第一篇：鄉鎮行政管理體制改革的方向

鄉鎮行政管理體制改革的方向 作者：王修達

來源：《華中師范大學學報》2008年第4期

本站發布時間：2010-10-22 16:02:37 摘要：盡管財政困難是鄉鎮行政管理體制改革的主要動因，但縮減財政支出并不是鄉鎮行政管理體制改革的主導方向。鄉鎮政府應當精簡機構和人員，但主要著力點卻不在鄉鎮自身。建設完整職能的鄉鎮政府，以及撤銷鄉鎮政府、實行鄉鎮自治、改組為派出機構、推行民主選舉等方案，缺乏行政技術上的可行性。鄉鎮行政管理體制改革必須著眼于縣域范圍，以實現政府職能的最佳配置為核心。為此，需要科學界定縣鄉政府職能，合理劃定鄉鎮政區范圍，改革政府設置形式和級別制度，并探索新的村級治理模式。

關鍵詞：鄉鎮;行政管理體制;改革

鄉鎮行政管理體制改革是一個眾說紛紜的話題。針對鄉鎮存在的財政壓力很大、人員嚴重超編、職能定位不明等問題，實踐中采取的主要措施是精簡機構和人員、撤并鄉鎮、轉變政府職能并調整縣鄉職權關系，部分地方還進行了鄉鎮領導人產生方式的改革試點;理論界提出的改革方案，則大致可以分為撤銷鄉鎮政府、實行鄉鎮自治、改組為派出機構、1 推行民主選舉等幾類①。鄉鎮管理體制究竟應該向哪個方向改革?下面探討這個問題。

一、鄉鎮行政管理體制改革的實踐偏差

(一)節約財政支出并非鄉鎮行政管理體制改革的主導方向

鄉鎮財政困難是鄉鎮行政管理體制改革的主要動因。2000年開始的農村稅費改革，是作為從根本上解決農民負擔問題的一項重大措施提出來的，直接目的是在鄉鎮財政普遍緊張的情況下，遏制面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派。作為改革的配套措施，中央要求農村稅費改革試點工作要與精簡鄉鎮機構、完善縣鄉財政體制和健全農民負擔監督機制結合進行;試點地區要轉變政府職能，精簡機構，壓縮人員，量入為出，調整支出結構，減少政府開支②。其中的傳導關系，正如有人所觀察到的那樣：原體制空間內農業的創收功能愈益降低→農村人口收入增長明顯降低→基層政權財政困難→財政壓力刺激了基層政府的亂收費→脫開正軌的亂收費愈演愈烈→決策層不得不下決心實施稅費改革→稅費改革試點暴露的矛盾引出了系統性、全方位實施制度創新的客觀要求③。

現行財政體制是鄉鎮財政困難的主要原因。基層財政困難的原因有農村經濟發展落后、鄉鎮財政支出不規范等，但主要是財政制度上的④。據研究，1994年建立的以分稅制為基礎的分級財政管理體制，重新界定了中央地方之間的財權和事權，著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確各級政府的責、權、錢。當時尚做不到配套確定省以下政府之間的財力分配框架，寄希望于通過逐步深化省以下體制改革來解決。但由于省以下體制改革并未取得明顯進展，在省、市都形成了本級政府、應集中資金的思維邏輯。在不同層級政府間的收入分配主要由上級政府決定、政府間支出的劃分卻沒有明確標準的情況下，省以下政府層層向上集中資金，基本事權卻有所下移。這勢必造成下級政府(特別是縣、鄉兩級政府)履行事權所需財力與其可用財力的不對稱。處于最基層的鄉鎮政府財政來源最少、支出又無法下移，稅費改革前就采取了主要依靠向農民收取稅費運轉的方式。

解決鄉鎮財政困難的主要措施是改革財政體制。從現行財政體制的角度看，鄉鎮財力緊張是整個政府系統財力緊張的表現，某種意義上也可以說是上級政府財力的相對充裕導致的。解決鄉鎮財政困難問題的關鍵，在于通過發展經濟、增加整個國家的財政收入，并通過改革財政收支體制，優化財政支出結構，加大對下級政府直至鄉鎮政府的轉移支付力 3 度等方式，實現城鄉基本公共服務均等化。“把對城市錦上添花的事緩一緩，就能多做不少對農村雪中送炭的事”⑤。農村稅費改革后，鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制三項改革成為農村綜合改革的重點，其要點就在于通過削減鄉鎮行政管理支出、增加中央財政對農村義務教育專項經費及落實地方各級政府對義務教育經費的分擔責任、建立健全與事權相匹配的省以下財政管理體制等方式，提高基層政府的經費保障能力。應該說，作為解決鄉鎮財政困難的辦法，這個改革方向是正確的。

但不能把縮減財政支出作為鄉鎮行政管理體制改革的主導方向。鄉鎮政府是國家整個行政體系的一部分，其履行的職能是整個政府職能的一部分，國家為此提供一定的財政保障是應當的。在整個國家財政一盤棋的情況下，如果財政維持全國公共支出力有不逮，應該依次壓縮那些從全國角度看重要性最小的支出，而不一定是壓縮行政管理支出;如果必須通過精簡機構壓縮行政管理支出，也應該把鄉鎮機構置于全國整個行政體系之中，在優化整個體系的基礎上，精簡那些最需要精簡的機構，而不是把改革局限在鄉鎮內部。也就是說，盡管改革鄉鎮機構與解決鄉鎮財政困難有一定聯系，但從體制上看，其中存在復雜的傳導關系：鄉鎮財政困難→改善各級政府的財權事權分配、優化全國財政支出結構→壓 4 縮全國行政管理支出→優化全國行政機構設置→改革鄉鎮機構。從中可以看出，鄉鎮機構改革的著眼點，應當是在整個國家的行政體系與財力相匹配的基礎上，使鄉鎮機構與其在整個國家行政體系中所承擔的職能相匹配，它要解決的問題與財政體制改革所要解決的問題顯然是不同的。

(二)精簡鄉鎮機構和人員并非重塑鄉鎮行政管理體制的治本之策

精簡鄉鎮機構和人員是鄉鎮行政管理體制改革的重要工作。稅費改革后，盡管財政增加了對農村基層的轉移支付，但不少地方仍在反映基層財政十分困難。出現這種情況的原因之一在于鄉鎮機構多、人員多，“食之者眾、生之者寡”的狀況沒有根本改變，增加的支出主要用在養人、養機構上⑥。因而國家在開展農村綜合改革試點時，要求對鄉鎮內設機構實行綜合設置，嚴格控制鄉鎮領導職數，精簡富余人員，從嚴核定和控制鄉鎮機構編制和財政供養人員數量，由省級政府實行總量管理，確保五年內鄉鎮機構編制和財政供養人員數量只減不增，并強調這是“必須堅守的一條底線，否則就控制不住收費養人，稅費改革就會前功盡棄。”⑦各地在改革鄉鎮機構時，基本上都以精簡機構和人員為導向。

鄉鎮人員超編的原因主要不在鄉鎮自身。根據研究⑧，在通常情況下，鄉鎮人事權由上級政府掌握，鄉鎮政府并無 增減其編制內正式工作人員的權力，因而編制制度執行不力是鄉鎮人員超編的主要原因。另據研究⑨，由于多種原因，有些鄉鎮的在編人員并不適應工作需要，為解決人手與工作的矛盾，在鄉鎮編制基本滿編和進編人員嚴格控制的情況下，部分鄉鎮就在核定的編制之外自行增加了一些“鄉鎮編”。條條干預也是鄉鎮超編的重要原因。有些部門為了加強在鄉鎮的工作，常常將機構設置、編制數量、人員配備列入考核評比、分資金、立項目或評審達標的考核內容，有時還簽訂目標責任狀。這也導致鄉鎮的機構、人員編制難以得到控制和精簡。實際上，目前各級黨政機關普遍存在超編的現象⑩。較高層級的機關超編經常表現為從下級機關“借人”或者將某些工作外包的形式，即使編外用工一般也不會引起較大的經費壓力，因而并沒有引起廣泛的關注。鄉鎮處于行政層級的最下層，缺乏其他可行選擇，只好采取編外用人的辦法解決其人手不足的問題。

為此需要嚴肅機構編制紀律并改革人事制度。解決鄉鎮機構超編問題的最直接措施，就是科學核定鄉鎮編制并嚴格執行，否則不論如何改革鄉鎮體制、也不論為鄉鎮核定多少編制，都沒有多少實質意義。國務院已要求全面推行鄉鎮人員編制實名制管理，建立編制、人事、財政等部門協調機制，妥善安置分流人員;并要求上級部門不得以機構“上下對口”，6 或用項目安排、資金分配、年終考核等手段干預鄉鎮機構設置和人員配備。但由于社會保障及人事制度等方面的原因，安置鄉鎮分流人員的難度很大。據調查，有的地方的精簡工作只落實在給上級的匯報材料中(11)，或者富余人員并未實質上分流(12)，或者分流了但工資照拿，財政壓力反而有加重的趨勢(13)。從地方機構編制統計年報數據看，2005年底與2004年底相比，有少數地方鄉鎮在職人數(含行政、事業)增加了(14)。就鄉鎮機構人員超編的問題，目前存在很多改革方案，有的方案把鄉鎮編制執行中的問題混同于鄉鎮建制本身的問題，難免影響了方案的可行性。實際上，鄉鎮建制的存在并不必然意味著機構的龐大;即使改革了鄉鎮的設置，如果不能真正嚴肅機構編制方面的法紀，也很難保證鄉鎮的繼承者不蹈同樣的覆轍。

解決鄉鎮超編問題的根本措施在于上級政府的配套改革。各地在農村綜合改革試點中之所以普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉鎮政府的職能界定不清，事減不下來(15)。更深層次的原因，在于綜合改革主要還停留在在鄉鎮層面，縣及縣以上機構基本沒有變化。基于我國政府機構自上而下的科層結構，僅有鄉鎮級機構改革，在上級政府部門均強調本部門重要性、要求設立相應機構的壓力下，鄉鎮體制改革還存在體制復歸和反彈的可能(16)。因此，7 研究鄉鎮改革不能局限于鄉鎮自身，正如有的學者(17)早已指出的，鄉鎮行政體制中存在的問題，不是撤并幾個部門、減少一些人員所能解決的，也不是增加轉移支付、提高待遇所能解決的;只推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的綜合改革還不夠，因為這只是基礎層面的橫向綜合，還應該有自上而下協調推進的縱向綜合。不把上級政府壓給鄉鎮政府的事減下來，鄉鎮超編的問題就不可能真正解決。

