架，在團(tuán)的組織格局上尋求突破，完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)團(tuán)組織的總體布局。
1）縣：主要是增強(qiáng)組織體系的力量，解決干部產(chǎn)生的路徑、干部的素質(zhì)問題。組織格局上：①加強(qiáng)團(tuán)縣委：發(fā)揮縣級(jí)團(tuán)委常委會(huì)、委員會(huì)作用。②培育縣域青年組織：如縣青年商會(huì)、青年專業(yè)協(xié)會(huì)、青年志愿者協(xié)會(huì)等。③探索成立縣青少年事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)或青年工作領(lǐng)導(dǎo)小組。干部配備上：探索以公開選拔等方式增配兼職團(tuán)縣委副書記；選派西部計(jì)劃志愿者駐縣級(jí)團(tuán)委工作。
2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)：創(chuàng)新組織格局，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委的工作力量，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委聯(lián)系青年的渠道，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委調(diào)動(dòng)資源的能力。組織格局上：①健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委：發(fā)揮書記班子、委員會(huì)作用。②培育農(nóng)村青年專業(yè)合作組織、青年社團(tuán)。③探索成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年工作委員會(huì)。干部配備上，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，增配編制內(nèi)外的兼職副書記；擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委委員來源。
3）村：組織載體：一類是行政性的載體，即村團(tuán)支部；一類是產(chǎn)業(yè)化的載體，即專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作組織、產(chǎn)業(yè)鏈條團(tuán)的組織。干部配備：集中換屆，增配團(tuán)支部副書記、委員；利用大學(xué)生村官，“三支一扶”、“西部計(jì)劃”志愿者，發(fā)揮農(nóng)村青年能人作用，充實(shí)工作力量。
在干部載體上，陸昊同志在農(nóng)村共青團(tuán)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要按照一定的邏輯關(guān)系來考慮。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子、村兩委當(dāng)中的年輕干部。專職團(tuán)干部是正職、副職都可以。第二，致富帶頭人。把熱愛共產(chǎn)黨和堅(jiān)定走中國(guó)特色社會(huì)主義道路、熱愛青年工作的致富帶頭人，產(chǎn)業(yè)鏈上的負(fù)責(zé)人作為干部載體，正職、副職都可以考慮。第三，大學(xué)生村官。
2.明確基本職責(zé)。就是要明確農(nóng)村基層團(tuán)組織的功能定位，解決農(nóng)村團(tuán)組織“干什么”的問題。“因事設(shè)崗”是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的一條準(zhǔn)則，也是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的一條準(zhǔn)則。當(dāng)前鄉(xiāng)、村團(tuán)組織面臨困境的一個(gè)原因，就在于鄉(xiāng)、村兩級(jí)團(tuán)組織長(zhǎng)期以來沒有清晰、明確的功能定位，不明確到底應(yīng)該“干什么”。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的功能定位，農(nóng)村黨的基層基層組織的根本任務(wù)在發(fā)展生產(chǎn)，農(nóng)村基層團(tuán)組織必須圍繞黨政工作大局找準(zhǔn)自己的定位。陸昊同志明確提出，要從黨團(tuán)關(guān)系角度，明確農(nóng)村基層團(tuán)組織的主要任務(wù)和工作的切入點(diǎn)，要圍繞黨在農(nóng)村的總體任務(wù)，帶領(lǐng)農(nóng)村青年增收致富，用帶領(lǐng)農(nóng)村青年增收致富的旗幟吸引人。具體的功能界定上：團(tuán)縣委應(yīng)承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，圍繞政策規(guī)劃、工作內(nèi)容設(shè)計(jì)、整合資源、健全組織網(wǎng)絡(luò)等主要任務(wù)開展工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委的主要職責(zé)是落實(shí)團(tuán)縣委工作安排，結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年需求開展活動(dòng)，完善組織網(wǎng)絡(luò)、把組織延伸到村；村級(jí)團(tuán)組織的主要任務(wù)是完成上級(jí)團(tuán)組織交辦的工作，做好對(duì)本村青年的日常聯(lián)系。
3.強(qiáng)化基礎(chǔ)工作。就是加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)團(tuán)務(wù)工作。這是來自基層的兩個(gè)集中的呼吁，一個(gè)是職責(zé)不清，不知道干什么；第二個(gè)是工作流失特別快，沒有制度保證，隨意性很大。所以要在基礎(chǔ)工作上下力氣，加強(qiáng)農(nóng)村基層團(tuán)組織學(xué)習(xí)、會(huì)議、工作、文件檔案管理等制度建設(shè)；制定基層團(tuán)的工作指南，明確工作流程，傳授基本工作方法；指導(dǎo)基層團(tuán)組織建立本地青年的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)檔案，摸清青年底數(shù)，掌握青年動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)與青年的聯(lián)系。通過加強(qiáng)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，把團(tuán)的好的傳統(tǒng)和工作方法傳承下去，增強(qiáng)農(nóng)村基層團(tuán)建創(chuàng)新的后勁。
4.加大支持力度。第一，解決最基層組織所能感受到的“組織存在”問題。讓下級(jí)團(tuán)組織感受上級(jí)團(tuán)組織的存在，不能讓基層長(zhǎng)期孤軍奮戰(zhàn)。加大對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村團(tuán)干部培訓(xùn)是解決組織存在問題的一個(gè)辦法。第二，資源、條件、人力要盡量往下放，讓下級(jí)組織有一定靈活性使用的資源和條件。第三，要為農(nóng)村基層設(shè)計(jì)工作載體。就業(yè)創(chuàng)業(yè)是重要工作載體，下一步應(yīng)在金融和科技多做文章。第四，要幫助下級(jí)團(tuán)組織創(chuàng)造制度條件。爭(zhēng)取出臺(tái)新時(shí)期黨建帶團(tuán)建的文件，就基層團(tuán)干的配備、工作保障等問題做出明確規(guī)定。借助即將召開的全國(guó)黨建帶團(tuán)建會(huì)議，在制度條件上做出相應(yīng)規(guī)定。
第二篇：淺析當(dāng)前國(guó)企改革對(duì)共青團(tuán)工作的影響及對(duì)策
淺析當(dāng)前國(guó)企改革對(duì)共青團(tuán)工作的影響及對(duì)策
隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入，現(xiàn)代化企業(yè)制度逐漸建立和完善，國(guó)有企業(yè)基層團(tuán)組織建設(shè)和團(tuán)的工作遇到了大量的新情況、新問題，共青團(tuán)組織的職能定位、組織管理模式、青年工作的形式等都有了很大變化。如何抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)大發(fā)展，這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，國(guó)有企業(yè)共青團(tuán)組織應(yīng)該認(rèn)真思考和著手解決的一個(gè)重要課題。
現(xiàn) 狀
一是共青團(tuán)組織架構(gòu)發(fā)生改變。隨著現(xiàn)代化企業(yè)制度的逐步建立，壓縮機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員力度的不斷加大，大多數(shù)單位基層團(tuán)委與其它部門合并設(shè)立，取消了專職團(tuán)干部，多數(shù)團(tuán)干部身兼數(shù)職，一些情況嚴(yán)重的單位，共青團(tuán)工作成為了“副業(yè)”，只能做一些表面文章或者是將上級(jí)任務(wù)當(dāng)作“作業(yè)”完成，由于精力有限，自行開展活動(dòng)十分困難。同時(shí)機(jī)構(gòu)的合并、專職團(tuán)干待遇下降、轉(zhuǎn)崗困難等原因，很大程度上影響了共青團(tuán)干部工作的積極性，對(duì)自身的發(fā)展和將來的出路有了較大的憂慮和當(dāng)心，自然而然對(duì)共青團(tuán)工作質(zhì)量產(chǎn)生了影響。
二是團(tuán)員隊(duì)伍急劇萎縮。由于“三定”、內(nèi)退、協(xié)議解除勞動(dòng)合同等一系列減員縮招措施的出臺(tái)，職工隊(duì)伍得到了大幅度的精簡(jiǎn)，青工隊(duì)伍也隨之萎縮，各單位的團(tuán)員數(shù)量明顯下降。加上企業(yè)招工的控制，團(tuán)組織補(bǔ)充新鮮血液的機(jī)會(huì)大大減少，很多單位出現(xiàn)了沒有團(tuán)員 的車間、工段，有的團(tuán)支部?jī)H有2、3名團(tuán)員，共青團(tuán)組織新陳代謝機(jī)能遭到破壞，團(tuán)組織作用的輻射能力減弱、地位下降，搞好共青團(tuán)工作較以往難度更大。
三是團(tuán)干部自身素質(zhì)有待提高。不少團(tuán)干部很有工作激情，工作非常努力，但是缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理、青年人力資源開發(fā)等知識(shí)，團(tuán)工作缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)規(guī)劃，沒有戰(zhàn)略思想。因此，難以圍繞企業(yè)的中心任務(wù)來尋找確定團(tuán)工作開展的有效運(yùn)作方式和所要達(dá)到的工作境界。
四是團(tuán)的活動(dòng)對(duì)青年人的吸引力減弱。這是因?yàn)殡S著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，青年的需求呈現(xiàn)多樣化，價(jià)值取向呈多層次、多元化。無可回避的是企業(yè)團(tuán)工作的內(nèi)容和方式已不能完全滿足青年的需要，青年可以在社會(huì)生活中有更多的選擇，而不再僅僅局限于本單位。
機(jī) 遇
一是青年渴望成才的欲望空前高漲，構(gòu)筑青工成才的教育平臺(tái)極為迫切。現(xiàn)在的石化青年都充分認(rèn)識(shí)到，在社會(huì)上立足就必須要擁有過硬的競(jìng)爭(zhēng)本領(lǐng)，成才就意味著機(jī)遇，而落后就意味著淘汰。他們希望通過學(xué)習(xí)，來不斷提高自身業(yè)務(wù)技術(shù)水平和科技創(chuàng)新能力，渴望成才的熱情空前高漲。這是我們團(tuán)組織在科技創(chuàng)新等工作中提升工作層次的可貴的群眾基礎(chǔ)。
二是青工的整體素質(zhì)較高，青工成為企業(yè)生產(chǎn)管理的中堅(jiān)力量。目前整個(gè)石化企業(yè)的團(tuán)員青年隊(duì)伍中擁有相當(dāng)數(shù)量的大學(xué)生，且大部 分在生產(chǎn)一線或行政管理部門工作，相對(duì)而言，整體知識(shí)和技術(shù)素質(zhì)較高，他們既有專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)，又有實(shí)踐的舞臺(tái)。團(tuán)組織完全可以發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)與在青年大學(xué)生這方面的優(yōu)勢(shì)，在科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、營(yíng)銷創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新上大做文章，這其實(shí)也是團(tuán)組織把服務(wù)青年落到實(shí)處的有力措施之一。
三是廣大青工思想極為活躍，青年思想工作更為重要。在改革中隨著新體制代替舊體制，一些職工在心理上失去了原來的穩(wěn)態(tài)，覺得在急劇變革的時(shí)代將會(huì)喪失原有的某些優(yōu)勢(shì)和能力，從而產(chǎn)生可能落伍的焦慮；實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，優(yōu)勝劣汰，昔日那種“輕松感、安全感、保險(xiǎn)感”被改革的“緊迫感、危機(jī)感、風(fēng)險(xiǎn)感”所取代，因而留戀舊習(xí)慣、舊體制。擔(dān)心在優(yōu)化勞動(dòng)組合中被淘汰，下崗受白眼和非議；少數(shù)青年職工認(rèn)為，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是為了多掙錢，錢多多干，錢少少干，無錢不干。因此，出現(xiàn)了“三強(qiáng)化、三談化”的現(xiàn)象；有的青工擔(dān)憂制度不健全，措施不配套，企業(yè)機(jī)制不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，到頭來損了國(guó)家，虧了企業(yè)，苦了工人。等等，總之青工思想活躍，青工思想政治工作更為重要、任務(wù)更為艱巨。
措
施
一要提高共青團(tuán)工作的含金量。在現(xiàn)代企業(yè)制度條件下，成本管理是提高企業(yè)效益的基礎(chǔ)性工作。作為企業(yè)的共青團(tuán)組織，也要講究投入產(chǎn)出，重視管理成本和活動(dòng)成本，減少團(tuán)組織開展活動(dòng)的投入成 本，突出共青團(tuán)工作的效益性。團(tuán)的工作標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由過去的“看規(guī)模、重聲勢(shì)”向“看服務(wù)、重效益”轉(zhuǎn)變，牢牢把握住團(tuán)的工作方式方法與現(xiàn)代企業(yè)制度的適應(yīng)，力爭(zhēng)創(chuàng)造共青團(tuán)工作效益的最大化。首先要善于借力。切實(shí)改變就團(tuán)論團(tuán)的“自我循環(huán)”體系，把團(tuán)的工作切入到黨政工的工作之中，積極爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)、引起重視。其次要有所作為和有所不為。對(duì)團(tuán)內(nèi)要集中合力，要凝聚企業(yè)整個(gè)團(tuán)組織的優(yōu)勢(shì)兵力。正確處理打主力與做配角的關(guān)系，要根據(jù)企業(yè)各階段的不同發(fā)展形勢(shì)和工作需要，突出重點(diǎn)，集中力量，打造出對(duì)企業(yè)和共青團(tuán)工作有影響的品牌工作項(xiàng)目。比如爭(zhēng)創(chuàng)“共青團(tuán)號(hào)”、青年創(chuàng)新創(chuàng)效活動(dòng)、創(chuàng)建“青年工區(qū)”活動(dòng)、培育“青年崗位能手”、樹立“青年安全示范崗”等重點(diǎn)工作項(xiàng)目要不惜余力，有始有終。此外，還要有靈敏的工作嗅覺。對(duì)企業(yè)開展的ISO9000系列質(zhì)量、環(huán)保貫標(biāo)認(rèn)證、轉(zhuǎn)軌建制、企業(yè)文化建設(shè)等重要工作，要有靈敏的工作嗅覺和觸角，及時(shí)開展對(duì)這些工作有積極促進(jìn)作用的宣傳、教育、服務(wù)活動(dòng)。要在注重現(xiàn)代企業(yè)物質(zhì)文明與精神文明雙豐收的基礎(chǔ)上，在企業(yè)共青團(tuán)工作中樹立投入必須要有產(chǎn)出的價(jià)值觀念。從而在企業(yè)逐鹿市場(chǎng)、參與競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展過程中，留下共青團(tuán)工作深深的足跡和濃濃的氛圍，不斷提高團(tuán)組織在現(xiàn)代企業(yè)中的含金量和存在價(jià)值。
二要提升共青團(tuán)的工作層次。要順應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，就應(yīng)把現(xiàn)代企業(yè)團(tuán)組織求作為的主要陣地，逐步轉(zhuǎn)入到提高青工崗位技能和科技創(chuàng)新等工作上來。第一，現(xiàn)代企業(yè)主要是依靠產(chǎn)品的質(zhì)量和降低成本及提高產(chǎn)品科技含量來參與市 場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，如今企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)越來越體現(xiàn)在科技實(shí)力上。第二，現(xiàn)代企業(yè)制度要求企業(yè)的各項(xiàng)管理工作日趨正規(guī)化、程序化、科學(xué)化，如果共青團(tuán)組織還是光靠以往圍繞企業(yè)的急、難、險(xiǎn)、重任務(wù)開展突擊活動(dòng)來求作為，其工作立意就顯得不高，工作范圍也將隨著企業(yè)管理的日趨嚴(yán)密而逐漸變窄。總之，順應(yīng)時(shí)代潮流，提升團(tuán)工作層次，不僅是一項(xiàng)企業(yè)需要、領(lǐng)導(dǎo)肯定、青年歡迎的工作，而且也是團(tuán)組織提高自身地位，增強(qiáng)組織凝聚力的需要。同時(shí)，創(chuàng)新的無止境也為現(xiàn)代企業(yè)團(tuán)組織，以及青年的求作為提供了廣闊的活動(dòng)前景和發(fā)展空間。
三要提升共青團(tuán)文化建設(shè)水平。一是激發(fā)青工的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。通過組織團(tuán)員青年學(xué)習(xí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)制度相關(guān)知識(shí)，深入了解本企業(yè)現(xiàn)狀和所面對(duì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)，擺正自己在企業(yè)內(nèi)部崗位競(jìng)爭(zhēng)中的位置，從而把外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)氛圍導(dǎo)入企業(yè)內(nèi)部，使人人都能感受到競(jìng)爭(zhēng)的壓力，并把這種壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際工作中的動(dòng)力，形成人人爭(zhēng)先，個(gè)個(gè)努力的工作局面。二是增強(qiáng)青工的參與觀念。青工有參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力和責(zé)任，使企業(yè)和員工聯(lián)結(jié)成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益同享”的利益共同體。團(tuán)組織要從開展“我就是公司，我就是揚(yáng)子”等系列主題教育人手，增強(qiáng)青工的參與觀念，樹立青工的主人翁意識(shí)，激發(fā)廣大青工全身心地投入到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展建設(shè)當(dāng)中。三是培育青工的團(tuán)隊(duì)精神。現(xiàn)代化大生產(chǎn)要求企業(yè)內(nèi)部群體必須緊密團(tuán)結(jié)協(xié)作。因此，團(tuán)組織對(duì)企業(yè)內(nèi)部要從開展上下級(jí)、相互間的交流活動(dòng)人手，促使團(tuán)員青年和企業(yè)管理者間相互溝通思想、交流信息、表達(dá)意愿，對(duì)一些問題深入探討，增進(jìn)共識(shí)，達(dá)成默契，從而減 少企業(yè)目標(biāo)管理實(shí)施中的人為阻力。要采取各種教育引導(dǎo)手段，培育企業(yè)團(tuán)隊(duì)精神，使團(tuán)員青年熱愛自已的這個(gè)企業(yè)群體，對(duì)群體有高度的責(zé)任感和榮譽(yù)感，自覺地把自己的命運(yùn)、利益與群體的命運(yùn)、利益緊密地聯(lián)系在一起。對(duì)企業(yè)外部，團(tuán)組織要運(yùn)用共青團(tuán)大家庭的組織優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)與兄弟單位的團(tuán)組織取得聯(lián)系，開展“1+X”式的團(tuán)員青年聯(lián)誼活動(dòng)。
