第一篇：試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

前 言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個行政管理體制改革中，占有重要地位。“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民）問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大問題。過去，我們靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻和農(nóng)村的支持，建立起了比較完整的國民經(jīng)濟和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾并沒能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅，給農(nóng)村經(jīng)濟社會文化生活帶來了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權(quán)。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會構(gòu)建中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制健全與否直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制亟需改革。本文從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、培育農(nóng)村自治組織、深化以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革、完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，建立農(nóng)村公共財政體制等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革進行論述。一 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的背景

我國農(nóng)業(yè)稅費的全面免除于與新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)容發(fā)生了很大變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村稅費改革

農(nóng)業(yè)稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，并逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。于2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅①。農(nóng)業(yè)稅費新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農(nóng)民負擔。農(nóng)業(yè)稅費取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費改革的需要進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。

（二）社會主義新農(nóng)村建設(shè)

當前，我國總體上已經(jīng)進入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步，制約著全面建設(shè)小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是指在社會主義制度下，反映一定時期農(nóng)村社會義經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會全面進步為標志的社會狀態(tài)②。新農(nóng)村建設(shè)的總的目標是:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主。應(yīng)該說這20個字包含的內(nèi)容豐富，涵義十分深刻。既要求經(jīng)濟發(fā)展，也要求社會發(fā)展;既要加強物質(zhì)文明建設(shè)，又要加強精神文明和政治文明建設(shè)。

① 朱秦.取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革[J].中共云南省委黨校學報, 2009,(03).② 謝開勇,童敬黨,王秀梅.創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機制 促進新農(nóng)村建設(shè)[J].理論導(dǎo)刊, 2009,(04).二 當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的主要問題

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著我國農(nóng)村稅費改革以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)工程的實施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實施。筆者認為當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃不合理

1983年，改革人民公社體制、恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制以后，各地在90年代初期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模已進行過較大幅度的調(diào)整。但在市場經(jīng)濟的新形勢下，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小的問題仍然很突出。目前全國21000多個建制鎮(zhèn)中。3萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占大多數(shù)，人口密度很高的東、中部地區(qū)有些鎮(zhèn)也只有一兩萬人①。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)就多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置和人員編制也隨之增加，直接加重了國家財政和農(nóng)民負擔。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村人口就地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。據(jù)統(tǒng)計全國2000萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，僅有很少分布在建制鎮(zhèn)上，90％以上的企業(yè)分散在農(nóng)村，農(nóng)村的工業(yè)化長期與城鎮(zhèn)化發(fā)展相脫節(jié)，不能形成城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)，這是我國城鎮(zhèn)化進程滯后的一個重要原因。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理方式落后

眾所周知，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制時期形成的行政管理體制和管理方法并未有根本上的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清的現(xiàn)象仍然相當普遍。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在市場經(jīng)濟條件下，仍沿用傳統(tǒng)的行政手段、計劃經(jīng)濟模式對村委會創(chuàng)辦的某些生產(chǎn)、服務(wù)項目指手畫腳，對農(nóng)民的各種經(jīng)營活動給予行政指令，卻不提供相應(yīng)的生產(chǎn)、流通、技術(shù)方面的信息。

其次，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和各部都直接介人生產(chǎn)和經(jīng)營活動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上喪失了作為轄區(qū)內(nèi)各項事業(yè)全面發(fā)展的決策者和規(guī)劃者、各種利益的協(xié)調(diào)者、對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營活動的調(diào)控者和監(jiān)控者的功能。政府職能界定不清必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行致工作方式上的一系列問題，諸如依靠行政命令，工作方法單一，制度不健全，主觀隨意性大，管理缺乏規(guī)范，甚至出現(xiàn)嚴重破壞法制的現(xiàn)象。

②

（三）政府職能龐雜、錯位

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，既是財產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表 ① 楊康.試論轉(zhuǎn)型時期我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制[J].法制與社會, 2008,(30).② 張新光.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制模式的歷史沿革與反思[J].理論與現(xiàn)代化, 2007,(01).和社會管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟中職能越位，強制農(nóng)民進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。有的代替農(nóng)民決策去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置重疊。機構(gòu)設(shè)置的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位；責任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。三是由于權(quán)責不一致，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能職責方面存在的一些問題，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根源卻在上級部門。有的上級部門偏離了責權(quán)一致的原則，通過行政命令和資源配置權(quán)，把一些本該屬于自己抓的工作下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)對若干的“一票否決制”，弱化了應(yīng)有的社會管理和公共服務(wù)職能。①

（四）黨政不分、政事不分

黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制之間的關(guān)系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領(lǐng)導(dǎo)主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)工作。但事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務(wù)和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍②。這種黨政一體化運作的現(xiàn)象與黨政分開的改革目標是格格不入的。

同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位嚴重依賴業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)上主管部門怎么說就怎么做，經(jīng)費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統(tǒng)一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業(yè)單位缺乏競爭意識和服務(wù)意識，并且不能獨立承擔民事責任和法律責任，從而使這些事業(yè)單位法人意識淡薄、責任意識淡薄。

① 韓玲梅,張霞,黃祖輝.制度視角下的村民自治:現(xiàn)狀、發(fā)展及途徑[J].福建論壇(人文社會科學版), 2007,(09).② 朱建波.當前村民自治改革的制度變遷困境[J].成都大學學報(社會科學版), 2006,(03).三 深化我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的措施

新農(nóng)村建設(shè)是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的各種任務(wù)。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農(nóng)村建設(shè)，因此，進一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。筆者認為，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革應(yīng)從以下幾個方面著手：

（一）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟

政府是社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主體，要加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和科教文衛(wèi)等公共事業(yè)，為農(nóng)村群眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化、活動提供保障和創(chuàng)造條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能履行好這些職能呢?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的第一線，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體上已經(jīng)進人以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，只有加快建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實處。

筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首要的任務(wù)，就是在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村的發(fā)展進行科學規(guī)劃，尋找農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的切人點和生長點，尤其要通過產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃、科技示范，提供及時準確的市場信息等多種方式來引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整①。加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平以及農(nóng)村科技水平，拓寬農(nóng)民增收的空間，挖掘農(nóng)民增收的潛力，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)提高。

（二）培育農(nóng)村自治組織

農(nóng)村自治組織，包括村委會、各種經(jīng)濟合作社、協(xié)會等，它是農(nóng)民可以自由進退的互助性、服務(wù)性組織。在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展的今天，農(nóng)民以一家一戶為獨立主體，面對紛繁復(fù)雜的農(nóng)業(yè)大市場，在農(nóng)產(chǎn)品的銷售、農(nóng)用物資的購買、農(nóng)業(yè)信息的獲取上，往往處于劣勢，對自然風險和市場風險的抵御能力弱；同時，原子化的農(nóng)民也需要與行政管理部門溝通，參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給②。

因此，培育農(nóng)村自治組織，完善農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強化農(nóng)村自我管理能力是農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，它不僅可以填補農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)移后形成的管理空白，而且能夠為農(nóng)民抗拒市場風險、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低成本、高品質(zhì)的服務(wù)，是農(nóng)民進行政治參與、表達自身利益訴求、維護自身權(quán)益的新型途徑。

（三）深化以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革

基層行政管理體制改革主要有三方面：

① 郭靖.論如何建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 2008,(11).② 麥佶妍.淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系[J].嶺南學刊, 2008,(03).一是轉(zhuǎn)變政府職能。就是按照建立服務(wù)型、責任型和參與型政府的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，注重對農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供和社會事業(yè)發(fā)展的支持，注重農(nóng)村社會發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，基本公共服務(wù)體系的確立，社會發(fā)展的公平性和效率，以及農(nóng)村社會預(yù)警和應(yīng)急機制的建立等，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能，處理好國家、市場、農(nóng)民的關(guān)系①。這是行政管理體制改革的核心。

二是優(yōu)化政府機構(gòu)。要在確保社會穩(wěn)定的前提下嚴守鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增，積極穩(wěn)妥地推進機構(gòu)改革，切實加強行政管理部門社會管理和公共服務(wù)的職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的運行機制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問題。