二、鄉鎮行政管理體制改革的理論誤區

(一)建立職能完備的鄉鎮政府是不經濟的

有的人士，特別是部分鄉鎮領導，希望在鄉鎮一級建設職能類似于縣級政府的具體而微的鄉鎮政府。這是不現實的。鄉鎮地域較小，管理工作種類繁多，但每項工作的總量都不大，因而鄉鎮政府機構與人員“兼職”的現象比較普遍，即鄉鎮一個部門往往同時與數個縣級政府部門“對口”，一個工作人員兼管多個崗位(18)。所謂“上面千條線，下面一根針”。這樣，鄉鎮部門和人員在一項事務上的工作量可能不是飽滿的，但兼管多個事項則使人力等資源得到比較充分的利用。鄉鎮要成為職能比較完整的一級政府，不僅必須全部“收編”縣級政府部門設在本鄉鎮的派出機構，還必須增設一些機構，因為有些縣級政府部門并沒有在鄉鎮設立派出機構。考 慮到縣級部門設在鄉鎮的派出機構主要負責執行，決策和輔助性的工作(如制定專業性的政策、機關后勤服務和技術支持等)主要是由縣級部門完成的，如果把這些派出機構完全下放到鄉鎮，則必須增加人員和設施，否則這些派出機構就不可能成為功能類似于縣級部門的鄉鎮部門。在鄉鎮設置這樣一套完整的政府機構，其工作量必然很不飽滿。如果說相對于縣域及人口而言，現有規模的縣級政府就是比較龐大的，那么相對于鄉鎮區域及人口而言，完備的鄉鎮政府就會顯得更為龐大。因此，盡管從長遠來看，鄉鎮財政改善的可能性是存

在的(我國東部發達地區及某些城市郊區的部分鄉鎮，已經有了相當的經濟實力，足以維持較大規模的鄉鎮政府機構)，建立完備職能的鄉鎮政府也是不經濟的。以往“簡政放權”之所以難以落實，這可能是最重要的原因之一。

(二)取消鄉鎮層次缺乏行政技術上的可行性

有觀點以鄉鎮政府不是或不可能成為一級職能完整的政府為由，提議取消鄉鎮建制。從理論上看，鄉鎮政府的職能可以移交給縣級政府行使，另外一些事項則可以由當地居民通過自治組織興辦，因而撤銷鄉鎮政府似乎并不會影響當地的運轉。實際情況并非如此。截至2005年底，全國有縣級地方2010個(不含市轄區)，同期全國有村委會615066個，平均每個縣級政府管理約300個村(19)。如果撤銷鄉鎮政府，縣級政府是難以直接管理這樣面廣量大的農村地區的。從行政組織上看，如果把政府機關都集中在縣城，其行政效率和效果必然大受影響，而且這也將給遠離縣城的居民辦事造成極大不便，政府成本的節約將以社會成本的增加為代價。如果在農村派駐機構，由于縣級政府部門分工較細，部門之間獨立性較強，失去鄉鎮這個平臺后，則不太可能由數個部門共用一個派出機構(否則將出現多頭領導的局面)。這相當于把鄉鎮政府“混崗”的機構和人員專業化，由“一根針”變成“千根針”。其基本方式不外兩種：一是維持原鄉鎮管理區域不變，各個部門分別派出機構，則總的人員用量必然增加;二是維持人員總編制不變，將數個鄉鎮相同崗位人員編組為一個派出機構，這相當于擴大了管理的地域范圍，行政效率很有可能下降。此外，沒有了鄉鎮政府的溝通協調，某些涉及多個部門的工作往往需要通過縣級部門協調，其迂回的過程也必然對行政效率產生影響。因此，即使撤銷鄉鎮政府，縣級政府也必須將其行政區域再細分為某種形式的地域性治理單位，不論稱之為鄉鎮還是其他。事實上，我國數千年來，不論是采取鄉官制還是職役制，在縣與農村之間一直存在一個職能類似于鄉鎮的正式或非正式的層次(20)，因而并不存在所謂“皇權不下縣”的情況。近年來一些地方撤鄉并鎮后就因為農民辦事不便，又在被撤并的地方設立了鄉鎮政府的派出機 構。相對于農村地區而言，城市的交通、通訊更為便捷，居住地域更為緊湊，經濟條件更好，人員素質更高，也沒有做到取消辦事處等區域性行政機構。

(三)改組為派出機構無助于解決鄉鎮政府面臨的問題

有觀點認為，鄉鎮政府改組為縣級政府的派出機構，可以實現精簡機構、理順職能的目的。這未免有些想當然了。首先，鄉鎮職能轉變不是改為派出機構就能解決的。因為縣級政府仍然可以將很多職能“委托”給改制后的鄉鎮。本質上看，應該是職能決定機構而不是相反。其次，前面說過，決定鄉鎮超編與否的主要因素并不是核定的帳面編制的多少。同樣作為縣級政府的下屬機構，鄉鎮政府與派出機構執行編制制度的環境基本相同，如果作為派出機構能夠真正做到精簡，作為鄉鎮政府同樣也能;如果作為鄉鎮政府做不到，作為派出機構同樣難以做到。至于取消鄉級財政，這在鄉鎮政府沒有改變為派出機構的情況下，已經有不少地方做到了;而改為派出機構也并不必然意味著沒有財政。從改革經驗看，鄉鎮政府從基層政府轉型為辦事處，上級政府意圖可更直接地得到貫徹;但鄉鎮政府的運行機制仍基本保留下來;上級政府仍將這些辦事處與鄉鎮同等看待，除了組織機構采用任命制，其他方面都與鄉鎮一視同仁;內設機構基本套用了鄉鎮模 11 式，所屬事業單位除有適當歸并外，仍然保留原貌;凡是鄉鎮有的職能辦事處也有。(21)

需要指出的是，改組為派出機構有可能削弱當地政府的行政能力和居民對當地政府的影響力。作為本鄉鎮人民代表大會的執行機關，鄉鎮政府必須在對上級政府負責的同時，對本級人民代表大會負責。這決定了它有著比派出機構較大的獨立性、自主權和責任心，有利于其對當地事務的處理。盡管派出機構也是管理駐在地事務并為駐在地服務的，但它直接對派出它的機關負責而不是對駐在地居民負責。這決定了它的獨立性和自主權較小，而且當地居民對派出機構的影響要比對鄉鎮政府的影響來得間接和微弱。

(四)鄉鎮并不一定是適宜的自治單位

實行鄉鎮自治是比較流行的觀點，但很少看到有人對自治的內在機制進行分析。自治就是居民自主處理內部公共事務，居民在某些公共事務方面有密切聯系，是結成自治體的基礎。這就決定了的典型自治體(如美國的某些鄉鎮或市)往往是居民自下而上選擇的，而不是政府自上而下劃定的，同時也決定了實行自治的地方主要是不同規模的居民點，而不是很多缺乏有機聯系的居民點組成的“面”。實際上就人口規模和居住特點而言，美國絕大多數實行自治的鄉鎮(以及相當一部分市)大約相當于我國的自然村和建制鎮的鎮區等居民 點(22);按法律規定，美國的縣也可以在履行一定程序后成為自治地方，但美國的自治縣極少。有人以為美國的鄉鎮相當于我國的鄉鎮，其實是一種誤解。單一制國家的地方自治，其自治范圍是行政劃分的結果，這種自治權與行政權是緊密結合的，甚至可以說是依附于行政權的，其實質是賦予地方行政單位較大的自主權(或者說“放權”)，并使居民通過選舉等方式對當地政府產生更大的影響力。總體來看，我國鄉鎮是按行政管理的便利劃定的行政管理單位，而不是按農村居民之間社會聯系強弱劃分的自治單位。盡管鄉鎮居民共用鄉鎮政府提供的公共服務，但這是行政劃分的結果，哪幾個村結成一個鄉鎮，居民并沒有選擇權。參照其他國家的經驗，把鄉鎮轉化為“自治”單位，賦予地方基層政府一定的自主權并非不可以。但這種“自治”單位本質上仍是一種行政單位。如果想當然是認為鄉鎮就是合適的自治單位，實際上是混淆了行政單位和自治單位設立的內在根據，把政府自上而下的強制劃分，等同于經濟社會的自然聯系和社區居民的內在愿望。

鄉鎮自治同樣無助于解決當前鄉鎮政府面臨的問題。鄉鎮自治所對鄉鎮政府職能的影響是非常有限的。一方面，在現行體制下，鄉鎮政府對于鄉鎮內部事務有很大的自主權，國家沒有明令禁止的職權，鄉鎮政府基本上都有權行使。實 13 行鄉鎮自治后，鄉鎮辦理本區域內公共事務的權限并不會增加很多。另一方面，自治也不可能從鄉鎮政府剝離多少職能。如果把原鄉鎮政府行使的行政職能交給鄉鎮自治體，則鄉鎮自治體與鄉鎮政府就沒有多少區別。如果撤銷鄉鎮政府，把其行政職能交還縣級政府，由縣級政府部門派駐鄉鎮的機構來行使，則上面已經指出它缺乏行政技術上的可行性。實際上，完全剝離鄉鎮自治體的行政職能，它也不可能完成其自治職能。鄉鎮自治后鄉鎮長需由選舉生產;而從形式上看，現行體制下鄉鎮領導人也是經過選舉的程序。因而可以認為，近期推廣鄉鎮自治并不能使鄉鎮政府的運轉方式產生重大變化。

盲目推廣鄉鎮自治有可能造成鄉鎮黨政沖突和上下級政府之間的沖突。在任何國家，設計地方治理方式和地方政府領導人的產生方式，都以妥善處理各級政府間的關系為前提。數千年來，我國地方政府首長都由中央政府或上級地方政府任命，這是保證政令暢通和國家統一的重要體制性保證。鄉鎮自治(或鄉鎮長直選)后，縣級政府將不再實質上掌握對鄉鎮的人事控制權。在政府間權限沒有明確劃分的情況下，這將給縣鄉沖突留下潛在空間，如果鄉鎮政府自恃直選對抗縣級政府，必將置行政工作于困境。而目前對此并沒有做好體制性準備，有關方案也沒有對方案實施后縣鄉職權分 14 配、縣鄉關系處理提出具體的預測或方案。需要指出的是，當前鄉鎮直接民主的呼聲并不單純是為了擴大基層民主，而是作為對抗“壓力型體制”的措施提出來的。這種導向就有可能為日后的縣鄉矛盾埋下隱患。因此，鄉鎮自治或鄉鎮長直選并不只是鄉鎮治理的局部微調，而是涉及黨政關系、政府間關系、政府與社會間關系以及執政黨執政方式的重大問題，是政治體制改革的重要內容。盡管從長遠看，應當改革包括鄉鎮長在內的政府領導人選舉方式，使之能更好地反映民意，但這有賴于各方面條件的成熟。可以預料，鄉鎮長直選之類政治參與的擴大，必須和必將服從和服務于維護政治穩定的目標，是一個漸進的過程。