四要加大青年人力資源開發(fā)力度。開發(fā)人力資源是中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的希望所在。國(guó)家“十五”計(jì)劃也專門以一個(gè)部分論述了人才問題，提出人才是最寶貴的資源，要把培養(yǎng)、吸引和用好人才作為一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略任務(wù)抓好，強(qiáng)調(diào)要高度重視青年人才的培養(yǎng)和使用。現(xiàn)代企業(yè)中的共青團(tuán)組織也能夠在青年人力資源開發(fā)中有所作為。《團(tuán)章》明確規(guī)定：共青團(tuán)要造就有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的接班人。因此，開發(fā)青年人力資源不僅是共青團(tuán)的根本任務(wù)，同時(shí)對(duì)于配合黨政及有關(guān)方面進(jìn)行人力資源開發(fā)而言，也是非常重要的。
1、青年人力資源開發(fā)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。團(tuán)組織要堅(jiān)持把竭誠(chéng)為青年服務(wù)作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以培養(yǎng)“四有”新人為目標(biāo)，努力為青年成長(zhǎng)成才服務(wù)。成才與致富是當(dāng)代青年的兩大追求，而成才是青年致富的前提和基礎(chǔ)。這是同我們黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的奮斗目標(biāo)相一致的。
2、全面理解青年人力資源的素質(zhì)要求。青年的素質(zhì)高低不僅僅取決于知識(shí)技能的高低，還應(yīng)包括文明程度，主要指道德修養(yǎng)和法制觀念，另一方面就是指人的健康情況，包括生理健康和心理健康。所以，團(tuán)組織積極開展各類宣傳教育和有益于青年身心健 康的各種活動(dòng)，也是團(tuán)組織開發(fā)青年人力資源的一個(gè)重要工作。
3、要為黨政的人力資源開發(fā)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。現(xiàn)代企業(yè)中的團(tuán)組織要主動(dòng)了解青年人才在接受教育、選擇職業(yè)、成就事業(yè)以及待遇報(bào)酬等方面的問題和想法。及時(shí)將這些情況積極向黨政反映，并提出建議，努力構(gòu)建青年人才與黨政對(duì)話的平臺(tái)。在推動(dòng)、改善或解決問題的過程中，團(tuán)組織要起到“補(bǔ)臺(tái)”的作用。這也是共青團(tuán)組織在青年人力資源開發(fā)工作中的一項(xiàng)義不容辭的責(zé)任。
4、青年人力資源開發(fā)要著眼于時(shí)代特征和突出重點(diǎn)。中國(guó)加入WTO之后，國(guó)有企業(yè)將面臨一場(chǎng)前所未有的人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)。人才的缺乏是對(duì)任何企業(yè)發(fā)展后勁的重大挑戰(zhàn)，近年來，揚(yáng)子公司就面臨著人才流失的問題。現(xiàn)代企業(yè)的團(tuán)組織要通過大力宣傳、典型帶路、開展杰出青年評(píng)選活動(dòng)、推動(dòng)青年人力資源開發(fā)工作在制度和機(jī)制上的創(chuàng)新等措施，積極發(fā)揮有益的作用。
第三篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響及對(duì)策
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農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響及對(duì)策 作者：李 偉
來源：《沿海企業(yè)與科技》2008年第06期
[摘要]農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、深化農(nóng)村改革、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義，但同時(shí)也給基層政權(quán)運(yùn)行造成了一些負(fù)面影響。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政陷入困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沉重，償付能力大幅度削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共物品的能力大幅度降低。鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，消除改革帶來的新問題，要從化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、機(jī)構(gòu)改革等方面著手。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村稅費(fèi)改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；影響；對(duì)策
[中圖分類號(hào)]F302.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007－7723(2008)06－0031－0003隨著2004年中央一號(hào)文件的頒布實(shí)施，以減免農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容的新一輪農(nóng)村稅費(fèi)改革正式拉開帷幕。這次改革，波及全國(guó)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，惠及中國(guó)9億農(nóng)民，意義重大，影響深遠(yuǎn)。由于農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源，因此農(nóng)業(yè)稅減免也必然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作產(chǎn)生巨大影響。
一、農(nóng)村稅費(fèi)改革狀況
從全國(guó)范圍來看，農(nóng)村稅費(fèi)改革大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是地方的自發(fā)改革階段。從1993年到2000年，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我國(guó)許多縣市自發(fā)地進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的探索。其典型模式主要有三種：第一是實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“征實(shí)”制，即實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)合并征收，一定三年不變；第二是“費(fèi)改稅”，即把“三提留五統(tǒng)籌”改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”；第三是“土地綜合負(fù)擔(dān)大包干”。二是中央指導(dǎo)下的安徽試點(diǎn)改革階段。2000年3月，中央文件確定在安徽省以省為單位進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，由此農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入中央指導(dǎo)試點(diǎn)階段。改革的主要內(nèi)容可以簡(jiǎn)單概括為：“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”。“三個(gè)取消”指取消生豬屠宰稅、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款、取消農(nóng)村教育集資等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；“兩個(gè)調(diào)整”即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)村特產(chǎn)稅征收辦法(停征除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅)；三年取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；配套改革：主要是改革撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)事業(yè)機(jī)構(gòu)、撤組并村；改革縣鄉(xiāng)財(cái)政體制；改革調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育布局等。“三個(gè)確保”：確保改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常支出需要。三是中央指導(dǎo)下的改革全面推進(jìn)階段。2003年，在中央政府的政策引導(dǎo)下，全國(guó)范圍內(nèi)各個(gè)省市全面展開農(nóng)村稅費(fèi)改革工作。在2004年召開的人大會(huì)議上，中央又提出了進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的新舉措：從2004年起，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個(gè)百分點(diǎn)，五年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。四是2005年12月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過決定，自2006年1月1日起全面取消農(nóng)業(yè)稅。
二、農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作產(chǎn)生的影響
(一)農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效
1.農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯著減輕
取消農(nóng)業(yè)稅后，從事農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的主要好處就是：負(fù)擔(dān)減少，收入增加。以免去農(nóng)業(yè)稅為核心的“一免三補(bǔ)”政策，一增一減，不但使農(nóng)民眼前的收入提高，而且通過種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，從而使農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)有了保證。其實(shí)，按照國(guó)家規(guī)定繳納的農(nóng)業(yè)稅并不多，但是，在我國(guó)很多地方，搭車收費(fèi)情況特別嚴(yán)重，取消農(nóng)業(yè)稅，連帶著取消了很多隱性收費(fèi)，使其他費(fèi)用征收失去了借口。
2.解放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，改善了干群關(guān)系。優(yōu)化了干部形象
在農(nóng)業(yè)稅減免以前，由于鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政實(shí)行包干自籌，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收繳狀況不僅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公經(jīng)費(fèi)直接聯(lián)系，而且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個(gè)人的收入直接掛鉤。據(jù)中國(guó)社科院調(diào)查報(bào)告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部70％以上的時(shí)間和精力都用來抓農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要?jiǎng)佑么笈娜肆Α⒇?cái)力，耗時(shí)長(zhǎng)，成本巨大，包括辦公費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、獎(jiǎng)金、臨時(shí)工工資等等在內(nèi)要付出一大筆錢。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了完成收稅任務(wù)，向農(nóng)民要錢要糧，甚至動(dòng)嘴動(dòng)手，與家家戶戶面臨對(duì)立，干群關(guān)系惡化，農(nóng)民嚴(yán)重不相信政府。農(nóng)業(yè)稅取消后，可以裁掉許多富余人員，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，降低成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也可以從與農(nóng)民的對(duì)立中擺脫出來，走向合作。
3.促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，催化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新體制的誕生
農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)職能不復(fù)存在，工作任務(wù)大大減輕，工作中心與工作方式也發(fā)生相應(yīng)改變。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要圍繞兩個(gè)方面進(jìn)行：第一，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，“廟小菩薩多”的問題有望得到解決。第二，重設(shè)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置將打破黨政界限，黨政領(lǐng)導(dǎo)也將實(shí)行交叉任職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只設(shè)立黨政辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦和社會(huì)事務(wù)管理辦三個(gè)綜合性辦事機(jī)構(gòu)，事業(yè)機(jī)構(gòu)除了保留計(jì)生技術(shù)服務(wù)中心和財(cái)政所，新設(shè)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心以外，其他機(jī)構(gòu)統(tǒng)統(tǒng)取消。這種設(shè)置充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)，適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的需要，更有利于促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。
(二)農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來的問題
伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)行，一些新的問題也隨之而來。盡管由于這項(xiàng)改革時(shí)間不長(zhǎng)，各種問題暴露得不是太充分，但是問題的苗頭已經(jīng)開始有所顯現(xiàn)。這些問題歸納起來，大致有以下幾個(gè)方面：
1.農(nóng)村財(cái)政造血功能萎縮
農(nóng)業(yè)稅取消前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要是工商稅、農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，同時(shí)加上當(dāng)時(shí)制度不規(guī)范，政府還通過各種收費(fèi)來加強(qiáng)財(cái)政收入。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前仍然難保收支平衡。改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政勢(shì)必留下更大的資金缺口。鎮(zhèn)、村一級(jí)的可用財(cái)力必然會(huì)受到不同程度影響，對(duì)一些工業(yè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，農(nóng)業(yè)稅原本在其可用財(cái)力中占有較高的比例，農(nóng)業(yè)稅免征后，對(duì)其可用財(cái)力將會(huì)造成直接的影響。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的各項(xiàng)支出卻并未減少，從而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的平衡、政府公共產(chǎn)品的提供都造成了不小的壓力。
2.加大了鎮(zhèn)、村的償債壓力
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因多種多樣：有興辦企業(yè)虧損形成的債務(wù)，有鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的債務(wù)，有拖欠干部和教師工資形成的債務(wù)，有公用經(jīng)費(fèi)支出形成的債務(wù)等。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，按照有關(guān)政策規(guī)定，一些債務(wù)可以通過“三提五統(tǒng)”和向農(nóng)民籌款等形式予以償還。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)功能被廢止，各種“創(chuàng)收”的路子被堵塞，盡管由農(nóng)業(yè)稅減免造成的財(cái)政缺口由上級(jí)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，但這些資金也僅僅能夠勉強(qiáng)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，根本沒有結(jié)余用來還債。根據(jù)河南省新鄉(xiāng)市農(nóng)委所做的專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果，截至2003年年底，該市153個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，負(fù)債總額高達(dá)12.09億元。其中，負(fù)債在1000萬元以上的有33個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的21.43％；負(fù)債在2000萬元以上的有7個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的4.5％。這些債務(wù)如何化解，已經(jīng)成了目前困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一大難題。如果這一問題得不到妥善處理，不僅有礙農(nóng)村的發(fā)展，而且可能影響農(nóng)村的穩(wěn)定。
3.社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展減速