三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。從“以農(nóng)養(yǎng)政”時代向農(nóng)民收取稅費的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧普B(yǎng)民”時代服務(wù)者的角色，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的服務(wù)能力。為此，應(yīng)完善對公職人員的選任和考核評價機制，推行上級考核和社會公眾評議的雙重機制，讓農(nóng)民擁有按法定、民主的程序選舉和評價公職人員的權(quán)利，使考評對象始終“對下負責”，服務(wù)于農(nóng)民，真正成為農(nóng)民利益代理人和維護人②。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，目標是建設(shè)服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是落實國家政策、嚴格依法行政、做好市場監(jiān)管、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化和社會事業(yè)、提供公共服務(wù)、維護社會穩(wěn)定。應(yīng)借助取消農(nóng)業(yè)稅帶來的改革助推力，推進職能轉(zhuǎn)變，全面提高政府服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。

（四）完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，建立農(nóng)村公共財政體制

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在無法向下汲取資源的情況下，會為了獲得更多的上級財政支持和轉(zhuǎn)移支付，“對上負責”而不“對下負責”，對此，必須規(guī)范和完善財政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的巨大缺口和巨額債務(wù)，保證免稅的好處真正使農(nóng)民受益。

一是要進一步加大轉(zhuǎn)移支付的額度和力度。對取消農(nóng)業(yè)稅后形成的財政缺口，應(yīng)及時足額地通過財政轉(zhuǎn)移支付方式予以補齊。除保證用于縣鄉(xiāng)基層組織以及農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育、農(nóng)村優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)等方面需要的轉(zhuǎn)移支付資金外，還要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的社會公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移支付力度，避免過多的資金用于養(yǎng)機構(gòu)養(yǎng)人，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效益。

二是要按照屬地化原則。明確界定各級政府的“事權(quán)”和“財權(quán)”。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的分配比例，保障取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員應(yīng)有的行政成本的開支③。三是要建立公共財政體制。公共財政應(yīng)以農(nóng)村的公共需要為前提，要有利于推動農(nóng)村行政管理部門公共服務(wù)機制的形成，確保財政支出主要用在民生問題上。

① 鄭立新.創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機制的做法、成效和啟示[J].福建理論學習, 2007,(04).② 楊順湘.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究[J].人文雜志, 2009,(06).③ 張新光.20世紀以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的回顧與展望[J].蘭州學刊, 2007,(01).參考文獻

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第二篇：淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

行政管理專業(yè)

本科

考號081100095 姓名 馬蘭明

淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

提 綱：

一、內(nèi)容摘要

二、關(guān)鍵詞

三、正文

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

四、結(jié)束語

五、參考文獻

內(nèi)容摘要：

隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農(nóng)村稅費改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程實施，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會文化生活發(fā)生了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴峻的 考驗和挑戰(zhàn)。本文針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀，并分析了現(xiàn)行體制存在的弊端及其原因，在此基礎(chǔ)上，文章提出了進一步改革我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的措施。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 體制改革 正 文

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，它處在農(nóng)村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實，事關(guān)全局的“三農(nóng)”問題與之休戚相關(guān)。在我國目前新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對此深有體會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經(jīng)濟體制的新形勢，暴露了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：黨政不分、黨委權(quán)利過分集中；管理方式陳舊；機構(gòu)條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變，責任錯位；財政體制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒有充分發(fā)揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀

為了更好的探討當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端及改革措施，先就當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀作一簡要概述。

（一）機構(gòu)設(shè)置及管理情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立的機構(gòu)主要有：黨委辦公室、紀檢監(jiān)察室、綜治辦、武裝部、團委、婦聯(lián)等黨群機構(gòu)；政府辦公室、派出所、稅務(wù)所、工商所、計生辦等政府機構(gòu)；司法機構(gòu)以及下屬企事業(yè)單位等。機構(gòu)管理上，政府機構(gòu)及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、稅務(wù)所、派出所等屬于垂直管理單位，即人事權(quán)及財權(quán)都由上級業(yè)務(wù)主管部門管理，是上級業(yè)務(wù)主管部門的派出機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的有政府辦、計生辦、財管所、衛(wèi)生院、中學、中心校等單位。

（二）行政運行模式

作為上連縣、下連村的中間政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是按照憲法第107條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導(dǎo)，憲法第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村的關(guān)系應(yīng)為指導(dǎo)關(guān)系，但事實上幾乎都是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著我國農(nóng)村稅費改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實施。

（一）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端主要是：

（1）政府職能龐雜、錯位 按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有l(wèi)3項職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權(quán)，但實際落實并非如此。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包，如同一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，在發(fā)展經(jīng)濟中職能越位，強制農(nóng)民進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)臵重疊。機構(gòu)設(shè)臵的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位；責任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。

（2）權(quán)力與責任不對等，行政運作方式不適應(yīng)發(fā)展的需要

一是存在權(quán)小責大的矛盾。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另一方面，稅務(wù)、國土等機構(gòu)承擔的業(yè)務(wù)工作，有相當一部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責無權(quán)。出現(xiàn)損害農(nóng)民群眾利益的事，農(nóng)民找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點解釋工作外根本無能為力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對上負責與對下負責之間處于兩難境地。對下，由于財政困難，該為農(nóng)民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實行目標考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應(yīng)付各種事務(wù)喘不過氣來。

（3）黨政不分，政事不分

黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制之間的關(guān)系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領(lǐng)導(dǎo)主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)工作。但事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務(wù)和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍。

（4）公務(wù)員政績考核不完善，未形成科學合理的選拔任用體系

目前，公務(wù)員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務(wù)員的政績沒有把個人貢獻與集體貢獻合理區(qū)分開，因此往往會出現(xiàn)把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現(xiàn)象。這種考核辦法，會促使政府單純追求經(jīng)濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經(jīng)過大會民主測評和個別談話推薦，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調(diào)整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行，不利于干部的選拔任用。

（二）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因主要是：（1）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認識不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識滯后于形勢發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么職能，新時期如何落實發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。習慣于完成上面的任務(wù)，習慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識和發(fā)展規(guī)劃。

（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制

原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結(jié)合”，但是由于站所的人才物 全部收歸縣級職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于這些站所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執(zhí)法權(quán)又只能授予縣級職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動工作的方法上也受到一定的限制。

（3）經(jīng)濟因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的

稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%來自農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護、農(nóng)村教育、社會治安、文明創(chuàng)建活動、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

新農(nóng)村建設(shè)是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔著組織、動員、規(guī)劃、引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的各種任務(wù)。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農(nóng)村建設(shè)，因此，進一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機構(gòu)設(shè)臵

在新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個意義上來說，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設(shè)臵和人員配備都很不規(guī)范。要通過立 法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項行政人事行為的程序和責任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，要貫徹“小政府，大服務(wù)”的方針，保留履行政治和社會服務(wù)職能的機構(gòu)，壓縮履行經(jīng)濟管理職能的機構(gòu)。對規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)視具體情況適當合并，減少數(shù)量，擴大規(guī)模。

（二）創(chuàng)新思路，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的思想觀念。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從競爭性領(lǐng)域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿(mào)易的任務(wù)交給社會、交給市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，以多業(yè)并舉來促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，切實解決好政府的“越位”問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)和引導(dǎo)上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉(zhuǎn)變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，一是由政府改革帶動企業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生體制等各項改革。二是防止把轉(zhuǎn)變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上。三是通過轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府現(xiàn)代化建設(shè)，通過轉(zhuǎn)變政府職能，一是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力培植財源，促進經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。第二，通過提供社會性公共服務(wù)，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設(shè)。加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務(wù)型政府。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加強政府服務(wù)，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅 決不管。

（三）加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)人員

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革在我國已進行過多次，效果并不理想，現(xiàn)在有必要加快推進。重點是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能，精簡機構(gòu)和減少財政供養(yǎng)人員。要根據(jù)職能需要嚴格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和崗位、人員設(shè)臵，從緊設(shè)臵鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，從嚴控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。人事部門在確定編制時，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結(jié)合各地經(jīng)濟發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導(dǎo)思想，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。可以取得經(jīng)營性或服務(wù)性收入的單位財政要停止供給。農(nóng)技站、農(nóng)機站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務(wù)性單位，應(yīng)通過服務(wù)收費來實現(xiàn)自我平衡。應(yīng)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生改革步伐，減輕財政負擔，最大限度地發(fā)揮每個機構(gòu)與人員的作用，減少人員開支。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員過多的問題，主要應(yīng)該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過調(diào)整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臨時人員要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴格控制機構(gòu)和人員的再膨脹。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標

