第一篇：淺談農業型鄉鎮行政體制改革的方向

淺談農業型鄉鎮行政體制改革的方向

郝俊鵬

【摘要】：農業型鄉鎮層面上的矛盾根源于現行的財政體制和行政體制。本文主張農業型鄉鎮行政體制的改革應符合國家治理和鄉村社會發展的需要，方向應是通過漸進的體制內改革完善基本制度建設．強化鄉鎮政府的有效性。

農業型鄉鎮是指以農業為主要產業財政收入主要來自于農業的鄉鎮。按照徐勇教授鄉鎮分治的觀點，鄉鎮行政體制改革不宜搞?一刀切?，應將農業型鄉鎮與工商型鄉鎮區別對待。這種區分主要基于兩方面原因： 受到質疑，遑論其有效性；而工商業型鄉鎮存在的主要問題在于鄉鎮政府的無效及職能扭曲。

關鍵詞：農業型鄉鎮； 行政體制改革； 基層民主

鄉鎮政府作為縣級政府的下屬機構，其主要職能是完成上級交待的各種任務。在政績考核?一票否決?的壓力下，鄉鎮政府不得不將大部分精力財力用于應付各種名目繁多的各項達標，如?普六?、?普九?、教育?雙基，’達標、計生服務站達標、油路村村通、各種活動室達標等。這些事權的下放不僅導致了鄉鎮政府職能范圍的擴大，而且直接推動了鄉鎮政府機構和人員的膨脹。相應地，作為國家政權體系的基層組織，鄉鎮政府用于履行其正常職能提供區域性公共物品和公共服務的能力大為削弱。

農業型鄉鎮政府往往表現出很強的自我擴張慣性，經常將權力伸展到職能之外，導致機構和人員編制的擴張。它又表現出明顯的?自我滿足?、?自我服務?的特性，致使行政行為具有追逐經濟收益或財政收益的傾向。

一、農業型鄉鎮行政體制改革的背景及原因

（一）現行財政體制下農業型鄉鎮財政收入嚴重不足

1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財權和事權范圍，加強了中央政府的宏觀調控能力，明確了各級政府的責、權、錢。原本中央政府寄希望于通過逐步深化省以下體制改革配

套確定省以下政府間財力分配框架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進展，財權與事權劃分模式出現了兩相背離格局。省級政府和市級政府效仿中央層級集中財政收入，致使縣、鄉財政赤字增加。同時鄉鎮政府基本事權并未減少，反而有所增加。鄉鎮政府除了要提供區域性公共物品、落實中央的政策執行上級政府分派的任務，還要在一定程度上支持地方經濟發展(政績驅動和追求可資支配的經濟利益)。鄉鎮政府財權與事權的不對稱嚴重制約了其作為能力。稅費改革后，尤其是取消農業稅以來，這種矛盾更為突出，以至于多數嚴重依賴地方稅類的農業型鄉鎮財政淪為?吃飯財政?．僅能維持鄉鎮政府生存。

農業型鄉鎮財政收入不足可以有兩種解釋：絕對不足和相對不足。絕對不足是指財政自籌制度和農業稅取消之后，鄉鎮財政收入減少．無法維持基本呈剛性的財政支出，鄉鎮行政缺乏效率。相對不足是指農業型鄉鎮有限的財政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉鎮行政機構，而用于提供區域性公共物品和執行上級任務所需資金相對不足。這就決定了解決農業型鄉鎮財政危機的兩種途徑：增加鄉鎮可支配財力或減少用于維持農業型鄉鎮政府運轉的資金，相對增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。

（二）壓力型行政體制下農業型鄉鎮的行政表現

在單一制和統一領導的國家治理體系下，鄉鎮政府作為縣級政府的下屬機構，其主要職能是完成上級交待的各種任務。在政績考核?一票否決?的壓力下，鄉鎮政府不得不將大部分精力財力用于應付各種

名目繁多的各項達標，如?普六?、?普九?、教育?雙基，’達標、計生服務站達標、油路村村通、各種活動室達標等。這些事權的下放不僅導致了鄉鎮政府職能范圍的擴大，而且直接推動了鄉鎮政府機構和人員的膨脹。相應地，作為國家政權體系的基層組織，鄉鎮政府用于履行其正常職能提供區域性公共物品和公共服務的能力大為削弱。

另外，農業型鄉鎮政府往往表現出很強的自我擴張慣性，經常將權力伸展到職能之外，導致機構和人員編制的擴張。它又表現出明顯的?自我滿足?、?自我服務?的特性，致使行政行為具有追逐經濟收益或財政收益的傾向。

二、農業型鄉鎮行政體制改革的依據和出發點

作為國家政治體制改革的一部分，農業型鄉鎮行政體制改革不應僅局限于解決鄉鎮層面上的矛盾和問題，還應符合國家治理和農村社會經濟發展的需要。國家需要一個穩定發展的鄉村社會，對?三農?問題的關注正基于此。國家需要通過其基層政府的作為確保其對鄉村社會的控制及汲取資源的能力(包括合法性資源的維持與強化)。而鄉村社會中農民最關注的價值是共同富裕，是對其基本權利的保障，以確保在現有貧富差距下人格的平等和尊嚴的維持。農業型鄉鎮的行政體制改革，需要一種寬宏的視角以考察鄉鎮政府存在的必要性及職能定位。過分關注于鄉鎮政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農村社會經濟發展的需要。

農業型鄉鎮政府存在的必要性因此以討論。撤銷鄉鎮政府或許可以解決鄉鎮層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此舉與其說是政

府對農民的解放，不如說是政府對農民的拋棄。伴隨著農民負擔的減輕，農村的社會問題同時交還給農民。這種方案的實質是放任農民自治，但考察一下目前的社會形勢和農村現實就會發現，這并不現實。

如果承認農業型鄉鎮政府具有存在的必要性，那么其必要性應該基于新的行政職能。換言之，農業型鄉鎮政府必須為其繼續存在提供充分合理的理由：基于國家治理和農村社會經濟發展的需要，農業型鄉鎮政府應履行以下基本職能： 應對市場并發展小共同體。即農業型鄉鎮的主要矛盾不是農民與鄉鎮政府之間的矛盾，而是缺乏效率的鄉鎮政府與鄉村社會對有效鄉鎮政府的迫切需要之間的矛盾農民需要強有力的基層政府保障其利益和權利，引導農村經濟發展，實現物質的豐裕。

（二）鄉鎮長直選

實行鄉鎮長直選，目前以四川省最為普遍和典型。直選鄉鎮長，大致經歷提名候選人、候選人競選、選民投票等程序，其實質等同于西方的現代民主。主張鄉鎮長直選主要基于兩方面原因：一是出于對鄉鎮基層吏治腐敗的關切；二是認為民選政府更能帶來公正，促進鄉村社會發展。提倡鄉鎮基層民主，其實質是優先解決農業型鄉鎮專制權力過多的問題，并認為民主可以解決基本權力不足的問題。

現代意義上的民主，按照熊彼特的觀點，只是一種產生政治家或決策者的程序。?民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得作決定的權力?。熊彼特看來，民主作為一種形式或程序，有其根本弱點：選舉實質上是一種選票經營活動，不可避免選票的買賣；競選斗爭往往使處理公共事務的效率低下；選舉不一定能夠選出合格的政治家或決策者等。這些弱點在農業型鄉鎮層面上幾乎具有普遍性。民主作為一種政治運作形式，并不能保證其運作結果必然有利于政治建設和社會公正。再者，農業型鄉鎮基本權力不足的問題源于鄉鎮政府的職能錯位和權力缺乏物質資源的保障，即使實行鄉鎮長直選，民選鄉鎮長也無法沖破現行體制造成的限制，同樣無所作為。推行鄉鎮基層民主，并不能解

決農業型鄉鎮基本權力不足的問題，并不能實現農業型鄉鎮政府的有效性。

如果一個政府不能履行基本的政府職能，那么無論它采取何種形式，它的人民都不可能從中受益。民主的最終目的是使多數人的利益及其要求得到保障。如果它無法實現這一

目的，民主作為政府組織的形式就只成為形式本身，作為保障公民權利和利益的手段也就失去其工具性價值。事實上，源于西方的民主需要特定的社會條件支持。誠如亨廷頓所說?現代民主是西方文明的產物，它扎根于社會多元主義、階級制度、市民社會、對法治的信念、親歷代議制度的經驗、精神權威與世俗權威的分離以及對個人主義的堅持，所有這些都是在一千多年以前的西歐開始出現的。這些要素也許可以在其它的文明中找到其中的一二個，但是作為總體，它們僅存在于西方之中。如果忽視這些構成要素，所得的民主可能只是一種形式。

盡管究竟民主是目的還是方法的爭論從未間斷，在鄉鎮層面上推行的?民主?具有明顯的工具色彩。且不論目前農業型鄉鎮實施直接選舉的條件并不真正具備。即使實現西方式的選舉，由于體制條件的限制，它使現代自由民主的實質表現得更為徹底，即?更換統治者?(亨廷頓語)。現行體制下搞基層民主務虛的成分很大，同時會把國家對鄉村社會的控制權逐步轉交到鄉村社會新興的政治精英和經濟精英手中。在當前的中國農村，這些精英只可能是兩類人，一類是鄉村社會中的富有者；一類是與上級政府關系密切或擁有其它社會資源或

組織資源的人。這樣的?民主?是否有利于促進公正、推動鄉村經濟發展是值得商榷的。更為重要的是，這遠遠背離了中國農民的需要。農民亟需的不是選票而是鈔票，不是個人選舉權利的短暫顯示，而是對客觀生活的經濟保障。農民的不自由不平等更多地源于經濟條件的限制。通過民主的形式去實現民主的真正內涵，這不僅難以實現，而且清楚地暴露了這種所謂的?民主?的虛假性。

縱觀西方國家的民主化歷程，可以看出，民主是社會歷史發展進程中階級或階層之間斗爭和妥協的產物，其創始及發展的意義并不神圣，它只是社會歷史發展中源于社會需要的一種制度產物。現代民主的實質是一種使妥協得以實現的制度性安排。民主之所以被推崇，是因為其發展適應并維持了資本主義社會內部的發展與和諧。西方的民主及其發展，其根本目的并非是為了保障全體公民的權利和利益，并非為了保障人民主權理念的實施。事實上，西方的自由民主對于保障人民主權在實質上是難以實現的。中國應根據目前的國情探索符合國家治理和社會發展需要的民主形式。民主的內涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。

事實上，政府的優劣并不在于選舉權的普及程度，而在于政府能否對其公民的需求做出恰當回應，在于能否實現國家治理的目的和人民的福祉。筆者倒更為贊成李鵬程先生的觀點，?從對價值民主概念的維護的思路，我們似乎應該重視民主的目的價值。如果一個社會的人民能夠自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求‘政治參與’

的自由與平等價值。也許正可以使得我們解放思想，設計出更能促進這個目的實現的治理方式。這應該是民主政治的真正價值之所在。?

