第一篇：新形勢下如何規范PPP項目運作

新形勢下如何規范運作PPP項目

新出臺的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（簡稱“92號文”）是繼財政部規范地方政府舉債融資行為，規范推進PPP項目健康發展的又一重磅文件，文件出臺的意義在于進一步規范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，及時糾正PPP泛化濫用現象，防止PPP異化為新的融資平臺，進一步推進PPP規范發展，著力推動PPP回歸公共服務創新供給機制的本源。這個文件也是對今年以來財政部官員多次公開場合強調PPP運行要規范與創新并舉，抓規范、嚴監管、控風險、堅持可持續發展的具體落實。

圍繞文件要求，結合PPP政策文件學習和實務操作經驗，本文從實操視角，根據 “92號文”文件相關要求，談談如何做好PPP項目規范、整改運作，僅供大家一起交流。

一嚴格新項目入庫標準

各級財政部門應認真落實相關法律法規及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：

（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

1、不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等。

整改情形：審核項目主體部分是否為純商業屬性；項目是否將房地產、招商引資等內容作為PPP項目的主體部分；項目是否將酒店、公寓、廠房等商業內容大張旗鼓地納入PPP項目實施以平衡財務和現金流。

整改措施：根據發改投資[2014]2724號、2015年6月六部委聯合頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等文件精神，將PPP項目周邊的土地、商業等開發收益權作為PPP項目附屬部分，成為項目補充性收益是合規的。因此政府部門在進行規范時不能將但凡涉及商業地產、房地產的項目全部認為需整改，而應該根據實際情況來定性。

而對于存在以上整改情形的項目，由于政府不負有提供義務，因此項目本身不適宜通過PPP模式來操作，而應該通過市場化方式來推進，應立即停止入庫計劃。

2、僅涉及工程建設，無運營內容。整改情形：審核政府付費類項目的實施方案和PPP合同中是否有明確的運營內容；項目產出說明中運營期產出物是否清晰提出或缺失；項目運營期績效考核標準和付費掛鉤辦法是否缺失或無可操作性；項目是否采用傳統的BT方式操作。

整改措施：對于存在以上情況的純工程建設無運營內容類項目，建議對項目合作范圍進行修改，變更項目運作模式，可在原項目范圍基礎之上，根據實際情況配比一定的運營服務或使用者付費內容，轉化為“可用性付費+運維績效服務”類或“可行性缺口補助類”的PPP項目。并提請財政部門及行業主管部門對新方案進行物有所值評價和財政承受能力論證。

（二）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的；涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

1、新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續。

整改情形：通常情況下，為保證項目方案具有可操作性，新建、改擴建項目方案審批前需具備的文件應包括必備文件和補充材料（如有）：項目建議書及批復文件、可行性研究報告（含規劃許可證、選址意見書、土地預審意見、環境影響評價報告等全套支撐性文件）及批復文件、項目產出說明、初步實施方案，也可根據項目具體情況，補充關于立項有關的會議記錄或領導講話、專家建議文件、調查資料及項目評估研究資料等進行說明。如缺少以上必備文件或補充材料仍無法有效證明必備文件缺失的原因，需進行整改。

整改措施：根據缺失的文件，補充履行相關立項審批手續，保證項目順利入庫。

2、涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續。

整改情形：根據《企業國有資產交易監督管理辦法》，涉及國有資產權益轉移的存量項目應履行國有資產審批、評估手續：原有存量項目單位應當向審批機構提交相關申報文件；原單位資產權益轉讓事項經批準后，應當開展清產核資，根據清產核資結果編制資產負債表和資產移交清冊；由原單位委托會計師事務所對轉讓標的的股權進行審計，并委托評估機構對轉讓標的進行資產評估，股權轉讓價格以經核準或備案的評估結果為基礎確定。在信息披露后，原單位即可與社會資本方簽訂轉讓協議。PPP項目的存量轉讓執行也應與以上規定條款相一致，針對未履行或缺少相關審批、評估手續，需進行整改。

整改措施：根據國有資產轉讓程序圖（如下），按規定補充履行相關國有資產審批、評估手續，保存能證明履行手續的相關文件。

3、未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

整改情形：未通過物有所值評價，即定性評價的評分結果低于60分，定量評價（可選擇）的PPP值大于PSC值。“未通過”財政承受能力論證，即政府支出責任占一般預算支出的比例超過10%紅線，或存在項目所在地行業和領域PPP過于集中。整改措施：首先，物有所值評價應在項目識別或準備階段開展。其次，根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），對“未通過”物評的項目，應調整實施方案后重新評價，仍未通過則不宜采用PPP模式。最后，根據《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號），對“通過”物有所值評價的項目開展財政承受能力論證，“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

“前期工作不到位”屬于程序性審查范圍，一旦發現違反情況，前兩種情形屬于無法審核通過入庫。后一種情形屬于永久性不能通過審核入庫。

（三）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

1、未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制。

整改情形：對于政府付費或可行性缺口補助項目，審核項目初步實施方案中有關項目運營期的產出是否描述清晰；項目是否設置了行之有效的績效考核指標，且績效考核指標與項目實際產出進行了有效掛鉤；項目績效考核指標與政府支出責任之間的關系能否進行合理的量化。

整改措施：對于存在以上情況的項目，應該進行相應的整改，在項目具備明確的項目產出及合理的績效考核體系后再申報入庫。

2、政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增。

整改情形：審核項目是否約定了在運營初期由政府回購社會資本股權，或是建設期結束后對建設費用一次性結算支付；地方政府是否將財政支出責任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力；地方政府是否將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現早期退出。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，應該對政府的具體支付形式重新計算，使PPP項目中政府付費或可行性缺口補助項目采取年金公式、財金[2015]21號付費公式或它們的變形公式，在項目全生命周期內的平滑付費。

3、項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

整改情形：審核政府付費類PPP項目的項目回報機制設置，是否人為地將項目割裂為建設工程和運營維護兩部分，通過所謂的“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，僅將少部分（低于30%）的工程可用性付費與運營績效掛鉤，提前鎖定政府大部分支出責任。整改措施：對于存在此類情況的政府付費型項目，在準備申報入庫的時候，應該對政府付費形式進行修改，將政府對于項目建設工程部分支出金額的至少30%部分也一同納入到運營期的績效考核中。二集中清理已入庫項目