稅費(fèi)改革后的財(cái)政困境在一定程度上降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品的能力。所謂農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)村范圍內(nèi)，為農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供的具有公益性的物品或服務(wù)。多年來，農(nóng)村公益事業(yè)的開展都是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)作為資金保障。鄉(xiāng)村收入稅費(fèi)改革前主要來源是向農(nóng)民征收統(tǒng)籌及三項(xiàng)提留(公益金、公積金、管理費(fèi))，稅費(fèi)改革后主要來源是農(nóng)業(yè)稅附加轉(zhuǎn)移支付資金。農(nóng)業(yè)稅的免征，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的嚴(yán)重減少，沒有足夠的資金來履行社會(huì)公共職能，直接影響到農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，這就造成一個(gè)問題，即今后農(nóng)村公益事業(yè)怎樣發(fā)展，所需資金如何解決?這一問題不解決，就會(huì)導(dǎo)致兩種結(jié)果：第一，不發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)。這必然影響農(nóng)村建設(shè)的總體發(fā)展，引發(fā)廣大農(nóng)民群眾的不滿。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重開收費(fèi)口子。這種可能性不是沒有。一旦收費(fèi)的口子被重新打開，就有可能舊態(tài)復(fù)發(fā)。這將使農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果被部分抵消或者全部化為泡影。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)困難
首先，財(cái)政開支壓力大。一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需的各種經(jīng)費(fèi)支出會(huì)呈現(xiàn)出擴(kuò)大化趨勢(shì)；另一方面，我國(guó)行政體制改革落后，政府行為不規(guī)范，部門權(quán)力無約束的情況還比較普遍地存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大、人滿為患，人員編制嚴(yán)重失控，成了典型的“吃飯財(cái)政”。其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性。在規(guī)范化財(cái)政的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了緩解自身的財(cái)政壓力，就只能仰賴國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和上級(jí)財(cái)政的資金支持。而現(xiàn)實(shí)中，轉(zhuǎn)移
支付的總量偏小，且缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付，特別是省級(jí)、地市級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足，省以下特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于政府級(jí)次的末端，轉(zhuǎn)移支付的鏈條過長(zhǎng)，在經(jīng)過多級(jí)次的缺少透明度的轉(zhuǎn)移后，盡管有專項(xiàng)撥款，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已經(jīng)所剩無幾，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政履行事權(quán)和所需財(cái)權(quán)高度不平衡。
保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金是否充足到位。取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)村基層政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)所需資金主要依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。因此，轉(zhuǎn)移支付資金是否足夠使用、能否及時(shí)到位，就成了制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性因素。
三、推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的對(duì)策建議
農(nóng)村稅費(fèi)改革，改的是稅費(fèi)，動(dòng)的是全局：利益關(guān)系調(diào)整大，涉及面廣，需要一系列配套改革措施作為支撐，才能保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利和高效推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
(一)化解債務(wù)，經(jīng)濟(jì)減壓
1.清查核實(shí)，鎖定債務(wù)
采取“一把鎖、一本賬、一道關(guān)、一個(gè)戶”從嚴(yán)控管鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。一是“一把鎖”鎖定債務(wù)。不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)，按照“老債老算、新債新算”的原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)嚴(yán)格管理考核。二是“一本賬”臺(tái)賬監(jiān)管，縣化債辦按照鎖定債務(wù)分鄉(xiāng)建立債務(wù)明細(xì)臺(tái)賬，增加和償還債務(wù)到縣登記臺(tái)賬，對(duì)各類有息借款、工程欠款等債務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，按月通報(bào)債務(wù)增減變化情況。三是“一道關(guān)”。舉債縣審，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不新增凈債務(wù)的前提下，舉借債務(wù)，必須報(bào)縣化債辦審批。四是“一個(gè)戶”規(guī)范償債，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立償債專戶和償債準(zhǔn)備金，所有債務(wù)償還必須通過償債專戶，并按照“公開、透明、規(guī)范”的原則按計(jì)劃、按比例償付。
2.盤活資產(chǎn)，償還債務(wù)
對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的企業(yè)、設(shè)備、閑置房產(chǎn)等，可以采取拍賣、租賃、承包等形式加以綜合開發(fā)利用，以此籌集資金償還債務(wù)。尤其是在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)以后，被撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公用房、用地、用車等，都可以通過上述方法用來籌資還債。
3.核銷降息化解債務(wù)
對(duì)不符合國(guó)家金融政策的高息貸款、借債，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家正規(guī)金融部門的利息標(biāo)準(zhǔn)重新計(jì)算利息，已付利息的高出部分可以用來沖抵本金；對(duì)過去因完成稅費(fèi)任務(wù)、發(fā)放工資、保證運(yùn)轉(zhuǎn)、興辦企業(yè)等形成的債務(wù)，可由政府出面協(xié)調(diào)財(cái)政、地稅、金融部門核銷部分債務(wù)。
4.國(guó)家出資還債
對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因拖欠干部、教師的工資形成的債務(wù)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力償還的其他正常債務(wù)，國(guó)家可安排專項(xiàng)資金幫助償還。如果國(guó)家財(cái)力緊張，可以分期分批進(jìn)行。
(二)完善制度。開源節(jié)流
1.加大轉(zhuǎn)移支付力度
彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口的一個(gè)重要做法就是實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。要加強(qiáng)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督和管理，防止截留和挪用，建立規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的辦法，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的透明度，盡量減少轉(zhuǎn)移支付的中間環(huán)節(jié)，特別是直接轉(zhuǎn)移支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金，盡量直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的賬，以避免層層截留。同時(shí)在轉(zhuǎn)移支付的目的上要首先保證不同水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層能享受到基本的公共服務(wù)，即加大均等化的轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，及在形式上應(yīng)建立一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。
2.發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)造血功能
農(nóng)業(yè)稅取消以后，出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)難償問題，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等深層矛盾的具體顯現(xiàn)。因此，要從根本上解決這一問題，就要千方百計(jì)加速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，快速壯大地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力。只有這樣，才是徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的根本出路。一方面立足實(shí)際，積極開發(fā)地方資源。要結(jié)合各地實(shí)際，積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、引進(jìn)農(nóng)業(yè)專家型人才，充分挖掘自身優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，趨利避害，因地制宜，形成一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)的地方特色，走科技興農(nóng)、科技興企的道路；另一方面，加快小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)能力。要建立多元化的小城鎮(zhèn)建設(shè)投入機(jī)制，按照“誰投資、誰受益”的原則，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，有效整合小城鎮(zhèn)各類資源，擴(kuò)大招商引資、撬動(dòng)社會(huì)資本參與小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)。
(三)機(jī)構(gòu)改革，和諧發(fā)展
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的直接管理者和農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接執(zhí)行者，其機(jī)構(gòu)和職能的合理設(shè)置是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村稅費(fèi)改革有效推進(jìn)的邏輯要求和重要保證。
1.對(duì)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行撤并，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)
原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小，而財(cái)政供養(yǎng)人員并不因鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小而有所縮減，可謂是麻雀雖小，五臟俱全。人員過多的結(jié)果必然是導(dǎo)致國(guó)家行政成本的加大。
2.根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置
要重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，堅(jiān)決清理超編人員和靠收費(fèi)供養(yǎng)的人員。堅(jiān)決把住進(jìn)入的“口子”。將過多過散的事業(yè)單位進(jìn)行合并，鼓勵(lì)條件成熟的鎮(zhèn)級(jí)事業(yè)單位企業(yè)化，走向市場(chǎng)。
3.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改變治理方式
第四篇：村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響
村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響
論 文 摘 要
黨的十六屆四中全會(huì)就加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個(gè)法制社會(huì)的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善，因?yàn)橐粋€(gè)建全的機(jī)構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個(gè)社會(huì)需要一定的控制體系來維護(hù)和鞏固其自身的發(fā)展，一個(gè)法制社會(huì)控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)影響到法的效能地發(fā)揮。通過對(duì)《芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響》的研究，對(duì)提高基層的執(zhí)政能力、鞏固的基層執(zhí)政基礎(chǔ)，對(duì)于提高基層干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)政為民意識(shí)，推動(dòng)和促進(jìn)基層各項(xiàng)工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。社會(huì)主義民主的核心是人民當(dāng)家作主，發(fā)展村民自治對(duì)發(fā)揚(yáng)人民當(dāng)家作主，促進(jìn)人民的民主意識(shí)，推進(jìn)我國(guó)的法制建設(shè)都有不可估量的作用，現(xiàn)階段對(duì)村民自治制度的研究是有積極的意義的，它為我國(guó)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題。本文主要在村民自治的背景下，探討村民委員會(huì)與村黨支部（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的關(guān)系、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等，從中發(fā)行問題，為推動(dòng)村民自治的發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方向，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主提出自己不成熟的觀點(diǎn)，為解決“三農(nóng)”問題，提一些建議，以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。關(guān)鍵詞：村民自治 村民委員會(huì) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 機(jī)構(gòu) 改革芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響 —作者蒼南電大學(xué)員：歐陽昆侖
村民自治是農(nóng)民的創(chuàng)舉，當(dāng)年農(nóng)民自發(fā)成立了村民委員會(huì)是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。1982年，國(guó)家為了填補(bǔ)人民公社體制廢除后出現(xiàn)的農(nóng)村公共組織和公共權(quán)力的“真空”，除了繼續(xù)利用執(zhí)政黨的農(nóng)村基層組織，同時(shí)也大力推動(dòng)村民委員會(huì)的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，次年6月，村民自治正式啟動(dòng)實(shí)施，民政部開始在全國(guó)范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉。《村民委員會(huì)組織法（試行）》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農(nóng)民的正式法律。這是一部以實(shí)踐為根基，以憲法為依據(jù)，以自治為基本價(jià)值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會(huì)制度，是我國(guó)當(dāng)前村級(jí)公共事物管理體制的核心，而村級(jí)公共管理體制是三農(nóng)問題中的一個(gè)重要問題。村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，從來就是唇與齒的關(guān)系。村民自治后產(chǎn)生的村委會(huì)卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權(quán)的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等問題，對(duì)于完善村民自治制度，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，具有重要意義。芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響
一、村民自治的實(shí)踐及村民自治背景下的村鄉(xiāng)關(guān)系
1、村民自治的現(xiàn)狀