綜上所述，農業型鄉鎮的行政體制改革應符合國家治理和鄉村社會經濟發展的需要，其基本方向應是強化鄉鎮政府的有效性。漸進的體制內改革或許不是最佳方案，確是風險成本最小的可控的可行方案。農村問題錯綜復雜，一次性解決根本問題是不可能的。農村問題的解決需要一個長期的過程，因此需要認清農業型鄉鎮政府的價值，需要審視討論較為激進的改革方案。既然改革是個長期的過程，根據需要而改革是值得考慮和討論的，這或許還不算是對理性的自負。參考文獻：

[1]張海東《中國行政體制改革》，2007.9 [2]王家齊《新時期農村行政體制改革與管理實務全書》，2006.3 [3]潘維《開放時代》，北京大學國際關系學院，2009.5 [4]薛剛凌《行政體制改革研究》，北京大學出版社，2009.4 [5]李長江《新農村行政體制研究》，2008.9

第二篇：淺談農業型鄉鎮行政體制改革的方向

題 目：淺談農業型鄉鎮行政體制改革的方向

學號： 姓名：李艷俠

摘 要：本文認為，農業型鄉鎮層面上的矛盾根源于現行的財政體制和行政體制。本文主張農業型鄉鎮行政體制的改革應符合國家治理和鄉村社會發展的需要，方向應是通過漸進的體制內改革完善基本制度建設．強化鄉鎮政府的有效性。

關鍵詞：農業型鄉鎮；行政體制改革；基層民主

Abstract: This paper argues that agricultural-based town level, the conflict is rooted in the existing financial system and administrative system.This type of agriculture advocates the reform of township administrative system should be consistent with national governance and rural social development, the direction should be within the system through gradual reform and improve the basic system.Strengthen the effectiveness of township government.Keywords: agriculture-based towns;administrative reform;grassroots democracy.農業型鄉鎮是指以農業為主要產業，財政收入主要來自于農業的鄉鎮。按照徐勇教授鄉鎮分治的觀點，鄉鎮行政體制改革不宜搞“一刀切”，應將農業型鄉鎮與工商型鄉鎮區別對待。這種區分主要基于兩方面原因： 收入嚴重不足，其存在必要性受到質疑，遑論其有效性；而工商業型鄉鎮存在的主要問題在于鄉鎮政府的無效及職能扭曲。

一、農業型鄉鎮行政體制改革的背景及原因

1．現行財政體制下農業型鄉鎮財政收入嚴重不足

1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財權和事權范圍，加強了中央政府的宏觀調控能力，明確了各級政府的責、權、錢。原本中央政府寄希望于通過逐步深化省以下體制改革配套確定省以下政府間財力分配框架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進展，財權與事權劃分模式出現了兩相背離格局。省級政府和市級政府效仿中央層級集中財政收入，致使縣、鄉財政赤字增加。同時鄉鎮政府基本事權并未減少，反而有所增加。鄉鎮政府除了要提供區域性公共物品、落實中央的政策執行上級政府分派的任務，還要在一定程度上支持地方經濟發展(政績驅動和追求可資支配的經濟利益)。鄉鎮政府財權與事權的不對稱嚴重制約了其作為能力。稅費改革后，尤其是取消農業稅以來，這種矛盾更為突出，以至于多數嚴重依賴地方稅類的農業型鄉鎮財政淪為“吃飯財政”．僅能維持鄉鎮政府生存。農業型鄉鎮財政收入不足可以有兩種解釋：絕對不足和相對不足。絕對不足是指財政自籌制度和農業稅取消之后，鄉鎮財政收入減少．無法維持基本呈剛性的財政支出，鄉鎮行政缺乏效率。相對不足是指農業型鄉鎮有限的財政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉鎮行政機構，而用于提供區域性公共物品和執行上級任務所需資金相對不足。這就決定了解決農業型鄉鎮財政危機的兩種途徑：增加鄉鎮可支配財力或減少用于維持農業型鄉鎮政府運轉的資金，相對增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。

2．壓力型行政體制下農業型鄉鎮的行政表現

在單一制和統一領導的國家治理體系下，鄉鎮政府作為縣級政府的下屬機構，其主要職能是完成上級交待的各種任務。在政績考核“一票否決”的壓力下，鄉鎮政府不得不將大部分精力財力用于應付各種名目繁多的各項達標，如“普六”、“普九”、教育“雙基，’達標、計生服務站達標、油路村村通、各種活動室達標等。這些事權的下放不僅導致了鄉鎮政府職能范圍的擴大，而且直接推動了鄉鎮政府機構和人員的膨脹。相應地，作為國家政權體系的基層組織，鄉鎮政府用于履行其正常職能提供區域性公共物品和公共服務的能力大為削弱。

另外，農業型鄉鎮政府往往表現出很強的自我擴張慣性，經常將權力伸展到職能

之外，導致機構和人員編制的擴張。它又表現出明顯的“自我滿足”、‘‘自我服務”的特性，致使行政行為具有追逐經濟收益或財政收益的傾向。

二、農業型鄉鎮行政體制改革的依據和出發點

作為國家政治體制改革的一部分，農業型鄉鎮行政體制改革不應僅局限于解決鄉鎮層面上的矛盾和問題，還應符合國家治理和農村社會經濟發展的需要。國家需要一個穩定發展的鄉村社會，對“三農”問題的關注正基于此。國家需要通過其基層政府的作為確保其對鄉村社會的控制及汲取資源的能力(包括合法性資源的維持與強化)。而鄉村社會中農民最關注的價值是共同富裕，是對其基本權利的保障，以確保在現有貧富差距下人格的平等和尊嚴的維持。農業型鄉鎮的行政體制改革，需要一種寬宏的視角以考察鄉鎮政府存在的必要性及職能定位。過分關注于鄉鎮政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農村社會經濟發展的需要。農業型鄉鎮政府存在的必要性因此以討論。撤銷鄉鎮政府或許可以解決鄉鎮層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此舉與其說是政府對農民的解放，不如說是政府對農民的拋棄。伴隨著農民負擔的減輕，農村的社會問題同時交還給農民。這種方案的實質是放任農民自治，但考察一下目前的社會形勢和農村現實就會發現，這并不現實。如果承認農業型鄉鎮政府具有存在的必要性，那么其必要性應該基于新的行政職能。換言之，農業型鄉鎮政府必須為其繼續存在提供充分合理的理由：基于國家治理和農村社會經濟發展的需要，農業型鄉鎮政府應履行以下基本職能： 需要基層政府與農民的聯合應對市場并發展小共同體。一種選票經營活動，不可避免選票的買賣；競選斗爭往往使處理公共事務的效率低下；選舉不一定能夠選出合格的政治家或決策者等。這些弱點在農業型鄉鎮層面上幾乎具有普遍性。民主作為一種政治運作形式，并不能保證其運作結果必然有利于政治建設和社會公正。再者，農業型鄉鎮基本權力不足的問題源于鄉鎮政府的職能錯位和權力缺乏物質資源的保障，即使實行鄉鎮長直選，民選鄉鎮長也無法沖破現行體制造成的限制，同樣無所作為。推行鄉鎮基層民主，并不能解決農業型鄉鎮基本權力不足的問題，并不能實現農業型鄉鎮政府的有效性。如果一個政府不能履行基本的政府職能，那么無論它采取何種形式，它的人民都不可能從中受益。民主的最終目的是使多數人的利益及其要求得到保障。如果它無法實現這一 目的，民主作為政府組織的形式就只成為形式本身，作為保障公民權利和利益的手段也就失去其工具性價值。事實上，源于西方的民主需要特定的社會條件支持。誠如亨廷頓所說“現代民主是西方文明的產物，它扎根于社會多元主義、階級制度、市民社會、對法治的信念、親歷代議制度的經驗、精神權威與世俗權威的分離以及對個人主義的堅持，所有這些都是在一千多年以前的西歐開始出現的。這些要素也許可以在其它的文明中找到其中的一二個，但是作為總體，它們僅存在于西方之中。如果忽視這些構成要素，所得的民主可能只是一種形式。

盡管究竟民主是目的還是方法的爭論從未間斷，在鄉鎮層面上推行的“民主”具有明顯的工具色彩。且不論目前農業型鄉鎮實施直接選舉的條件并不真正具備。即使實現西方式的選舉，由于體制條件的限制，它使現代自由民主的實質表現得更為徹底，即“更換統治者”(亨廷頓語)。現行體制下搞基層民主務虛的成分很大，同時會把國家對鄉村社會的控制權逐步轉交到鄉村社會新興的政治精英和經濟精英手中。在當前的中國農村，這些精英只可能是兩類人，一類是鄉村社會中的富有者；一類是與上級政府關系密切或擁有其它社會資源或組織資源的人。這樣的“民主”是否有利于促進公正、推動鄉村經濟發展是值得商榷的。更為重要的是，這遠遠背離了中國農民的需要。農民亟需的不是選票而是鈔票，不是個人選舉權利的短暫顯示，而是對客觀生活的經濟保障。農民的不自由不平等更多地源于經濟條件的限制。通過民主的形式去實現民主的真正內涵，這不僅難以實現，而且清楚地暴露了這種所謂的“民主”的虛假性。