三、鄉鎮行政管理體制改革應以科學配置政府職能為核心

(一)明確鄉鎮政府職能是鄉鎮行政管理體制改革的前提

政府系統的建立是為了履行一定的政府職能。即使鄉鎮財力能夠滿足鄉鎮政府運轉的需要，而且鄉鎮機構不再超編，一個沒有明確職能的政府也不能說是一個體制良好的政府。因而設計鄉鎮行政管理體制的最基本因素，首先是科學設定鄉鎮政府的職能。從這個角度看，鄉鎮行政管理體制之所以不斷反復，重要原因之一就在于對鄉鎮政府職能的不斷調整。稅費改革前期，盡管也提出了轉變鄉鎮政府職能的要 求，但由于提出“農村稅費改革后，縣、鄉政府因收入減少影響的開支，主要通過轉變政府職能、精簡機構、壓縮財政供養人員、調整支出結構等途徑解決”(23)，并把這作為“推進農村稅費改革，確保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而鄉鎮機構改革在很大程度上服從和服務于緩解財政壓力的需要，鄉鎮行政管理體制改革以減人減事為主也就成為必然。進入到農村綜合改革階段后，中央提出考慮鄉鎮職能要從農村工作的現實狀況出發，從農民群眾的愿望出發，從社會主義市場經濟條件下建立公共行政體制的要求出發，鄉鎮機構改革要轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，重點強化為農村經濟發展創造環境、為農民提供更多公共服務、為農村構建和諧社會創造條件等三個方面的職能，建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。應該說，經過多年的實踐，鄉鎮政府的職能盡管還不是十分具體，但至少發展方向越來越明晰了。

(二)配置鄉鎮政府職能必須著眼于縣域范圍

鄉鎮政府職能并不是由鄉鎮政府獨力行使的。按照法律規定，鄉鎮政府作為基層國家行政機關和鄉鎮人大的執行機關，除不具有“管理本行政區域內的環境和資源保護、城鄉建設事業和民族事務、監察等行政工作”外，其對本行政區域內公共事務管理方面的職權，與縣級以上地方政府基本相同。但與此同時，法規又把具體行政事務的管理權基本上都賦予了縣級以上政府及其工作部門，鄉鎮政府能夠獨立行使的職權很少。各地實踐中都是鄉鎮政府及其所屬站所與上級政府部門派駐本鄉鎮的站所一起，在本鄉鎮共同行使政府職能;即使鄉鎮政府自身不具備管理某方面事務的機構和具體權限，也必須按照“屬地管理”的原則，與上級政府部門一起把這些事務管理起來。因此，盡管鄉鎮政府是最低層級的政府，并不意味著面對向鄉鎮居民的政府職能都由鄉鎮政府行使，它實際上是與縣級政府部門一起，在縣級政府領導下共同行使職能(縣級政府職能又受制于更高層級政府)。

如何定位條塊關系是鄉鎮行政管理體制中的最大難題之一。鄉鎮政府與縣級部門間的權限分工一直是含混不清、變動不居的，這造成鄉鎮行政管理體制的不斷變化。鄉鎮政權恢復建立不久的1986年，中央就提出“縣級許多部門在鄉設有分支機構，并且統得過多過死，使鄉政府難以統一組織和管理本行政區域內的各項工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則，是簡政放權。凡屬可以下放的機構和職權，要下放給鄉;少數必須由縣集中統一領導的機構，仍要集中統一領導”(25)。盡管一些地方進行了試點，但從總體上看，鄉鎮政權建設早期“簡政放權”的思路，不論是從“簡政”方面，還是從“放權”方面，都沒有達到預期目標 17(26)。最近一個時期，又出現了將某些權限上收到縣級政府部門的趨勢，如有的地方規定“凡屬縣級可以完成的行政事務，必須實行以縣為主、鄉鎮協助體制。”含糊的職權界定給鄉鎮工作帶來很大的困擾。據作者2007年對某市174個鄉鎮黨委書記(鄉鎮長)的全面調查，在鄉鎮工作面臨的13項困難中，選擇“鄉鎮政府權小事多”的有66.5%，在全部困難中占第一位;選擇“鄉鎮財政困難”的54.3%，占第二位;排在第三位是則是“各種檢查評比多”，有46.8%;并列第四位的則是“條塊關系不順”和“鄉鎮工作人員素質不適應需要”，有29.8%。

(三)實現政府職能的最佳配置是鄉鎮行政管理體制改革的核心

以盡可能小的消耗完成特定的任務，或者以一定的資源取得盡可能大的收益，是人類各項活動的基本原則。從這個意義上看，研究鄉鎮行政管理體制改革，是在依據政治經濟社會發展需要界定鄉鎮政府職能的基礎上，研究鄉鎮政府職能的最佳履行方式，一定意義上是一個尋找完成既定目標的最佳手段的純技術性問題。因為履行既定的鄉鎮政府職能，總要消耗一定量的人力、物力和財力等社會資源;在實現鄉鎮政府職能的各種方式中，必定有一個行政成本最小的最佳方式(政府職能的實現還需要消耗行政成本之外的社會成本，理想狀態應該是行政成本與社會成本之和最小。這里所說的成 本不只是經濟上的)。盡管鄉鎮政府職能會隨政治經濟社會情況的變化而變化，但在任何特定時期仍可以看成是既定的;地理、民族、歷史等因素對鄉鎮政府的設置有較大影響，但其影響的主要是其職能的設定及其行使方式，如果把這些因素看作既定的外在約束條件，則以盡可能小的代價完成鄉鎮政府職能，仍是需要研究的核心問題。上面談到的鄉鎮行政管理體制改革中存在的實踐偏差和理論誤區，本質原因在于或者沒有準確定位鄉鎮政府職能，或者所提出的改革方案缺乏行政技術上的可行性與

經濟性。當前之所以熱議鄉鎮行政管理機制改革，目的也在于找出解決這個問題的辦法。

四、鄉鎮行政管理體制改革的基本方向

(一)鄉鎮政府在未來一個時期內還有存在的必要

一方面，鄉鎮政府是離農民最近的國家權力象征，是投放公共權力的前沿陣地。在基層民主還不夠完善的情況下，鄉鎮政府的存在對于廣大農村地區的穩定和建設具有重要意義。正如有學者指出的：在目前形勢下，在縣與村之間沒有一級政府不利于農村發展(27)。雖然鄉鎮政府運轉中存在一些困難，但通過適當措施是可以解決的。另一方面，從公共經濟學的角度來看(28)，管理較大區域的較高層級政府，對各地居民偏好的了解一般沒有當地政府清楚(主要是因為與居民相距較遠，信息傳遞難以及時準確，即使準確的信息也會存在時滯等)，其所提供的服務一般針對整個區域居民中帶有較大普遍性的需求，而難以照顧到個別地方的特殊需求。由于公共需求的產生一般存在地域性差異，對特定地域的居民需求來說，提供公共服務的政府層級越高，其所得到的服務就越有可能發生偏差、提供不足或過量。因而政府的設置越接近當地民眾，越便于了解所轄區居民的需求，并設法滿足他們的偏好。從這個角度上看，在財力允許的情況下，維持一個在地域上和層級上盡可能貼切民眾的政府，有利于實現社會福利的最大化。因此，將鄉鎮職能全部上收到縣級政府，或者將鄉鎮政府改組為派出機構，并不一定是最適宜的。

(二)設計鄉鎮行政管理體制的基本原則

科學配置鄉鎮政府職能涉及到幾個變量。政府職能是通過設置一系列的政府機構來履行的，因而政府職能配置的內容主要是以政府機構配置的形式體現的。總體上看，影響政府機構配置的因素主要有三個。一是政府機構在地域上的分布。政府機構在地域上的分布越廣、越密集，對社會的掌控程度就越高，居民接受政府的服務也越便利;但也會因此需要使用更多的人力物力等資源。二是政府機構的權限。政府機 構的權限越大，就越容易對當地的事務作出處理;但這將增加不同政府機構間協調統一和監督的難度，而且越大的權限往往需要越多的資源來保證。三是不同機構間的分工。分工越細，處理事務的專業化程度就越高;但分工將增加不同部門間協調的難度，而且分工也意味著專業人員和設備等的需要。平衡需要與可能，在適宜的區域范圍內設置適宜權限與專業分工的機構，是設計鄉鎮行政管理體制改革方案的最主要內容。

合理界定縣鄉政府職能。要根據不同職能的不同特點合理劃分縣鄉政府的分工。縣級政府主要負責行使那些專業性較強、規模效益比較明顯，以及需要維持較高程度協調統一的職能;鄉鎮政府主要負責行使那些專業性不強、地域特點明顯、以及那些可以允許各地靈活決策的職能。也就是說，要打破既然稱之為政府就應該具備完整行政職能的思維定勢，不是通過某一特定級別的政府、而是通過各級政府間的分工協作來完成特定地域的行政管理，做到哪些職能適宜而且需要由鄉鎮政府承擔，就交給它哪些職能;哪些職能由縣級政府(或更高層級政府)承擔更經濟合理，就不必再讓鄉鎮政府擔負這些責任。實際上，如果所有職能都不再適宜由鄉鎮政府承擔，那它也就確實失去了存在的依據。

合理劃定鄉鎮政區范圍。在特定地方履行既定的政府職能，可以采取不同的管理幅度和層次，而不同的政府結構意味著不同的政府規模和行政成本。由于政府結構與政區劃分存在直接的聯系，可以用調整行政區域大小和層次的辦法優化政府結構。從理論上看，任何特定區域內都應該存在一個使行政總成本最小的最佳政區劃分。就縣域范圍內看，如果鄉鎮政區過小，即使單個鄉鎮政府的規模不大，所有鄉鎮政府匯總起來的總規模仍可能較大，這時就可以采取適當擴大鄉鎮政區、減少鄉鎮數量的辦法，縮小鄉鎮政府的總規模(鄉鎮政區擴大一般不會導致單個鄉鎮政府規模的同比例擴大);如果鄉鎮適宜規模可以達到或者接近現有縣級地域的水平，那么就確實存在撤銷鄉鎮一級的可能;如果鄉鎮過大，則可能出現政府職能難以履行到位的問題。總之，通過政區的科學劃分，是可以優化縣域內的政府總規模的(從更大的范圍內看，通過調整縣、市乃至省級地方的設置，還可以優化省域甚至全國范圍的政府總規模)。

改革政府的設置形式。我國地方各級政府在本行政區域內都擁有比較廣泛的職能，各項職能的行政區域是一致的。由于履行不同的職能需要不同的政府結構，每項職能的最優政區劃分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差較大。這時不論按哪一種職能確定地方政府的政區，都有 22 可能造成他項政府職能不能按最佳政區配置的情況。條件適宜時，不再為所有政府職能劃定統一的政區，也不再強調一級政府必須是完整職能的政府，而是在加強協調的基礎上，根據不同公共服務的特點劃定不同的政區范圍，建立適宜的職能機構，使各項政府職能都能按其最佳方式履行，而不必因為整齊劃一的需要而互相遷就，不失為值得考慮的一種思路。近年來，在鄉鎮政府與縣級政府部門派出機構的職權調整中，部分地方開始走出只是在權力收放里打轉的怪圈，不再完全依托鄉鎮政區，而是在縣域內分區域設立公共服務機構，就是一個嘗試性開端。這可能是鄉鎮乃至地方政府發展的方向之一，值得更多的研究和探索。