各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項不得入庫情形或存在下列情形之一的項目，應予以清退：

（一）未按規定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規定的。整改情形：

1、審核物有所值評價方法和程序是否按《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）文執行，如定性指標是否由六項基本評價指標（權重為80%）和若干補充評價指標（權重為20%）構成、評分標準設置是否與項目相符、是否組織召開專家評審會、專家類型是否全面、評審流程是否合規、以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據、測算過程和結果等是否合理正確、信息披露是否充分。

2、審核財政承受能力論證評價方法和程序是否按《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）文執行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期財政支出責任識別是否充分、全生命周期財政支出測算是否正確（如運營補貼支出計算公式使用是否正確、折現率和合理利潤率的選取、風險支出的計算是否恰當）、進行財政承受能力評估是否匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目、是否有進行行業和領域均衡性評估、年度PPP項目財政支出占一般公共預算支出比例是否不超過10%。

整改措施：在遵循“法不溯及既往”原則下，根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）規定，對已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的，補充開展“兩個論證”；已開展物有所值評價和財政承受能力論證的，將評價方法和程序整改至合規。規定期限內整改仍不合規，項目需清退出庫。

（二）不宜繼續采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內無任何實質性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；項目發起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施的。整改措施：出現上述情形，項目應停止采用PPP模式，并在雙方再談判的基礎上，根據項目特征選擇適當的合作模式。

（三）不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。

1、未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的。

整改情形：審核社會資本方為融資平臺公司的PPP項目，核查中標融資平臺公司是否符合國辦發〔2015〕42號文中對融資平臺公司作為社會資本方參與PPP項目的資格要求，即融資平臺公司是否已經建立了現代企業制度并實現市場化運營，承擔的地方政府債務是否已納入政府財政預算并得到妥善處置，且明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。

整改措施：對于不符合此規定的中標方融資平臺公司，若其條件成熟，則要求其發布不再承擔地方政府舉債融資職能的公告，從而以合規社會資本方繼續履行PPP項目；若平臺公司因自身原因無法退出政府融資平臺，則地方政府可視情況與其解約，并對項目社會資本進行重新招標。

2、采用建設-移交（BT）方式實施的。

整改情形：審核地方政府與社會資本簽訂的《項目合同》中是否約定工程建成經竣工驗收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價；投資方是否對項目后期的運營負責；政府的支出責任是否與項目后期運營產出績效掛鉤；項目合作年限是否低于10年。

整改措施：對于存在以BT方式實施的項目，或與投資方解約并直接退庫，或嘗試將此BT項目轉化為PPP模式繼續操作，例如可將非經營性項目與其他經營性項目或非經營性項目的相關資源開發權加以捆綁，通過引入社會投資人來轉變項目操作模式，使得項目投資模式由BT模式轉變為真正的PPP模式。模式轉變應當依法辦理相應審批手續，同時應根據財政部113號規定進行物有所值評價和財政承受能力論證及驗證，通過驗證的實施方案才能以PPP模式實施。

3、采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的。

整改情形：結合《國家發展改革委關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》(發改投資〔2017〕2059號)，審核采購文件中是否存在妨礙民營企業平等參與PPP項目的條款。

嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》規定，審核項目招標公告中是否選擇通過公開招標等競爭性方式選擇PPP項目的社會資本方；招標公告中是否設置了超過項目實際需要的注冊資本金、資產規模、銀行存款證明或融資意向函等條件；是否設置了與項目投融資、建設、運營無關的準入條件；除合法合規的投標保證金外，是否存在任何其他名義設置投標擔保要求；是否推行以銀行保函方式繳納保證金；是否科學設置了評標標準，綜合考慮了投標人的工程技術、運營水平、投融資能力、投標報價等因素。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，若項目正處于采購階段，則應先暫停招標工作，及時修改招標文件，待文件完全符合要求后再開展招標；若項目處于執行階段，則地方政府可與中標社會資本協商轉變合作方式或進行解約再重新招標，政府可能需要承擔一定的違約責任。

4、未按合同約定落實項目債權融資的。

整改情形：對于已經進入執行階段的項目，實施機構應根據項目《PPP合同》核查融資交割情況，審核社會資本同金融機構是否已經簽訂了《項目融資協議》；根據最新外部環境看銀行能否按約定進度足額提供貸款；向貸款行征詢是否存在項目債權融資滯后的情況；是否存在項目債權融資不到位的情形。

整改措施：對于無法按合同約定落實項目債券融資的項目，應首先督促社會資本方盡可能落實融資責任。對于融資完全無法落實的情況下，則構成社會資本方違約事實，項目應該先退庫，然后重新發起或者更換操作模式。

5、未按時足額繳納項目資本金。

整改情形：審核項目是否按照國家規定的最低資本金比例要求，按時足額繳納項目資本金；向項目資金托管銀行征詢項目公司是否將資本金按時足額存入專款專戶；由于項目資本金的最低比例要求是銀行放貸的必要條件之一，因此也可通過向項目貸款行征詢放款情況來印證項目資本金的繳納情況。

整改措施：對于未按時足額繳納項目資本金的項目，應首先督促社會資本方盡快落實資本金到位責任。若社會資本方已無能力落實項目資本金，則項目應直接退庫，另行重新發起。

6、以債務性資金充當資本金。

整改情形：“項目資本金非債務性資金”是針對項目公司本身而言，而不是針對社會資本方資金來源而言的，主要審核項目資本金是否存在基金名股實債和股東借款這兩種情況。

資本金具體核查方面，應首先檢查項目資本金=項目注冊資本？

（1）若項目資本金=項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在基金名股實債的情況。審核技術路線——首先查看項目資本金資金來源有無基金？若有基金，則進一步查詢基金與項目公司是否簽訂了相關《補充協議》。（i）若簽訂了《補充協議》，則查看相關協議中是否存在項目公司對基金的保底承諾；是否存在項目公司大股東及其關聯方的股權回購安排；基金收益是否與項目經營相關；基金是否參與項目經營管理。存在以上情況之一，則證明此基金為名股實債型，相應部分的項目資本金為債務性資金，不合規。（ii）若沒有簽訂相關《補充協議》，則通過查看基金與項目公司所簽訂《股東協議》、《基金合伙協議》、《募集說明書》、《基金章程》、《投資協議》等文件，看是否存在與（i）類似的情況發生。若存在，則此基金同上為名股實債型，不合規。