就長期目標而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應(yīng)當是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項事務(wù)的管理組織。鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府要把工作重點轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來，要進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能與事權(quán)范圍，打造法治、誠信、廉潔、高效的服務(wù)型政府。

四、結(jié)束語

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進、務(wù)實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經(jīng)濟社會的發(fā)展、有利于提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的，并結(jié)合自身實際來進行。根據(jù)上述原則和目標，應(yīng)從合理設(shè)臵鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、引入市場機制、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。相信未來的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進一步促進我國新農(nóng)村建設(shè)目標的實現(xiàn)。

五、參考文獻

[1] 寇鳳超.《深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與對策》.經(jīng)濟決策與參考, 2008年

[2] 吳雁俊.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題研究.發(fā)展研究, 2008年

[3] 左然.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制需創(chuàng)新》.新聞周刊,2009年

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)稅；政府機構(gòu)；政府職能；服務(wù)型政府

[論文摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應(yīng)急性改革，治標不治本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色，政府職能轉(zhuǎn)變才會成功。構(gòu)建服務(wù)型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的終極目標，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。

農(nóng)業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農(nóng)”問題的新起點。農(nóng)民的經(jīng)濟社會地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變，農(nóng)民權(quán)益保護開始步入規(guī)范化、法制化軌道。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供缺失。農(nóng)業(yè)稅的取消拆除了收費平臺，斷了公共產(chǎn)品的資金來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權(quán)缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體的職責范圍，事權(quán)分配不清。第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債累累。農(nóng)業(yè)稅的取消并沒能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行問題，反而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有增無減。第四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會規(guī)范及管理能力減弱。取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面由于不準鄉(xiāng)村組織對農(nóng)民使用強制手段，削弱了鄉(xiāng)村組織的權(quán)威；另一方面隨著鄉(xiāng)村干部與群眾相互接觸變少，村民們對干部的態(tài)度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

雖然稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨一些困境，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的一級行政機關(guān)，處在農(nóng)村工作的最前沿，承擔著農(nóng)村眾多的公共管理和公共服務(wù)職能，對地方乃至國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權(quán)組織無法替代的。因此，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行改革。

一、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

1、調(diào)整機構(gòu)、精簡人員，因地制宜，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行存在的問題和不足，有必要對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，弱化經(jīng)濟管理職能，與此相應(yīng)地減少不必要的行政機構(gòu)，合并職能相近的機構(gòu)為中心站，從而減少部分機構(gòu)和人員。同時對經(jīng)濟發(fā)展相對較好、農(nóng)民素質(zhì)較高的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，減少行政事業(yè)人員，降低政府運行成本，減輕財政負擔。而對一些邊遠地區(qū)和貧困落后地區(qū)，應(yīng)穩(wěn)定政府機構(gòu)現(xiàn)狀，但調(diào)整其內(nèi)部分工，精簡、合并可有可無的作用發(fā)揮差的事業(yè)服務(wù)中心及其人員，加強最能為老百姓辦實事的機構(gòu)和人員。最后，根據(jù)中央要求，實現(xiàn)機構(gòu)和編制法定化要求，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)行政事業(yè)編制的控制，每過2—3年，核定一次編制，并通過法的形式確定下來。

2、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度，完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考錄制度

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員小農(nóng)意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導(dǎo)致整體素質(zhì)不高的現(xiàn)象，我們認為，首先要改革干部人事制度，引入競爭激勵機制，改革傳統(tǒng)干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。加強對干部的業(yè)績考核，指定科學的考核和量化標準。通過考核，讓那些有責任感、工作能力強、農(nóng)民群眾信任和擁護的干部繼續(xù)留任或者進入領(lǐng)導(dǎo)崗位。其次是完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考試錄用制度。一是擴大縣鄉(xiāng)公務(wù)員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。第一，所有社會成員都有參與社會競爭的同等權(quán)利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區(qū)封鎖政策，促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規(guī)范專業(yè)的考試錄用制度。第一，采用現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性考試方法。公務(wù)員考試應(yīng)根據(jù)公務(wù)員工作的特點采用結(jié)構(gòu)性考試方法，其結(jié)構(gòu)由筆試、面試、心理測試、考核等構(gòu)成。不同部分在總成績中的比率，根據(jù)不同的職責尤其是不同的職位要求來確定。第二，建立公務(wù)員考試試題庫。公務(wù)員考試錄用主管單位的人事部門應(yīng)建立公務(wù)

員考試試題庫，特別是專業(yè)科目試題庫。可以按照統(tǒng)籌規(guī)劃，分頭開發(fā)，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業(yè)科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監(jiān)督體系，增強考錄工作的透明度。第一，借鑒高校招生考試的經(jīng)驗，建立起相對穩(wěn)定的監(jiān)督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監(jiān)察、公證機構(gòu)、新聞媒體、群眾團體的代表組成，并隨時接受人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督。第二，明確監(jiān)督內(nèi)容。主要監(jiān)督招考程序是否按規(guī)定進行、報名及資格審查是否按招考公告的規(guī)定進行、筆試與面試命題是否符合有關(guān)要求，有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監(jiān)督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度，接受社會監(jiān)督；(2)建立錄用工作報告制度，接受上級政府人事部門的監(jiān)督；(3)建立咨詢制度，接受群眾監(jiān)督。

3、合理劃分權(quán)限，理順各種關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政權(quán)組織，在很多方面并不是執(zhí)法主體，缺乏市場經(jīng)濟條件下的法制手段，工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不具備獨立的決策權(quán)和完整的財政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了大量上級交辦的事務(wù)，卻沒有足夠的權(quán)力，還要為執(zhí)行結(jié)果負責。相對于縣級政府的“權(quán)大于責”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是“責大于權(quán)”，以有限的權(quán)力承擔著無限的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上已經(jīng)成為縣級政府的派出機構(gòu)，甚至是某些職能部門的辦事機構(gòu)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權(quán)限。一是還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的問題，嚴格按照“權(quán)隨事走，財由事定”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)；二是明確與上級(主要是縣級)部門的關(guān)系。縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，縣級部門不應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施直接發(fā)文等行為。三是縣級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)在工作上應(yīng)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)督，工作人員的考核、任免、獎懲等，應(yīng)征求和尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見。其次要理順各種關(guān)系：(1)理順政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系，理順企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，真正實現(xiàn)政企分開；(2)理順政府與社會的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力管理公共事務(wù)和公益事業(yè)，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質(zhì)和任務(wù)，共同承擔社會義務(wù)；(3)理順政府與市場的關(guān)系。凡是市場機制可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動退出，只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情，以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調(diào)節(jié)能力，努力創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，維護市場秩序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應(yīng)急性改革，治標不治本。

二、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

1、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位存在的問題

進入后農(nóng)業(yè)稅時代之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出的問題是干了許多不該干的事情，而自己職權(quán)范圍內(nèi)的事又沒做好。首先是在中央轉(zhuǎn)移支付不能足額足量到位的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維護正常運轉(zhuǎn)和償還債務(wù)，想盡一切辦法增加財政收入，其中重要的途徑就是發(fā)展企業(yè)和招商引資，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至通過直接參與經(jīng)濟活動獲得制度外收入；其次是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越經(jīng)濟能力大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而又沒進行科學規(guī)劃和很好地利用市場力量，結(jié)果導(dǎo)致許多小城鎮(zhèn)成為一無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、二無市場依托、三無居民社區(qū)的“空城”，更導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債居高不下；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能低下。南于管理體制、經(jīng)費保障等許多因素，許多諸如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、文化宣傳等公共服務(wù)功能履行不到位甚至基本喪失，導(dǎo)致農(nóng)村社會公共事業(yè)長期受到冷落，發(fā)展滯后。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十六大報告把社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能歸結(jié)為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基