所謂村民自治是指在農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實(shí)行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式，它是實(shí)行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國(guó)力整體提升，另一方面“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題日趨嚴(yán)峻。同時(shí)電腦的普及、網(wǎng)絡(luò)的開通，使社會(huì)的開放更加的深入，在農(nóng)村思想現(xiàn)代化較之物質(zhì)現(xiàn)代化提前來到，也就是說農(nóng)村人的思想現(xiàn)代化水平比農(nóng)村物質(zhì)現(xiàn)代化的水平程度高。農(nóng)民工流動(dòng)的增多，增加了農(nóng)村思想的開放程度。全社會(huì)呼喚民主政治建設(shè)，村民自治被賦予了加強(qiáng)和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及為中國(guó)民主形象提供范例，為政治改革提供經(jīng)驗(yàn)的雙重使命。1998年全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組織法》），以及隨后31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)人民代表大會(huì)在此基礎(chǔ)上制定的“實(shí)施辦法”，可以被看作是對(duì)憲法將村民委員會(huì)規(guī)定為村民自治組織的具體落實(shí)。到2002年末，我國(guó)共有68.1萬個(gè)村委會(huì)，528.6萬個(gè)村民小組，村委會(huì)成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區(qū))579個(gè)，村民自治模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)7457個(gè)，全國(guó)25個(gè)省開展了村委會(huì)換屆選舉工作，涉及63萬個(gè)村委會(huì)，近4億多選民。村民自治目前覆蓋了我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)，村民自治制度在我國(guó)農(nóng)村普遍展開已是不真的事實(shí)。近幾年來各地開始比較切實(shí)地按照相關(guān)法律規(guī)定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實(shí)施，一大批思想素質(zhì)好、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、年紀(jì)輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富奔小康的帶頭人。調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。實(shí)行村民自治產(chǎn)生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識(shí)和主人翁責(zé)任感，有利于形成人民管理國(guó)家所必要的政治基礎(chǔ)和社會(huì)心理環(huán)境，有利于加快基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的民主化進(jìn)程；同時(shí)它還可以為廣大農(nóng)民提供一個(gè)參與管理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，切身體驗(yàn)和感受民主的機(jī)會(huì)，促使農(nóng)民的民主意識(shí)和政治能力得到不斷培養(yǎng)和鍛煉，通過從下至上的“民主現(xiàn)實(shí)化”的積累，為最終農(nóng)民更加直接參與管理國(guó)家大事奠定基礎(chǔ)。因而，村民自治順應(yīng)了中國(guó)農(nóng)民的意愿，滿足了村民的要求，增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)和自治能力，提高了廣大農(nóng)民投身改革和建設(shè)的積極性，符合中國(guó)加強(qiáng)民主法治的努力和趨勢(shì)。在村民自治制度建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展的同時(shí)，我們也不難發(fā)現(xiàn)，由于各種各樣的原因，農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現(xiàn)為村民自治雖然是一項(xiàng)全國(guó)統(tǒng)一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實(shí)施效果卻千差萬別。比如，王旭從實(shí)行村民自治的成效中發(fā)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力互強(qiáng)，徐勇調(diào)查了四川達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)后，也認(rèn)為該地的村民自治“同時(shí)加強(qiáng)了村民的民主自治能力和國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)貫徹其政策的能力” ；何清漣看到的卻是金錢、宗族勢(shì)力、地方惡勢(shì)力操縱選舉和村政。
從全國(guó)各地反映的情況來看，黨支部和村委會(huì)“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）同村關(guān)系緊張最為突出。
2、村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題
目前，由于缺乏全國(guó)性的統(tǒng)計(jì)資料，我們無法準(zhǔn)確判斷全國(guó)農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系狀況。但是，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，在全國(guó)，實(shí)行村民自治以后，尤其是1998年全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行村委會(huì)直選以后，農(nóng)村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系明顯惡化。兩委關(guān)系協(xié)調(diào)融洽的只占少數(shù)，多數(shù)屬于勉強(qiáng)維持合作與和平共處、相安無事，少數(shù)屬于不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重對(duì)抗。根據(jù)廣州市市委組織部和市民政局的一項(xiàng)聯(lián)合調(diào)查，1999年廣州市郊區(qū)974個(gè)建制村實(shí)行村委會(huì)直選以后，雖然黨支部同村委會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數(shù)，但是關(guān)系很不正常甚至嚴(yán)重分庭抗禮的也相當(dāng)突出。村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是基層民主政治建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)有兩種表現(xiàn)：一是有的村委會(huì)不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對(duì)立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級(jí)組織的核心作用。二是各種村級(jí)組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。根據(jù)廣東省委宣傳部和廣州市社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查，在廣東全省，1999年底實(shí)行村民自治制度的村共有22056個(gè)，其中，村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職的占53%。在未實(shí)行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產(chǎn)生矛盾。村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職是現(xiàn)在解決“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會(huì)和村黨支部之間的關(guān)系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會(huì)主任的競(jìng)選。當(dāng)?shù)钠甭饰茨艹^半數(shù)以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內(nèi)被罷免支部書記職務(wù)。該職務(wù)由當(dāng)選為村委會(huì)主任的人兼任。如果選出的村委會(huì)主任不是中共黨員的，村支書一職暫時(shí)空缺，等該村委會(huì)主任入黨后兼任。
在實(shí)行村民自治制度以后，農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至對(duì)抗性矛盾的原因很多，有公眾認(rèn)同感上的差別，《村組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織。”“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會(huì)每屆任期3年，其成員可以連選連任。”“年滿18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。” 根據(jù)這一規(guī)定，使每個(gè)成年的村民都享有直接選舉村委會(huì)干部的平等權(quán)利。村委會(huì)成員是選民直接選舉產(chǎn)生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應(yīng)該具有廣泛民意的村黨支部，現(xiàn)在卻相反了，這應(yīng)該引起我們執(zhí)政黨的高度重視。此外，我認(rèn)為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民委員會(huì)的管理方式。《村組織法》已經(jīng)明確規(guī)定了村公共事務(wù)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)，然而，一些地方黨的農(nóng)村基層干部習(xí)慣于過去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，村黨支部因村公共事務(wù)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)而困惑而不安，去找鎮(zhèn)黨委，鎮(zhèn)黨委也發(fā)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)核心作用權(quán)力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”利用了人們對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮(zhèn)黨委、村黨支部等基層黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，不尊重村委會(huì)應(yīng)有的法定權(quán)利（因而村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題也會(huì)間接表現(xiàn)為村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系問題）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在推行政務(wù)、指導(dǎo)村務(wù)時(shí)理所當(dāng)然地把村黨支部當(dāng)作自己天然的依靠對(duì)象和忠實(shí)的“嫡系部隊(duì)”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府與農(nóng)村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系），而將村委會(huì)當(dāng)作懷疑對(duì)象和“異己力量”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系），在農(nóng)村兩套班子中搞親疏關(guān)系，陣線劃分，人為地制造兩委對(duì)立。
為什么村委會(huì)村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職后兩委對(duì)立會(huì)幾乎消失的呢？我認(rèn)為直接原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)間接控制加強(qiáng)了，氣順了。因?yàn)榻徊嫒温氝x出來的村委會(huì)主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)（黨委）政府管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo),來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。一般來說,在每一屆村委會(huì)換屆選舉之前,都要先進(jìn)行村黨支部的換屆選舉,根據(jù)《黨章》的規(guī)定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣的村黨支部書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖,包括對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。《村組織法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系,實(shí)際上變相的成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)又是黨委副書記,村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)！因而村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題也是村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（黨委）的關(guān)系問題間接表現(xiàn)。
3、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題
如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題的影響是間接的、隱現(xiàn)的。那么村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺(tái)《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節(jié)目，則提供了一個(gè)更典型且頗值得深思的村民自治案例：
2002年8月，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在惠南莊村小學(xué)主持召開了村委會(huì)和該村全體黨員參加的特別會(huì)議，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會(huì)主任王華的工作，并停發(fā)其工資。鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯(lián)合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續(xù)任職，勢(shì)必會(huì)損害的老百姓的利益，后果將不堪設(shè)想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮(zhèn)黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認(rèn)為：作為尚在任期內(nèi)的村委會(huì)主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產(chǎn)生的。根據(jù)《村組織法》，村民委員會(huì)是農(nóng)村村民的自治組織，它跟鎮(zhèn)政府之間具有相對(duì)獨(dú)立性。村委會(huì)主任是由村民選舉產(chǎn)生的，因此村委會(huì)主任和委員都只對(duì)村民負(fù)責(zé)，法律并沒有要求村委會(huì)主任對(duì)上級(jí)政府，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。如果村民認(rèn)為村委會(huì)主任和委員不稱職，只能由村民來啟動(dòng)罷免程序，《村民委員會(huì)組織法》在這方面有明確的規(guī)定。因此，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府無權(quán)單方面罷免村委會(huì)主任。2003年1月，王華以大石窩鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區(qū)法院提起行政訴訟。3個(gè)月過后，房山區(qū)人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權(quán)利受到侵犯不在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請(qǐng)求。一晃一年過去，大石窩鎮(zhèn)黨委書記說，“目前惠南莊很穩(wěn)定，事實(shí)證明他們沒有做錯(cuò)，下一步，鎮(zhèn)里將盡快啟動(dòng)罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級(jí)的人民法院申訴。但此時(shí)，王華的村委會(huì)主任“任期”已經(jīng)快滿了。
在京城邊上的村官王華算是很有維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力，但他仍然遭遇了鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會(huì)制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中普遍出現(xiàn)的問題，即村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的關(guān)系問題。在實(shí)踐中，仍有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民自治組織——村委會(huì)當(dāng)作事實(shí)上的辦事機(jī)構(gòu)，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿放棄對(duì)村委會(huì)實(shí)行直接管理的權(quán)力：
（1）干預(yù)村委會(huì)“直選”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往利用種種“理由”：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了任免權(quán)，民選的干部會(huì)不聽話，不利于工作開展”、“農(nóng)民素質(zhì)低，沒有民主選舉能力，村委會(huì)直選是行不通的”、“村委會(huì)直選可能出現(xiàn)好人落選，壞人當(dāng)選”。因此他們?cè)谥笇?dǎo)村民選舉時(shí)，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做手腳、留漏洞。有的鎮(zhèn)政府干脆就指定了村委會(huì)。
（2）控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)（如收繳稅費(fèi)、計(jì)劃生育、達(dá)標(biāo)競(jìng)賽）情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關(guān)于村干部的工資應(yīng)由村民會(huì)議討論決定的規(guī)定；不利于培養(yǎng)村干部為村民服務(wù)的意識(shí)和村民行使對(duì)村干部的監(jiān)督權(quán)。
（3）控制村財(cái)政。實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管。這是被不少地方推廣的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有經(jīng)管站這一機(jī)構(gòu)專門管理村級(jí)財(cái)務(wù)。這種體制雖在一定程度上減少了村級(jí)財(cái)務(wù)混亂，但侵犯了村民自我管理村級(jí)財(cái)務(wù)的權(quán)利，不利于調(diào)動(dòng)村民和村干部民主理財(cái)?shù)姆e極性，而且一旦出現(xiàn)村級(jí)不良債務(wù)，村干部還容易把責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，激化農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矛盾。
（4）心知肚明，村務(wù)公開半透明。《村組織法》規(guī)定，村委會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)政府及有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于種種原因，使村務(wù)公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務(wù)公開問題引起干部被處理的，有的村務(wù)是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四出籌集來“公分”的私房錢的（這是取消農(nóng)業(yè)稅后的新方向），還有的擔(dān)心村務(wù)公開使村里的每筆開支都置于村民監(jiān)督之下，會(huì)挫傷村干部的積極性的。