（2）若項目資本金≠項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在股東借款的情況。審核技術路線——首先查看項目是否存在資本金缺口？（i）若項目資本金=項目注冊資本金+資本公積，則項目資本金合規；（ii）若項目資本金≠項目注冊資本金+資本公積，則需要項目方針對此資本金缺口部分提供合理說明，主要核查雙方是否簽訂了《股東借款協議》，這可通過查詢《股東合同》、公司章程、《PPP項目合同》、外部融資協議、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料進行佐證。若存在以上情況之一，則證明此資本金缺口部分為股東借款，相應部分的項目資本金為債務性資金，不合規。

整改措施：對于項目資本金存在名股實債型基金的項目，應首先整改基金的資金結構，保證基金對于項目公司而言全部為股權類資金，不存在債權類資金。若以上整改較難操作，則建議社會資本方另尋自有資金來代替此基金的出資份額。而對于項目資本金存在股東借款的項目，則社會資本方應利用自有資金來代替此股東借款的資金缺口。

7、由第三方代持社會資本方股份的。

整改情形：通過項目《股東協議》、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料，審核中標社會資本是否按照協議要求足額履行出資義務；社會資本中選后是否自行指定其關聯企業、子公司、基金等第三方代為履行出資義務；中標社會資本是否與其余外部第三方簽訂了代替出資或者代持股份的相關協議；聯合體參與方是否存在只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股現象。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，中標社會資本應及時將第三方代持的股份進行回購，并按規定足額按期履行自己的出資義務。

（四）構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的。

1、由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的。整改情形：實操中通常表現為“帶回購條款的股權性融資”，即社會資本方在將資金以股權投資方式進行投資之前，與政府或其指定機構簽署股東協議或合資經營協議，由政府或其指定機構承諾在項目合作期內，全額將權益投資者持有的股權全部回購的結構性股權融資安排。這種名為股權投入、實為債權融資，最終仍由財政兜底風險，如以信托、基金為主，由于這類資金期限通常為5年，與PPP項目周期10-30年期限不匹配，難以做到長期股權投資以及風險共擔，“明股實債”項目比較多。整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP項目合同規范運作，刪除股東協議、合資經營協議或其他抽屜協議中存在回購資本金或政府兜底本金損失的條款，PPP合作雙方也可再談判并重新簽署協議。

2、政府向社會資本承諾固定收益回報的。

整改情形：固定收益回報承諾是指政府明確約定一個最低的或固定的回報率，即非績效考核方式滿足社會資本固定回報的要求，在政府與社會資本PPP項目合同可能出現固定回報條款。

整改措施：依據現行PPP法規政策，在刪除固定收益回報條款的基礎上，完善項目回報機制，在實施方案和PPP合同里明確績效考核指標體系（包括指標名稱、指標說明、考核標準和付費辦法等），實行績效考核下的政府付費，避免出現固定收益、保底承諾等政策文件禁止事項。

3、政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的。整改情形：

（1）承諾函、擔保函等。即政府部門向銀行等金融機構出具對項目公司債務承擔保證責任的性質文件，承諾或擔保“本息還款安排”，不符合2014年修訂的《預算法》“禁止地方政府為債務提供擔保”規定。

（2）照付不議合同。對于公益性或準公益性項目，政府部門通常會作為項目公司所生產的公共產品的采購方，在不問事實上是否收到合同項下的產品的前提下，承諾定期按照最低采購金額支付價款，且價款能夠覆蓋一定時期內項目公司的日常經營及債務融資本息。項目公司可以將照付不議合同債權作為質押品向商業銀行取得貸款，或將該合同債權轉讓給金融機構以獲得資金。

（3）差額補償承諾。政府及其部門向項目公司承諾，當項目存續期內運行所產生的收益不足約定的最低收入水平或者不足以償付特定債務融資本息的情況下，由政府方另行支付以達到約定最低收入水平的增信方式。整改措施：及時撤回為項目債務提供任何形式擔保的文件。

4、存在其他違法違規舉債擔保行為的。

整改情形：包括財政部門還款承諾函等增信措施，央企為其他方股權出資提供擔保等情況。

整改措施：（1）撤銷財政部門增信擔保、還款承諾函等文件。（2）撤回央企為其他方股權出資提供擔保等文件。

“違法違規舉債擔保”，屬于合規性審查，一旦發現上述違規情況且未及時整改或整改不到位，應清理出庫。

（五）未按規定進行信息公開。包括違反國家有關法律法規，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和知識產權，可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。

整改措施：根據財政部制定的《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金[2017]1號）關于PPP信息公開的要求，對項目所處不同階段進行信息公開。三建 議

（一）及時制定清庫工作方案。建議各級財政部門針對92號文的具體要求，結合本文的細則解釋，針對本地區PPP項目管理要求及時制定項目庫清理工作方案，指導具體工作。各有關市縣財政部門要制定有針對性的工作方案，落實專人負責，做出詳細時間安排，必要時可聘請第三方機構或專家協助相關工作。

（二）以融資和績效為重點，社會資本方強化自查。在“優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目”的原則下，對已入庫項目建議社會資本方依次從識別階段、準備階段、采購階段、執行階段進行自查，重點自查并整改項目資本金、按效付費的合規性問題。

（三）多部門綜合施策，協同推進PPP整改。例如，針對地方違法違規舉債擔保行為，僅靠財政部門推進整改存在一定難度。因此，需要在政府統一部署安排下，由財政牽頭，發改、國土、住建、交通、水務、審計、銀監、人民銀行、政府金融辦等相關部門共同參與，對所有涉及政府舉債擔保進行清理，對違法違規行為全面整改。

（四）觸犯文件條款及時啟動再談判程序。92號文對PPP項目明確提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的責任后果，構成外部環境重大變化中的法律變更，觸發眾多PPP需要再談判商議細則。建議相關項目主體亟需根據該文件盡快糾正PPP項目中的各項違法、違規操作，其中大量整改、糾正也需要通過再談判完成。因此，對于已經簽訂PPP合同的項目，各方需要仔細對照92號文的要求，對項目中觸犯了文件條款的部分開啟再談判程序。

（五）多措并舉，切實保障新入庫項目合法合規。對準備采用PPP的項目，建議地方政府根據92號文件的要求，從源頭開始對項目進行規范化，做好項目前期的識別、篩選工作；根據區域發展規劃和地方財力狀況，做好項目排序和項目庫管理工作；根據規范推進、公開透明原則，做好PPP項目實施流程監管和信息發布監管等工作。這樣，在對已經入庫項目進行清理的同時，避免新申報入庫項目再出現合規性風險，切實擔負起PPP工作主導責任。