打破鄉鎮設置中的級別觀念。鄉鎮政府又被稱作地方基層政府，即行政級別最低的政府。盡管設定行政級別是規范各級政府設置的重要手段，但它也有著很大的局限性，因為即使最初設置各級地方政府時，其級別、規模、權限與其職能是完全適應的，各地發展的不平衡也會使這種適應變得不適應。這時就會出現這樣的情況：工作內容和工作量相差較大的地方，其政府設置卻基本相同;在行政管理上很多相似性的地方，卻可能因為附加于其上的行政級別不同，在政府設置上產生很大的差異。如沿海發達地區的很多建制鎮在建成區面積、人口、經濟總量等方面，已經達到或超過內地某些 23 縣級市乃至地級市市區的水平。盡管這些鎮政府的級別較低，但在城市管理以及為居民提供城市基礎設施服務等方面，實際上與縣級市、地級市等級別更高的城市政府有著基本相同的需要。隨著我國城市化進程的加速，這種情況可能越來越多。因此，隨著行政管理體制改革和政治體制改革的深入，應當賦予鄉鎮政府在建設和管理當地方面所需要的各種權限，特別是那些已經演化成為真正意義上的城鎮的鄉鎮。

探索村級管理方式。盡管鄉鎮政府是基層政府，其某些職能卻是通過村民自治組織行使的，研究鄉鎮行政管理體制改革還必須充分考慮村級組織的功能和地位。伴隨鄉鎮撤并出現的行政村合并，反映出村民自治組織的行政化。近年來，一些地方還通過派出鄉鎮干部擔任行政村黨支部書記、干部包村、為村干部發放工資等形式，初步實現了村干部的專職化并加深了村自治組織的行政化。隨著我國農村改革的不斷深入，農村集體經濟組織將逐步改造為各種形式的市場主體，這時村級治理的主要任務將轉到農村公共事務和公益事業上來。隨著城鎮化進程的深入，某些農村居民點將發育成為規模不等的城鎮，而伴隨著行政級別制度的打破，這些居民點也應當可以建立某種形式的政府。其他農村居民點，如果其村民仍有自治的愿望，則可以繼續保留某種形式的自治 24 組織;如果某些地方由于各種原因不具備自治的條件，或居民缺乏自治的愿望，政府應直接把農村社區管理的責任承擔起來。實際上，自治以居民具備自治的愿望為前提，它不應是強制的或統一的。

(三)鄉鎮行政管理體制改革的基本設想

近期方向。在未來一個時期，鑒于對鄉鎮體制進行大規模改造的條件尚不具備，一方面應當繼續優化并改革財政體制、科學核定鄉鎮編制并嚴格執行，另一方面應當根據鄉鎮在行政體系中的職能定位及時調整其體制。當前應以轉變政府職能、理順條塊關系為重點，進行配套改革。縣級政府部門與鄉鎮政府各自行使那些應當或者適宜由其行使的職權;縣級部門派出機構的政區劃分不一定再依托鄉鎮;明確由鄉鎮政府管理的事項，應賦予其相應的法定權限和手段。為此應選擇一些地方進行試點，并賦予試點地方在機構編制、行政區劃、行政執法體制等方面較大的自主權。目前很多地方通過撤并鄉鎮的辦法精簡機構和人員，并相應進行了大規模的行政村合并，一定程度上相當于在鄉鎮之下增加了一個中間層次，說明合并后的鄉鎮規模偏大，有可能對行政效率和政府職能的落實造成負面影響。對撤并后的鄉鎮是否就是適宜規模，應細致研究。

遠期前景。隨著城市化的進展及政治經濟社會等方面條件的改善，在具備一定規模的居民點，可以設置“點狀”的縣轄鎮(也有人擬稱之為市。如果解決了級別、權限方面的問題，名稱就不是很主要的)，將鄉鎮政府目前行使的管理該居民點基礎設施、維持社會程序等職能獨立出來，一部分鄉鎮政府就可以轉化為名符其實的鎮(市)政府。某些雖未達到相應規模，但居民有自治愿望和能力的居民點，也可以設立真正的自治組織，自主管理其內部事務。其余鄉鎮就演變為真正的廣域型行政建制，鄉鎮政府(確切地說是鄉政府)負責那些不具備設立鎮(市)條件、又缺乏自治愿望或能力的廣大農村地區的日常運轉，并調整到適宜規模的行政區劃。縣級政府部門(甚至更高層級政府部門)仍會在縣域內派駐機構，但其政區與鄉鎮政區不一定是重合的，與鄉鎮的分工也是比較明確的。

第二篇：淺析鄉鎮行政管理體制改革

行政管理專業

本科

考號081100095 姓名 馬蘭明

淺析鄉鎮行政管理體制改革

提 綱：

一、內容摘要

二、關鍵詞

三、正文

(一)鄉鎮行政管理體制的現狀

(二)鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端及其原因(三)鄉鎮行政管理體制改革的具體措施

四、結束語

五、參考文獻

內容摘要：

隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革以及新農村建設工程實施，我國農村經濟社會文化生活發生了深刻變化，使得鄉鎮政權,組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉鎮政權組織、領導班子、黨員干部的執政能力和服務水平等都提出了嚴峻的 考驗和挑戰。本文針對當前鄉鎮行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當前農村鄉鎮行政管理體制的現狀，并分析了現行體制存在的弊端及其原因，在此基礎上，文章提出了進一步改革我國農村鄉鎮行政管理體制的措施。

關鍵詞：鄉鎮 行政管理 體制改革 正 文

鄉鎮是我國最基層的政權組織，它處在農村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉鎮貫徹落實，事關全局的“三農”問題與之休戚相關。在我國目前新形勢下，鄉鎮行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉鎮工作者，對此深有體會。鄉鎮行政管理作為最基層的行政管理，具有執行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經濟體制的新形勢，暴露了當前鄉鎮行政管理中存在的突出問題，主要表現在：黨政不分、黨委權利過分集中；管理方式陳舊；機構條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉變，責任錯位；財政體制不完善、鄉鎮財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒有充分發揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統體制、行政環境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應。

一、鄉鎮行政管理體制的現狀

為了更好的探討當前鄉鎮行政管理體制的弊端及改革措施，先就當前的鄉鎮行政管理體制的現狀作一簡要概述。

（一）機構設置及管理情況

鄉鎮一級設立的機構主要有：黨委辦公室、紀檢監察室、綜治辦、武裝部、團委、婦聯等黨群機構；政府辦公室、派出所、稅務所、工商所、計生辦等政府機構；司法機構以及下屬企事業單位等。機構管理上，政府機構及政府所屬企事業單位中，郵電所、工商所、稅務所、派出所等屬于垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業務主管部門管理，是上級業務主管部門的派出機構。鄉鎮政府直接管理的有政府辦、計生辦、財管所、衛生院、中學、中心校等單位。

（二）行政運行模式

作為上連縣、下連村的中間政權組織，鄉鎮主要是按照憲法第107條的規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導，憲法第110條規定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉鎮人民政府與村的關系應為指導關系，但事實上幾乎都是領導關系。

二、鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端及其原因

現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉鎮職能的發展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。

（一）我國現行鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端主要是：

（1）政府職能龐雜、錯位 按照規定，鄉鎮人代會有l3項職權、鄉鎮政府有7項職權，但實際落實并非如此。一是鄉鎮職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，如同一個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，在發展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。二是鄉鎮機構設臵重疊。機構設臵的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。

（2）權力與責任不對等，行政運作方式不適應發展的需要

一是存在權小責大的矛盾。目前，鄉鎮政府主要做的工作是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另一方面，稅務、國土等機構承擔的業務工作，有相當一部分是由鄉鎮政府來幫助完成的。鄉鎮政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉鎮管理不了，有責無權。出現損害農民群眾利益的事，農民找政府，鄉鎮政府除了做點解釋工作外根本無能為力。二是鄉鎮在對上負責與對下負責之間處于兩難境地。對下，由于財政困難，該為農民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉鎮政府的信任，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉鎮各種任務，并且實行目標考核，鄉鎮干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應付各種事務喘不過氣來。

（3）黨政不分，政事不分

黨政不分，主要表現為黨委一元化領導與鄉鎮長負責制之間的關系處理不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統攬和協調工作。但事實上，在鄉鎮一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍。

（4）公務員政績考核不完善，未形成科學合理的選拔任用體系

目前，公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績沒有把個人貢獻與集體貢獻合理區分開，因此往往會出現把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現象。這種考核辦法，會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，致使部分鄉鎮干部對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行，不利于干部的選拔任用。

（二）我國現行鄉鎮行政管理體制存在問題的原因主要是：（1）對鄉鎮政府職能認識不到位

鄉鎮干部的觀念意識滯后于形勢發展的需要。鄉鎮干部對鄉鎮應該履行什么職能，新時期如何落實發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。習慣于完成上面的任務，習慣于做好眼前的事，缺乏發展意識和發展規劃。

（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉鎮的職能體制

原則上鄉鎮是“以塊為主，條塊結合”，但是由于站所的人才物 全部收歸縣級職能部門，所以鄉鎮對于這些站所只能協商，不能控制和指揮。這樣，鄉鎮在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執法權又只能授予縣級職能部門。鄉鎮在推動工作的方法上也受到一定的限制。

（3）經濟因素制約了鄉鎮政府職能發揮的

稅費改革以前，鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免征農業稅以后，鄉鎮財政收入大幅度減少。但是鄉鎮政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉鎮既要發展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務決大部份依靠鄉鎮財政自行解決。大大制約了鄉鎮行政管理職能發揮。

三、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施

新農村建設是黨和政府做出的重大戰略部署，作為我國的最基層政府—鄉鎮政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、規劃、引導新農村建設的各種任務。當前鄉鎮行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉鎮行政管理體制具有重要意義。

（一）完善鄉鎮致府的機構設臵

在新時期，鄉鎮面臨的問題來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉鎮不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環節。從這個意義上來說，因此，鄉鎮改革要合理定位鄉鎮的職能，改革鄉鎮的體制。目前，鄉鎮政府的機構設臵和人員配備都很不規范。要通過立 法明確鄉鎮機構職能、人員編制和工作程序，明確鄉鎮政府各項行政人事行為的程序和責任。在鄉鎮改革中，要貫徹“小政府，大服務”的方針，保留履行政治和社會服務職能的機構，壓縮履行經濟管理職能的機構。對規模過小的鄉鎮應視具體情況適當合并，減少數量，擴大規模。