（5）直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。有的用行政命令方式直接規(guī)定農(nóng)民生產(chǎn)的品種、數(shù)量；有的超過農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力搞“政績(jī)”工程；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些任務(wù)都要通過村委會(huì)完成，不僅侵犯了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；而且使村委會(huì)的主要精力用在了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)上而不能放在村民們認(rèn)為應(yīng)該辦的村的公共事務(wù)和公益事業(yè)上，造成了村委會(huì)與村民關(guān)系的僵化，妨礙了村民自治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。自我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農(nóng)村的落實(shí)后, 村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系應(yīng)該是《村組織法》第四條規(guī)定的“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”的關(guān)系。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保國(guó)家治理任務(wù)的落實(shí),仍然普遍通過干預(yù)村委會(huì)職權(quán)范圍的事務(wù)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的行政控制。隨著時(shí)間的推移，村民自治的不斷發(fā)展，村民的民主法制觀念不斷的增強(qiáng)，漸漸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的種種不良表現(xiàn)，引起了村民民意代表團(tuán)——村委會(huì)的不滿，于是就出現(xiàn)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系普遍比較緊張狀況，村委會(huì)主任被鄉(xiāng)政府罷免的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展，制約了村民自治權(quán)的成長(zhǎng)。另一個(gè)側(cè)面也說明了，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“市場(chǎng)時(shí)代，計(jì)劃思維”的工作態(tài)度。欲進(jìn)一步了解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系緊張的原因，先看一看鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀：
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀
1、行政成本與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)
一個(gè)社會(huì)行政成本與民眾負(fù)擔(dān)的高低，可以從財(cái)政供養(yǎng)的公共事務(wù)管理人員人數(shù)與相應(yīng)轄區(qū)總?cè)丝跀?shù)之比（即所謂官民比例）得到比較有效的反映。據(jù)《工人日?qǐng)?bào)》1997年12月17日之專文研究，我國(guó)歷史上的官民比例為：西漢時(shí)為1：7945，唐高宗時(shí)為1：3927，元成宗時(shí)為1：2613，清康熙時(shí)為1：911，新中國(guó)成立之初為1：294。到了1978年我國(guó)“官民比例”則變?yōu)?8：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統(tǒng)計(jì)特征是“經(jīng)濟(jì)越是落后，財(cái)政供養(yǎng)人口越多”（當(dāng)然，我們或許可以把個(gè)現(xiàn)象解釋為“二者互為原因和結(jié)果的惡性循環(huán)強(qiáng)化”的結(jié)果）：在山西32個(gè)發(fā)不出基本工資的縣中，有8個(gè)縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)干部。
從國(guó)際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為１：236；美國(guó)1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國(guó)的官民比例若按１：30計(jì)算，是日本的近８倍，為美國(guó)的近３倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國(guó)是1：164人，美國(guó)是1：187人，我國(guó)是1：30人。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)重重
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)吃財(cái)政飯的人員隊(duì)伍龐大，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了巨大負(fù)債。1999年，鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉(xiāng)村債務(wù)總額上升到了6000億~10000億元，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額超過1億元。
牛竹梅教授說，鄉(xiāng)村過度負(fù)債會(huì)影響鄉(xiāng)村正常工作的進(jìn)行，影響全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，影響了黨群關(guān)系、干群關(guān)系以及基層政權(quán)的鞏固，同時(shí)，呆賬壞賬的增多，以及債券向個(gè)人和非金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，也會(huì)增加金融風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希研究員向記者表示，這種現(xiàn)象的根源在于“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)借債的時(shí)候，也不會(huì)想到還不上會(huì)帶來什么后果，這就是風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯。”
此外，有關(guān)研究也表明農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)程度加劇主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：一是財(cái)政收支缺口無法彌補(bǔ)；二是到期的債務(wù)無力清償，導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。業(yè)稅取消后，使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府既有的財(cái)政困境和債務(wù)問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等一攬子農(nóng)村改革問題。
由此看來，我國(guó)行政成本與民眾負(fù)擔(dān)總體偏高，農(nóng)村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農(nóng)村），當(dāng)成為未來政府機(jī)構(gòu)改革的重要制度取向。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端
黨政不分，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨一元化領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有名無實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化的以黨代政、不合理的基層政權(quán)體制。
（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。目前全國(guó)大部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本屬于“吃飯型財(cái)政”甚至“要飯型財(cái)政”，負(fù)債現(xiàn)象普遍。相應(yīng)的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。仿效上級(jí)政府建立起自己的垂直控制系統(tǒng),在各村設(shè)置了不少派出人員（駐村干部）,肢解了村委會(huì)的職能,造成了鄉(xiāng)村之間的矛盾和摩擦。
（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯民。在現(xiàn)行干部體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實(shí)際上均為上級(jí)所決定，怎樣迎合上級(jí)、做出政績(jī)就當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數(shù)地方出現(xiàn)“政績(jī)工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報(bào)數(shù)字”，“上有政策，下有對(duì)策”等現(xiàn)象了。由此造成干群關(guān)系緊張、國(guó)家的威信受損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在潛在危機(jī)。
從對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委要對(duì)村民委員會(huì)眾多干預(yù)。社會(huì)基層自治，尤其是村民自治，在現(xiàn)實(shí)生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個(gè)十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，觸及到基層黨政機(jī)關(guān)及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán),在國(guó)家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位。國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、計(jì)劃和任務(wù)，都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身擁有的公共權(quán)力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)指派的超出其本身能力范圍的任務(wù),就只好通過各種手段向上要權(quán),向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)介入過深的必然結(jié)果。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治組織制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和高度集權(quán)的體制下形成的，在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的是行政干預(yù)至上，因此形成了機(jī)構(gòu)龐大、無所不能的政府（計(jì)劃思維）。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已基本建立（市場(chǎng)時(shí)代）、民主法制建設(shè)迅速發(fā)展的今天，原有體制已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段，要確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行、社會(huì)的良性發(fā)展，適應(yīng)民主法制化潮流，要求的是服務(wù)性的弱政府結(jié)構(gòu)，亦即強(qiáng)調(diào)政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者。
三、村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向
在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治的現(xiàn)行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國(guó)“村民委員會(huì)”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對(duì)農(nóng)村的行政目標(biāo)和行政效率的前提下，降低行政成本，增進(jìn)村民福利和權(quán)益。如何完善和優(yōu)化村民自治，并使之得到切實(shí)、有效的實(shí)施。通過以上的分析我們發(fā)現(xiàn)村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題和村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，最終還是村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，是當(dāng)今村民自治完善和優(yōu)化過程中面臨的最重要問題。村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響是非常廣泛的，因?yàn)榇迕褡灾我M(jìn)一步發(fā)展，就必須理清村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，就必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，也只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革了，才能有力地促進(jìn)村民自治的發(fā)展。村民自治如何對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行影響的呢？我認(rèn)為以上的分析說明了村民自治為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的民主化改革
中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度實(shí)施上起了很大作用。當(dāng)前必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分、以黨代政的格局，推動(dòng)黨內(nèi)民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國(guó)的方略，十六大又確立了我國(guó)推進(jìn)政治體制改革,促進(jìn)民主政治建設(shè),必須把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動(dòng)切實(shí)納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村支書的產(chǎn)生可以采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民黨外評(píng)選加在黨員中的直選，兩票選舉產(chǎn)生，使其具有廣泛的民意。推進(jìn)黨內(nèi)的民主以及執(zhí)政黨法法制化建設(shè)以實(shí)現(xiàn)改革目的。同時(shí)在條件成熟時(shí)，可以制定《黨政關(guān)系法》進(jìn)一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。
在我國(guó)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主是一致的。在現(xiàn)實(shí)生活中，人民分布在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，只有在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標(biāo)前進(jìn)。黨要遵循法律，黨根據(jù)人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經(jīng)過法定程序由人民代表大會(huì)審議通過，才能變成國(guó)家意志。因此，可以考慮讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任職鎮(zhèn)人大主席，轉(zhuǎn)變黨委領(lǐng)導(dǎo)方式。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也是民意機(jī)構(gòu)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為當(dāng)?shù)貨Q策的實(shí)體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國(guó)《地方組織法》第四條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能嚴(yán)重虛化，幾成擺設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)增強(qiáng)人大職能，進(jìn)一步提高基層人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度。在我國(guó)一切國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)都受人大領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在實(shí)際生活中由于人大的領(lǐng)導(dǎo)乏力，人大的監(jiān)督形式的非經(jīng)常性、非具體性和非同步性，極易導(dǎo)致行政權(quán)和司法權(quán)的專斷和膨脹。特別是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于機(jī)構(gòu)的不建全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督更流于形式，更容易導(dǎo)致行政權(quán)和審判權(quán)的專斷和膨脹。因此必須規(guī)范黨與人大的關(guān)系，切實(shí)提高人大權(quán)威，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治中心舞臺(tái)。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，實(shí)行“兩票制”
目前村民自治實(shí)行的政務(wù)公開、村委會(huì)的“海選”，使公民權(quán)利意識(shí)得到提高為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選創(chuàng)造了較為充足的條件。同時(shí)它對(duì)于調(diào)動(dòng)廣大群眾的民主參與熱情，推動(dòng)我國(guó)的民主政治進(jìn)程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不同程度上進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉方式的改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選積累了不少經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒的意義。我認(rèn)為可以實(shí)行“兩票制”選鎮(zhèn)長(zhǎng)，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區(qū)所有選民直接選舉產(chǎn)生，而正式選舉則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行，由人大代表投票產(chǎn)生。這樣可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)受人民的監(jiān)督，增強(qiáng)選舉的民主性與透明性；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，既沒有違背人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度的立法宗旨，同時(shí)也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及政府對(duì)人大負(fù)責(zé)。