層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，我們認為它基本上不具備履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)智能的能力，也幾乎沒有市場監(jiān)管的能力，真正需要抓實抓好的應(yīng)該是社會管理和公共服務(wù)。因此，體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是強化社會管理和公共服務(wù)職能，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能。具體說來，(1)更新觀念。這是轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)稅的取消，標志著中國農(nóng)業(yè)走向休養(yǎng)生息階段，隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發(fā)生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務(wù)，重人治、輕法治變?yōu)橹胤?wù)、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務(wù)”為“我要服務(wù)”。(2)向農(nóng)村提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。不收農(nóng)業(yè)稅了，國家每年都會有數(shù)千億的財政資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)從收稅費轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民提供安全、保衛(wèi)、科技服務(wù)和有效信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等公共產(chǎn)品；(3)規(guī)劃、建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動保障機構(gòu)，為農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和有序流動提供保障；(4)培育新型現(xiàn)代農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農(nóng)民，特別要做好農(nóng)民的科技培訓(xùn)工作，培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權(quán)觀念及競爭意識，造就出一批具有現(xiàn)代商品意識和市場經(jīng)濟意識的新農(nóng)民；(5)人口和計劃生育工作。當前農(nóng)村地區(qū)仍然是人口超生的重災(zāi)區(qū)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應(yīng)該向人性化方向發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然、經(jīng)濟等環(huán)境千差萬別，一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變才會成功。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標：構(gòu)建服務(wù)型政府

后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責而進行的職能轉(zhuǎn)變，更不僅僅是為了減輕農(nóng)民負擔而進行的機構(gòu)改革，而應(yīng)該把這一改革放到國家、社會與農(nóng)民之間的關(guān)系高度上，放到中國現(xiàn)代化的進程中，放到社會主義新農(nóng)村建設(shè)當中去研究，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的高度，用現(xiàn)代治理的角度來審視這一改革，重構(gòu)國家、社會、農(nóng)民關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系以及體制與機制等各方面的關(guān)系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。

服務(wù)型政府的構(gòu)建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，約束和規(guī)范政府應(yīng)該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力，建立和完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，提高服務(wù)水平，建立服務(wù)優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調(diào)、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現(xiàn)為：

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定準確。按照“因需設(shè)崗”、“因事設(shè)人”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的責、權(quán)、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規(guī)和方針政策，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，保障公民的合法權(quán)益；(2)保障公共產(chǎn)品供給，改善農(nóng)村用水、用電、通訊、交通條件，改進農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2．科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員三部分構(gòu)成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的規(guī)模是重點。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒有統(tǒng)一的標準，它的設(shè)置根據(jù)政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關(guān)的技術(shù)設(shè)備等方面的因素，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實現(xiàn)農(nóng)村社會的有效治理和滿足農(nóng)民群眾公共需求為準。3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機制的科學管理。權(quán)力機制是多方治理的核心部分，只有構(gòu)建民主、科學、合理的權(quán)力機構(gòu)，才能實施有效的治理，才能建設(shè)服務(wù)型政府。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的產(chǎn)生要從過去的自上而下，改為自下而上，讓農(nóng)民群眾有更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運用必須依法行政，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。

從橫向分析，后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理應(yīng)該強調(diào)政府與社會的合作，強調(diào)自上而下的管理和自下而上的參與的結(jié)合，強調(diào)管理主體的多樣性。在管理的性質(zhì)上強調(diào)政府對公民的服務(wù)，在管理技術(shù)上強調(diào)引入市場機制，從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為，在可預(yù)見的未來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多元治理的構(gòu)成，必須強調(diào)政府的主導(dǎo)地位和作用，在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮農(nóng)村社會中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農(nóng)民的自主管理和民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)的權(quán)利，分清政府應(yīng)當承擔和做些什么事。具體說來：1．強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)地位和引導(dǎo)作用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府機構(gòu)存在的理由；2．完善農(nóng)村中間組織和社會化服務(wù)體系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓渡出來的一些社會事務(wù)承擔起來，將城市文明導(dǎo)入鄉(xiāng)村社會，在政府與農(nóng)民之間、農(nóng)民與市場之間發(fā)揮社會的橋梁紐帶作用，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)；3．倡導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)和自主管理的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造性。服務(wù)型政府的構(gòu)建最終取決于農(nóng)民的自主和覺悟，只有充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，尊重農(nóng)民的權(quán)益，尊重農(nóng)民的政治參與和自我管理，尊重農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，也只有政府通過各項政策引導(dǎo)，讓近9億農(nóng)民獲得更多社會資源，鼓勵、引導(dǎo)和支持農(nóng)村、農(nóng)民建立各類社會經(jīng)濟組織和行會，擴大它們的生存空間，讓農(nóng)民為自己的事情做主，充分發(fā)揮社會各界的力量，政府才能真正為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)。轉(zhuǎn)貼于 中國論文下載中心

第四篇：淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革

湖北廣播電視大學

畢 業(yè) 論 文

題目：淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革

學生姓名： 學 號： 專 業(yè)： 行 政 管 理 層 次： 專 科 學 校： 工作單位： 指導(dǎo)老師： 完成時間： 2016年5月

目 錄

摘要???????????????????????????????（1）淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革????????????????????（1）

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體的背景?????????????????????（2）社會主義新農(nóng)村建設(shè)??????????????????????（2）

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端????????????????（2）

（一）職能界定不夠明晰????????????????????（3）

（二）法定職權(quán)缺失??????????????????????（3）

（三）職能行使偏差??????????????????????（4）

（四）公共產(chǎn)品供給短缺????????????????????（4）

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施????????????????（5）

（一）更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念?????????????????（5）

（二）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責???????????????????（5）

（三）整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源????????????????（6）

（四）合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)??????????????????（6）

（五）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標?????????????????（6）參考文獻????????????????????????????????(8)

淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革

[摘要] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國社會的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)是農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的組織者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)和運行能否適合農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，是關(guān)系到我國政治穩(wěn)定、社會安定、經(jīng)濟繁榮的大事。隨著我國社會經(jīng)濟市場化,農(nóng)村工業(yè)化和城市化進程的發(fā)展,農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅全面取消,大量的農(nóng)民工進城務(wù)工,使得農(nóng)村經(jīng)濟社會文化生活發(fā)生了深刻變化，作為我國最基層的政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革成功與否,關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)能否取得最后的勝利。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政管理；體制改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設(shè)置中最低層次的一級地方政權(quán)組織,與其它地方政府相比,更多地行使管理基層地方公共事務(wù)的職能,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系,因而,成為聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機關(guān)的紐帶和橋梁。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大問題,它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的要求。如何適應(yīng)形勢發(fā)展的需要,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平,推動社會主義新農(nóng)村建設(shè),便成為當前迫切需要解決的問題。

我國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“三農(nóng)”問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。黨的十六屆五中全會明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大歷史任務(wù),體現(xiàn)了新形勢下農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的要求,為解決三農(nóng)問題指明了方向。建設(shè)社會主義新農(nóng)村,是一項綜合配套的系統(tǒng)工程,需要各級政府的推動和支持。作為我國最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無疑扮演著重要角色,它身處新農(nóng)村建設(shè)的第一線,它將是新農(nóng)村建設(shè)中政府這一主體不可替代的重要力量。而目前黨和國家建設(shè)新農(nóng)村的決策是在稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅后這一背景下做出的,取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政更加困難,以致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不能正常運轉(zhuǎn),作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對此深有體會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經(jīng)濟

體制的新形勢不太適應(yīng)，暴露了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：職能界定不夠明晰；法定職權(quán)缺失；職能行使偏差；公共產(chǎn)品供給短缺；財政危機的普遍性和嚴重性等等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)等。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景

我國新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)容發(fā)生了很大變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，我國總體上已經(jīng)進入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護的條件和能力。但農(nóng)村社會事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步，制約著全面建設(shè)小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)有效的實質(zhì)性改革將對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的前景產(chǎn)生重大影響,所以我們有必要在反思已有實踐與理論的基礎(chǔ)上探討新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方向問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實施。(一)職能界定不夠明晰