（二）創新思路，轉變觀念，轉變職能

在鄉鎮改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。今后，鄉鎮政府應該從競爭性領域解脫出來，把辦企業、做貿易的任務交給社會、交給市場，充分發揮市場優勢，以多業并舉來促進農村產業結構的調整和均衡協調發展，切實解決好政府的“越位”問題。鄉鎮領導要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉移到經濟發展的服務和引導上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉變職能是鄉鎮行政管理體制改革的關鍵所在。轉變鄉鎮政府職能，一是由政府改革帶動企業、教育、醫療衛生體制等各項改革。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上。三是通過轉變政府職能，推進政府現代化建設，通過轉變政府職能，一是為鄉鎮經濟發展創造種種便利條件，加快產業結構調整，大力培植財源，促進經濟持續快速發展。第二，通過提供社會性公共服務，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設。加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務型政府。今后，鄉鎮黨委政府要適應社會主義市場經濟體制需要，從行政管理型向公共服務型轉變，加強政府服務，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅 決不管。

（三）加快推進鄉鎮機構改革，減少財政供養人員

鄉鎮機構改革在我國已進行過多次，效果并不理想，現在有必要加快推進。重點是合理界定鄉鎮機構職能，精簡機構和減少財政供養人員。要根據職能需要嚴格規范鄉鎮機構和崗位、人員設臵，從緊設臵鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。人事部門在確定編制時，不僅要根據縣、鄉規模大小，也要結合各地經濟發展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養多少人”的指導思想，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉鎮中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。農技站、農機站、獸醫站、林業站等服務性單位，應通過服務收費來實現自我平衡。應加快鄉鎮公共衛生改革步伐，減輕財政負擔，最大限度地發揮每個機構與人員的作用，減少人員開支。對于鄉鎮機構人員過多的問題，主要應該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過調整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進。清退鄉鎮機構臨時人員要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴格控制機構和人員的再膨脹。

（四）探索鄉鎮深化改革的目標

就長期目標而言，鄉鎮自治、實現鄉鎮建制的地方化和公利化，應當是鄉鎮改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉鎮轄區內各項事務的管理組織。鄉 鎮政府要把工作重點轉到提供公共服務和發展公益事業上來，要進一步規范鄉鎮政府和村級組織的工作職能與事權范圍，打造法治、誠信、廉潔、高效的服務型政府。

四、結束語

深化鄉鎮行政管理體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。根據上述原則和目標，應從合理設臵鄉鎮黨政機構、合理劃分鄉鎮行政職能、加強鄉鎮機構編制管理、整合鄉鎮行政資源、推行領導干部“交叉任職”、引入市場機制、深化鄉鎮站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉鎮財政供養人員降低行政成本等方面人手，推進鄉鎮行政管理體制改革。相信未來的農村鄉鎮行政體制改革必將進一步促進我國新農村建設目標的實現。

五、參考文獻

[1] 寇鳳超.《深化鄉鎮行政管理體制改革的思路與對策》.經濟決策與參考, 2008年

[2] 吳雁俊.《鄉鎮行政管理體制存在問題研究.發展研究, 2008年

[3] 左然.《鄉鎮行政管理體制需創新》.新聞周刊,2009年

第三篇：鄉鎮行政管理體制改革

[論文關鍵詞]農業稅；政府機構；政府職能；服務型政府

[論文摘要]鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節，這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉鎮政府一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色，政府職能轉變才會成功。構建服務型政府是鄉鎮行政管理體制改革的終極目標，有利于鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。

農業稅的取消開啟了“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農”問題的新起點。農民的經濟社會地位和發展環境發生重大改變，農民權益保護開始步入規范化、法制化軌道。但鄉鎮政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農村公共產品和公共服務的提供缺失。農業稅的取消拆除了收費平臺，斷了公共產品的資金來源，鄉鎮政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規定鄉鎮政府具體的職責范圍，事權分配不清。第三是鄉鎮負債累累。農業稅的取消并沒能解決鄉鎮財政運行問題，反而使鄉鎮債務有增無減。第四是鄉鎮社會規范及管理能力減弱。取消農業稅后，一方面由于不準鄉村組織對農民使用強制手段，削弱了鄉村組織的權威；另一方面隨著鄉村干部與群眾相互接觸變少，村民們對干部的態度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

雖然稅費改革后，鄉鎮政府管理面臨一些困境，但鄉鎮政府作為我國最基層的一級行政機關，處在農村工作的最前沿，承擔著農村眾多的公共管理和公共服務職能，對地方乃至國家的政治穩定、經濟發展、社會安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權組織無法替代的。因此，必須對鄉鎮行政管理體制進行改革。

一、后農業稅時代鄉鎮機構改革

1、調整機構、精簡人員，因地制宜，撤鄉并鎮

針對鄉鎮機構運行存在的問題和不足，有必要對現有鄉鎮政府的職能進行結構性調整，強化政府的社會管理和公共服務職能，弱化經濟管理職能，與此相應地減少不必要的行政機構，合并職能相近的機構為中心站，從而減少部分機構和人員。同時對經濟發展相對較好、農民素質較高的小鄉鎮，可考慮撤鄉并鎮，減少行政事業人員，降低政府運行成本，減輕財政負擔。而對一些邊遠地區和貧困落后地區，應穩定政府機構現狀，但調整其內部分工，精簡、合并可有可無的作用發揮差的事業服務中心及其人員，加強最能為老百姓辦實事的機構和人員。最后，根據中央要求，實現機構和編制法定化要求，加強對鄉鎮機構行政事業編制的控制，每過2—3年，核定一次編制，并通過法的形式確定下來。

2、改革鄉鎮干部人事制度，完善縣鄉公務員考錄制度

針對鄉鎮公務員小農意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導致整體素質不高的現象，我們認為，首先要改革干部人事制度，引入競爭激勵機制，改革傳統干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調動鄉鎮干部工作積極性。加強對干部的業績考核，指定科學的考核和量化標準。通過考核，讓那些有責任感、工作能力強、農民群眾信任和擁護的干部繼續留任或者進入領導崗位。其次是完善縣鄉公務員考試錄用制度。一是擴大縣鄉公務員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。第一，所有社會成員都有參與社會競爭的同等權利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區封鎖政策，促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規范專業的考試錄用制度。第一，采用現代化的結構性考試方法。公務員考試應根據公務員工作的特點采用結構性考試方法，其結構由筆試、面試、心理測試、考核等構成。不同部分在總成績中的比率，根據不同的職責尤其是不同的職位要求來確定。第二，建立公務員考試試題庫。公務員考試錄用主管單位的人事部門應建立公務

員考試試題庫，特別是專業科目試題庫。可以按照統籌規劃，分頭開發，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監督體系，增強考錄工作的透明度。第一，借鑒高校招生考試的經驗，建立起相對穩定的監督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監察、公證機構、新聞媒體、群眾團體的代表組成，并隨時接受人大代表、政協委員的監督。第二，明確監督內容。主要監督招考程序是否按規定進行、報名及資格審查是否按招考公告的規定進行、筆試與面試命題是否符合有關要求，有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度，接受社會監督；(2)建立錄用工作報告制度，接受上級政府人事部門的監督；(3)建立咨詢制度，接受群眾監督。

3、合理劃分權限，理順各種關系

鄉鎮政府作為一級政權組織，在很多方面并不是執法主體，缺乏市場經濟條件下的法制手段，工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現狀來看，鄉鎮政府都不具備獨立的決策權和完整的財政權。鄉鎮承擔了大量上級交辦的事務，卻沒有足夠的權力，還要為執行結果負責。相對于縣級政府的“權大于責”，鄉鎮卻是“責大于權”，以有限的權力承擔著無限的責任。鄉鎮政府在某種程度上已經成為縣級政府的派出機構，甚至是某些職能部門的辦事機構。因此，鄉鎮行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權限。一是還權于鄉鎮，解決事權與財權相統一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，明確鄉鎮政府的事權；二是明確與上級(主要是縣級)部門的關系。縣級部門與鄉鎮政府之間不是領導與被領導的關系，縣級部門不應對鄉鎮政府實施直接發文等行為。三是縣級部門在鄉鎮的派出機構在工作上應接受鄉鎮黨委和政府的協調、監督，工作人員的考核、任免、獎懲等，應征求和尊重鄉鎮黨委和政府的意見。其次要理順各種關系：(1)理順政府與鄉鎮企業的關系，理順企業的產權關系，真正實現政企分開；(2)理順政府與社會的關系。鄉鎮政府集中精力管理公共事務和公益事業，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質和任務，共同承擔社會義務；(3)理順政府與市場的關系。凡是市場機制可以有效發揮作用的領域，鄉鎮政府主動退出，只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情，以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調節能力，努力創造公平競爭環境，維護市場秩序。鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節，這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。

二、后農業稅時代鄉鎮政府職能轉變

1、目前鄉鎮政府職能定位存在的問題

進入后農業稅時代之后，鄉鎮政府突出的問題是干了許多不該干的事情，而自己職權范圍內的事又沒做好。首先是在中央轉移支付不能足額足量到位的情況下，鄉鎮政府為了維護正常運轉和償還債務，想盡一切辦法增加財政收入，其中重要的途徑就是發展企業和招商引資，有的鄉鎮甚至通過直接參與經濟活動獲得制度外收入；其次是有些鄉鎮超越經濟能力大搞基礎設施建設，而又沒進行科學規劃和很好地利用市場力量，結果導致許多小城鎮成為一無產業基礎、二無市場依托、三無居民社區的“空城”，更導致鄉鎮政府負債居高不下；第三，鄉鎮政府服務功能低下。南于管理體制、經費保障等許多因素，許多諸如農業技術推廣、文化宣傳等公共服務功能履行不到位甚至基本喪失，導致農村社會公共事業長期受到冷落，發展滯后。

2、鄉鎮政府職能轉變

黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基

層鄉鎮政府，我們認為它基本上不具備履行經濟調節智能的能力，也幾乎沒有市場監管的能力，真正需要抓實抓好的應該是社會管理和公共服務。因此，體制改革中的鄉鎮政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能，削弱、淡化、轉移、合并與農村經濟社會發展不相適應的職能。具體說來，(1)更新觀念。這是轉變職能的關鍵。農業稅的取消，標志著中國農業走向休養生息階段，隨著原有的鄉鎮工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務，重人治、輕法治變為重服務、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務”為“我要服務”。(2)向農村提供公共服務和公共產品。不收農業稅了，國家每年都會有數千億的財政資金轉移到鄉村，鄉鎮干部應從收稅費轉變為農民提供安全、保衛、科技服務和有效信息，鄉鎮政府應當更直接提供教育、鄉村道路建設、社區醫療等公共產品；(3)規劃、建設和管理小城鎮。鄉鎮政府要合理規劃集鎮和新村，抓緊建立和小城鎮相配套的勞動保障機構，為農村勞動力的轉移和有序流動提供保障；(4)培育新型現代農民。鄉鎮政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農民，特別要做好農民的科技培訓工作，培養他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權觀念及競爭意識，造就出一批具有現代商品意識和市場經濟意識的新農民；(5)人口和計劃生育工作。當前農村地區仍然是人口超生的重災區，各地鄉鎮政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發展。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉鎮自然、經濟等環境千差萬別，一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色，鄉鎮職能轉變才會成功。