4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的日益完善，村民自治下的村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要求起了變化，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者，再者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于職能轉(zhuǎn)變的滯后，實(shí)際上很大一部分實(shí)行的是村委會(huì)的職能，民自治可以幫助基層黨政機(jī)關(guān)從冗繁的事務(wù)性工作中擺脫出來。由于一級(jí)的行政成本實(shí)際主要是由農(nóng)村村民負(fù)擔(dān)，因此，降低行政成本與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在很大程度上是一回事。黨政機(jī)關(guān)的龐大隊(duì)伍與捉襟見肘的財(cái)政撥款之間的矛盾，長(zhǎng)期以來是靠各種不合理的收費(fèi)來轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上予以緩解的情景，很可能因?qū)嵭写迕褡灾味娼K。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，政府除了行使本行政區(qū)內(nèi)的行政權(quán)外，還管理公安、司法行政、民政、計(jì)劃生育等“行政”工作。我認(rèn)為應(yīng)該把公安的權(quán)力還給公安；把司法的權(quán)力還給人民法院；把檢察權(quán)還給人民檢察院；把社會(huì)法律工作交給以律師為主體的社會(huì)；把計(jì)劃生育的工作交給村（居）民委員會(huì)；把民政中大部分的權(quán)力交給社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)一類的社會(huì)公益事業(yè)單位等。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)的人員得以極大的精簡(jiǎn)，職能得到更大地明析。只有明析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，才能有效地防止由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”滋生暗長(zhǎng)起來的腐敗，從而使“有求不應(yīng)”的行事作風(fēng)得到有效地控制。也使人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督提供了方便之門。或如有的學(xué)者提出：改鄉(xiāng)政府為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，即改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級(jí)政權(quán),也沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán),而是縣級(jí)政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。
5、實(shí)行村民“自治”（村民有限自治）
村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系是“打斷骨頭連著筋”的關(guān)系。實(shí)行法律分權(quán)制，（所謂法律分權(quán)制，在形式上是通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍；在內(nèi)容上要擴(kuò)大地方的自主權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)國(guó)家對(duì)地方的控制；在保障機(jī)制上要確立法院作為最后的保障機(jī)關(guān)。）要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。接著的一個(gè)重要問題就是必須解決村委會(huì)與上級(jí)政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）之間的權(quán)力劃分問題，只有明確了國(guó)家與村委會(huì)各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)，才能在實(shí)質(zhì)上推行村民有限自治制度。然而，權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級(jí)政府不違規(guī)？還有如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)？等等問題有待探索。當(dāng)然，同時(shí)壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有事務(wù)的范圍，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員。
黨的十六屆四中全會(huì)就加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個(gè)法制社會(huì)的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善，因?yàn)橐粋€(gè)建全的機(jī)構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個(gè)社會(huì)需要一定的控制體系來維護(hù)和鞏固其自身的發(fā)展，一個(gè)法制社會(huì)控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)影響到法的效能地發(fā)揮。以上只是個(gè)人不成熟的觀點(diǎn)，希望它為我國(guó)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題，推動(dòng)村民自治的發(fā)展。相信隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民自治制度會(huì)得到更加的完善，我國(guó)的民主建設(shè)會(huì)取得更新的成功
第五篇：芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響
芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響
[ 歐陽昆侖 ]——(2005-12-11)/ 已閱19535次
黨的十六屆四中全會(huì)就加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個(gè)法制社會(huì)的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善，因?yàn)橐粋€(gè)建全的機(jī)構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個(gè)社會(huì)需要一定的控制體系來維護(hù)和鞏固其自身的發(fā)展，一個(gè)法制社會(huì)控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)影響到法的效能地發(fā)揮。通過對(duì)《芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響》的研究，對(duì)提高基層的執(zhí)政能力、鞏固的基層執(zhí)政基礎(chǔ)，對(duì)于提高基層干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)政為民意識(shí)，推動(dòng)和促進(jìn)基層各項(xiàng)工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。社會(huì)主義民主的核心是人民當(dāng)家作主，發(fā)展村民自治對(duì)發(fā)揚(yáng)人民當(dāng)家作主，促進(jìn)人民的民主意識(shí)，推進(jìn)我國(guó)的法制建設(shè)都有不可估量的作用，現(xiàn)階段對(duì)村民自治制度的研究是有積極的意義的，它為我國(guó)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題。本文主要在村民自治的背景下，探討村民委員會(huì)與村黨支部（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的關(guān)系、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等，從中發(fā)行問題，為推動(dòng)村民自治的發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方向，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主提出自己不成熟的觀點(diǎn)，為解決“三農(nóng)”問題，提一些建議，以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。
關(guān)鍵詞：村民自治 村民委員會(huì) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 機(jī)構(gòu) 改革
目錄
一、村民自治的實(shí)踐及村民自治背景下的村鄉(xiāng)關(guān)系 5
1、村民自治的現(xiàn)狀 5
2、村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題 6
3、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題 7
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀 9
1、行政成本與農(nóng)民的負(fù)擔(dān) 9
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)重重 10
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端 10
三、村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向 11
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的民主化改革 11
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革 11
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，實(shí)行“兩票制” 12
4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員 12
5、實(shí)行村民“自治”（村民有限自治）12
五、參考文獻(xiàn) 14
芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響 —作者蒼南電大學(xué)員：歐陽昆侖
村民自治是農(nóng)民的創(chuàng)舉，當(dāng)年農(nóng)民自發(fā)成立了村民委員會(huì)是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。1982年，國(guó)家為了填補(bǔ)人民公社體制廢除后出現(xiàn)的農(nóng)村公共組織和公共權(quán)力的“真空”，除了繼續(xù)利用執(zhí)政黨的農(nóng)村基層組織，同時(shí)也大力推動(dòng)村民委員會(huì)的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，次年6月，村民自治正式啟動(dòng)實(shí)施，民政部開始在全國(guó)范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉。《村民委員會(huì)組織法（試行）》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農(nóng)民的正式法律。這是一部以實(shí)踐為根基，以憲法為依據(jù)，以自治為基本價(jià)值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會(huì)制度，是我國(guó)當(dāng)前村級(jí)公共事物管理體制的核心，而村級(jí)公共管理體制是三農(nóng)問題中的一個(gè)重要問題。村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，從來就是唇與齒的關(guān)系。村民自治后產(chǎn)生的村委會(huì)卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權(quán)的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等問題，對(duì)于完善村民自治制度，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，具有重要意義。
一、村民自治的實(shí)踐及村民自治背景下的村鄉(xiāng)關(guān)系
1、村民自治的現(xiàn)狀
所謂村民自治是指在農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實(shí)行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式，它是實(shí)行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國(guó)力整體提升，另一方面“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題日趨嚴(yán)峻。同時(shí)電腦的普及、網(wǎng)絡(luò)的開通，使社會(huì)的開放更加的深入，在農(nóng)村思想現(xiàn)代化較之物質(zhì)現(xiàn)代化提前來到，也就是說農(nóng)村人的思想現(xiàn)代化水平比農(nóng)村物質(zhì)現(xiàn)代化的水平程度高。農(nóng)民工流動(dòng)的增多，增加了農(nóng)村思想的開放程度。全社會(huì)呼喚民主政治建設(shè)，村民自治被賦予了加強(qiáng)和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及為中國(guó)民主形象提供范例，為政治改革提供經(jīng)驗(yàn)的雙重使命。1998年全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組織法》），以及隨后31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)人民代表大會(huì)在此基礎(chǔ)上制定的“實(shí)施辦法”，可以被看作是對(duì)憲法將村民委員會(huì)規(guī)定為村民自治組織的具體落實(shí)。到2002年末，我國(guó)共有68.1萬個(gè)村委會(huì)，528.6萬個(gè)村民小組，村委會(huì)成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區(qū))579個(gè)，村民自治模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)7457個(gè)，全國(guó)25個(gè)省開展了村委會(huì)換屆選舉工作，涉及63萬個(gè)村委會(huì)，近4億多選民。村民自治目前覆蓋了我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)，村民自治制度在我國(guó)農(nóng)村普遍展開已是不真的事實(shí)。近幾年來各地開始比較切實(shí)地按照相關(guān)法律規(guī)定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實(shí)施，一大批思想素質(zhì)好、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、年紀(jì)輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富奔小康的帶頭人。調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。實(shí)行村民自治產(chǎn)生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識(shí)和主人翁責(zé)任感，有利于形成人民管理國(guó)家所必要的政治基礎(chǔ)和社會(huì)心理環(huán)境，有利于加快基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的民主化進(jìn)程；同時(shí)它還可以為廣大農(nóng)民提供一個(gè)參與管理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，切身體驗(yàn)和感受民主的機(jī)會(huì)，促使農(nóng)民的民主意識(shí)和政治能力得到不斷培養(yǎng)和鍛煉，通過從下至上的“民主現(xiàn)實(shí)化”的積累，為最終農(nóng)民更加直接參與管理國(guó)家大事奠定基礎(chǔ)。因而，村民自治順應(yīng)了中國(guó)農(nóng)民的意愿，滿足了村民的要求，增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)和自治能力，提高了廣大農(nóng)民投身改革和建設(shè)的積極性，符合中國(guó)加強(qiáng)民主法治的努力和趨勢(shì)。在村民自治制度建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展的同時(shí)，我們也不難發(fā)現(xiàn)，由于各種各樣的原因，農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現(xiàn)為村民自治雖然是一項(xiàng)全國(guó)統(tǒng)一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實(shí)施效果卻千差萬別。比如，王旭從實(shí)行村民自治的成效中發(fā)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力互強(qiáng)，徐勇調(diào)查了四川達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)后，也認(rèn)為該地的村民自治“同時(shí)加強(qiáng)了村民的民主自治能力和國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)貫徹其政策的能力” ；何清漣看到的卻是金錢、宗族勢(shì)力、地方惡勢(shì)力操縱選舉和村政。
從全國(guó)各地反映的情況來看，黨支部和村委會(huì)“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）同村關(guān)系緊張最為突出。