第二篇：【獨家】新形勢下政府PPP項目規范運作之我見

【獨家】新形勢下政府PPP項目規范運作之我見

PPP知乎，您的PPP大百科！我們建立了完整的PPP知識索引體系，回復索引號【010】，可查看更多PPP專家觀點集萃相關文章。PPP項目如何“走進新時代”—— 新形勢下政府PPP項目規范運作之我見作者簡介：朱靜 江蘇義行律師事務所 PPP作為供給側結構性改革的重要抓手，自從2014年中央大力推廣PPP模式后，PPP項目數量快速增長，財政部PPP中心數據顯示，截至今年9月底，全國入庫PPP項目數量達到14220個，計劃投資額高達17.8萬億元。已進入開發階段的項目達6,778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地項目2,388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場，毫無疑問，PPP改革成果初現，PPP項目的落地提高了公共服務水平和效率，也促進了行政體制、財政體制和投融資體制的改革。但是，我們應當清醒地看到，在PPP發展的進程中中，一些地方對PPP模式的認識和精神貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，依然存在明股實債、政府變相兜底，無績效考核、重建設輕運營等泛化異化問題，為政府埋下了隱性債務危機和風險風險。這些現象和問題也引起了從中央到地方各級財政部門的重視，近幾個月以來，繼財政部史耀斌部長、王毅司長、江蘇省財政廳宋義武廳長關于規范PPP發展的講話精神之后，貴州省財政廳、江蘇省財政廳剛剛又發布了與之緊密相關的文件規定，要求進一步推進PPP規范發展。有的地區已經組織開展了對已實施PPP項目事后監督檢查，對未按規定程序操作、違反PPP項目管理相關規定等行為，責令實施機構限期整改，這使得PPP監管力度明顯加強。同時，為防止“重數量、輕質量”的情況，財政部對PPP項目庫采取了“能進能出”的動態調整機制，不合規項目將被剔除。今年以來PPP項目退庫數量大增。根據財政部PPP中心數據，截至今年9月底，全國PPP綜合信息平臺項目庫退庫項目總計973個，其中僅第三季度退庫項目就達到635個。所有這些信息都釋放出一個重要信號，中國PPP走進了規范和嚴管的“新時代”。作為PPP最重要參與者的政府，如何在新的“嚴管”時代，規范運作好PPP項目，是當前及最近一個時期應認真考慮和對待的主要問題。下面筆者就結合自己近期參與的多起PPP項目專業咨詢服務及專家論證的大量實踐，談談在新的時代新的形勢下政府PPP項目運作實務中應注意的問題。筆者認為，要想真正規范運作好PPP項目，應主要從項目選擇、方案設計、風險控制、合同編制等幾個方面入手。

一、謹慎選擇入庫項目隨著PPP規范嚴管時代的到來，各級財政部門對PPP項目入庫要越來越嚴，以江蘇省為例：2017年第二批入庫項目申報數量為231個，準予入庫的僅為71個，安置房、道路交通、園林綠化、管廊等政府付費項目已經基本是“一律”不準入庫，大量的地方城市基礎設施因受到較大影響。為此，筆者建議，為保證項目入庫成功，在選擇項目時應重點考慮以下幾個方面：

1、關于項目選擇：避免純政府付費的項目如：道路、管廊、安置房、園林綠化等；提倡幾種項目：農業、文化旅游、科技、養老、醫養結合等。

2、關于建設內容：避免幾種：房地產、標準廠房、物流中心等商業化運作的項目；提倡幾種：科技館場、文體中心、科技創業園（大學生）、養老基礎設施等屬于政府投資建設且有運營，有一定使用者付費的項目。

3、關于投資規模：建議總投資控制在10億左右，對一些城鎮化建設的PPP項目如總投資較大，建議在初步實施方案設計時，應考慮：整體規劃立項，分別設計核算，分期實施進行。

二、充分考慮減輕財政支付壓力在PPP的“規范嚴管”時代，純政府付費的項目基本被禁止準入，有少量使用者付費的項目也受到從嚴控制。為此，要實施PPP項目，最重要的是要充分考慮如何輕財政支付壓力。筆者結合自己參與PPP項目咨詢服務的經驗，建議可以從以下幾路徑考慮：

1、深挖項目自身可能有的使用者付費項目；

2、選擇運作方式的綜合利用，有運營存量資產的，可選擇TOT BOT等模式化解政府存量債務；

3、用好配套資源補償；

4、將土地使用權作價入股項目公司。以上幾個路徑均有著財政部國家發改委等部門規范性文件的規定，具體主要有：國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號：“要完善投資回報機制，依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。如在道路附近、地鐵站中涉及的廣告資源”。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號“各級財政部門重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，同時優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。此類項目具有較強的公益性，大多屬于非經營性項目或者準經營性項目，無法僅靠項目本身，包括項目內的存量項目達到收支平衡。所以，政府方將需要通過配套資源補償的方式來增強項目的吸引力，同時通過此資源補償方式減少政府付費的壓力”。財政部《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》（財綜[2015]15號）“在新建公共租賃住房政府和社會資本合作項目中，可以規劃建設一定比例建筑面積的配套商業服務設施用于出租和經營，以實現資金平衡并有合理盈利，但不得用于銷售和轉讓”。國土資源部《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規[2016]20號）“對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。以上規范性文件都給與了PPP項目在實際運作時考慮如何減輕政府財政壓力的政策依據和實施的空間，但要應用合法合規和得當，就要依靠專業咨詢人員的精心設計和測算。

三、嚴格控制控實施方案的“隱性”風險實施方案是PPP項目實施的頂層設計和綱領性文件，是政府決策的依據，更是PPP項目順利實施的基礎和保障，其重要性毋容置疑。在設計實施方案時應重點考慮：如何選擇合理的運作模式，如何設計科學合理的風險分配框架，如何建立合理的績效考核體系，如何準確確定項目邊界條件，如何實現全生命周期的物有所值等多方面。但筆者在參與的多起實施方案評審和審核時發現，一些專業咨詢機構編制的實施方案普遍存在問題較多較大，條理不清，內容缺項，邊界條件不清，風險分配不當，績效考核空泛，財務測算錯誤等問題大量存在，為PPP項目留下了很多的風險和隱患。財政部（2016）92號文、發改委（2015）2724號文對“兩評一案”的專家論證和評審都有著明確要求，但很多地方財政部門都是流于一種形式上的把關，沒有起到真正的“把關”和風險控制作用。為此筆者建議，應積極發揮財務、法律、工程、行業包括投融資等方面專業的積極作用，嚴把實施方案的評審和論證關，將政府的風險和成本都降到最低，真正實現PPP模式運用的“風險最小 成本最低，效益最優”的目標。