《地方組織法》規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令”,“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。這種行政管理體制有其組織性強、政令渠道暢通、貫徹落實迅捷的優(yōu)越性,但在實施管理過程中,由于以上法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍只是原則規(guī)定,并未規(guī)定具體的職責范圍、內(nèi)容和各級政府之間的事權(quán)劃分,更未規(guī)定具體的職責權(quán)限。而實際工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作千頭萬緒,實施公共管理過程中遇到的問題多種多樣,上級政府均按“屬地管理、守土有責”的原則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓好落實。有的工作要與上級部門相對應(yīng),“上面分系統(tǒng),-

下面當總統(tǒng)”,甚至可以說,只要有事發(fā)生,就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了全能的政府。此外,縣級行政機關(guān)針對農(nóng)村工作作出的有關(guān)決定或政策,變動較頻繁,工作彈性大,加之縣級行政機關(guān)經(jīng)常下派臨時性任務(wù),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理職能具有很大的隨機性,造成不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能失范,忙于應(yīng)付。

(二)法定職權(quán)缺失

作為一級政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置和法定職權(quán)應(yīng)具備完整性和相應(yīng)的自主性。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實際運作中,其很多職能部門都只是上級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計,各地、縣級業(yè)務(wù)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)一般都在20個左右。這些權(quán)力性職能部門被從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政隸屬關(guān)系中分離出去,必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能被分解,擁有的行政權(quán)力和手段受到限制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)、不配合,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)籌安排力量而有效管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會公共事務(wù)。同時,部門利益對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴張還表現(xiàn)為上級主管部門不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實際情況,大量增加人員,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員過多,負擔過重。這種“條條掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)”的體制,削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,導(dǎo)致其履行公共服務(wù)職能水平降低。

(三)職能行使偏差

按照政府職能的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、教育、文化、衛(wèi)生及各項社會事業(yè)的發(fā)展,負有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的責任,但目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著計劃經(jīng)濟條件下的管理方式,已經(jīng)超出自身的職責范圍行事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)過多,直接插手生產(chǎn)經(jīng)營活動,用行政手段介入競爭性領(lǐng)域,同時,在日常具體工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力用于應(yīng)付“中心工作”,達標檢查驗收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)給上級機關(guān)辦事,依靠上級的指標工作,用于農(nóng)民所盼、社會所需的時間就少了,未能履行好所應(yīng)承擔的公共職責。另外,按照法律規(guī)定,行政執(zhí)法的主體是縣級以上人民政府及其職能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有行政執(zhí)法主體資格,但在涉及農(nóng)稅征收、征地拆遷、計劃生育、突出問題整治等方面,由于單純依靠上級政府職能部門無力完成,于是上級黨委、政府便以文件或領(lǐng)導(dǎo)講話等形式,要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手負總責”,并且實行“一票否決”制。在這種壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級-

黨委和政府下達的任務(wù)指標,不惜使用不規(guī)范的公共權(quán)力手段,結(jié)果導(dǎo)致越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生,破壞干群關(guān)系,影響政府的形象和威信,降低政府的公信力,出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)力有限和責任無限”的現(xiàn)象。

(四)公共產(chǎn)品供給短缺

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者,這也是政府職能的重要體現(xiàn),但由于長期以來以農(nóng)補工政策等諸多因素的影響,已使我國農(nóng)村社會公共產(chǎn)品供給嚴重不足。主要表現(xiàn)為:

1、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要。目前全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.4萬個村不通公路;在全國104.3萬公里的砂石土路面及無路面里程中,農(nóng)村公路就有92.3萬公里,占88.5%。很多地方農(nóng)村公路睛通雨阻,路況差,部分地區(qū)人畜飲水困難,基本生存條件無法保障。同時,農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修,抵御自然災(zāi)害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設(shè)導(dǎo)致水土流失,引發(fā)了許多泥石流、洪澇災(zāi)害、農(nóng)田被毀等問題。

2、公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。目前農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費12元,僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費的27.6%。這種狀況使得農(nóng)村基本醫(yī)療條件嚴重落后,機構(gòu)凋零,設(shè)備陳舊,衛(wèi)技人員短缺而且素質(zhì)偏差,服務(wù)水平低下,鄉(xiāng)、村兩級衛(wèi)生保健網(wǎng)幾乎處于瓦解狀態(tài),公共衛(wèi)生和各項預(yù)防保健工作難以落實。特別是處于弱勢地位的農(nóng)民群體,過高的醫(yī)療費用,遠遠超出了他們的經(jīng)濟承受力,不少農(nóng)民“因病致貧,因病返貧”已成為突出的問題。

3、農(nóng)村教育現(xiàn)狀不容樂觀。長期以來,農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費主要來自縣鄉(xiāng)財政和農(nóng)民集資,雖然近幾年來特別是農(nóng)村稅費改革試點以來,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。盡管在農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育階段試行“一費制”,使當?shù)剞r(nóng)民的教育負擔有所減輕,但目前基礎(chǔ)教育費用較高,農(nóng)民無法接受。此外,農(nóng)村教師隊伍的現(xiàn)狀令人擔憂,不少中小學的骨干教師由于工資、住房等原因,或離開教學崗位,或流向城市,師資隊伍難以保證,教育質(zhì)量下降。

4、社會保障處于徘徊不前的境地。農(nóng)村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié),盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施,如農(nóng)村-

低保、五保戶供養(yǎng)、教育救助、優(yōu)撫安置等,但目前農(nóng)村低保和醫(yī)療保險僅在一些地方起步,只占很小一部分的農(nóng)村人口,農(nóng)村社會保障的覆蓋面相對還很低,遠遠解決不了農(nóng)村現(xiàn)有的貧困狀況。

5、文化設(shè)施缺乏,文化科技“三下鄉(xiāng)”活動流于形式,沒有發(fā)揮其真正作用。民間文化在低谷徘徊。

6、農(nóng)村技術(shù)支持服務(wù)體系處于癱瘓狀態(tài)。農(nóng)業(yè)推廣資金投入不足和推廣體系不夠完善,嚴重制約著推廣力度。部分地方政府借機構(gòu)改革“卸包袱”,使一些地方的推廣服務(wù)部門被推向市場,有的甚至撤銷,造成人員離崗或流失,出現(xiàn)“線斷、網(wǎng)破、人散”的局面。此外,基層推廣隊伍中整體知識水平低,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)的熟悉程度和操作能力不夠,影響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣轉(zhuǎn)化,無法適應(yīng)當前現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔著建設(shè)新農(nóng)村的各種任務(wù)。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農(nóng)村建設(shè)，因此，進一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。

(一)更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念

眾所周知,政府的合法性建立在兩個條件的基礎(chǔ)之上:一是政府決策必須體現(xiàn)大多數(shù)人的意志;二是人民對政治權(quán)威的服從。對政府合法性的深入理解,有助于政府工作人員樹立正確的政府管理理念,正確對待手中的公共權(quán)力,擺正自己與公眾的關(guān)系,也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身所處的行政生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新變化,將計劃經(jīng)濟的管制型管理轉(zhuǎn)到適應(yīng)市場經(jīng)濟的服務(wù)型管理,由包攬一切的全能管理轉(zhuǎn)變到滿足社會公共需要的公共管理,由直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理,確立現(xiàn)代公共管理的思維模式和管理模式,從而最大限度地謀求社會公共利益。

(二)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責

現(xiàn)階段,要加快有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法律規(guī)范的創(chuàng)制,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)。按照黨的十六大提出的“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”的要求,結(jié)合現(xiàn)有-

《地方組織法》,盡快制定規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機構(gòu)及管理活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)及實施細則,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變切實做到有法可依、有章可循,以法治的剛性手段來規(guī)范、界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。

(三)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理要借鑒無縫隙政府的理念,克服各職能部門之間各自為政的狀況,在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)完整性和

相應(yīng)的自主性框架內(nèi)對條塊體制進行改革,從體制上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一性,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責無權(quán)、責權(quán)分離、條塊不協(xié)調(diào)的問題,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整合。對于“條塊”體制的改革要繼續(xù)實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的體制,強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理本轄區(qū)經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的功能。縣級有關(guān)部門要進一步下放權(quán)力,所有駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)在人、權(quán)、事上均按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,有關(guān)部門配合指導(dǎo)的原則進行改革,“條條”管理權(quán)以業(yè)務(wù)管理為限。通過理順條塊關(guān)系,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權(quán)統(tǒng)一、人權(quán)與事權(quán)一致,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的完整統(tǒng)一。