2、村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題 目前，由于缺乏全國(guó)性的統(tǒng)計(jì)資料，我們無法準(zhǔn)確判斷全國(guó)農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系狀況。但是，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，在全國(guó)，實(shí)行村民自治以后，尤其是1998年全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行村委會(huì)直選以后，農(nóng)村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系明顯惡化。兩委關(guān)系協(xié)調(diào)融洽的只占少數(shù)，多數(shù)屬于勉強(qiáng)維持合作與和平共處、相安無事，少數(shù)屬于不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重對(duì)抗。根據(jù)廣州市市委組織部和市民政局的一項(xiàng)聯(lián)合調(diào)查，1999年廣州市郊區(qū)974個(gè)建制村實(shí)行村委會(huì)直選以后，雖然黨支部同村委會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數(shù)，但是關(guān)系很不正常甚至嚴(yán)重分庭抗禮的也相當(dāng)突出。村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是基層民主政治建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)有兩種表現(xiàn)：一是有的村委會(huì)不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對(duì)立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級(jí)組織的核心作用。二是各種村級(jí)組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。根據(jù)廣東省委宣傳部和廣州市社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查，在廣東全省，1999年底實(shí)行村民自治制度的村共有22056個(gè)，其中，村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職的占53%。在未實(shí)行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產(chǎn)生矛盾。村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職是現(xiàn)在解決“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會(huì)和村黨支部之間的關(guān)系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會(huì)主任的競(jìng)選。當(dāng)?shù)钠甭饰茨艹^半數(shù)以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內(nèi)被罷免支部書記職務(wù)。該職務(wù)由當(dāng)選為村委會(huì)主任的人兼任。如果選出的村委會(huì)主任不是中共黨員的，村支書一職暫時(shí)空缺，等該村委會(huì)主任入黨后兼任。在實(shí)行村民自治制度以后，農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至對(duì)抗性矛盾的原因很多，有公眾認(rèn)同感上的差別，《村組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織。”“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會(huì)每屆任期3年，其成員可以連選連任。”“年滿18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。” 根據(jù)這一規(guī)定，使每個(gè)成年的村民都享有直接選舉村委會(huì)干部的平等權(quán)利。村委會(huì)成員是選民直接選舉產(chǎn)生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應(yīng)該具有廣泛民意的村黨支部，現(xiàn)在卻相反了，這應(yīng)該引起我們執(zhí)政黨的高度重視。此外，我認(rèn)為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民委員會(huì)的管理方式。《村組織法》已經(jīng)明確規(guī)定了村公共事務(wù)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)，然而，一些地方黨的農(nóng)村基層干部習(xí)慣于過去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，村黨支部因村公共事務(wù)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)而困惑而不安，去找鎮(zhèn)黨委，鎮(zhèn)黨委也發(fā)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)核心作用權(quán)力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”利用了人們對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮(zhèn)黨委、村黨支部等基層黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，不尊重村委會(huì)應(yīng)有的法定權(quán)利（因而村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題也會(huì)間接表現(xiàn)為村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系問題）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在推行政務(wù)、指導(dǎo)村務(wù)時(shí)理所當(dāng)然地把村黨支部當(dāng)作自己天然的依靠對(duì)象和忠實(shí)的“嫡系部隊(duì)”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府與農(nóng)村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系），而將村委會(huì)當(dāng)作懷疑對(duì)象和“異己力量”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系），在農(nóng)村兩套班子中搞親疏關(guān)系，陣線劃分，人為地制造兩委對(duì)立。
為什么村委會(huì)村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職后兩委對(duì)立會(huì)幾乎消失的呢？我認(rèn)為直接原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)間接控制加強(qiáng)了，氣順了。因?yàn)榻徊嫒温氝x出來的村委會(huì)主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)（黨委）政府管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo),來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。一般來說,在每一屆村委會(huì)換屆選舉之前,都要先進(jìn)行村黨支部的換屆選舉,根據(jù)《黨章》的規(guī)定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣的村黨支部書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖,包括對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。《村組織法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系,實(shí)際上變相的成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)又是黨委副書記,村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)！因而村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題也是村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（黨委）的關(guān)系問題間接表現(xiàn)。
3、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題
如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題的影響是間接的、隱現(xiàn)的。那么村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺(tái)《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節(jié)目，則提供了一個(gè)更典型且頗值得深思的村民自治案例： 2002年8月，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在惠南莊村小學(xué)主持召開了村委會(huì)和該村全體黨員參加的特別會(huì)議，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會(huì)主任王華的工作，并停發(fā)其工資。鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯(lián)合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續(xù)任職，勢(shì)必會(huì)損害的老百姓的利益，后果將不堪設(shè)想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮(zhèn)黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認(rèn)為：作為尚在任期內(nèi)的村委會(huì)主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產(chǎn)生的。根據(jù)《村組織法》，村民委員會(huì)是農(nóng)村村民的自治組織，它跟鎮(zhèn)政府之間具有相對(duì)獨(dú)立性。村委會(huì)主任是由村民選舉產(chǎn)生的，因此村委會(huì)主任和委員都只對(duì)村民負(fù)責(zé)，法律并沒有要求村委會(huì)主任對(duì)上級(jí)政府，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。如果村民認(rèn)為村委會(huì)主任和委員不稱職，只能由村民來啟動(dòng)罷免程序，《村民委員會(huì)組織法》在這方面有明確的規(guī)定。因此，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府無權(quán)單方面罷免村委會(huì)主任。2003年1月，王華以大石窩鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區(qū)法院提起行政訴訟。3個(gè)月過后，房山區(qū)人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權(quán)利受到侵犯不在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請(qǐng)求。一晃一年過去，大石窩鎮(zhèn)黨委書記說，“目前惠南莊很穩(wěn)定，事實(shí)證明他們沒有做錯(cuò)，下一步，鎮(zhèn)里將盡快啟動(dòng)罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級(jí)的人民法院申訴。但此時(shí)，王華的村委會(huì)主任“任期”已經(jīng)快滿了。在京城邊上的村官王華算是很有維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力，但他仍然遭遇了鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會(huì)制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中普遍出現(xiàn)的問題，即村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的關(guān)系問題。在實(shí)踐中，仍有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民自治組織——村委會(huì)當(dāng)作事實(shí)上的辦事機(jī)構(gòu)，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿放棄對(duì)村委會(huì)實(shí)行直接管理的權(quán)力：（1）干預(yù)村委會(huì)“直選”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往利用種種“理由”：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了任免權(quán)，民選的干部會(huì)不聽話，不利于工作開展”、“農(nóng)民素質(zhì)低，沒有民主選舉能力，村委會(huì)直選是行不通的”、“村委會(huì)直選可能出現(xiàn)好人落選，壞人當(dāng)選”。因此他們?cè)谥笇?dǎo)村民選舉時(shí)，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做手腳、留漏洞。有的鎮(zhèn)政府干脆就指定了村委會(huì)。（2）控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)（如收繳稅費(fèi)、計(jì)劃生育、達(dá)標(biāo)競(jìng)賽）情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關(guān)于村干部的工資應(yīng)由村民會(huì)議討論決定的規(guī)定；不利于培養(yǎng)村干部為村民服務(wù)的意識(shí)和村民行使對(duì)村干部的監(jiān)督權(quán)。
（3）控制村財(cái)政。實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管。這是被不少地方推廣的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有經(jīng)管站這一機(jī)構(gòu)專門管理村級(jí)財(cái)務(wù)。這種體制雖在一定程度上減少了村級(jí)財(cái)務(wù)混亂，但侵犯了村民自我管理村級(jí)財(cái)務(wù)的權(quán)利，不利于調(diào)動(dòng)村民和村干部民主理財(cái)?shù)姆e極性，而且一旦出現(xiàn)村級(jí)不良債務(wù)，村干部還容易把責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，激化農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矛盾。（4）心知肚明，村務(wù)公開半透明。《村組織法》規(guī)定，村委會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)政府及有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于種種原因，使村務(wù)公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務(wù)公開問題引起干部被處理的，有的村務(wù)是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四出籌集來“公分”的私房錢的（這是取消農(nóng)業(yè)稅后的新方向），還有的擔(dān)心村務(wù)公開使村里的每筆開支都置于村民監(jiān)督之下，會(huì)挫傷村干部的積極性的。
（5）直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。有的用行政命令方式直接規(guī)定農(nóng)民生產(chǎn)的品種、數(shù)量；有的超過農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力搞“政績(jī)”工程；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些任務(wù)都要通過村委會(huì)完成，不僅侵犯了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；而且使村委會(huì)的主要精力用在了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)上而不能放在村民們認(rèn)為應(yīng)該辦的村的公共事務(wù)和公益事業(yè)上，造成了村委會(huì)與村民關(guān)系的僵化，妨礙了村民自治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。自我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農(nóng)村的落實(shí)后, 村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系應(yīng)該是《村組織法》第四條規(guī)定的“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”的關(guān)系。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保國(guó)家治理任務(wù)的落實(shí),仍然普遍通過干預(yù)村委會(huì)職權(quán)范圍的事務(wù)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的行政控制。隨著時(shí)間的推移，村民自治的不斷發(fā)展，村民的民主法制觀念不斷的增強(qiáng)，漸漸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的種種不良表現(xiàn)，引起了村民民意代表團(tuán)——村委會(huì)的不滿，于是就出現(xiàn)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系普遍比較緊張狀況，村委會(huì)主任被鄉(xiāng)政府罷免的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展，制約了村民自治權(quán)的成長(zhǎng)。另一個(gè)側(cè)面也說明了，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“市場(chǎng)時(shí)代，計(jì)劃思維”的工作態(tài)度。
欲進(jìn)一步了解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系緊張的原因，先看一看鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀：
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀
1、行政成本與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)
一個(gè)社會(huì)行政成本與民眾負(fù)擔(dān)的高低，可以從財(cái)政供養(yǎng)的公共事務(wù)管理人員人數(shù)與相應(yīng)轄區(qū)總?cè)丝跀?shù)之比（即所謂官民比例）得到比較有效的反映。據(jù)《工人日?qǐng)?bào)》1997年12月17日之專文研究，我國(guó)歷史上的官民比例為：西漢時(shí)為1：7945，唐高宗時(shí)為1：3927，元成宗時(shí)為1：2613，清康熙時(shí)為1：911，新中國(guó)成立之初為1：294。到了1978年我國(guó)“官民比例”則變?yōu)?8：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統(tǒng)計(jì)特征是“經(jīng)濟(jì)越是落后，財(cái)政供養(yǎng)人口越多”（當(dāng)然，我們或許可以把個(gè)現(xiàn)象解釋為“二者互為原因和結(jié)果的惡性循環(huán)強(qiáng)化”的結(jié)果）：在山西32個(gè)發(fā)不出基本工資的縣中，有8個(gè)縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)干部。
從國(guó)際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為１：236；美國(guó)1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國(guó)的官民比例若按１：30計(jì)算，是日本的近８倍，為美國(guó)的近３倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國(guó)是1：164人，美國(guó)是1：187人，我國(guó)是1：30人。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)重重
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)吃財(cái)政飯的人員隊(duì)伍龐大，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了巨大負(fù)債。1999年，鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉(xiāng)村債務(wù)總額上升到了6000億~10000億元，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額超過1億元。牛竹梅教授說，鄉(xiāng)村過度負(fù)債會(huì)影響鄉(xiāng)村正常工作的進(jìn)行，影響全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，影響了黨群關(guān)系、干群關(guān)系以及基層政權(quán)的鞏固，同時(shí)，呆賬壞賬的增多，以及債券向個(gè)人和非金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，也會(huì)增加金融風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希研究員向記者表示，這種現(xiàn)象的根源在于“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)借債的時(shí)候，也不會(huì)想到還不上會(huì)帶來什么后果，這就是風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯。”