縱觀西方國家的民主化歷程，可以看出，民主是社會歷史發展進程中階級或階層之間斗爭和妥協的產物，其創始及發展的意義并不神圣，它只是社會歷史發展中源于

社會需要的一種制度產物。現代民主的實質是一種使妥協得以實現的制度性安排。民主之所以被推崇，是因為其發展適應并維持了資本主義社會內部的發展與和諧。西方的民主及其發展，其根本目的并非是為了保障全體公民的權利和利益，并非為了保障人民主權理念的實施。事實上，西方的自由民主對于保障人民主權在實質上是難以實現的。中國應根據目前的國情探索符合國家治理和社會發展需要的民主形式。民主的內涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。

事實上，政府的優劣并不在于選舉權的普及程度，而在于政府能否對其公民的需求做出恰當回應，在于能否實現國家治理的目的和人民的福祉。筆者倒更為贊成李鵬程先生的觀點，“從對價值民主概念的維護的思路，我們似乎應該重視民主的目的價值。如果一個社會的人民能夠自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求‘政治參與’的自由與平等價值。也許正可以使得我們解放思想，設計出更能促進這個目的實現的治理方式。這應該是民主政治的真正價值之所在。”

綜上所述，農業型鄉鎮的行政體制改革應符合國家治理和鄉村社會經濟發展的需要，其基本方向應是強化鄉鎮政府的有效性。漸進的體制內改革或許不是最佳方案，確是風險成本最小的可控的可行方案。農村問題錯綜復雜，一次性解決根本問題是不可能的。農村問題的解決需要一個長期的過程，因此需要認清農業型鄉鎮政府的價值，需要審視討論較為激進的改革方案。既然改革是個長期的過程，根據需要而改革是值得考慮和討論的，這或許還不算是對理性的自負。賈康,白景明;縣鄉財政解困與財政體制創新[J];經濟研究;2002年02期 2 徐勇;鄉村治理結構改革的走向——強村、精鄉、簡縣[J];戰略與管理;2003年04期 刁璦輝;;協商民主:何以可能的民主形式?[J];理論與現代化;2007年05期 4 李林;;當代中國語境下的民主與法治[J];法學研究;2007年05期 趙光元;丁俊萍;;政治文明視野中的農村基層民主[J];安徽工業大學學報(社會科學版);2006年02期 朱建波;;當前村民自治改革的制度變遷困境[J];成都大學學報(社會科學版);2006年03期

第三篇：鄉鎮行政管理體制改革的方向

鄉鎮行政管理體制改革的方向 作者：王修達

來源：《華中師范大學學報》2008年第4期

本站發布時間：2010-10-22 16:02:37 摘要：盡管財政困難是鄉鎮行政管理體制改革的主要動因，但縮減財政支出并不是鄉鎮行政管理體制改革的主導方向。鄉鎮政府應當精簡機構和人員，但主要著力點卻不在鄉鎮自身。建設完整職能的鄉鎮政府，以及撤銷鄉鎮政府、實行鄉鎮自治、改組為派出機構、推行民主選舉等方案，缺乏行政技術上的可行性。鄉鎮行政管理體制改革必須著眼于縣域范圍，以實現政府職能的最佳配置為核心。為此，需要科學界定縣鄉政府職能，合理劃定鄉鎮政區范圍，改革政府設置形式和級別制度，并探索新的村級治理模式。

關鍵詞：鄉鎮;行政管理體制;改革

鄉鎮行政管理體制改革是一個眾說紛紜的話題。針對鄉鎮存在的財政壓力很大、人員嚴重超編、職能定位不明等問題，實踐中采取的主要措施是精簡機構和人員、撤并鄉鎮、轉變政府職能并調整縣鄉職權關系，部分地方還進行了鄉鎮領導人產生方式的改革試點;理論界提出的改革方案，則大致可以分為撤銷鄉鎮政府、實行鄉鎮自治、改組為派出機構、1 推行民主選舉等幾類①。鄉鎮管理體制究竟應該向哪個方向改革?下面探討這個問題。

一、鄉鎮行政管理體制改革的實踐偏差

(一)節約財政支出并非鄉鎮行政管理體制改革的主導方向

鄉鎮財政困難是鄉鎮行政管理體制改革的主要動因。2000年開始的農村稅費改革，是作為從根本上解決農民負擔問題的一項重大措施提出來的，直接目的是在鄉鎮財政普遍緊張的情況下，遏制面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派。作為改革的配套措施，中央要求農村稅費改革試點工作要與精簡鄉鎮機構、完善縣鄉財政體制和健全農民負擔監督機制結合進行;試點地區要轉變政府職能，精簡機構，壓縮人員，量入為出，調整支出結構，減少政府開支②。其中的傳導關系，正如有人所觀察到的那樣：原體制空間內農業的創收功能愈益降低→農村人口收入增長明顯降低→基層政權財政困難→財政壓力刺激了基層政府的亂收費→脫開正軌的亂收費愈演愈烈→決策層不得不下決心實施稅費改革→稅費改革試點暴露的矛盾引出了系統性、全方位實施制度創新的客觀要求③。

現行財政體制是鄉鎮財政困難的主要原因。基層財政困難的原因有農村經濟發展落后、鄉鎮財政支出不規范等，但主要是財政制度上的④。據研究，1994年建立的以分稅制為基礎的分級財政管理體制，重新界定了中央地方之間的財權和事權，著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確各級政府的責、權、錢。當時尚做不到配套確定省以下政府之間的財力分配框架，寄希望于通過逐步深化省以下體制改革來解決。但由于省以下體制改革并未取得明顯進展，在省、市都形成了本級政府、應集中資金的思維邏輯。在不同層級政府間的收入分配主要由上級政府決定、政府間支出的劃分卻沒有明確標準的情況下，省以下政府層層向上集中資金，基本事權卻有所下移。這勢必造成下級政府(特別是縣、鄉兩級政府)履行事權所需財力與其可用財力的不對稱。處于最基層的鄉鎮政府財政來源最少、支出又無法下移，稅費改革前就采取了主要依靠向農民收取稅費運轉的方式。

解決鄉鎮財政困難的主要措施是改革財政體制。從現行財政體制的角度看，鄉鎮財力緊張是整個政府系統財力緊張的表現，某種意義上也可以說是上級政府財力的相對充裕導致的。解決鄉鎮財政困難問題的關鍵，在于通過發展經濟、增加整個國家的財政收入，并通過改革財政收支體制，優化財政支出結構，加大對下級政府直至鄉鎮政府的轉移支付力 3 度等方式，實現城鄉基本公共服務均等化。“把對城市錦上添花的事緩一緩，就能多做不少對農村雪中送炭的事”⑤。農村稅費改革后，鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制三項改革成為農村綜合改革的重點，其要點就在于通過削減鄉鎮行政管理支出、增加中央財政對農村義務教育專項經費及落實地方各級政府對義務教育經費的分擔責任、建立健全與事權相匹配的省以下財政管理體制等方式，提高基層政府的經費保障能力。應該說，作為解決鄉鎮財政困難的辦法，這個改革方向是正確的。

但不能把縮減財政支出作為鄉鎮行政管理體制改革的主導方向。鄉鎮政府是國家整個行政體系的一部分，其履行的職能是整個政府職能的一部分，國家為此提供一定的財政保障是應當的。在整個國家財政一盤棋的情況下，如果財政維持全國公共支出力有不逮，應該依次壓縮那些從全國角度看重要性最小的支出，而不一定是壓縮行政管理支出;如果必須通過精簡機構壓縮行政管理支出，也應該把鄉鎮機構置于全國整個行政體系之中，在優化整個體系的基礎上，精簡那些最需要精簡的機構，而不是把改革局限在鄉鎮內部。也就是說，盡管改革鄉鎮機構與解決鄉鎮財政困難有一定聯系，但從體制上看，其中存在復雜的傳導關系：鄉鎮財政困難→改善各級政府的財權事權分配、優化全國財政支出結構→壓 4 縮全國行政管理支出→優化全國行政機構設置→改革鄉鎮機構。從中可以看出，鄉鎮機構改革的著眼點，應當是在整個國家的行政體系與財力相匹配的基礎上，使鄉鎮機構與其在整個國家行政體系中所承擔的職能相匹配，它要解決的問題與財政體制改革所要解決的問題顯然是不同的。

(二)精簡鄉鎮機構和人員并非重塑鄉鎮行政管理體制的治本之策

精簡鄉鎮機構和人員是鄉鎮行政管理體制改革的重要工作。稅費改革后，盡管財政增加了對農村基層的轉移支付，但不少地方仍在反映基層財政十分困難。出現這種情況的原因之一在于鄉鎮機構多、人員多，“食之者眾、生之者寡”的狀況沒有根本改變，增加的支出主要用在養人、養機構上⑥。因而國家在開展農村綜合改革試點時，要求對鄉鎮內設機構實行綜合設置，嚴格控制鄉鎮領導職數，精簡富余人員，從嚴核定和控制鄉鎮機構編制和財政供養人員數量，由省級政府實行總量管理，確保五年內鄉鎮機構編制和財政供養人員數量只減不增，并強調這是“必須堅守的一條底線，否則就控制不住收費養人，稅費改革就會前功盡棄。”⑦各地在改革鄉鎮機構時，基本上都以精簡機構和人員為導向。