(四)合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)

從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況出發(fā),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)主要包括公共安全產(chǎn)品、公共生活服務(wù)產(chǎn)品、公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品、管理服務(wù)產(chǎn)品和社會發(fā)展產(chǎn)品等。據(jù)此,現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當承擔的主要職能是:直接提供公共安全產(chǎn)品中的公共治安、防病減災(zāi)、環(huán)境治理等,公共生活服務(wù)產(chǎn)品中的公共衛(wèi)生,公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品中的水利設(shè)施、公共土地、科技信息服務(wù)等,以及公共管理服務(wù)產(chǎn)品、社會發(fā)展產(chǎn)品。這些產(chǎn)品中有的是全國性或跨地域性的公共產(chǎn)品,如防病減災(zāi)、環(huán)境治理、水利設(shè)施、公共管理服務(wù)產(chǎn)品、社會發(fā)展產(chǎn)品等,中央、省、市縣應(yīng)通過專項轉(zhuǎn)移支付的政策作保障,委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供,以確保提供的有效性。其他產(chǎn)品則可由中央、省、縣政府及職能部門提供,或通過市場化、民營化的形式提供。縣級以上政府應(yīng)強化對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入,切實解決公共服務(wù)的城鄉(xiāng)失衡問題,彌補歷史的欠帳。

（五）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的措施

強化管理，提高效率，把轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、提升服務(wù)水平作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改-

革的出發(fā)點和落腳點。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，工作運轉(zhuǎn)機制需要重新確立，需要注重各部門的實用功能和各角色的“獨立性”，從而強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理、公共服務(wù)和維護穩(wěn)定的職能，建立管理規(guī)范、高效運轉(zhuǎn)的新型運作機制。一是建立統(tǒng)一的科學民主決策機制，進一步明確黨政職責。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高決策機構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的重大事項均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會決策，黨委書記在抓全面工作的基礎(chǔ)上，側(cè)重抓黨務(wù)、計劃生育和維護社會穩(wěn)定的工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面工作的基礎(chǔ)上，側(cè)重抓發(fā)展經(jīng)濟、財源建設(shè)和社會服務(wù)工作。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部新的工作責任制。各崗位定職定責，明確職權(quán)范圍，明確工作任務(wù)，做到事事有人干、人人有事干，每項工作明確第一責任人，體現(xiàn)責、權(quán)、利相一致的原則。三是建立重點工作目標管理考核的激勵機制。年初，市里確立十項重點工作分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市委、市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂目標管理責任狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)又將其重點工作分解到了每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，同時實行職責掛鉤的責任追究制度，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗位職責和工作目標，進行嚴格考核。建立正確的干部導(dǎo)向機制，對業(yè)績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給予表彰、獎勵、提撥重用。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作思路清晰、合力增強、效率提高，經(jīng)濟和社會事業(yè)得到全面發(fā)展。

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進、務(wù)實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經(jīng)濟社會的發(fā)展、有利于提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的，并結(jié)合自身實際來進行。根據(jù)上述原則和目標，應(yīng)從合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、引入市場機制深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發(fā)，在實踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進。

社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，具有長期性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)建設(shè)政策的實施者，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也是一個較長時期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進一步促進實現(xiàn)我國新農(nóng)村建設(shè)目標的實現(xiàn)。

參考文獻：

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[5]夏永祥、邵華.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與機構(gòu)改革[J].農(nóng)村經(jīng)濟問題.2006(8)[6]李燕華.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債的成因[J].統(tǒng)計與決策.2007

第五篇：淺談西雙版納鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革

行政管理畢業(yè)論文

論文題目：-

目 錄

一、論文提綱???????????????????????????（1）

二、內(nèi)容摘要（關(guān)鍵詞）??????????????????????（2）

三、正文?????????????????????????????（3）

四、參考文獻????????????????????????(12)

正文內(nèi)容

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體的背景?????????????????????（3）

（一）農(nóng)村稅費改革??????????????????????（3）

（二）社會主義新農(nóng)村建設(shè)???????????????????（3）

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端????????????????（4）

（一）職能界定不夠明晰????????????????????（4）

（二）法定職權(quán)缺失??????????????????????（4）

（三）職能行使偏差??????????????????????（5）

（四）公共產(chǎn)品供給短缺????????????????????（6）

（五）財政危機的普遍性和嚴重性????????????????（7）

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施????????????????（8）

（一）更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念?????????????????（8）

（二）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責???????????????????（9）

（三）整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源????????????????（9）

（四）合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)??????????????????（9）

（五）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅管理體制??????????????????（10）

（六）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標?????????????????（10）

淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理

【摘要】隨著西雙版納社會經(jīng)濟市場化,農(nóng)村工業(yè)化和城市化進程的發(fā)展,農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅全面取消,大量的農(nóng)民工進城務(wù)工,使得農(nóng)村經(jīng)濟社會文化生活發(fā)生了深刻變化，作為西雙版納最基層的政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革成功與否,關(guān)系到西雙版納新農(nóng)村建設(shè)能否取得最后的勝利。本文通過對西雙版納鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革進行分析，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標。文章首先分析了西雙版納當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革背景，接著分析了現(xiàn)行體制存在的弊端，然后縱觀西雙版納鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的總體演變,針對西雙版納鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革出現(xiàn)的問題,總結(jié)出基本的經(jīng)驗和教訓(xùn), 在此基礎(chǔ)上文章提出了西雙版納鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的總體思路。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 體制改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是西雙版納行政體制設(shè)置中最低層次的一級地方政權(quán)組織,與其它地方政府相比,更多地行使管理基層地方公共事務(wù)的職能,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在西雙版納整個行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系,因而,成為聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機關(guān)的紐帶和橋梁。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系西雙版納經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大問題,它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的要求。如何適應(yīng)形勢發(fā)展的需要,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平,推動社會主義新農(nóng)村建設(shè),便成為當前迫切需要解決的問題。

西雙版納是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“三農(nóng)”問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。黨的十六屆五中全會明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大歷史任務(wù),體現(xiàn)了新形勢下農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的要求,為解決三農(nóng)問題指明了方向。建設(shè)社會主義新農(nóng)村,是一項綜合配套的系統(tǒng)工程,需要各級政府的推動和支持。作為西雙版納最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無疑扮演著重要角色,它身處新農(nóng)村建設(shè)的第一線,它將是新農(nóng)村建設(shè)中政府這一主體不可替代的重要力量。而目前黨和國家建設(shè)新農(nóng)村的決策是在稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅后這一背景下做出的,取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政更加困難,以致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不能正常運轉(zhuǎn),作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對此深有體會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和西雙版納實行市場經(jīng)濟

體制的新形勢不太適應(yīng)，暴露了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：職能界定不夠明晰；法定職權(quán)缺失；職能行使偏差；公共產(chǎn)品供給短缺；財政危機的普遍性和嚴重性等等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)等。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景

西雙版納農(nóng)業(yè)稅費的全面免除與新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)-

容發(fā)生了很大變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村稅費改革

新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農(nóng)民負擔，農(nóng)業(yè)稅費取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費這一項工作中得以解脫，但由于舊體制、機制的“慣性”作用，徹底暴露了農(nóng)村許多深層次問題和矛盾。政府管理職能沒有從根本上擺脫計劃經(jīng)濟的影子，政府無所不包，無所不管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置龐雜，權(quán)利重疊，職能交叉，辦事效率不高。隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費改革的需要進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。

（二）社會主義新農(nóng)村建設(shè)

改革開放以來，西雙版納農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，西雙版納總體上已經(jīng)進入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護的條件和能力。但農(nóng)村社會事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步，制約著全面建設(shè)小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)有效的實質(zhì)性改革將對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的前景產(chǎn)生重大影響,所以我們有必要在反思已有實踐與理論的基礎(chǔ)上探討新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方向問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為西雙版納農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著西雙版納農(nóng)村稅費改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實施，西雙版納現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了西雙版納鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了西雙版納新農(nóng)村建設(shè)工程的實施。(一)職能界定不夠明晰

《地方組織法》規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令”,“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。這種行政管理體制有其組織性強、政令-