四、高度重視PPP合同的重要性PPP項目合同是明確雙方權利義務和責任的依據，是整個PPP項目合同體系的核心，更是PPP項目在全生命周期內能順利實施的基礎和保障，PPP項目合同的重要性堪稱“極端”。同時，較之一般的合同，PPP項目合同還有較明顯的特殊性，主要表現在：要求編制內容規范，應按照財政部財金（2015）156號文的要求編制；要求相關職能部門的規范審核（財政、法制、行業主管）；要求審批生效（政府的最終批準時PPP合同的效力保證）等幾方面。對于PPP合同的關鍵點，財政部財金（2106）92號文也有明確要求：一是合同應當根據實施方案中的風險分配方案，在政府與社會資本雙方之間合理分配項目風險，并確保應由社會資本方承擔的風險實現了有效轉移；二是合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤；三是合同應當綜合考慮項目全生命周期內的成本核算范圍和成本變動因素，設定項目基準成本；四是、合同應當根據項目基準成本和項目資本金財務內部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風險由項目公司承擔；五是合同應當合理約定項目補貼或收費定價的調整周期、條件和程序，作為項目合作期限內行業主管部門和財政部門執行補貼或收費定價調整的依據。但實踐中，許多的PPP合同仍然存在固定回報、明股實債、到期回購等違規條款；仍沒有將政府付費績效考核掛鉤；邊界條件不清晰，風險分配不全面、合同主體責任混亂等問題大量存在。筆者建議，PPP合同作為一種明確政府與社會資本雙方權利義務的“契約性”文件，應當聘請有PPP實戰經驗同時又懂“合同語言”“合同邏輯”“合同精髓”的專業律所編制或審核把關，真正做到“專業的人做專業的事”。同時建議各級財政部門都應建立“PPP合同專家評審”制度，對準備在招標公告前發出的PPP項目合同及項目公司的章程協議進行“招標前的審核”，力爭將合同的風險和隱患降至最低。筆者也認為，如果將有著“極端重要性”的PPP項目合同委托給一個任何沒有法律理論及實務經驗的咨詢機構去編制，以上所說的問題可能都會產生，更會為未來項目公司建設或運營埋下了很多的風險和隱患，最終導致政府和社會資本的合作失敗，現實中不乏這類糾紛和案例的存在，希望能引起高度重視。

五、有效防范PPP項目招投標風險 PPP項目的招投標是整個PPP實施流程中最為關鍵的環節，同時，在項目的投標、開標及評標階段都存在著大量的的法律風險，如：圍標串標的行政或刑事法律風險，評標方法和標準不當導致的評標無效或承擔行政責任的風險等，都會嚴重影響整個項目的順利實施。因此規范PPP項目的招投標，有效防范整個招投標過程中的風險，是能夠順利實施PPP項目的又一重要基礎。2017年10月1日起實施的財政部87號令《政府采購貨物和服務 招標投標管理辦法》對如何規范PPP項目的招投標都做出了明確具體的規定，如：設置投標條件和評標標準應緊緊圍繞項目需求而不能脫離項目實際等等，相信只要嚴格按照87號令的規定和要求進行規范的招投標活動，就一定能順利招到那個最適合項目運作條件和要求，同時政府也非常滿意的社會資本。以上就是筆者在PPP項目實踐中的幾點主要心得體會，當然，規范運作好PPP項目，需要考慮的問題還有很多，比如：如何強化財政承受能力的論證，完善物有所值評價，加強項目融資監管，深化績效付費機制等等，也是對PPP項目有著重要影響的問題，也需要在實踐中重點關注。筆者相信，隨著“嚴管時代”的到來，PPP模式進入“穩健發展期”，規范有序運作才是實施PPP模式的“初心”所在，才是項目有可能真正落地的根本，才能真正實現運用PPP模式“成本最低 效益最優”的目標和方向。（本文由黃小元為您編輯整理）今日觀點存量資產PPP五大攔路虎： 一是存量資產的定價問題；二是存量資產轉讓程序問題；三是存量資產附屬從業人員問題；四是存量資產PPP意愿問題；五是沒有收費機制存量資產PPP問題。——葉繼濤更多數據信息及行業熱點進入明樹數據官網查看

第三篇：PPP模式的項目運作流程

PPP模式的項目運作流程

一、操作基礎

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎，明確雙方的權利和義務，發揮雙方優勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和供給效率，最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監管、企業運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現社會福利、提高基礎設施服務質量的同時也給企業帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵有一定技術能力和管理經驗的專業性企業通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內外市場能力的大型 市政公用服務企業，提高產業集中度。鼓勵以市代縣、城鄉一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規模。

(二)落實費價政策。將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產品價格，應按照相關規定進行成本監審并及時調整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。

(三)規范運行操作。按照城鎮市政公用各類專項規劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營、管養和服務;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經營協議明確約定各自的權、責、利;強化項目實施的全過程監管。

1、做好項目前期論證。開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環節。篩選PPP項目要符合當地城鎮市政公用方面各類專項規劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規模與期限、技術路線、服務質量和標準、規劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。

城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開招投標方式，綜合經營業績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經營協議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經營協議，協議主要應包括：項目名稱、內容;范圍、期限、經營方式;產品或者服務的數量、質量和標準;服務費標準及調整機制;特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務，履約擔 保;特許經營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現代企業制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，并按合同規定保證資產完好;項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后必須無償移交政府。

(四)把握PPP模式運用的關鍵環節。一是建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變為“監管者”、“合作者”。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢，讓“專業人做專業事”。二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈利但不暴利”。三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。四是建立嚴格的監管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業退出并賠償，投資人必須按合約規定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業自身經營管理能力不足引發項目風險應注意及時規避。

(五)實行分類指導，完善服務標準體系。根據行業經營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續的投資、補貼與價格協同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。

(六)試點先行，逐步規范。優先在城鎮污水處理、污水處理廠網一體、污泥處理 處置、供水廠網一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結經驗，逐步規范完善，為后續擴大對社會資本全面開放提供指導。

(七)建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專業信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業、咨詢機構建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業和咨詢機構將予以通報。

三、基礎設施項目分類及應用PPP的方式(一)城市基礎設施分類

根據城市基礎設施的行業性質及用途，分為以下七類。

1、涉水項目：包括城鎮供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網以及水環境治理工程等。

2、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網等。

3、環衛環保項目：包括垃圾收運系統及生活垃圾焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

4、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

5、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

6、供熱項目：包括熱源廠、供熱管網、換熱站等。

7、市政公用設施管養項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養護等。

(二)應用PPP的方式

按照上述七類項目的經營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經營方式。此類項目收費或價格形成機制較為健全，可以通過“使用者付費”實現投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。