鄉鎮人員超編的原因主要不在鄉鎮自身。根據研究⑧，在通常情況下，鄉鎮人事權由上級政府掌握，鄉鎮政府并無 增減其編制內正式工作人員的權力，因而編制制度執行不力是鄉鎮人員超編的主要原因。另據研究⑨，由于多種原因，有些鄉鎮的在編人員并不適應工作需要，為解決人手與工作的矛盾，在鄉鎮編制基本滿編和進編人員嚴格控制的情況下，部分鄉鎮就在核定的編制之外自行增加了一些“鄉鎮編”。條條干預也是鄉鎮超編的重要原因。有些部門為了加強在鄉鎮的工作，常常將機構設置、編制數量、人員配備列入考核評比、分資金、立項目或評審達標的考核內容，有時還簽訂目標責任狀。這也導致鄉鎮的機構、人員編制難以得到控制和精簡。實際上，目前各級黨政機關普遍存在超編的現象⑩。較高層級的機關超編經常表現為從下級機關“借人”或者將某些工作外包的形式，即使編外用工一般也不會引起較大的經費壓力，因而并沒有引起廣泛的關注。鄉鎮處于行政層級的最下層，缺乏其他可行選擇，只好采取編外用人的辦法解決其人手不足的問題。

為此需要嚴肅機構編制紀律并改革人事制度。解決鄉鎮機構超編問題的最直接措施，就是科學核定鄉鎮編制并嚴格執行，否則不論如何改革鄉鎮體制、也不論為鄉鎮核定多少編制，都沒有多少實質意義。國務院已要求全面推行鄉鎮人員編制實名制管理，建立編制、人事、財政等部門協調機制，妥善安置分流人員;并要求上級部門不得以機構“上下對口”，6 或用項目安排、資金分配、年終考核等手段干預鄉鎮機構設置和人員配備。但由于社會保障及人事制度等方面的原因，安置鄉鎮分流人員的難度很大。據調查，有的地方的精簡工作只落實在給上級的匯報材料中(11)，或者富余人員并未實質上分流(12)，或者分流了但工資照拿，財政壓力反而有加重的趨勢(13)。從地方機構編制統計年報數據看，2005年底與2004年底相比，有少數地方鄉鎮在職人數(含行政、事業)增加了(14)。就鄉鎮機構人員超編的問題，目前存在很多改革方案，有的方案把鄉鎮編制執行中的問題混同于鄉鎮建制本身的問題，難免影響了方案的可行性。實際上，鄉鎮建制的存在并不必然意味著機構的龐大;即使改革了鄉鎮的設置，如果不能真正嚴肅機構編制方面的法紀，也很難保證鄉鎮的繼承者不蹈同樣的覆轍。

解決鄉鎮超編問題的根本措施在于上級政府的配套改革。各地在農村綜合改革試點中之所以普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉鎮政府的職能界定不清，事減不下來(15)。更深層次的原因，在于綜合改革主要還停留在在鄉鎮層面，縣及縣以上機構基本沒有變化。基于我國政府機構自上而下的科層結構，僅有鄉鎮級機構改革，在上級政府部門均強調本部門重要性、要求設立相應機構的壓力下，鄉鎮體制改革還存在體制復歸和反彈的可能(16)。因此，7 研究鄉鎮改革不能局限于鄉鎮自身，正如有的學者(17)早已指出的，鄉鎮行政體制中存在的問題，不是撤并幾個部門、減少一些人員所能解決的，也不是增加轉移支付、提高待遇所能解決的;只推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的綜合改革還不夠，因為這只是基礎層面的橫向綜合，還應該有自上而下協調推進的縱向綜合。不把上級政府壓給鄉鎮政府的事減下來，鄉鎮超編的問題就不可能真正解決。

二、鄉鎮行政管理體制改革的理論誤區

(一)建立職能完備的鄉鎮政府是不經濟的

有的人士，特別是部分鄉鎮領導，希望在鄉鎮一級建設職能類似于縣級政府的具體而微的鄉鎮政府。這是不現實的。鄉鎮地域較小，管理工作種類繁多，但每項工作的總量都不大，因而鄉鎮政府機構與人員“兼職”的現象比較普遍，即鄉鎮一個部門往往同時與數個縣級政府部門“對口”，一個工作人員兼管多個崗位(18)。所謂“上面千條線，下面一根針”。這樣，鄉鎮部門和人員在一項事務上的工作量可能不是飽滿的，但兼管多個事項則使人力等資源得到比較充分的利用。鄉鎮要成為職能比較完整的一級政府，不僅必須全部“收編”縣級政府部門設在本鄉鎮的派出機構，還必須增設一些機構，因為有些縣級政府部門并沒有在鄉鎮設立派出機構。考 慮到縣級部門設在鄉鎮的派出機構主要負責執行，決策和輔助性的工作(如制定專業性的政策、機關后勤服務和技術支持等)主要是由縣級部門完成的，如果把這些派出機構完全下放到鄉鎮，則必須增加人員和設施，否則這些派出機構就不可能成為功能類似于縣級部門的鄉鎮部門。在鄉鎮設置這樣一套完整的政府機構，其工作量必然很不飽滿。如果說相對于縣域及人口而言，現有規模的縣級政府就是比較龐大的，那么相對于鄉鎮區域及人口而言，完備的鄉鎮政府就會顯得更為龐大。因此，盡管從長遠來看，鄉鎮財政改善的可能性是存

在的(我國東部發達地區及某些城市郊區的部分鄉鎮，已經有了相當的經濟實力，足以維持較大規模的鄉鎮政府機構)，建立完備職能的鄉鎮政府也是不經濟的。以往“簡政放權”之所以難以落實，這可能是最重要的原因之一。

(二)取消鄉鎮層次缺乏行政技術上的可行性

有觀點以鄉鎮政府不是或不可能成為一級職能完整的政府為由，提議取消鄉鎮建制。從理論上看，鄉鎮政府的職能可以移交給縣級政府行使，另外一些事項則可以由當地居民通過自治組織興辦，因而撤銷鄉鎮政府似乎并不會影響當地的運轉。實際情況并非如此。截至2005年底，全國有縣級地方2010個(不含市轄區)，同期全國有村委會615066個，平均每個縣級政府管理約300個村(19)。如果撤銷鄉鎮政府，縣級政府是難以直接管理這樣面廣量大的農村地區的。從行政組織上看，如果把政府機關都集中在縣城，其行政效率和效果必然大受影響，而且這也將給遠離縣城的居民辦事造成極大不便，政府成本的節約將以社會成本的增加為代價。如果在農村派駐機構，由于縣級政府部門分工較細，部門之間獨立性較強，失去鄉鎮這個平臺后，則不太可能由數個部門共用一個派出機構(否則將出現多頭領導的局面)。這相當于把鄉鎮政府“混崗”的機構和人員專業化，由“一根針”變成“千根針”。其基本方式不外兩種：一是維持原鄉鎮管理區域不變，各個部門分別派出機構，則總的人員用量必然增加;二是維持人員總編制不變，將數個鄉鎮相同崗位人員編組為一個派出機構，這相當于擴大了管理的地域范圍，行政效率很有可能下降。此外，沒有了鄉鎮政府的溝通協調，某些涉及多個部門的工作往往需要通過縣級部門協調，其迂回的過程也必然對行政效率產生影響。因此，即使撤銷鄉鎮政府，縣級政府也必須將其行政區域再細分為某種形式的地域性治理單位，不論稱之為鄉鎮還是其他。事實上，我國數千年來，不論是采取鄉官制還是職役制，在縣與農村之間一直存在一個職能類似于鄉鎮的正式或非正式的層次(20)，因而并不存在所謂“皇權不下縣”的情況。近年來一些地方撤鄉并鎮后就因為農民辦事不便，又在被撤并的地方設立了鄉鎮政府的派出機 構。相對于農村地區而言，城市的交通、通訊更為便捷，居住地域更為緊湊，經濟條件更好，人員素質更高，也沒有做到取消辦事處等區域性行政機構。

(三)改組為派出機構無助于解決鄉鎮政府面臨的問題

有觀點認為，鄉鎮政府改組為縣級政府的派出機構，可以實現精簡機構、理順職能的目的。這未免有些想當然了。首先，鄉鎮職能轉變不是改為派出機構就能解決的。因為縣級政府仍然可以將很多職能“委托”給改制后的鄉鎮。本質上看，應該是職能決定機構而不是相反。其次，前面說過，決定鄉鎮超編與否的主要因素并不是核定的帳面編制的多少。同樣作為縣級政府的下屬機構，鄉鎮政府與派出機構執行編制制度的環境基本相同，如果作為派出機構能夠真正做到精簡，作為鄉鎮政府同樣也能;如果作為鄉鎮政府做不到，作為派出機構同樣難以做到。至于取消鄉級財政，這在鄉鎮政府沒有改變為派出機構的情況下，已經有不少地方做到了;而改為派出機構也并不必然意味著沒有財政。從改革經驗看，鄉鎮政府從基層政府轉型為辦事處，上級政府意圖可更直接地得到貫徹;但鄉鎮政府的運行機制仍基本保留下來;上級政府仍將這些辦事處與鄉鎮同等看待，除了組織機構采用任命制，其他方面都與鄉鎮一視同仁;內設機構基本套用了鄉鎮模 11 式，所屬事業單位除有適當歸并外，仍然保留原貌;凡是鄉鎮有的職能辦事處也有。(21)

需要指出的是，改組為派出機構有可能削弱當地政府的行政能力和居民對當地政府的影響力。作為本鄉鎮人民代表大會的執行機關，鄉鎮政府必須在對上級政府負責的同時，對本級人民代表大會負責。這決定了它有著比派出機構較大的獨立性、自主權和責任心，有利于其對當地事務的處理。盡管派出機構也是管理駐在地事務并為駐在地服務的，但它直接對派出它的機關負責而不是對駐在地居民負責。這決定了它的獨立性和自主權較小，而且當地居民對派出機構的影響要比對鄉鎮政府的影響來得間接和微弱。