三、鄉鎮行政管理體制改革目標：構建服務型政府

后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革研究不僅僅是鄉鎮政府為了履行職責而進行的職能轉變，更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革，而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上，放到中國現代化的進程中，放到社會主義新農村建設當中去研究，從而將鄉鎮行政管理體制改革拓展到鄉鎮政府管理模式轉型和創新的高度，用現代治理的角度來審視這一改革，重構國家、社會、農民關系，城鄉關系以及體制與機制等各方面的關系，并使鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。

服務型政府的構建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉變鄉鎮政府職能，約束和規范政府應該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執政、依法執政和民主執政的和諧統一，解放和發展農村生產力，促進農村經濟發展和維護農村社會穩定，強化鄉鎮政府服務能力，建立和完善農村社會化服務體系，完善農村公共產品供給機制，提高服務水平，建立服務優先、依法行政、上下協調、精干高效的鄉鎮行政管理體制。具體表現為：

1．鄉鎮政府職能界定準確。按照“因需設崗”、“因事設人”的原則，明確鄉鎮政府職能，界定鄉鎮機構的責、權、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規和方針政策，維護農村社會穩定，保障公民的合法權益；(2)保障公共產品供給，改善農村用水、用電、通訊、交通條件，改進農民的生產生活環境，搞好農村基礎設施建設。

2．科學配置鄉鎮機構規模。鄉鎮機構規模主要由鄉鎮的個數、鄉鎮內部機構設置和人員三部分構成，而鄉鎮內部機構設置的規模是重點。一般說來，鄉鎮規模沒有統一的標準，它的設置根據政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素，最終以鄉鎮能否實現農村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求為準。3．鄉鎮權力機制的科學管理。權力機制是多方治理的核心部分，只有構建民主、科學、合理的權力機構，才能實施有效的治理，才能建設服務型政府。首先，鄉鎮權力的產生要從過去的自上而下，改為自下而上，讓農民群眾有更多的知情權、選擇權、決定權；其次，鄉鎮權力的運用必須依法行政，規范鄉鎮政府行為。

從橫向分析，后農業稅時代鄉鎮政府治理應該強調政府與社會的合作，強調自上而下的管理和自下而上的參與的結合，強調管理主體的多樣性。在管理的性質上強調政府對公民的服務，在管理技術上強調引入市場機制，從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為，在可預見的未來，我國鄉鎮政府多元治理的構成，必須強調政府的主導地位和作用，在此基礎上，充分發揮農村社會中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農民的自主管理和民主參與鄉鎮社會事務的權利，分清政府應當承擔和做些什么事。具體說來：1．強調鄉鎮政府的主導地位和引導作用，這是鄉鎮政府作為一級政府機構存在的理由；2．完善農村中間組織和社會化服務體系，將鄉鎮政府讓渡出來的一些社會事務承擔起來，將城市文明導入鄉村社會，在政府與農民之間、農民與市場之間發揮社會的橋梁紐帶作用，為農民的生產生活服務；3．倡導農民參與鄉村公共事務和自主管理的積極性，激發他們的創造性。服務型政府的構建最終取決于農民的自主和覺悟，只有充分發揮農民的主體作用，尊重農民的權益，尊重農民的政治參與和自我管理，尊重農民的自主經營權，也只有政府通過各項政策引導，讓近9億農民獲得更多社會資源，鼓勵、引導和支持農村、農民建立各類社會經濟組織和行會，擴大它們的生存空間，讓農民為自己的事情做主，充分發揮社會各界的力量，政府才能真正為農村、農民、農業服務。轉貼于 中國論文下載中心

第四篇：淺談鄉鎮行政管理的體制改革

湖北廣播電視大學

畢 業 論 文

題目：淺談鄉鎮行政管理的體制改革

學生姓名： 學 號： 專 業： 行 政 管 理 層 次： 專 科 學 校： 工作單位： 指導老師： 完成時間： 2016年5月

目 錄

摘要???????????????????????????????（1）淺談鄉鎮行政管理的體制改革????????????????????（1）

一、鄉鎮行政管理體的背景?????????????????????（2）社會主義新農村建設??????????????????????（2）

二、鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端????????????????（2）

（一）職能界定不夠明晰????????????????????（3）

（二）法定職權缺失??????????????????????（3）

（三）職能行使偏差??????????????????????（4）

（四）公共產品供給短缺????????????????????（4）

三、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施????????????????（5）

（一）更新鄉鎮政府管理理念?????????????????（5）

（二）規范鄉鎮政府的職責???????????????????（5）

（三）整合鄉鎮范圍內的公共資源????????????????（6）

（四）合理劃分鄉鎮政府事權??????????????????（6）

（五）探索鄉鎮深化改革的目標?????????????????（6）參考文獻????????????????????????????????(8)

淺談鄉鎮行政管理的體制改革

[摘要] 鄉鎮是我國社會的基礎，鄉鎮機構是農村經濟建設和社會發展的組織者。鄉鎮政權的建設和運行能否適合農村經濟和社會發展的需要，是關系到我國政治穩定、社會安定、經濟繁榮的大事。隨著我國社會經濟市場化,農村工業化和城市化進程的發展,農村農業稅全面取消,大量的農民工進城務工,使得農村經濟社會文化生活發生了深刻變化，作為我國最基層的政權，鄉鎮行政管理體制改革成功與否,關系到我國新農村建設能否取得最后的勝利。

[關鍵詞]鄉鎮；行政管理；體制改革

鄉鎮政府是我國行政體制設置中最低層次的一級地方政權組織,與其它地方政府相比,更多地行使管理基層地方公共事務的職能,但鄉鎮政府在我國整個行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農民群眾有著廣泛、直接、密切的聯系,因而,成為聯系和溝通群眾與國家政權機關的紐帶和橋梁。農業、農村和農民問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題,它對鄉鎮政府的行政能力提出了新的要求。如何適應形勢發展的需要,提高鄉鎮政府的公共管理水平,推動社會主義新農村建設,便成為當前迫切需要解決的問題。

我國是一個農業大國,農業、農村和農民的“三農”問題是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題。黨的十六屆五中全會明確提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務,體現了新形勢下農村政治、經濟、文化和社會發展的要求,為解決三農問題指明了方向。建設社會主義新農村,是一項綜合配套的系統工程,需要各級政府的推動和支持。作為我國最基層政權的鄉鎮政府無疑扮演著重要角色,它身處新農村建設的第一線,它將是新農村建設中政府這一主體不可替代的重要力量。而目前黨和國家建設新農村的決策是在稅費改革取消農業稅后這一背景下做出的,取消農業稅使鄉鎮政府財政更加困難,以致一些鄉鎮政府幾乎不能正常運轉,作為一名鄉鎮工作者，對此深有體會。鄉鎮行政管理作為最基層的行政管理，具有執行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經濟

體制的新形勢不太適應，暴露了當前鄉鎮行政管理中存在的突出問題，主要表現在：職能界定不夠明晰；法定職權缺失；職能行使偏差；公共產品供給短缺；財政危機的普遍性和嚴重性等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統體制、行政環境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應等。

一、鄉鎮行政管理體制改革的背景

我國新農村建設的逐步深入使得農村工作的內容發生了很大變化，對鄉鎮政府也提出了一系列新的挑戰。

改革開放以來，我國農業生產和農村經濟獲得了巨大發展，農民的溫飽問題已經基本解決，我國總體上已經進入到“以工促農，以城帶鄉”的發展階段，初步具備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力。但農村社會事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰略舉措。鄉鎮政府系統有效的實質性改革將對統籌城鄉發展、建設社會主義新農村的前景產生重大影響,所以我們有必要在反思已有實踐與理論的基礎上探討新時期鄉鎮政府改革的方向問題。

二、鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端

現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉鎮職能的發展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。(一)職能界定不夠明晰

《地方組織法》規定,鄉鎮政府必須“執行上級國家行政機關的決定和命令”,“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。這種行政管理體制有其組織性強、政令渠道暢通、貫徹落實迅捷的優越性,但在實施管理過程中,由于以上法律對鄉鎮政府的職能范圍只是原則規定,并未規定具體的職責范圍、內容和各級政府之間的事權劃分,更未規定具體的職責權限。而實際工作中,鄉鎮政府的工作千頭萬緒,實施公共管理過程中遇到的問題多種多樣,上級政府均按“屬地管理、守土有責”的原則要求鄉鎮政府抓好落實。有的工作要與上級部門相對應,“上面分系統,-

下面當總統”,甚至可以說,只要有事發生,就有鄉鎮政府的責任,鄉鎮政府成了全能的政府。此外,縣級行政機關針對農村工作作出的有關決定或政策,變動較頻繁,工作彈性大,加之縣級行政機關經常下派臨時性任務,使得鄉鎮政府的公共管理職能具有很大的隨機性,造成不少鄉鎮政府職能失范,忙于應付。

(二)法定職權缺失

作為一級政權,鄉鎮的機構設置和法定職權應具備完整性和相應的自主性。但鄉鎮政權在實際運作中,其很多職能部門都只是上級政府職能部門在鄉鎮設立的派出機構。據不完全統計,各地、縣級業務部門設在鄉鎮的派出機構一般都在20個左右。這些權力性職能部門被從鄉鎮政府行政隸屬關系中分離出去,必然造成鄉鎮政府職能被分解,擁有的行政權力和手段受到限制,在鄉鎮工作中造成部門之間、部門與鄉鎮之間的不協調、不配合,導致鄉鎮政府難以統籌安排力量而有效管理本鄉鎮的社會公共事務。同時,部門利益對鄉鎮的擴張還表現為上級主管部門不顧鄉鎮實際情況,大量增加人員,導致鄉鎮冗員過多,負擔過重。這種“條條掌權、鄉鎮協調”的體制,削弱了鄉鎮政府職能,導致其履行公共服務職能水平降低。

(三)職能行使偏差

按照政府職能的要求,鄉鎮政府對鄉鎮經濟、教育、文化、衛生及各項社會事業的發展,負有規劃、指導、協調、服務的責任,但目前我國鄉鎮政府還存在著計劃經濟條件下的管理方式,已經超出自身的職責范圍行事。有的鄉鎮政府干預過多,直接插手生產經營活動,用行政手段介入競爭性領域,同時,在日常具體工作中,鄉鎮政府的主要精力用于應付“中心工作”,達標檢查驗收。鄉鎮干部多數給上級機關辦事,依靠上級的指標工作,用于農民所盼、社會所需的時間就少了,未能履行好所應承擔的公共職責。另外,按照法律規定,行政執法的主體是縣級以上人民政府及其職能部門,鄉鎮政府不具有行政執法主體資格,但在涉及農稅征收、征地拆遷、計劃生育、突出問題整治等方面,由于單純依靠上級政府職能部門無力完成,于是上級黨委、政府便以文件或領導講話等形式,要求“鄉鎮黨政一把手負總責”,并且實行“一票否決”制。在這種壓力下,鄉鎮政府為了完成上級-