2、采用政府購買服務、特許經營組合方式。此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點，單 靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經營，并且應以控股和參股等方式進行。準經營性項目實施特許經營和政府購買服務相結合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網一體化項目，環衛環保項目中的垃圾收運系統及生活垃圾處理焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。

3、采用政府購買服務方式。此類項目經濟上的顯著特點是為社會提供的服務，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮排水、雨水收集利用、排水管網、水環境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養項目等。

四、PPP項目承接主體的準入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權益，主要方面如下：

(一)信用與信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會責任感。

(二)具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業績、資質或經驗。投資人或投資人組成的聯合體要有良好的業績與技術能力，必須具備相應的專業資質資格，經驗豐富。

(三)資金充足，具有較強的財務與融資能力。投資人要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

(四)專業知識與技術力量雄厚。投資人要具備專業的PPP人才、技術人才、財經人才與管理人才團隊。

(五)設備配置等要素實力良好。投資人要擁有專業的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。

(六)質量安全管理體系完善。近三年內沒有發生過重大生產安全和質量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規運營。

在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規范、合理和可操作性。

五、PPP模式運作的基本流程(一)項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發起和項目準備兩個部分。

1、項目發起。項目發起階段的工作主要內容包括啟

動準備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。實施PPP模式是一個系統工程，其復雜、專業程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規劃、建設、土地、發改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組;二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等;三要根據城市總體規劃和近期建設規劃，由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。

2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊;二是項目協議;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內容(項目建設規模、主要內容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案;五是設計項目主要商業原則;六是財務分析，編制財務模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應具備的條件和能力及招標方式;雙方的主要權利和義務);八是組織相關單位討論方案;九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協議。

聘請專業咨詢機構，負責研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案，關鍵是設計項目主要商業原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉建設廳備案。

(二)項目招投標實施階段。項目招投標實施階段包括協議編制、競爭性程序、簽署協議三個部分。

1、協議編制。細化研究協議文件編制：研究和分析項目的技術、商務邊界條件(如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃);落實建設內容分工、投資范圍(投資建設期限、工程質量要求和監管措施);研究和編制項目協議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險 和應對措施等);落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發布項目信息;投標人

準備投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組，開標、組織評標;編寫評標報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協議。先草簽項目協議，中標人在約定時間

內辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，正式與項目公司簽約。

(三)項目實施階段。實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項目公司組織各相關單位進行項目開發。在開發過程中，政府及相關部門對項目開發的過程進行監督，出現不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發階段結束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營權協議，約定特許經營期限。在整個項目運營期間，項目公司應按照協議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監督的權利。

(四)合同終結階段。轉移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內容。

1、項目移交。特許經營期滿后，項目公司要將項目的

經營權(或所有權與經營權同時)向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態，以便保證項目的繼續運營和服務提供的質量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關規定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續。

六、實施PPP模式的法律文本要點

(一)基礎設施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構成了基礎設施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高 年、內容和格式的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容和格式。從實務操作的角度來看，基礎設施的投融資項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內容及對應內容。在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

(1)項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規模、招標內容等。

(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經驗和業績資料證明、技術能力及管理能力證明、財務能力及實力證明、公司履約記錄等。

(3)聯合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件，還要明確聯合體的牽頭人條件及相應的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

(6)資格審查標準。包括經驗和業績記錄的資格評審標準、技術能力和管理能力的資格評審標準、財務能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

(三)招標法律文本

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的組成和內容

(1)招標文件的一般構成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬 簽訂合同、技術條款等。

招標公告是公開媒體上發布的，邀請非特定多數投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開招標。

投標邀請書是非公開的、邀請特定多數投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開招標經過資格審查后符合資格條件的情況。

投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術條款(包括擬招標項目的技術標準、規格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標人提供的材料。

投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現了招標人的意志，合同的實質性條款和內容要求投標人必須響應。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則，在內容中合理分配雙方的責、權、利。

技術條款包括擬招標項目的技術標準、規格、使用要求以及圖紙等。這部分內容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。

各類招標文件都包括前述幾項基本內容。針對不用類型項目，有關部委又結合行業特點，對招標文件的內容構成做了一些特殊規定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”;對勘察設計招標文件，《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進度、階段與深度要求，勘察設計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規定。

(2)實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務 以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定，除了《招標投標法》規定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規定投標保證經的數額、方式和交納方法;明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間;明確規定是否允許價格調整及調整方法;明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規定是否允許聯合體投標及相應要求;對采用工程量清單招標的，應當明確規定提供工程量清單及相應要求;明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。

(四)投標法律文本

1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預審(如采用預審方式)以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議(適用于聯合體)、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質性要求作出承諾，包括但不限于：響應招標文件中擬簽訂的實質性合同條款;一旦被選為中標人履行中標人義務;承諾投標文件真實、準確、完整、有效。

(2)授權委托書/聯合體授權委托書。潛在投標人的法定代表人授權為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協商、遞交文件和處理與投標活動相關的一切事務具有法律效力。

(3)投標人資格文件。按招標文件的規定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項目經驗和業績資料證明;技術能力及管理能力證明;財務能力及實力證明。

(4)共同投標協議(僅適用于聯合體投標)。按照招標文件要求提供聯合體投標協議，約定聯合體各方的權利和義務。

(5)技術和管理方案。按招標文件的規定遞交如下文件：為實施項目提出的建設、運營、維護的更先進的技術建議和改造的合理化建議;為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構，包含項目管理機構的部門機構設置、各專業人員配置、人員業績經驗等 內容;招標文件規定的技術及管理方面的其他方案。

(6)財務方案。按招標文件的規定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風險分配分析、資本結構、預計融資交割時間及其他重大事件進度表;資金到位的有效措施，緊急狀態下的資金應對方案;項目的財務分析。

(7)法律方案。按招標文件的規定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實質性條款的逐條響應;在招標文件規定的范圍內提出《項目合同偏差意見表》。

(8)投資人報價文件。按照招標文件的規定對招標標的提出報價。

(9)投標保函/投標保證金。按照招標文件規定的格式和金額提交的相應的投標保函或保證金。

3、投標文件的編制與遞交

(1)投標文件的編制。基礎設施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區別。投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件做出響應，如任何一項實質性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實質性要求和條件是指招標文件中有關招標項目的價格、計劃、技術規范、合同主要條款等。因此，響應招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應認真研究、正確理解招標文件的全部內容，并按要求編制投標文件。