(四)鄉鎮并不一定是適宜的自治單位

實行鄉鎮自治是比較流行的觀點，但很少看到有人對自治的內在機制進行分析。自治就是居民自主處理內部公共事務，居民在某些公共事務方面有密切聯系，是結成自治體的基礎。這就決定了的典型自治體(如美國的某些鄉鎮或市)往往是居民自下而上選擇的，而不是政府自上而下劃定的，同時也決定了實行自治的地方主要是不同規模的居民點，而不是很多缺乏有機聯系的居民點組成的“面”。實際上就人口規模和居住特點而言，美國絕大多數實行自治的鄉鎮(以及相當一部分市)大約相當于我國的自然村和建制鎮的鎮區等居民 點(22);按法律規定，美國的縣也可以在履行一定程序后成為自治地方，但美國的自治縣極少。有人以為美國的鄉鎮相當于我國的鄉鎮，其實是一種誤解。單一制國家的地方自治，其自治范圍是行政劃分的結果，這種自治權與行政權是緊密結合的，甚至可以說是依附于行政權的，其實質是賦予地方行政單位較大的自主權(或者說“放權”)，并使居民通過選舉等方式對當地政府產生更大的影響力。總體來看，我國鄉鎮是按行政管理的便利劃定的行政管理單位，而不是按農村居民之間社會聯系強弱劃分的自治單位。盡管鄉鎮居民共用鄉鎮政府提供的公共服務，但這是行政劃分的結果，哪幾個村結成一個鄉鎮，居民并沒有選擇權。參照其他國家的經驗，把鄉鎮轉化為“自治”單位，賦予地方基層政府一定的自主權并非不可以。但這種“自治”單位本質上仍是一種行政單位。如果想當然是認為鄉鎮就是合適的自治單位，實際上是混淆了行政單位和自治單位設立的內在根據，把政府自上而下的強制劃分，等同于經濟社會的自然聯系和社區居民的內在愿望。

鄉鎮自治同樣無助于解決當前鄉鎮政府面臨的問題。鄉鎮自治所對鄉鎮政府職能的影響是非常有限的。一方面，在現行體制下，鄉鎮政府對于鄉鎮內部事務有很大的自主權，國家沒有明令禁止的職權，鄉鎮政府基本上都有權行使。實 13 行鄉鎮自治后，鄉鎮辦理本區域內公共事務的權限并不會增加很多。另一方面，自治也不可能從鄉鎮政府剝離多少職能。如果把原鄉鎮政府行使的行政職能交給鄉鎮自治體，則鄉鎮自治體與鄉鎮政府就沒有多少區別。如果撤銷鄉鎮政府，把其行政職能交還縣級政府，由縣級政府部門派駐鄉鎮的機構來行使，則上面已經指出它缺乏行政技術上的可行性。實際上，完全剝離鄉鎮自治體的行政職能，它也不可能完成其自治職能。鄉鎮自治后鄉鎮長需由選舉生產;而從形式上看，現行體制下鄉鎮領導人也是經過選舉的程序。因而可以認為，近期推廣鄉鎮自治并不能使鄉鎮政府的運轉方式產生重大變化。

盲目推廣鄉鎮自治有可能造成鄉鎮黨政沖突和上下級政府之間的沖突。在任何國家，設計地方治理方式和地方政府領導人的產生方式，都以妥善處理各級政府間的關系為前提。數千年來，我國地方政府首長都由中央政府或上級地方政府任命，這是保證政令暢通和國家統一的重要體制性保證。鄉鎮自治(或鄉鎮長直選)后，縣級政府將不再實質上掌握對鄉鎮的人事控制權。在政府間權限沒有明確劃分的情況下，這將給縣鄉沖突留下潛在空間，如果鄉鎮政府自恃直選對抗縣級政府，必將置行政工作于困境。而目前對此并沒有做好體制性準備，有關方案也沒有對方案實施后縣鄉職權分 14 配、縣鄉關系處理提出具體的預測或方案。需要指出的是，當前鄉鎮直接民主的呼聲并不單純是為了擴大基層民主，而是作為對抗“壓力型體制”的措施提出來的。這種導向就有可能為日后的縣鄉矛盾埋下隱患。因此，鄉鎮自治或鄉鎮長直選并不只是鄉鎮治理的局部微調，而是涉及黨政關系、政府間關系、政府與社會間關系以及執政黨執政方式的重大問題，是政治體制改革的重要內容。盡管從長遠看，應當改革包括鄉鎮長在內的政府領導人選舉方式，使之能更好地反映民意，但這有賴于各方面條件的成熟。可以預料，鄉鎮長直選之類政治參與的擴大，必須和必將服從和服務于維護政治穩定的目標，是一個漸進的過程。

三、鄉鎮行政管理體制改革應以科學配置政府職能為核心

(一)明確鄉鎮政府職能是鄉鎮行政管理體制改革的前提

政府系統的建立是為了履行一定的政府職能。即使鄉鎮財力能夠滿足鄉鎮政府運轉的需要，而且鄉鎮機構不再超編，一個沒有明確職能的政府也不能說是一個體制良好的政府。因而設計鄉鎮行政管理體制的最基本因素，首先是科學設定鄉鎮政府的職能。從這個角度看，鄉鎮行政管理體制之所以不斷反復，重要原因之一就在于對鄉鎮政府職能的不斷調整。稅費改革前期，盡管也提出了轉變鄉鎮政府職能的要 求，但由于提出“農村稅費改革后，縣、鄉政府因收入減少影響的開支，主要通過轉變政府職能、精簡機構、壓縮財政供養人員、調整支出結構等途徑解決”(23)，并把這作為“推進農村稅費改革，確保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而鄉鎮機構改革在很大程度上服從和服務于緩解財政壓力的需要，鄉鎮行政管理體制改革以減人減事為主也就成為必然。進入到農村綜合改革階段后，中央提出考慮鄉鎮職能要從農村工作的現實狀況出發，從農民群眾的愿望出發，從社會主義市場經濟條件下建立公共行政體制的要求出發，鄉鎮機構改革要轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，重點強化為農村經濟發展創造環境、為農民提供更多公共服務、為農村構建和諧社會創造條件等三個方面的職能，建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。應該說，經過多年的實踐，鄉鎮政府的職能盡管還不是十分具體，但至少發展方向越來越明晰了。

(二)配置鄉鎮政府職能必須著眼于縣域范圍

鄉鎮政府職能并不是由鄉鎮政府獨力行使的。按照法律規定，鄉鎮政府作為基層國家行政機關和鄉鎮人大的執行機關，除不具有“管理本行政區域內的環境和資源保護、城鄉建設事業和民族事務、監察等行政工作”外，其對本行政區域內公共事務管理方面的職權，與縣級以上地方政府基本相同。但與此同時，法規又把具體行政事務的管理權基本上都賦予了縣級以上政府及其工作部門，鄉鎮政府能夠獨立行使的職權很少。各地實踐中都是鄉鎮政府及其所屬站所與上級政府部門派駐本鄉鎮的站所一起，在本鄉鎮共同行使政府職能;即使鄉鎮政府自身不具備管理某方面事務的機構和具體權限，也必須按照“屬地管理”的原則，與上級政府部門一起把這些事務管理起來。因此，盡管鄉鎮政府是最低層級的政府，并不意味著面對向鄉鎮居民的政府職能都由鄉鎮政府行使，它實際上是與縣級政府部門一起，在縣級政府領導下共同行使職能(縣級政府職能又受制于更高層級政府)。

如何定位條塊關系是鄉鎮行政管理體制中的最大難題之一。鄉鎮政府與縣級部門間的權限分工一直是含混不清、變動不居的，這造成鄉鎮行政管理體制的不斷變化。鄉鎮政權恢復建立不久的1986年，中央就提出“縣級許多部門在鄉設有分支機構，并且統得過多過死，使鄉政府難以統一組織和管理本行政區域內的各項工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則，是簡政放權。凡屬可以下放的機構和職權，要下放給鄉;少數必須由縣集中統一領導的機構，仍要集中統一領導”(25)。盡管一些地方進行了試點，但從總體上看，鄉鎮政權建設早期“簡政放權”的思路，不論是從“簡政”方面，還是從“放權”方面，都沒有達到預期目標 17(26)。最近一個時期，又出現了將某些權限上收到縣級政府部門的趨勢，如有的地方規定“凡屬縣級可以完成的行政事務，必須實行以縣為主、鄉鎮協助體制。”含糊的職權界定給鄉鎮工作帶來很大的困擾。據作者2007年對某市174個鄉鎮黨委書記(鄉鎮長)的全面調查，在鄉鎮工作面臨的13項困難中，選擇“鄉鎮政府權小事多”的有66.5%，在全部困難中占第一位;選擇“鄉鎮財政困難”的54.3%，占第二位;排在第三位是則是“各種檢查評比多”，有46.8%;并列第四位的則是“條塊關系不順”和“鄉鎮工作人員素質不適應需要”，有29.8%。

(三)實現政府職能的最佳配置是鄉鎮行政管理體制改革的核心

以盡可能小的消耗完成特定的任務，或者以一定的資源取得盡可能大的收益，是人類各項活動的基本原則。從這個意義上看，研究鄉鎮行政管理體制改革，是在依據政治經濟社會發展需要界定鄉鎮政府職能的基礎上，研究鄉鎮政府職能的最佳履行方式，一定意義上是一個尋找完成既定目標的最佳手段的純技術性問題。因為履行既定的鄉鎮政府職能，總要消耗一定量的人力、物力和財力等社會資源;在實現鄉鎮政府職能的各種方式中，必定有一個行政成本最小的最佳方式(政府職能的實現還需要消耗行政成本之外的社會成本，理想狀態應該是行政成本與社會成本之和最小。這里所說的成 本不只是經濟上的)。盡管鄉鎮政府職能會隨政治經濟社會情況的變化而變化，但在任何特定時期仍可以看成是既定的;地理、民族、歷史等因素對鄉鎮政府的設置有較大影響，但其影響的主要是其職能的設定及其行使方式，如果把這些因素看作既定的外在約束條件，則以盡可能小的代價完成鄉鎮政府職能，仍是需要研究的核心問題。上面談到的鄉鎮行政管理體制改革中存在的實踐偏差和理論誤區，本質原因在于或者沒有準確定位鄉鎮政府職能，或者所提出的改革方案缺乏行政技術上的可行性與