此外，有關(guān)研究也表明農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)程度加劇主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：一是財(cái)政收支缺口無法彌補(bǔ)；二是到期的債務(wù)無力清償，導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。業(yè)稅取消后，使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府既有的財(cái)政困境和債務(wù)問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等一攬子農(nóng)村改革問題。
由此看來，我國(guó)行政成本與民眾負(fù)擔(dān)總體偏高，農(nóng)村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農(nóng)村），當(dāng)成為未來政府機(jī)構(gòu)改革的重要制度取向。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端
黨政不分，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨一元化領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有名無實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化的以黨代政、不合理的基層政權(quán)體制。
（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。目前全國(guó)大部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本屬于“吃飯型財(cái)政”甚至“要飯型財(cái)政”，負(fù)債現(xiàn)象普遍。相應(yīng)的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。仿效上級(jí)政府建立起自己的垂直控制系統(tǒng),在各村設(shè)置了不少派出人員（駐村干部）,肢解了村委會(huì)的職能,造成了鄉(xiāng)村之間的矛盾和摩擦。
（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯民。在現(xiàn)行干部體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實(shí)際上均為上級(jí)所決定，怎樣迎合上級(jí)、做出政績(jī)就當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數(shù)地方出現(xiàn)“政績(jī)工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報(bào)數(shù)字”，“上有政策，下有對(duì)策”等現(xiàn)象了。由此造成干群關(guān)系緊張、國(guó)家的威信受損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在潛在危機(jī)。從對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委要對(duì)村民委員會(huì)眾多干預(yù)。社會(huì)基層自治，尤其是村民自治，在現(xiàn)實(shí)生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個(gè)十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，觸及到基層黨政機(jī)關(guān)及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán),在國(guó)家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位。國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、計(jì)劃和任務(wù)，都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身擁有的公共權(quán)力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)指派的超出其本身能力范圍的任務(wù),就只好通過各種手段向上要權(quán),向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)介入過深的必然結(jié)果。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治組織制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和高度集權(quán)的體制下形成的，在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的是行政干預(yù)至上，因此形成了機(jī)構(gòu)龐大、無所不能的政府（計(jì)劃思維）。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已基本建立（市場(chǎng)時(shí)代）、民主法制建設(shè)迅速發(fā)展的今天，原有體制已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段，要確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行、社會(huì)的良性發(fā)展，適應(yīng)民主法制化潮流，要求的是服務(wù)性的弱政府結(jié)構(gòu)，亦即強(qiáng)調(diào)政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者。
三、村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向
在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治的現(xiàn)行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國(guó)“村民委員會(huì)”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對(duì)農(nóng)村的行政目標(biāo)和行政效率的前提下，降低行政成本，增進(jìn)村民福利和權(quán)益。如何完善和優(yōu)化村民自治，并使之得到切實(shí)、有效的實(shí)施。通過以上的分析我們發(fā)現(xiàn)村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題和村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，最終還是村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，是當(dāng)今村民自治完善和優(yōu)化過程中面臨的最重要問題。村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響是非常廣泛的，因?yàn)榇迕褡灾我M(jìn)一步發(fā)展，就必須理清村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，就必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，也只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革了，才能有力地促進(jìn)村民自治的發(fā)展。村民自治如何對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行影響的呢？我認(rèn)為以上的分析說明了村民自治為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的民主化改革 中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度實(shí)施上起了很大作用。當(dāng)前必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分、以黨代政的格局，推動(dòng)黨內(nèi)民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國(guó)的方略，十六大又確立了我國(guó)推進(jìn)政治體制改革,促進(jìn)民主政治建設(shè),必須把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動(dòng)切實(shí)納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村支書的產(chǎn)生可以采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民黨外評(píng)選加在黨員中的直選，兩票選舉產(chǎn)生，使其具有廣泛的民意。推進(jìn)黨內(nèi)的民主以及執(zhí)政黨法法制化建設(shè)以實(shí)現(xiàn)改革目的。同時(shí)在條件成熟時(shí)，可以制定《黨政關(guān)系法》進(jìn)一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。
在我國(guó)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主是一致的。在現(xiàn)實(shí)生活中，人民分布在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，只有在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標(biāo)前進(jìn)。黨要遵循法律，黨根據(jù)人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經(jīng)過法定程序由人民代表大會(huì)審議通過，才能變成國(guó)家意志。因此，可以考慮讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任職鎮(zhèn)人大主席，轉(zhuǎn)變黨委領(lǐng)導(dǎo)方式。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也是民意機(jī)構(gòu)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為當(dāng)?shù)貨Q策的實(shí)體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國(guó)《地方組織法》第四條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能嚴(yán)重虛化，幾成擺設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)增強(qiáng)人大職能，進(jìn)一步提高基層人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度。在我國(guó)一切國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)都受人大領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在實(shí)際生活中由于人大的領(lǐng)導(dǎo)乏力，人大的監(jiān)督形式的非經(jīng)常性、非具體性和非同步性，極易導(dǎo)致行政權(quán)和司法權(quán)的專斷和膨脹。特別是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于機(jī)構(gòu)的不建全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督更流于形式，更容易導(dǎo)致行政權(quán)和審判權(quán)的專斷和膨脹。因此必須規(guī)范黨與人大的關(guān)系，切實(shí)提高人大權(quán)威，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治中心舞臺(tái)。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，實(shí)行“兩票制”
目前村民自治實(shí)行的政務(wù)公開、村委會(huì)的“海選”，使公民權(quán)利意識(shí)得到提高為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選創(chuàng)造了較為充足的條件。同時(shí)它對(duì)于調(diào)動(dòng)廣大群眾的民主參與熱情，推動(dòng)我國(guó)的民主政治進(jìn)程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不同程度上進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉方式的改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選積累了不少經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒的意義。我認(rèn)為可以實(shí)行“兩票制”選鎮(zhèn)長(zhǎng)，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區(qū)所有選民直接選舉產(chǎn)生，而正式選舉則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行，由人大代表投票產(chǎn)生。這樣可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)受人民的監(jiān)督，增強(qiáng)選舉的民主性與透明性；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，既沒有違背人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度的立法宗旨，同時(shí)也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及政府對(duì)人大負(fù)責(zé)。
4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的日益完善，村民自治下的村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要求起了變化，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者，再者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于職能轉(zhuǎn)變的滯后，實(shí)際上很大一部分實(shí)行的是村委會(huì)的職能，民自治可以幫助基層黨政機(jī)關(guān)從冗繁的事務(wù)性工作中擺脫出來。由于一級(jí)的行政成本實(shí)際主要是由農(nóng)村村民負(fù)擔(dān)，因此，降低行政成本與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在很大程度上是一回事。黨政機(jī)關(guān)的龐大隊(duì)伍與捉襟見肘的財(cái)政撥款之間的矛盾，長(zhǎng)期以來是靠各種不合理的收費(fèi)來轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上予以緩解的情景，很可能因?qū)嵭写迕褡灾味娼K。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，政府除了行使本行政區(qū)內(nèi)的行政權(quán)外，還管理公安、司法行政、民政、計(jì)劃生育等“行政”工作。我認(rèn)為應(yīng)該把公安的權(quán)力還給公安；把司法的權(quán)力還給人民法院；把檢察權(quán)還給人民檢察院；把社會(huì)法律工作交給以律師為主體的社會(huì)；把計(jì)劃生育的工作交給村（居）民委員會(huì)；把民政中大部分的權(quán)力交給社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)一類的社會(huì)公益事業(yè)單位等。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)的人員得以極大的精簡(jiǎn)，職能得到更大地明析。只有明析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，才能有效地防止由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”滋生暗長(zhǎng)起來的腐敗，從而使“有求不應(yīng)”的行事作風(fēng)得到有效地控制。也使人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督提供了方便之門。
或如有的學(xué)者提出：改鄉(xiāng)政府為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，即改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級(jí)政權(quán),也沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán),而是縣級(jí)政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。
5、實(shí)行村民“自治”（村民有限自治）村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系是“打斷骨頭連著筋”的關(guān)系。實(shí)行法律分權(quán)制，（所謂法律分權(quán)制，在形式上是通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍；在內(nèi)容上要擴(kuò)大地方的自主權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)國(guó)家對(duì)地方的控制；在保障機(jī)制上要確立法院作為最后的保障機(jī)關(guān)。）要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。接著的一個(gè)重要問題就是必須解決村委會(huì)與上級(jí)政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）之間的權(quán)力劃分問題，只有明確了國(guó)家與村委會(huì)各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)，才能在實(shí)質(zhì)上推行村民有限自治制度。然而，權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級(jí)政府不違規(guī)？還有如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)？等等問題有待探索。當(dāng)然，同時(shí)壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有事務(wù)的范圍，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員。
黨的十六屆四中全會(huì)就加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個(gè)法制社會(huì)的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善，因?yàn)橐粋€(gè)建全的機(jī)構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個(gè)社會(huì)需要一定的控制體系來維護(hù)和鞏固其自身的發(fā)展，一個(gè)法制社會(huì)控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)影響到法的效能地發(fā)揮。以上只是個(gè)人不成熟的觀點(diǎn)，希望它為我國(guó)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題，推動(dòng)村民自治的發(fā)展。相信隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民自治制度會(huì)得到更加的完善，我國(guó)的民主建設(shè)會(huì)取得更新的成功。
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