黨委和政府下達的任務指標,不惜使用不規范的公共權力手段,結果導致越權執法、違法執法的現象發生,破壞干群關系,影響政府的形象和威信,降低政府的公信力,出現鄉鎮政府“權力有限和責任無限”的現象。

(四)公共產品供給短缺

鄉鎮政府本是農村公共產品的主要供給者,這也是政府職能的重要體現,但由于長期以來以農補工政策等諸多因素的影響,已使我國農村社會公共產品供給嚴重不足。主要表現為:

1、公共基礎設施建設不能適應農村經濟發展和農民生產生活的需要。目前全國有261個鄉鎮、5.4萬個村不通公路;在全國104.3萬公里的砂石土路面及無路面里程中,農村公路就有92.3萬公里,占88.5%。很多地方農村公路睛通雨阻,路況差,部分地區人畜飲水困難,基本生存條件無法保障。同時,農田水利基礎設施老化失修,抵御自然災害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設導致水土流失,引發了許多泥石流、洪澇災害、農田被毀等問題。

2、公共衛生事業停滯不前。目前農村人均衛生事業費12元,僅為城市人均衛生事業費的27.6%。這種狀況使得農村基本醫療條件嚴重落后,機構凋零,設備陳舊,衛技人員短缺而且素質偏差,服務水平低下,鄉、村兩級衛生保健網幾乎處于瓦解狀態,公共衛生和各項預防保健工作難以落實。特別是處于弱勢地位的農民群體,過高的醫療費用,遠遠超出了他們的經濟承受力,不少農民“因病致貧,因病返貧”已成為突出的問題。

3、農村教育現狀不容樂觀。長期以來,農村基礎教育經費主要來自縣鄉財政和農民集資,雖然近幾年來特別是農村稅費改革試點以來,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。盡管在農村貧困地區義務教育階段試行“一費制”,使當地農民的教育負擔有所減輕,但目前基礎教育費用較高,農民無法接受。此外,農村教師隊伍的現狀令人擔憂,不少中小學的骨干教師由于工資、住房等原因,或離開教學崗位,或流向城市,師資隊伍難以保證,教育質量下降。

4、社會保障處于徘徊不前的境地。農村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環節,盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施,如農村-

低保、五保戶供養、教育救助、優撫安置等,但目前農村低保和醫療保險僅在一些地方起步,只占很小一部分的農村人口,農村社會保障的覆蓋面相對還很低,遠遠解決不了農村現有的貧困狀況。

5、文化設施缺乏,文化科技“三下鄉”活動流于形式,沒有發揮其真正作用。民間文化在低谷徘徊。

6、農村技術支持服務體系處于癱瘓狀態。農業推廣資金投入不足和推廣體系不夠完善,嚴重制約著推廣力度。部分地方政府借機構改革“卸包袱”,使一些地方的推廣服務部門被推向市場,有的甚至撤銷,造成人員離崗或流失,出現“線斷、網破、人散”的局面。此外,基層推廣隊伍中整體知識水平低,現代農業新技術的熟悉程度和操作能力不夠,影響了農業新技術、新品種的推廣轉化,無法適應當前現代高效農業發展的需要。

三、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施

作為我國的最基層政府—鄉鎮政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著建設新農村的各種任務。當前鄉鎮行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉鎮行政管理體制具有重要意義。

(一)更新鄉鎮政府管理理念

眾所周知,政府的合法性建立在兩個條件的基礎之上:一是政府決策必須體現大多數人的意志;二是人民對政治權威的服從。對政府合法性的深入理解,有助于政府工作人員樹立正確的政府管理理念,正確對待手中的公共權力,擺正自己與公眾的關系,也有助于鄉鎮政府根據自身所處的行政生態環境出現的新變化,將計劃經濟的管制型管理轉到適應市場經濟的服務型管理,由包攬一切的全能管理轉變到滿足社會公共需要的公共管理,由直接管理轉變到間接管理,確立現代公共管理的思維模式和管理模式,從而最大限度地謀求社會公共利益。

(二)規范鄉鎮政府的職責

現階段,要加快有關鄉鎮政府職能法律規范的創制,規范鄉鎮政府的職能,為鄉鎮政府職能轉變提供法律依據。按照黨的十六大提出的“依法規范中央和地方的職能和權限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系”的要求,結合現有-

《地方組織法》,盡快制定規范鄉鎮政府的職能、部門機構及管理活動的決策、執行、監督等各環節的地方性法規及實施細則,使鄉鎮政府的職能轉變切實做到有法可依、有章可循,以法治的剛性手段來規范、界定鄉鎮政府的職能。

(三)整合鄉鎮范圍內的公共資源

鄉鎮政府公共管理要借鑒無縫隙政府的理念,克服各職能部門之間各自為政的狀況,在確保鄉鎮政府職權完整性和

相應的自主性框架內對條塊體制進行改革,從體制上確保鄉鎮政府的統一性,解決鄉鎮政府有責無權、責權分離、條塊不協調的問題,實現鄉鎮公共資源的整合。對于“條塊”體制的改革要繼續實行以鄉鎮管理為主的體制,強化鄉鎮政府統一管理本轄區經濟、政治和社會發展的功能。縣級有關部門要進一步下放權力,所有駐鄉鎮的機構在人、權、事上均按照鄉鎮管理,有關部門配合指導的原則進行改革,“條條”管理權以業務管理為限。通過理順條塊關系,實現鄉鎮責權統一、人權與事權一致,確保鄉鎮政府公共權力的完整統一。

(四)合理劃分鄉鎮政府事權

從我國鄉鎮經濟社會發展的實際情況出發,鄉鎮政府必須提供的公共產品和服務主要包括公共安全產品、公共生活服務產品、公共生產服務產品、管理服務產品和社會發展產品等。據此,現階段鄉鎮政府應當承擔的主要職能是:直接提供公共安全產品中的公共治安、防病減災、環境治理等,公共生活服務產品中的公共衛生,公共生產服務產品中的水利設施、公共土地、科技信息服務等,以及公共管理服務產品、社會發展產品。這些產品中有的是全國性或跨地域性的公共產品,如防病減災、環境治理、水利設施、公共管理服務產品、社會發展產品等,中央、省、市縣應通過專項轉移支付的政策作保障,委托鄉鎮提供,以確保提供的有效性。其他產品則可由中央、省、縣政府及職能部門提供,或通過市場化、民營化的形式提供。縣級以上政府應強化對農村公共產品的投入,切實解決公共服務的城鄉失衡問題,彌補歷史的欠帳。

（五）探索鄉鎮深化改革的措施

強化管理，提高效率，把轉變鄉鎮政府職能、提升服務水平作為鄉鎮機構改-

革的出發點和落腳點。

鄉鎮機構改革后，工作運轉機制需要重新確立，需要注重各部門的實用功能和各角色的“獨立性”，從而強化鄉鎮政府社會管理、公共服務和維護穩定的職能，建立管理規范、高效運轉的新型運作機制。一是建立統一的科學民主決策機制，進一步明確黨政職責。確定鄉鎮的最高決策機構是鄉鎮黨委會，鄉鎮所有的重大事項均由鄉鎮黨委會決策，黨委書記在抓全面工作的基礎上，側重抓黨務、計劃生育和維護社會穩定的工作;鄉鎮長在主持鄉鎮政府全面工作的基礎上，側重抓發展經濟、財源建設和社會服務工作。二是建立鄉鎮干部新的工作責任制。各崗位定職定責，明確職權范圍，明確工作任務，做到事事有人干、人人有事干，每項工作明確第一責任人，體現責、權、利相一致的原則。三是建立重點工作目標管理考核的激勵機制。年初，市里確立十項重點工作分解到各鄉鎮，市委、市政府與鄉鎮政府簽訂目標管理責任狀，各鄉鎮又將其重點工作分解到了每一鄉鎮干部，同時實行職責掛鉤的責任追究制度，結合鄉鎮干部的崗位職責和工作目標，進行嚴格考核。建立正確的干部導向機制，對業績突出的鄉鎮干部給予表彰、獎勵、提撥重用。從而使鄉鎮工作思路清晰、合力增強、效率提高，經濟和社會事業得到全面發展。

深化鄉鎮行政管理體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。根據上述原則和目標，應從合理設置鄉鎮黨政機構、合理劃分鄉鎮行政職能、合理劃分鄉鎮行政區劃、加強鄉鎮機構編制管理、整合鄉鎮行政資源、推行領導干部“交叉任職”、引入市場機制深化鄉鎮站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉鎮財政供養人員降低行政成本等方面人手，推進鄉鎮行政管理體制改革。新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要著眼于建設社會主義新農村的進程，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索，大膽創新，積極穩妥地推進。

社會主義新農村建設是一項系統工程，具有長期性和復雜性。鄉鎮政府既是新農村建設的組織者和引導者，又是新農建設政策的實施者，因此鄉鎮行政管理也是一個較長時期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農村鄉鎮行政體制改革必將進一步促進實現我國新農村建設目標的實現。

參考文獻：

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[5]夏永祥、邵華.轉變鄉鎮政府職能與機構改革[J].農村經濟問題.2006(8)[6]李燕華.我國鄉鎮政府負債的成因[J].統計與決策.2007

第五篇：試論鄉鎮行政管理體制改革

前 言

鄉鎮政府在我國整個行政管理體制改革中，占有重要地位。“三農”（農業、農村和農民）問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題。過去，我們靠農業的積累、農民的貢獻和農村的支持，建立起了比較完整的國民經濟和工業化體系，但另一方面，城鄉二元結構也日益強化，農村發展越來越落后于城市，廣大農村地區和農民群眾并沒能很好地分享到工業化和城鎮化的成果。隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革取消了農業稅，給農村經濟社會文化生活帶來了深刻變化，使得鄉鎮政權組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉鎮政權組織、領導班子、黨員干部的執政能力和服務水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰。

鄉鎮政府是我國最基層的政權。在社會主義新農村建設與和諧社會構建中，鄉鎮行政體制健全與否直接關系到農村經濟的發展和社會的穩定。為此，鄉鎮行政管理體制亟需改革。本文從發展農村經濟、培育農村自治組織、深化以職能轉變為核心的鄉鎮政府管理體制改革、完善縣鄉財政管理體制，建立農村公共財政體制等方面對鄉鎮行政管理體制改革進行論述。一 我國鄉鎮行政體制改革的背景