經濟性。當前之所以熱議鄉鎮行政管理機制改革，目的也在于找出解決這個問題的辦法。

四、鄉鎮行政管理體制改革的基本方向

(一)鄉鎮政府在未來一個時期內還有存在的必要

一方面，鄉鎮政府是離農民最近的國家權力象征，是投放公共權力的前沿陣地。在基層民主還不夠完善的情況下，鄉鎮政府的存在對于廣大農村地區的穩定和建設具有重要意義。正如有學者指出的：在目前形勢下，在縣與村之間沒有一級政府不利于農村發展(27)。雖然鄉鎮政府運轉中存在一些困難，但通過適當措施是可以解決的。另一方面，從公共經濟學的角度來看(28)，管理較大區域的較高層級政府，對各地居民偏好的了解一般沒有當地政府清楚(主要是因為與居民相距較遠，信息傳遞難以及時準確，即使準確的信息也會存在時滯等)，其所提供的服務一般針對整個區域居民中帶有較大普遍性的需求，而難以照顧到個別地方的特殊需求。由于公共需求的產生一般存在地域性差異，對特定地域的居民需求來說，提供公共服務的政府層級越高，其所得到的服務就越有可能發生偏差、提供不足或過量。因而政府的設置越接近當地民眾，越便于了解所轄區居民的需求，并設法滿足他們的偏好。從這個角度上看，在財力允許的情況下，維持一個在地域上和層級上盡可能貼切民眾的政府，有利于實現社會福利的最大化。因此，將鄉鎮職能全部上收到縣級政府，或者將鄉鎮政府改組為派出機構，并不一定是最適宜的。

(二)設計鄉鎮行政管理體制的基本原則

科學配置鄉鎮政府職能涉及到幾個變量。政府職能是通過設置一系列的政府機構來履行的，因而政府職能配置的內容主要是以政府機構配置的形式體現的。總體上看，影響政府機構配置的因素主要有三個。一是政府機構在地域上的分布。政府機構在地域上的分布越廣、越密集，對社會的掌控程度就越高，居民接受政府的服務也越便利;但也會因此需要使用更多的人力物力等資源。二是政府機構的權限。政府機 構的權限越大，就越容易對當地的事務作出處理;但這將增加不同政府機構間協調統一和監督的難度，而且越大的權限往往需要越多的資源來保證。三是不同機構間的分工。分工越細，處理事務的專業化程度就越高;但分工將增加不同部門間協調的難度，而且分工也意味著專業人員和設備等的需要。平衡需要與可能，在適宜的區域范圍內設置適宜權限與專業分工的機構，是設計鄉鎮行政管理體制改革方案的最主要內容。

合理界定縣鄉政府職能。要根據不同職能的不同特點合理劃分縣鄉政府的分工。縣級政府主要負責行使那些專業性較強、規模效益比較明顯，以及需要維持較高程度協調統一的職能;鄉鎮政府主要負責行使那些專業性不強、地域特點明顯、以及那些可以允許各地靈活決策的職能。也就是說，要打破既然稱之為政府就應該具備完整行政職能的思維定勢，不是通過某一特定級別的政府、而是通過各級政府間的分工協作來完成特定地域的行政管理，做到哪些職能適宜而且需要由鄉鎮政府承擔，就交給它哪些職能;哪些職能由縣級政府(或更高層級政府)承擔更經濟合理，就不必再讓鄉鎮政府擔負這些責任。實際上，如果所有職能都不再適宜由鄉鎮政府承擔，那它也就確實失去了存在的依據。

合理劃定鄉鎮政區范圍。在特定地方履行既定的政府職能，可以采取不同的管理幅度和層次，而不同的政府結構意味著不同的政府規模和行政成本。由于政府結構與政區劃分存在直接的聯系，可以用調整行政區域大小和層次的辦法優化政府結構。從理論上看，任何特定區域內都應該存在一個使行政總成本最小的最佳政區劃分。就縣域范圍內看，如果鄉鎮政區過小，即使單個鄉鎮政府的規模不大，所有鄉鎮政府匯總起來的總規模仍可能較大，這時就可以采取適當擴大鄉鎮政區、減少鄉鎮數量的辦法，縮小鄉鎮政府的總規模(鄉鎮政區擴大一般不會導致單個鄉鎮政府規模的同比例擴大);如果鄉鎮適宜規模可以達到或者接近現有縣級地域的水平，那么就確實存在撤銷鄉鎮一級的可能;如果鄉鎮過大，則可能出現政府職能難以履行到位的問題。總之，通過政區的科學劃分，是可以優化縣域內的政府總規模的(從更大的范圍內看，通過調整縣、市乃至省級地方的設置，還可以優化省域甚至全國范圍的政府總規模)。

改革政府的設置形式。我國地方各級政府在本行政區域內都擁有比較廣泛的職能，各項職能的行政區域是一致的。由于履行不同的職能需要不同的政府結構，每項職能的最優政區劃分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差較大。這時不論按哪一種職能確定地方政府的政區，都有 22 可能造成他項政府職能不能按最佳政區配置的情況。條件適宜時，不再為所有政府職能劃定統一的政區，也不再強調一級政府必須是完整職能的政府，而是在加強協調的基礎上，根據不同公共服務的特點劃定不同的政區范圍，建立適宜的職能機構，使各項政府職能都能按其最佳方式履行，而不必因為整齊劃一的需要而互相遷就，不失為值得考慮的一種思路。近年來，在鄉鎮政府與縣級政府部門派出機構的職權調整中，部分地方開始走出只是在權力收放里打轉的怪圈，不再完全依托鄉鎮政區，而是在縣域內分區域設立公共服務機構，就是一個嘗試性開端。這可能是鄉鎮乃至地方政府發展的方向之一，值得更多的研究和探索。

打破鄉鎮設置中的級別觀念。鄉鎮政府又被稱作地方基層政府，即行政級別最低的政府。盡管設定行政級別是規范各級政府設置的重要手段，但它也有著很大的局限性，因為即使最初設置各級地方政府時，其級別、規模、權限與其職能是完全適應的，各地發展的不平衡也會使這種適應變得不適應。這時就會出現這樣的情況：工作內容和工作量相差較大的地方，其政府設置卻基本相同;在行政管理上很多相似性的地方，卻可能因為附加于其上的行政級別不同，在政府設置上產生很大的差異。如沿海發達地區的很多建制鎮在建成區面積、人口、經濟總量等方面，已經達到或超過內地某些 23 縣級市乃至地級市市區的水平。盡管這些鎮政府的級別較低，但在城市管理以及為居民提供城市基礎設施服務等方面，實際上與縣級市、地級市等級別更高的城市政府有著基本相同的需要。隨著我國城市化進程的加速，這種情況可能越來越多。因此，隨著行政管理體制改革和政治體制改革的深入，應當賦予鄉鎮政府在建設和管理當地方面所需要的各種權限，特別是那些已經演化成為真正意義上的城鎮的鄉鎮。

探索村級管理方式。盡管鄉鎮政府是基層政府，其某些職能卻是通過村民自治組織行使的，研究鄉鎮行政管理體制改革還必須充分考慮村級組織的功能和地位。伴隨鄉鎮撤并出現的行政村合并，反映出村民自治組織的行政化。近年來，一些地方還通過派出鄉鎮干部擔任行政村黨支部書記、干部包村、為村干部發放工資等形式，初步實現了村干部的專職化并加深了村自治組織的行政化。隨著我國農村改革的不斷深入，農村集體經濟組織將逐步改造為各種形式的市場主體，這時村級治理的主要任務將轉到農村公共事務和公益事業上來。隨著城鎮化進程的深入，某些農村居民點將發育成為規模不等的城鎮，而伴隨著行政級別制度的打破，這些居民點也應當可以建立某種形式的政府。其他農村居民點，如果其村民仍有自治的愿望，則可以繼續保留某種形式的自治 24 組織;如果某些地方由于各種原因不具備自治的條件，或居民缺乏自治的愿望，政府應直接把農村社區管理的責任承擔起來。實際上，自治以居民具備自治的愿望為前提，它不應是強制的或統一的。

(三)鄉鎮行政管理體制改革的基本設想

近期方向。在未來一個時期，鑒于對鄉鎮體制進行大規模改造的條件尚不具備，一方面應當繼續優化并改革財政體制、科學核定鄉鎮編制并嚴格執行，另一方面應當根據鄉鎮在行政體系中的職能定位及時調整其體制。當前應以轉變政府職能、理順條塊關系為重點，進行配套改革。縣級政府部門與鄉鎮政府各自行使那些應當或者適宜由其行使的職權;縣級部門派出機構的政區劃分不一定再依托鄉鎮;明確由鄉鎮政府管理的事項，應賦予其相應的法定權限和手段。為此應選擇一些地方進行試點，并賦予試點地方在機構編制、行政區劃、行政執法體制等方面較大的自主權。目前很多地方通過撤并鄉鎮的辦法精簡機構和人員，并相應進行了大規模的行政村合并，一定程度上相當于在鄉鎮之下增加了一個中間層次，說明合并后的鄉鎮規模偏大，有可能對行政效率和政府職能的落實造成負面影響。對撤并后的鄉鎮是否就是適宜規模，應細致研究。

遠期前景。隨著城市化的進展及政治經濟社會等方面條件的改善，在具備一定規模的居民點，可以設置“點狀”的縣轄鎮(也有人擬稱之為市。如果解決了級別、權限方面的問題，名稱就不是很主要的)，將鄉鎮政府目前行使的管理該居民點基礎設施、維持社會程序等職能獨立出來，一部分鄉鎮政府就可以轉化為名符其實的鎮(市)政府。某些雖未達到相應規模，但居民有自治愿望和能力的居民點，也可以設立真正的自治組織，自主管理其內部事務。其余鄉鎮就演變為真正的廣域型行政建制，鄉鎮政府(確切地說是鄉政府)負責那些不具備設立鎮(市)條件、又缺乏自治愿望或能力的廣大農村地區的日常運轉，并調整到適宜規模的行政區劃。縣級政府部門(甚至更高層級政府部門)仍會在縣域內派駐機構，但其政區與鄉鎮政區不一定是重合的，與鄉鎮的分工也是比較明確的。