(2)投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應注意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時間。招標文件中通常會明確規定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權代表直接將投標文件按照規定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實際收到時間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應嚴格按照招標文件規定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。

(五)評標法律文本

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規定順利實施而編制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。

2、評標文件的內容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際 操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)評標工作紀律。根據國家法律及其他規定制定評標紀律。

(2)評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結束的時間安排。二是評標辦法。根據項目的具體特點制定科學合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據法律規定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數量及各專業專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務組。評標委員會下設秘書組和會務組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。

(3)評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結構和主要內容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清(如有)：為協助審查、比較和評估投標文件，向投標人發出書面澄清通知(如有必要)，要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據招標文件規定的評標原則和方法及評標文件規定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評標工作具體安排。在評標工作起始時間范圍內，詳細安排具體評標工作的先后順序。

(5)評標細則。對應招標文件的要求，評標細則包括：一是技術及管理方案評標細則;二是財務方案評標細則;三是法律方案評標細則。

招標人應按照評標文件的要求組織評標，根據評標委員會推薦的中標候選人的先后順序進行澄清談判，并最終確定招標結果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍本。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。

在基礎設施投融資項目實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及 可行性進行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎設施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠，相應的合同條款也較為復雜。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會轉向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎，以談判備忘錄的形式及時確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達成一致。雙方的授權代表人應在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執一份留檔保存。經雙方簽字確認的談判文件結合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據。

(七)項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中標人(社會投資人)依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協議。

基礎設施投融資項目大多與市政公用行業聯系緊密，在市政公用事業投融資體制改革過程中，2002年建設部頒布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號)及隨后一系列鼓勵公用事業市場化運作的政策進一步推動了以特許經營為主要方式的公用事業市場化進程。如此一來，基礎設施投融資項目與特許經營變得關系密切。2004年建設部又下發了《關于印發城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號)，使得公用事業行業特許經營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經營協議的組成。

2、項目合同的組成。基礎設施投融資項目的合同根據特許經營的模式可以分為投資型特許權經營協議和經營性特許權經營協議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

(1)投資型特許經營模式的特許權協議內容。包括特許經營權的具體內容和范圍(如產品或服務種類、地域范圍等);有關資本性投資的規定;產品或服務價格;產品或服務質量;產品或服務銷售數量;銷售收入結算;重要生產要素采購;關于保證持續提供公用產品或服務的規定;運營和資產管理辦法;特許權取得人的信息報告義務;混業經營限制;一般補償;資產移交;爭議解決;特許權的更改或終止;特許權協議終止的補償;其他。

(2)經營型特許經營模式的特許權協議內容。包括委托或租賃經營資產的范圍;提供產品、服務的數量和質量;對管理費、租金或經營收入定價;激勵機制(對特許權取得人超額完成協議目標的獎勵或懲罰的規定);委托資產的維護和保養義務;關于資本性支出的規定;協議生效后和協議終止時對資產移交的規定;特許權取得人的報告義務;合同 履約擔保;爭議解決;合同變更和終止;其他。

3、項目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權利和承擔民事義務的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經濟中交易雙方的關系實質上是一種平等的契約關系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協商，才有可能訂立意思表示一致的協議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權利，不受任何單位和個人的非法干預。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現。民事主體在民事活動中享有自主決策權，其合同的民事權利可以抗御非正當行使的國家權力，也不受其他民事主體的非法干預。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當事人有選擇合同相對人、合同內容和合同形式的自由，即有權決定于誰訂立合同、有權擬定或者接受合同條款、有權以書面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當事人應當遵循公平原則確定各方的權利和義務。在合同的訂立和履行中，合同當事人應當正當行使合同權利和履行合同義務，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權利的同時，也要承擔相應義務，取得的利益要與付出的代價相適應。四是誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權力、履行義務中，都應當遵循誠實信用原則。這是市場經濟活動中形成的道德規則，它要求人們在交易活動(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權力時應當充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內容各構成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經濟秩序。

(2)訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法》的有關特殊規定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標投標法》的規定，招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發出后雙方應當訂立書面合同。因此，通過招標訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內容要求。應當按照招標文件和中標人的投標文件確定合同內容。招標文件與投標文件應當包括合同的全部內容。所有的合同內容都應當在招標文件中有體現：一部分合同內 容是確定的，不容投標人變更的，如技術要求等，否則就構成重大偏差;另一部分是要求投標人明確的，如報價。投標文件只能按照招標文件要求編制，因此，如果出現合同應當具備的內容在招標文件中沒有明確，也沒有要求投標文件明確的情況時，則責任應當由招標人承擔。三是訂立合同的時間要求。中標通知書發出后，應當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發生變化，也會使投標報價時的競爭失去意義。因此，《招標投標法》第46條規定“投標人和中標人應當自中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。”《評標委員會和評標方法暫行規定》第49條規定：“中標人確定后，招標人應向中標人發出中標通知書，同時通知未中標人，并與中標人在30個工作日之內簽訂合同”。四是訂立合同接受監督的要求。在合同訂立過程中，投標招標監督部門仍然要進行監督。《招標投標法》第47條規定：“依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內，向有關行政監督部門提交招標投標情況報告”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本的合同條款及格式的規定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標文件就是向非特定多數(或者特定)潛在投資人發出的訂立合同的要約邀請;投標人遞交投標文件相當于要約;而通過評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過程的結束。

政府在起草招標文件時，應體現自己的意志，在合理的范圍內保護自己的合法權益，降低運作項目的風險，但是這種保護應遵循合理風險分配原則，不能超過適當的程度。因為投標人一般在其熟悉的專業領域具有豐富經驗，可以更加合理的控制風險，但在項目建設的另外一些領域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標人的風險過多，將導致其過高估計風險。在報價時相應要求較高的公共產品(或服務)價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風險分配過于不合理，投標人就有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會帶來流標的風險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標文件過于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄投標而導致流標。因此，理性而富于招商經驗的政府一般都會在咨詢顧問團隊的協助下，按照第五章的風險分配原則來制訂招標 文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標文件時，投標人把更多關注放在報價和投標文件的內容上，但在實踐中，投標文件的形式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時間又非常有限，如果投標人不按統一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規定事關重大。比如投標文件的簽署，有的招標文件要求投標人每頁小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件中不能出現投標人的信息，否則廢標。但在實際中，時常發現違反上述形式規定而被廢標的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關鍵節點，謹小慎微、做好細節。