渠道暢通、貫徹落實迅捷的優(yōu)越性,但在實施管理過程中,由于以上法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍只是原則規(guī)定,并未規(guī)定具體的職責范圍、內(nèi)容和各級政府之間的事權(quán)劃分,更未規(guī)定具體的職責權(quán)限。而實際工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作千頭萬緒,實施公共管理過程中遇到的問題多種多樣,上級政府均按“屬地管理、守土有責”的原則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓好落實。有的工作要與上級部門相對應(yīng),“上面分系統(tǒng),下面當總統(tǒng)”,甚至可以說,只要有事發(fā)生,就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了全能的政府。此外,縣級行政機關(guān)針對農(nóng)村工作作出的有關(guān)決定或政策,變動較頻繁,工作彈性大,加之縣級行政機關(guān)經(jīng)常下派臨時性任務(wù),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理職能具有很大的隨機性,造成不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能失范,忙于應(yīng)付。

(二)法定職權(quán)缺失

作為一級政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置和法定職權(quán)應(yīng)具備完整性和相應(yīng)的自主性。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實際運作中,其很多職能部門都只是上級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計,各地、縣級業(yè)務(wù)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)一般都在20個左右。這些權(quán)力性職能部門被從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政隸屬關(guān)系中分離出去,必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能被分解,擁有的行政權(quán)力和手段受到限制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)、不配合,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)籌安排力量而有效管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會公共事務(wù)。同時,部門利益對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴張還表現(xiàn)為上級主管部門不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實際情況,大量增加人員,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員過多,負擔過重。這種“條條掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)”的體制,削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,導(dǎo)致其履行公共服務(wù)職能水平降低。

(三)職能行使偏差

按照政府職能的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、教育、文化、衛(wèi)生及各項社會事業(yè)的發(fā)展,負有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的責任,但目前西雙版納鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著計劃經(jīng)濟條件下的管理方式,已經(jīng)超出自身的職責范圍行事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)過多,直接插手生產(chǎn)經(jīng)營活動,用行政手段介入競爭性領(lǐng)域,同時,在日常具體工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力用于應(yīng)付“中心工作”,達標檢查驗收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)給上級機關(guān)辦事,依靠上級的指標工作,用于農(nóng)民所盼、社會所需的時間就少-

了,未能履行好所應(yīng)承擔的公共職責。另外,按照法律規(guī)定,行政執(zhí)法的主體是縣級以上人民政府及其職能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有行政執(zhí)法主體資格,但在涉及農(nóng)稅征收、征地拆遷、計劃生育、突出問題整治等方面,由于單純依靠上級政府職能部門無力完成,于是上級黨委、政府便以文件或領(lǐng)導(dǎo)講話等形式,要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手負總責”,并且實行“一票否決”制。在這種壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級黨委和政府下達的任務(wù)指標,不惜使用不規(guī)范的公共權(quán)力手段,結(jié)果導(dǎo)致越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生,破壞干群關(guān)系,影響政府的形象和威信,降低政府的公信力,出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)力有限和責任無限”的現(xiàn)象。

(四)公共產(chǎn)品供給短缺

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者,這也是政府職能的重要體現(xiàn),但由于長期以來以農(nóng)補工政策等諸多因素的影響,已使西雙版納農(nóng)村社會公共產(chǎn)品供給嚴重不足。主要表現(xiàn)為:

1、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要。目前全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.4萬個村不通公路;在全國104.3萬公里的砂石土路面及無路面里程中,農(nóng)村公路就有92.3萬公里,占88.5%。很多地方農(nóng)村公路睛通雨阻,路況差,部分地區(qū)人畜飲水困難,基本生存條件無法保障。同時,農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修,抵御自然災(zāi)害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設(shè)導(dǎo)致水土流失,引發(fā)了許多泥石流、洪澇災(zāi)害、農(nóng)田被毀等問題。

2、公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。目前農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費12元,僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費的27.6%。這種狀況使得農(nóng)村基本醫(yī)療條件嚴重落后,機構(gòu)凋零,設(shè)備陳舊,衛(wèi)技人員短缺而且素質(zhì)偏差,服務(wù)水平低下,鄉(xiāng)、村兩級衛(wèi)生保健網(wǎng)幾乎處于瓦解狀態(tài),公共衛(wèi)生和各項預(yù)防保健工作難以落實。特別是處于弱勢地位的農(nóng)民群體,過高的醫(yī)療費用,遠遠超出了他們的經(jīng)濟承受力,不少農(nóng)民“因病致貧,因病返貧”已成為突出的問題。

3、農(nóng)村教育現(xiàn)狀不容樂觀。長期以來,農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費主要來自縣鄉(xiāng)財政和農(nóng)民集資,雖然近幾年來特別是農(nóng)村稅費改革試點以來,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。盡管在農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育階段試行“一費制”,-

使當?shù)剞r(nóng)民的教育負擔有所減輕,但目前基礎(chǔ)教育費用較高,農(nóng)民無法接受。此外,農(nóng)村教師隊伍的現(xiàn)狀令人擔憂,不少中小學的骨干教師由于工資、住房等原因,或離開教學崗位,或流向城市,師資隊伍難以保證,教育質(zhì)量下降。

4、社會保障處于徘徊不前的境地。農(nóng)村社會保障仍是西雙版納社會保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié),盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施,如農(nóng)村低保、五保戶供養(yǎng)、教育救助、優(yōu)撫安置等,但目前農(nóng)村低保和醫(yī)療保險僅在一些地方起步,只占很小一部分的農(nóng)村人口,農(nóng)村社會保障的覆蓋面相對還很低,遠遠解決不了農(nóng)村現(xiàn)有的貧困狀況。

5、文化設(shè)施缺乏,文化科技“三下鄉(xiāng)”活動流于形式,沒有發(fā)揮其真正作用。民間文化在低谷徘徊。

6、農(nóng)村技術(shù)支持服務(wù)體系處于癱瘓狀態(tài)。農(nóng)業(yè)推廣資金投入不足和推廣體系不夠完善,嚴重制約著推廣力度。部分地方政府借機構(gòu)改革“卸包袱”,使一些地方的推廣服務(wù)部門被推向市場,有的甚至撤銷,造成人員離崗或流失,出現(xiàn)“線斷、網(wǎng)破、人散”的局面。此外,基層推廣隊伍中整體知識水平低,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)的熟悉程度和操作能力不夠,影響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣轉(zhuǎn)化,無法適應(yīng)當前現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

(五)財政危機的普遍性和嚴重性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政赤字和負債是全國性的普遍問題,在不發(fā)達地區(qū)尤其嚴重,已經(jīng)出現(xiàn)難以支撐政府機關(guān)有效運作的困境,有的地方已經(jīng)影響到基層政權(quán)的穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計,目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額已達到2000億元。經(jīng)濟落后,農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村“三農(nóng)問題”突出,是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債的根本原因。

1、機構(gòu)臃腫,人員膨脹。據(jù)2004年中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展報告,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)平均超編2至3倍,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)16個,其人員平均數(shù)58人,超過正常編制2至3倍,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬單位18個,其人員達到290余人,超編嚴重,鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人頭費”支出約占財政預(yù)算的70—80%;再加上幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有小汽車、電話費等費用,導(dǎo)致非生產(chǎn)性支出大大超過財政支撐能力,一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年僅用于公車的費用都在20—40萬左右,機構(gòu)設(shè)置過雜,人員過多,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行成本過高,-

是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的一個重要原因。

2、政府預(yù)算體系不健全,管理混亂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府普遍缺乏預(yù)算意識,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算形同虛設(shè),同時,政府運作的成本意識淡薄,缺乏降低成本的激勵機制,尤其在管理效率和效益上考慮較少。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅多個部門和領(lǐng)導(dǎo)有財務(wù)審批權(quán),而且有濫購、濫補、濫獎的現(xiàn)象,各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)消費如迎來送往的接待費、通訊費、交通費、干部培訓(xùn)等支出較高。加上有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在追求個人利益過程中行為的失范,勢必增大政府的管理成本,擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的公共支出。