第四篇：2014行政體制改革

2014行政體制改革推進

2014年政府工作報告解讀

行政體制改革是全面深化改革的重要內容，更是關鍵環節。李克強總理指出，改革是今年政府工作的首要任務，要抓好牽一發而動全身的改革。在報告提出的若干重要改革中，行政體制改革列在最前面，凸顯出這項改革的重要性。2014年推進行政體制改革，要抓好

2014年簡政放權的力度不能減，要一鼓作氣，盡量往前趕，爭取把本屆政府減少1/3審批事項的目標任務，在今年大部分完成。取消下放審批事項，不僅看數量，還要重質量，要把那些含金量高的、管用的，能真正激發市場活力的直接放給市場、放給企業。特別要

要全面清理取消非行政許可審批事項。現在國務院部門實施的非行政許可審批還有405項，地方政府可能更多。這些非行政許可審批，有合理的，也有不合理的。主要是現在經濟社會發展中不斷出現新情況，有關部門認為需要管理，就用紅頭文件來規定。還有省級政府部門、市縣級政府，按規定沒有行政審批設定權，也用“紅頭文件”設定了許多管理事項。2014年要對各類非行政許可審批事項和各級政府用紅頭文件設置實施的管理事項進行全面清理，原則上一律取消。確需保留的，要按行政許可法的要求和規定程序，經過嚴格論證，調整為行政許可。今后不許再設置非行政許可審批事項，凡增加公民、法人

對保留的行政審批事項，要公布目錄清單，一律向社會公開，依法規范管理，接受社會監督。對那些反映多、意見大、又不利于激發市場活力的，還是要繼續取消下放。除清單之外，一律不得實施行政審批。實際上這也是向“負面清單”管理模式逐步推進，清單之外，“法無禁止即可為”，企業只要按法定程序注冊登記，即可開展投資和經營活動。而對政府來說，則是“法無授權不可為”，不能隨意干預市場和企業經營。還要進一步規范行政審批過程的管理，盡量簡化程序。國務院部門也要逐步實行一個窗口對外、“一站

今年要重點抓好三件事：一是落實注冊資本由實繳登記制改為認繳登記制。實行公司股東（發起人）自主約定認繳出資額、出資方式、出資期限等，并由其對繳納出資情況真實性、合法性負責的制度。注冊公司時股東（發起人）只需向政府工商管理機關登記認繳的出資總額或股東認購的股本總額，作為企業的注冊資本。有限責任公司的股東以其認繳的出資額為限對公司承擔責任，股份有限公司的股東以其認購的股份為公司承擔責任。公司實收資本不再作為工商登記事項。放寬注冊資本登記條件。除法律、法規另有規定外，取消有限責任公司最低注冊資本3萬元、一人有限責任公司最低注冊資本10萬元、股份有限公司最低注冊資本500萬元的限制。不再限制公司設立時股東（發起人）首次出資比例

二是由“先證后照”改為“先照后證”。通過改革，除涉及國家安全、公民生命財產安全等外，不再實行先主管部門審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門申請登記，取得營業執照后即可從事一般生產經營活動。對從事需要許可的生產經營活動，持營業執照和有關材料向主管部門申請許可。由于許多前置性審批是法律、行政法規和國務院決定

三是將企業檢驗制度改為年報公示制度。企業按制度在規定期限內將規定的內容向工商行政管理機關報送報告，并向社會公示，任何單位和個人均可查詢。企業對報告的真實性、合法性負責。工商行政管理機關可對企業報告公示的內容進行抽查。一旦發現企業報告不真實，就要依法予以處罰。還要建立健全經營異常名錄和黑名單

大量行政審批事項取消下放后、工商登記制度改革后，必須加強事中事后監管。減少了事前審批，事中事后監管就要跟上。長期以來，政府管理有一個習慣性思維，一說到管，就想設置行政審批。另一突出問題是，日常監管不到位，一出問題就搞“突擊”監管，搞“大檢查”，而且查誰不查誰、罰誰不罰誰、罰多還是罰少，隨意性很大。再就是一說加

要把監管職能履行到位，必須對監管方式進行改革，要創新監管方式，建立一套科學監管的規則和方法，防止走入“一放就亂、一管就死”的怪圈。要建立健全科學的抽查制度、對問題和責任的追溯制度。有了科學的監管規則和機制，具體的監管執行特別是需要專業技術的監管工作，委托第三方、用購買服務的形式去做。這樣就可以解決政府監管力量特別是專業技術力量不足的問題。現在我們對違法的處理過輕，起不到真正的懲罰和警戒作用，這一方面也要改革。要讓違法者無利可圖，有的一次違法，可能終身不能在這個領域從業。把這樣一套監管制度、規則和機制建立健全起來，可以顯著提高政府監管的效能，降

省市縣政府機構改革要緊緊圍繞職能轉變這個核心，嚴控機構編制，確保總量不突破。為此要把握好兩條硬杠杠：一是對機構設置實行總額限制，二是確保財政供養人員只減不增。對于加強的職能，合理的增編要求要滿足，但必須在嚴控總量的前提下，通過盤活存量調劑解決。在這個前提下，要鼓勵地方大膽探索創新，推進機構編制結構優化。中國地方大，各地差異也很大。在嚴控機構編制總量的前提下，要給各級地方政府職能轉變、機構設置、人員編制調整優化等方面更多的自主權，鼓勵地方大膽探索創新，使不同層級、不同地區政府，特別是市、縣政府，能夠根據當地實際和履行職能的需要，推進職能轉變，在更大范圍、更多領域綜合設置機構，實行大部門制，提高行政效能。還要通過改革實行編制實名制管理，從制度和管理上解決在編不在崗、“吃空餉”、虛報冒領工資等問題。

事業單位改革也要有新思路。新思路的核心就是逐步建立購買服務的機制，政府花錢為老百姓買服務，養事但盡量少直接養人、少養機構，進而努力做到不直接養人、不養機構，在公共服務提供上實現社會化、市場化。按照這個思路，大量事業單位都可以逐步社會化，辦成非營利機構。特別是凡適合購買服務的，首先就應當走這條改革道路。對現有事業單位，即存量部分，要積極穩妥地逐步改、實行預算管理；對新增公共服務事項，即增量部分，適合購買服務的就一步改到位，不再增加機構和人員。政府部門直接承擔的大量事務性管理工作，也可逐步以購買服務的方式交給事業單位、社會組織或企業承辦。改革后，政府可與這些機構建立新型合作或契約關系，同時也可以招標、承包、委托等方式向營利性的企業購買服務，也就是說，營利性企業也可以承辦非營利性公共服務項目。這樣就可以在公共服務領域更多引入市場機制，增加政府和人民群眾的選擇性，提高服務質

第五篇：行政體制改革

行政體制改革：完善公務員制度

健全公務員法規體系是完善國家公務員制度的根本保證。世界各國在建立和推行公務員制度的過程中，都十分重視公務員的立法，不但制定有公務員總法規，而且有單項法規和配套的實施細則。各國都把是否“依法用人治事”作為現代國家公務員制度的重要標志。可以說，沒有“法治”便沒有現代公務員制度。

（一）公務員的管理必須有法可依

我國《國家公務員暫行條例》的頒布和實施，對我國公務員制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的實踐表明，僅有《暫行條例》是不夠的，仍不足以約束和規范推行公務員制度的行為，難以糾正“推公”中的種種偏差和失誤。因此，完善國家公務員制度，關鍵是要在公務員法制建設方面取得進展。

首先，要提高立法層次。我國應該在總結經驗的基礎上，加快起草《國家公務員法》的步伐，爭取該法案盡早在全國人大通過并頒布實施。其次，逐步健全單項配套法規。對已出臺的職位分類、考核、獎勵任免、升降、辭職、辭退、培訓等單項法規進行補充和完善。此外，還要抓緊對公務員紀律、聘任、監督等內容進行研究，爭取在近年內出臺法律規定。從而建立起比較系統、比較完備的公務員管理體系。使國家對公務員的管理做到有法可依，有章可循。

（二）公務員行為必須用法律加以規范

當公民通過法定程序進入公務員隊伍后，就與國家行政機關建立了行政法意義上的職務關系。這樣，公務員在執行公務時，是代表國家在行使行政權力。從事社會事務的管理。而非個人行為。因此，公務員的行為必須用法律加以規范和約束，防止公務員手中的權力“越軌”避免侵害公民和法人的合法權益。使公務員手中掌握的公共權力始終為公共利益服務。公務員的行為規范包括政治行為規范、工作行為規范、廉政行為規范、生活行為規范等內容。

（三）公務員的權益必須有法律保障

為了使公務員忠于職守，國家必須對公務員的合法權益進行保護。公務員權益保障體系的內容主要有：

１．職業保障。即公務員“非因法定事由和非經法定程序不被免職、降職、退職或者行政處分”。有了職業保障，公務員才能安心工作，認真履行職責，而無后顧之憂。

２．經濟權益保障。即公務員有“獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇”的權利。除國家法律和政策規定外，任何機關或領導人不得以任何形式增加或者扣減國家公務員的工資，也不得提高或者降低國家公務員的保險和福利待遇。

３．政治權益保障。即公務員有“獲得履行職責所應有的權力”；有對國家行政機關及領導者提出批評和建議和權利；有參加政治理論和業務學習的權利；有參加政黨（中國共產黨和民主黨派）及工會的權利。