我國農業稅費的全面免除于與新農村建設的逐步深入使得農村工作的內容發生了很大變化，對鄉鎮政府也提出了一系列新的挑戰。

（一）農村稅費改革

農業稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，并逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。于2006年在全國范圍內取消農業稅①。農業稅費新農村建設中鄉鎮行政管理創新研究改革的基本目的是減輕農民負擔。農業稅費取消以后，鄉鎮政府從下鄉催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉鎮財政的短缺，鄉鎮債務無力償還，農村公共設施建設資金匾乏。鄉鎮政府除了配合稅費改革的需要進行鄉鎮綜合配套改革之外，必須應對處理農村公共設施建設、償還鄉鎮債務等一系列問題。

（二）社會主義新農村建設

當前，我國總體上已經進入到“以工促農，以城帶鄉”的發展階段，初步具備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農業生產和農村經濟獲得了巨大發展，農民的溫飽問題已經基本解決，但農村社會事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰略舉措。社會主義新農村建設是指在社會主義制度下，反映一定時期農村社會義經濟發展為基礎，以社會全面進步為標志的社會狀態②。新農村建設的總的目標是:生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。應該說這20個字包含的內容豐富，涵義十分深刻。既要求經濟發展，也要求社會發展;既要加強物質文明建設，又要加強精神文明和政治文明建設。

① 朱秦.取消農業稅后的鄉鎮行政管理體制改革[J].中共云南省委黨校學報, 2009,(03).② 謝開勇,童敬黨,王秀梅.創新鄉鎮行政管理機制 促進新農村建設[J].理論導刊, 2009,(04).二 當前我國鄉鎮行政體制存在的主要問題

現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及社會主義新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉鎮職能的發展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。筆者認為當前我國鄉鎮行政管理體制存在的問題，主要表現在以下四個方面：

（一）鄉鎮行政區劃不合理

1983年，改革人民公社體制、恢復鄉鎮建制以后，各地在90年代初期對鄉鎮規模已進行過較大幅度的調整。但在市場經濟的新形勢下，一些地方鄉鎮規模偏小的問題仍然很突出。目前全國21000多個建制鎮中。3萬人以下的鄉鎮占大多數，人口密度很高的東、中部地區有些鎮也只有一兩萬人①。鄉鎮規模小，鄉鎮個數就多，鄉鎮政府機構設置和人員編制也隨之增加，直接加重了國家財政和農民負擔。

此外，鄉鎮規模小不利于城鎮化的發展，不利于鄉鎮企業和農村人口就地向城鎮轉移。據統計全國2000萬家鄉鎮企業中，僅有很少分布在建制鎮上，90％以上的企業分散在農村，農村的工業化長期與城鎮化發展相脫節，不能形成城鎮的集聚效應，這是我國城鎮化進程滯后的一個重要原因。

（二）鄉鎮行政管理方式落后

眾所周知，在傳統的計劃經濟體制時期形成的行政管理體制和管理方法并未有根本上的轉變，鄉鎮政府職能界定不清的現象仍然相當普遍。不少鄉鎮在市場經濟條件下，仍沿用傳統的行政手段、計劃經濟模式對村委會創辦的某些生產、服務項目指手畫腳，對農民的各種經營活動給予行政指令，卻不提供相應的生產、流通、技術方面的信息。

其次，由于鄉鎮主要領導和各部都直接介人生產和經營活動，使鄉鎮政府在一定程度上喪失了作為轄區內各項事業全面發展的決策者和規劃者、各種利益的協調者、對工農業生產及經營活動的調控者和監控者的功能。政府職能界定不清必然會導致鄉鎮行致工作方式上的一系列問題，諸如依靠行政命令，工作方法單一，制度不健全，主觀隨意性大，管理缺乏規范，甚至出現嚴重破壞法制的現象。

②

（三）政府職能龐雜、錯位

一是鄉鎮職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者代表、又是企業經營者代表 ① 楊康.試論轉型時期我國鄉鎮行政體制[J].法制與社會, 2008,(30).② 張新光.中國鄉鎮行政管理體制模式的歷史沿革與反思[J].理論與現代化, 2007,(01).和社會管理者代表，直接參與微觀經營。有的在發展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。有的代替農民決策去辦企業、發展經濟。

二是鄉鎮機構設置重疊。機構設置的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。三是由于權責不一致，弱化了鄉鎮應有的職能。鄉鎮在職能職責方面存在的一些問題，現在鄉鎮，而根源卻在上級部門。有的上級部門偏離了責權一致的原則，通過行政命令和資源配置權，把一些本該屬于自己抓的工作下放給了鄉鎮，使鄉鎮疲于應對若干的“一票否決制”，弱化了應有的社會管理和公共服務職能。①

（四）黨政不分、政事不分

黨政不分，主要表現為黨委一元化領導與鄉鎮長負責制之間的關系處理不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統攬和協調工作。但事實上，在鄉鎮一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍②。這種黨政一體化運作的現象與黨政分開的改革目標是格格不入的。

同時，在鄉鎮也普遍存在事業單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業單位嚴重依賴業務主管部門，業務上主管部門怎么說就怎么做，經費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業單位缺乏競爭意識和服務意識，并且不能獨立承擔民事責任和法律責任，從而使這些事業單位法人意識淡薄、責任意識淡薄。

① 韓玲梅,張霞,黃祖輝.制度視角下的村民自治:現狀、發展及途徑[J].福建論壇(人文社會科學版), 2007,(09).② 朱建波.當前村民自治改革的制度變遷困境[J].成都大學學報(社會科學版), 2006,(03).三 深化我國鄉鎮行政體制改革的措施

新農村建設是黨和政府做出的重大戰略部署，作為我國的最基層政府—鄉鎮政府，引導新農村建設的各種任務。當前鄉鎮行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉鎮行政管理體制具有重要意義。筆者認為，我國鄉鎮行政管理體制改革應從以下幾個方面著手：

（一）大力發展農村經濟

政府是社會公共產品和公共服務的提供主體，要加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和科教文衛等公共事業，為農村群眾生活和參與社會經濟、政治、文化、活動提供保障和創造條件。

鄉鎮政府如何才能履行好這些職能呢?鄉鎮政府處在農村工作的第一線，在我國經濟社會發展總體上已經進人以工促農、以城帶鄉的新階段，只有加快建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村，帶領群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實處。

筆者認為，鄉鎮政府首要的任務，就是在尊重農民意愿的基礎上，對農村的發展進行科學規劃，尋找農村經濟發展的切人點和生長點，尤其要通過產業政策、區域規劃、科技示范，提供及時準確的市場信息等多種方式來引導結構調整①。加快農村城鎮化、工業化的步伐，提高農業的產業化經營水平以及農村科技水平，拓寬農民增收的空間，挖掘農民增收的潛力，保證農業生產的穩定發展和農民收入的持續提高。

（二）培育農村自治組織

農村自治組織，包括村委會、各種經濟合作社、協會等，它是農民可以自由進退的互助性、服務性組織。在農業和農村經濟不斷發展的今天，農民以一家一戶為獨立主體，面對紛繁復雜的農業大市場，在農產品的銷售、農用物資的購買、農業信息的獲取上，往往處于劣勢，對自然風險和市場風險的抵御能力弱；同時，原子化的農民也需要與行政管理部門溝通，參與農村公共產品的供給②。

因此，培育農村自治組織，完善農業服務網絡，強化農村自我管理能力是農村行政管理職能轉型的重要環節，它不僅可以填補農村行政管理職能轉移后形成的管理空白，而且能夠為農民抗拒市場風險、發展農業生產提供低成本、高品質的服務，是農民進行政治參與、表達自身利益訴求、維護自身權益的新型途徑。

（三）深化以職能轉變為核心的鄉鎮政府管理體制改革

基層行政管理體制改革主要有三方面：

① 郭靖.論如何建構現代鄉鎮行政管理體制[J].現代農業, 2008,(11).② 麥佶妍.淺析鄉鎮行政管理與村民自治的關系[J].嶺南學刊, 2008,(03).一是轉變政府職能。就是按照建立服務型、責任型和參與型政府的要求，重新界定鄉鎮政府職能，從發展型政府轉變為公共服務型政府，注重對農村公共產品的提供和社會事業發展的支持，注重農村社會發展戰略的制定和實施，基本公共服務體系的確立，社會發展的公平性和效率，以及農村社會預警和應急機制的建立等，削弱、淡化、轉移、合并那些與農村經濟社會發展不相適應的職能，處理好國家、市場、農民的關系①。這是行政管理體制改革的核心。

二是優化政府機構。要在確保社會穩定的前提下嚴守鄉鎮機構編制只減不增，積極穩妥地推進機構改革，切實加強行政管理部門社會管理和公共服務的職能，創新鄉鎮事業站所的運行機制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問題。

三是提高鄉鎮公務員隊伍的整體素質。從“以農養政”時代向農民收取稅費的角色，轉變為“善政養民”時代服務者的角色，需要提高鄉鎮公職人員的服務能力。為此，應完善對公職人員的選任和考核評價機制，推行上級考核和社會公眾評議的雙重機制，讓農民擁有按法定、民主的程序選舉和評價公職人員的權利，使考評對象始終“對下負責”，服務于農民，真正成為農民利益代理人和維護人②。

鄉鎮行政體制改革的關鍵是轉變政府職能，目標是建設服務型政府。鄉鎮政府的主要職能是落實國家政策、嚴格依法行政、做好市場監管、發展鄉村經濟、文化和社會事業、提供公共服務、維護社會穩定。應借助取消農業稅帶來的改革助推力，推進職能轉變，全面提高政府服務農村經濟社會發展的能力。

（四）完善縣鄉財政管理體制，建立農村公共財政體制

取消農業稅后，鄉鎮機構在無法向下汲取資源的情況下，會為了獲得更多的上級財政支持和轉移支付，“對上負責”而不“對下負責”，對此，必須規范和完善財政體制，解決鄉鎮財政收支的巨大缺口和巨額債務，保證免稅的好處真正使農民受益。

一是要進一步加大轉移支付的額度和力度。對取消農業稅后形成的財政缺口，應及時足額地通過財政轉移支付方式予以補齊。除保證用于縣鄉基層組織以及農村義務教育、計劃生育、農村優撫和五保戶供養等方面需要的轉移支付資金外，還要加大對鄉鎮承擔的社會公共產品的轉移支付力度，避免過多的資金用于養機構養人，提高轉移支付資金的效益。

二是要按照屬地化原則。明確界定各級政府的“事權”和“財權”。提高鄉鎮財政的分配比例，保障取消農業稅后鄉鎮人員應有的行政成本的開支③。三是要建立公共財政體制。公共財政應以農村的公共需要為前提，要有利于推動農村行政管理部門公共服務機制的形成，確保財政支出主要用在民生問題上。

① 鄭立新.創新鄉鎮行政管理機制的做法、成效和啟示[J].福建理論學習, 2007,(04).② 楊順湘.我國鄉鎮行政管理體制改革研究[J].人文雜志, 2009,(06).③ 張新光.20世紀以來我國鄉鎮行政管理體制改革的回顧與展望[J].蘭州學刊, 2007,(01).參考文獻

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