3、升級達標,透支建設(shè)。從20世紀90年代初以來,各級政府經(jīng)常開展名目繁多的達標升級活動,實行“上級下指標,鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資金”的方式,且多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性綜合項目實行資金“配盤制”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要承擔相當比重,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限甚至無力支付的情況下,只有“透支達標”或“透支配套”。此外,有的地方領(lǐng)導(dǎo)者的長官意志、主觀隨意性和行為的短期化等行為,加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔。

4、分稅不公,職責過重。1994年實行分稅制以來,中央財權(quán)大幅提高,地方財權(quán)大幅下降,中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不對等。在地方財政構(gòu)成中,省、市財政所占比重較大,基層財政所占比重較小。目前,西雙版納縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%,而縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人口卻占全國財政供養(yǎng)人口的71%。地方的財政能力減弱,但地方承擔的各種管理事務(wù)、公共服務(wù)并沒有相應(yīng)減少,許多本來應(yīng)該由中央、省市承擔的公共產(chǎn)品和服務(wù)都由基層政府承擔了,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在財政分成方面又處于最不利地位,難免造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。另外,社會救濟是帶有收入分配性質(zhì)的職能,民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫是為了增強國防,屬于全國性公共產(chǎn)品,本應(yīng)該都由中央政府承擔。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方政府,要使他們在沒有或很小有轉(zhuǎn)移支付的情況下,完全依靠自己的財力為農(nóng)村提供良好的公共產(chǎn)品是根本做不到的。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

作為西雙版納的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔著建設(shè)新農(nóng)村的各種任務(wù)。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農(nóng)村建設(shè)，因此，進一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。

(一)更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念

眾所周知,政府的合法性建立在兩個條件的基礎(chǔ)之上:一是政府決策必須體現(xiàn)大多數(shù)人的意志;二是人民對政治權(quán)威的服從。對政府合法性的深入理解,有助于政府工作人員樹立正確的政府管理理念,正確對待手中的公共權(quán)力,擺正自己與公眾的關(guān)系,也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身所處的行政生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新變化,將計劃經(jīng)濟的管制型管理轉(zhuǎn)到適應(yīng)市場經(jīng)濟的服務(wù)型管理,由包攬一切的全能管理轉(zhuǎn)變到滿足社會公共需要的公共管理,由直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理,確立現(xiàn)代公共管理的思維模式和管理模式,從而最大限度地謀求社會公共利益。

(二)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責

現(xiàn)階段,要加快有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法律規(guī)范的創(chuàng)制,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)。按照黨的十六大提出的“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”的要求,結(jié)合現(xiàn)有《地方組織法》,盡快制定規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機構(gòu)及管理活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)及實施細則,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變切實做到有法可依、有章可循,以法治的剛性手段來規(guī)范、界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。

(三)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理要借鑒無縫隙政府的理念,克服各職能部門之間各自為政的狀況,在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)完整性和

相應(yīng)的自主性框架內(nèi)對條塊體制進行改革,從體制上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一性,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責無權(quán)、責權(quán)分離、條塊不協(xié)調(diào)的問題,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整合。對于“條塊”體制的改革要繼續(xù)實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的體制,強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理本轄區(qū)經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的功能。縣級有關(guān)部門要進一步下放權(quán)力,所有駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)在人、權(quán)、事上均按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,有關(guān)部門配合指導(dǎo)的原則進行改革,“條條”管理權(quán)以業(yè)務(wù)管理為限。通過理順條塊關(guān)系,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權(quán)統(tǒng)一、人權(quán)與事權(quán)一致,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的完整統(tǒng)一。

(四)合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)

從西雙版納鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況出發(fā),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須提供的公共產(chǎn)-

品和服務(wù)主要包括公共安全產(chǎn)品、公共生活服務(wù)產(chǎn)品、公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品、管理服務(wù)產(chǎn)品和社會發(fā)展產(chǎn)品等。據(jù)此,現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當承擔的主要職能是:直接提供公共安全產(chǎn)品中的公共治安、防病減災(zāi)、環(huán)境治理等,公共生活服務(wù)產(chǎn)品中的公共衛(wèi)生,公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品中的水利設(shè)施、公共土地、科技信息服務(wù)等,以及公共管理服務(wù)產(chǎn)品、社會發(fā)展產(chǎn)品。這些產(chǎn)品中有的是全國性或跨地域性的公共產(chǎn)品,如防病減災(zāi)、環(huán)境治理、水利設(shè)施、公共管理服務(wù)產(chǎn)品、社會發(fā)展產(chǎn)品等,中央、省、市縣應(yīng)通過專項轉(zhuǎn)移支付的政策作保障,委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供,以確保提供的有效性。其他產(chǎn)品則可由中央、省、縣政府及職能部門提供,或通過市場化、民營化的形式提供。縣級以上政府應(yīng)強化對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入,切實解決公共服務(wù)的城鄉(xiāng)失衡問題,彌補歷史的欠帳。

(五)理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅管理體制

社會主義市場經(jīng)濟要求政府建立公共財政制度,按照一級政府設(shè)立一級財政。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方政府,必須建立健全獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政。一要完善分稅制。按照財權(quán)和事權(quán)相對稱的原則,進一步規(guī)范完善分稅制。應(yīng)按照“分稅分級”的原則,合理劃分五級財政之間的稅種、收入范圍和分成,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能夠從稅收中享有穩(wěn)定的收入來源,并適當擴大地方政府的稅權(quán),以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財政收入的能力。二要加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。就目前西雙版納農(nóng)村的狀況來看,除了少數(shù)發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn),在相當長的一段時間內(nèi),基層還主要是吃飯財政,如果沒有上級的轉(zhuǎn)移支付,要依靠自己的財力為農(nóng)村提供良好的公共服務(wù)是根本做不到的。同時,現(xiàn)行財力格局決定了不同層級和地區(qū)間公共財政的支出能力,也決定了現(xiàn)階段公共財政覆蓋農(nóng)村的支出主要應(yīng)由中央財政和省一級財政承擔。要通過理順財稅管理體制,使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由以農(nóng)民為主轉(zhuǎn)到以政府為主,縮小城鄉(xiāng)差距,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。三要調(diào)整預(yù)算編制方法,健全支出監(jiān)控新機制。要實行綜合的財政預(yù)算,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種收入統(tǒng)一納入財政管理,細化支出預(yù)算編制,強化預(yù)算的約束力,提高預(yù)算的管理水平。

（六）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的措施

強化管理，提高效率，把轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、提升服務(wù)水平作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改-

革的出發(fā)點和落腳點。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，工作運轉(zhuǎn)機制需要重新確立，需要注重各部門的實用功能和各角色的“獨立性”，從而強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理、公共服務(wù)和維護穩(wěn)定的職能，建立管理規(guī)范、高效運轉(zhuǎn)的新型運作機制。一是建立統(tǒng)一的科學民主決策機制，進一步明確黨政職責。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高決策機構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的重大事項均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會決策，黨委書記在抓全面工作的基礎(chǔ)上，側(cè)重抓黨務(wù)、計劃生育和維護社會穩(wěn)定的工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面工作的基礎(chǔ)上，側(cè)重抓發(fā)展經(jīng)濟、財源建設(shè)和社會服務(wù)工作。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部新的工作責任制。各崗位定職定責，明確職權(quán)范圍，明確工作任務(wù)，做到事事有人干、人人有事干，每項工作明確第一責任人，體現(xiàn)責、權(quán)、利相一致的原則。三是建立重點工作目標管理考核的激勵機制。年初，市里確立十項重點工作分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市委、市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂目標管理責任狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)又將其重點工作分解到了每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，同時實行職責掛鉤的責任追究制度，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗位職責和工作目標，進行嚴格考核。建立正確的干部導(dǎo)向機制，對業(yè)績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給予表彰、獎勵、提撥重用。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作思路清晰、合力增強、效率提高，經(jīng)濟和社會事業(yè)得到全面發(fā)展。

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進、務(wù)實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經(jīng)濟社會的發(fā)展、有利于提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的，并結(jié)合自身實際來進行。根據(jù)上述原則和目標，應(yīng)從合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、引入市場機制深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發(fā)，在實踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進。

社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，具有長期性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)建設(shè)政策的實施者，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也是一個較長時期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進一步促進實現(xiàn)西雙版納新農(nóng)村建設(shè)目標的實現(xiàn)。

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