４．法律救濟保障。國家公務員對于行政機關及其領導人員侵犯其合法權益的行為，可向上級行政機關或行政監察機關提出申訴或控告。受理機關必須按照有關規定做出處理。屬于國家行政機關對公務員處理錯誤的，應當及時予以糾正；對公務員造成名譽損害的，應當負責恢復名譽、消除影響，賠禮道歉；對公務員造成經濟損失的，應當負賠償責任。

綜上所述，只有具備了職位分類這個“基礎”，管理機制這個“核心”，法規體系這個“保障”，才能算得上是比較“完善的國家公務員制度”。

司法體制改革完善

新中國司法制度的發展

1978年黨的十一屆三中全會勝利召開，全會指出：“為了保障人民民主，必須堅強社會主義法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，違法必究。”在鄧小平的倡

導下，黨和國家在各個領域進行了撥亂反正，并于1978年、1982年兩次修改憲法，1988年、1993年兩次修改憲法，從而使我國社會主義法制建設走向健康發展之路。“

鄧小平同志指出：“搞四個現代化一定要有兩手，所謂兩手，即一手抓建設，一手抓法制。”鄧小平總結正反兩方面的經驗，十分重視通過健全法制保障改革開放的順利進行。1979年6月他指出：“為實現四個現代化，必須發揚社會主義民主與健全法制，發揚社會主義民主，健全社會主義法制，旨在”從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化，促使現代化建設事業的順利發展。“

鄧小平認為，沒有好的組織制度、工作制度，特別使沒有健全與完備的法律制度，單靠人治，就可以使壞人任意而行，使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。如果一個黨、一個國家把希望寄托在一兩個人的威望上，并不很健康，那樣只要這個人有變動，就會出現不穩定。因此，他指出，必須使民主制度化、法律化，使這種制度不因領導人的改變而改變。可以說，鄧小平依法治國理論的核心就是：“一手抓建設，一手抓法制”的兩點論。正是以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體充分認識到完善的法制對于實現社會長治久安的重要意義，在這一思想指導下，我國司法制度在黨的領導下，1979年，五屆全國人大常委會決定恢復司法部的設置，1983年6月，六屆全國人大第一次會議決定在國務院成立國家安全部，以加強對國家安全工作的領導。這些規定，從這種結構上加強了司法機關的建設。

五屆全國人大第二次會議對《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》作了適當修改。同時制定或重新頒布了《律師暫行條例》、《公正暫行條例》等，這些有關司法制度的法律、法規的頒布實施，標志著我國司法制度的恢復和走向健全。

從改革開放到黨的十五大的召開的近20年間，黨非常重視政法工作，領導人民制定了數百件法律、法規，從而基本建立起社會主義法律體系，法學教育有了很大的發展，充實了司法隊伍，司法制度也逐步完備，法院組織體系逐步完善，不僅建立了四級兩審終審制的普通法院體系，而且建立起了鐵路運輸法院、軍事法院等專門法院。檢察機關、公安機關建設得到了長足的發展，律師制度也快速發展起來。全國已有11萬7千多名律師，9600多家律師事務所。司法機關辦理了數以萬計的各種案件，維護了國家的安全、社會的穩定以及人民生命、財產安全，在社會生活中發揮了越來越大的作用。法院在定紛止方面發揮了空前的作用，在人民心目中的地位在逐步提高，人們的法律意識大大增強，我國法制建設取得了舉世矚目的成就，所有這些都是在黨重視司法工作以及司法制度建設的條件下取得的。中國司法制度的完善

1997年9月，中國共產黨第十五次全國代表大會勝利召開。大會確立了依法治國，建設社會主義法治國家的治國方略，并提出到2010年，要形成一整套有中國特色的社會主義法律體系。1999年九屆全國人大第二次會議對憲法進行修改，將鄧小平理論、依法治國載入憲法，從而使我國法治化進程進入一個新的歷史時期。

為了實現法治，必須重視司法制度的建設，成分發揮司法在社會生活中的調節作用。隨著我國社會主義現代化建設事業的發展，司法在調整生社會生活中的作用越來越大。司法對于維護國家與社會安全，維護社會主義市場經濟秩序，懲罰腐敗，實現民主與公正，維護社會主義方面發揮著無以代替的保障作用。沒有科學完善的司法制度，法治只是空中樓閣，無法實現。

無庸諱言，近一個時期，司法腐敗、司法不公等現象較為嚴重。這既有社會主義市場經濟發展過程中社會轉型時期出現各種問題的原因，同時也有司法制度不健全、存在缺陷的原因。隨著社會主義市場經濟秩序逐步建立以及社會主義法治的發展，現行的司法制度在某些方面已不再適應變化了的社會的要求，為此，必須改革完善司法制度，必須看到進行司法改革的必要性和緊迫性。江澤民同志在黨的十五大報告中已經提出，要“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地進行審判權和檢察權。”十五大的召開，為司法改革指明

了方向，而司法改革的目標是實現司法公正，推行司法改革應堅持黨的領導。我們的司法改革是黨領導下的司法改革。只有在中國共產黨的統一領導下，我們的司法改革才有正確的方向、明確的目標，也才能保證在全國范圍內自上而下，有步驟地推進，惟有堅持黨的領導，才能從體制上、制度上進行深層次的改革，協調各部門的利益。目前，我們不難發現，各個部門都在進行司法改革，這些改革充其量不過是工作方式的調整，嚴格說來并不是司法改革。因為任何一個部門不能改革涉及其他部門職權范圍內的權責，這就迫切要求黨中央統一組織、協調，成立司法改革的專門機構，從整個司法體制上加以改革。

在推進司法改革過程中，必須樹立法院的權威地位與公正形象。法院作為各種社會糾紛的裁判者，其公正執法是維護法律尊嚴，實現社會穩定的基石，法院在黨的領導下獨立執法。法院依法審判，只服從法律，目前，法院受地方政府的牽制太多，致使司法活動受到地方保護主義的干涉，破壞了國家法制的統一，司法公正性以及黨的威信受到嚴重的損害。為此，法院財政獨立于地方政府的體制，由國家設立專項經費，防止地方保護主義的利益驅動對司法統一的破壞。法院內部也應進行改革，應實行嚴格的法官資格取得制度、選拔制度、培訓機制以及法官職務保障措施與懲戒制度（包括訓誡、停職、開除等）。還應進行審判組織改革，完善合議制與獨任制，發揮合議庭與獨任法官的積極性，實現審者判、判者審的審、判合一，逐步減少乃至廢除審判委員會聽取匯報裁判案件違反現代訴訟原則的制度。應發揮黨的政治思想工作的優勢，加強法官職業道德建設以及對違反職業道德的懲戒。

還應重新認識與確立公檢法之間的關系。公檢法三機關分工負責互相配合、互相制約的關系混淆了三機關尤其是法院與非法院之間的區別。法院之為法院，就在于它是社會糾紛的裁決機構，其中立性、被動性是其公正司法的前提，是實現法治的根本保證。為此，必須區分法院與非法院，應逐步樹立法院的公正形象，使法院成為公正的象征，為人們所尊崇。為實現司法制度的民主化，需要重新配置國家權力，我認為，反是限制、剝奪公民人身、財產、隱私權的權力應由法院行使，防止公安機關等行政機關濫用權力侵犯公民憲法權利。檢察機關作為法律監督機關，應著重對職務犯罪的偵查以及對所有刑事案件的審查起訴與支持公訴，應加強檢察機關對公安機關偵查活動的指揮、領導，實現追訴效益的最大化，還有改革完善檢察機關對法院裁判的抗訴機制。適應新形勢的要求，應進行檢察體制的改革。公安體制的改革應以實現社會治安根本好轉以及提高刑事偵查質量為出發點。

律師制度是實現司法民主的重要標志。近幾年來，我國律師隊伍大大壯大，但仍不能滿足社會的需要。應進一步發展律師制度，發揮律師制度在法治建設中的積極作用。律師是法治社會中的重要力量，應正確認識律師的性質，改革律師管理體制以及律師組織形式，創造律師依法自由執業的良好環境。

為了提高法官、檢察官、律師以及法律職業人的認同感，應當實行法律職業一體化。為此，應當改革法學教育制度，促成能夠培養并保持高素質司法從業人員的合理機制。具體包括：統一的資格考試制度，即實行法官、檢察官律師資格統一考試；統一的司法研修制度；系統的職業道德維持制度。

進行司法教育改革分階段進行。第一階段，統一司法考試制度，實現“進口”統一、資格統一。第二階段，建立統一的司法研修制度，解決進修培訓標準和業務素質不統一的問題。

第三階段，建立、健全和完善司法官和律師的素質保持制度。應逐步形成從律師中選拔法官、檢察官的機制。為了保證司法官道德品行的養成與持續，維護司法公正，應提高司法官待遇（薪俸等），使之高于一般公務員的標準。

實踐證明，什么時候堅持了黨的領導，我們的司法工作就能健康發展，反之，司法工作就會遭到破壞。在推進司法改革的過程中，要正確處理黨的領導與司法機關獨立辦案的關系。二者不是對立的關系，司法是在黨領導下人民治理國家的重要工作，但黨的領導不是代替司

法機關辦案，而是方針、路線、政策的領導。黨在領導人民制定出反映全體人民意志的法律后，司法部門嚴格依法辦案，我認為就是堅持了黨的領導。在司法機關辦案遇到了阻力時，黨要幫助司法機關排除阻力，目的同樣是保證司法機關辦案不受其他單位和個人的干預。黨的各級領導要力戒用皮條子、打招呼的形式去影響司法機關的辦案活動。同時，司法機關在依法辦案的過程中，還應執行黨在特定時期不同的刑事政策，例如，像目前的“嚴打”，當然，執行黨的刑事政策不是脫離法律，“從重從快”必須是在法律規定的量刑幅度內從重，在法律規定的辦案期限內從快。所以，正確處理好刑事政策與法律的關系，也是堅持黨的領導的一個重要方面。在進入21世紀的今天，黨更加重視司法工作，重視司法制度的建設。我相信，在黨的領導下，我國的司法改革一定會取得成功，司法公正目標一定會實現。