PPP模式項目的招投標問題

近年來伴隨著我國經濟高速增長，城鎮化進程加快，基礎設施和公共事業服務項目建設的需求也越來越迫切，其中以交通運輸、電力、水利、能源、環保最為突出。各級政府采取積極政策，加大對基礎設施的投資力度，基礎設施投資高度增長。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴格，基礎設施投資的資金來源渠道較窄，阻礙了投資發展。此外，由于基礎設施和公共事業建設項目融資額大、建設期長、風險高的特點，各級政府財政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問題。

1、政府采購方式有哪些? 基礎設施的供給一般有兩種方式：傳統的政府采購(GovernmentProcerement，簡稱GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)。前者，把基礎設施的供給和建造分開，政府與一個或多個企業簽訂一個長期合同，由不同的企業來建造和運營，政府負責監督;后者，政府將基礎設施的建造和運營綁定在一起，政府與一個企業簽訂綁定合同，由這個企業既負責建造又負責運營。

相對于傳統政府采購方式來講，PPP模式可以提高工程建設效率、降低工程造價費，還能避免項目資金風險、減輕財政負擔、實現政府與社會資本互利共贏等優勢，因而成為近年來不斷追捧的對象。

雖然PPP模式自身有著別的采購方式不可比擬的長處，但也存在一定風險因素，例如，項目規模大，需要投入大量資金;項目運行周期較長(多為10～30 年)，不確定性因素多;參與項目的各方由于不同利益目標和關系錯綜復雜，管理協調的機會成本高。同時對于社會資本合作者，其參與PPP項目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項目存在的基礎，PPP項目的預期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營合作方之間應獲得與之相應的投資收益權和項目控制權;此外，當項目存在問題時，項目可以在某種程度上保證一定的資本退出權。

2、招標方式的種類有哪幾種? 基于以上風險因素和投資者需求，通過制定有效的項目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式。

西方經濟學家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出過自己的招標理論。由于規則的差異，現實生活中有多種拍賣方式，但基本的拍賣方式可歸納為四種，被稱為“標準拍賣”：英式拍賣(EnglishAuction)、荷式拍賣(DutchAuction)、第一價格密封拍賣(FirstPriceSealedbid，簡稱FPSB)和第二價格密封拍賣(SecondPriceSealed-Bid，簡稱SPSB，這一機制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣)。其中前兩種屬于公開招標，后兩種屬于秘密招標。秘密招標和公開招標之間的根本區別并不是招標拍賣本身是否公開，而是各個投標者的競標信息是否能夠共享。

3、采用以上招標方式存在什么問題? 拍賣者最擔心的是競標人通過形成勾結契約來左右拍賣價格。研究表明，公開招標比秘密招標更容易形成勾結契約，因為公開招標可以使各契約方之間形成相互監督的機制，從而確保勾結契約的履行。而在秘密招標下，由于每一個契約方都無法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔心被“套牢”而提前出逃的動機，這樣勾結聯盟就很容易被破碎。

因為所有投標人的信息是互相關聯的，在投標人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來，那么他就會報更高的價。在第一價格密封拍賣方式中，最終價格只取決于最高報價，因而產生最低的期望賣價;在英國式拍賣中，價格與其他投標人的估值均有關系，故產生最高的賣價;而在密封第二價格拍賣方式中，價格只與兩個投標人 的估值有關，所以產生的賣價在兩者之間。

拍賣理論指出，第一價格密封拍賣方式下，發現買方合作時的最優保留價比非合作時的保留價高得多，而且參與串通的人越多，保留價就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個工具就是設立保留價格，二是還應當提高加大懲罰力度。

另外一種使用較多的拍賣方式是多種價格招標。依照出標價格的高低來確定投標人的中標數量和價格的。顯然，這種方法使投標者處于非常不利的地位，因為對于同樣的項目，各個投標者最后中標的價格卻不一樣。出價高的投標者中標的可能性雖然大，但卻支付了比后續中標者更高的價格。

目前，我國政府采購PPP項目可采用的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式。而PPP招投標過程中通常采用無標底的最低價中標模式，它屬于密封式一級價格拍賣理論的反向形式。實踐表明，采取最低價中標模式后招投標各方將面臨一定問題：

(1)最低價中標不符合市場形態

中國PPP模式發展處于爆發式增長狀態，隨著政府支持力度不斷加大，競爭逐漸激烈，政府所提供的PPP項目不僅僅是一個經濟投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業為了與當地政府搞好關系，贏得未來更廣闊合作空間，可以壓低投標機制。對于一些可二次報價的項目，某些企業為了攪亂對手報價節奏而在第一輪以低于成本價報價。由于規則、標準的不明確性，行業內便會出現惡性競爭。然而目前我國的風險控制保障體系尚不健全，若持續出現故意壓低價格的投標手段，只會引起更多的社會問題。

(2)最低價中標不利于行業發展

目前PPP項目投標企業有些是由原來承接BT、BOT等項目含有相關工程資質的企業轉型而來。管理混亂、實力差的企業通過掛靠等手段，不切實際地編制項目費用預算，以超乎想象的低價格中標得到無能力實施的項目，這使得一些報價合理、經驗豐富的企業錯失標的。這種惡性競爭局面與政府原本的初衷背道而馳，給規范市場帶來了嚴重危機。

(3)惡意最低價投標人可利用最低價中標模式漏洞

惡意最低價投標人可通過買標、代他人投標、賄賂業主和評標人等手段來利用最低價中標模式漏洞，以達到其目的。由于賣標、代為投標僅僅是為了襯托真正投標人，所以他們的顯然會報價高于真正投標人的報價，于是報價最低的真正投標人就很 可能輕而易舉地承攬到工程項目。

4、問題如何解決? PPP招投標項目可引入權利金模式，這是解決普通招標問題的一個有效途徑。權利金的概念較多地使用在礦產資源方面，主要是礦業權人因開采礦產資源而向礦產資源所有人支付的一種具有賠償性質的財產性權益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經濟權益的體現。

在PPP項目投標過程中，投標者從公開發售的招標文件中獲得信息，投標人與招標人決策者們掌握的信息是不完全對稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標正是不斷進行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個參與人都會選擇自己的最優策略，所有參與人的最優策略組合就是納什均衡。PPP項目中，涉及主體有政府、項目發起人、項目公司、債權人、運營商等，特別是在相互競爭的競標方之間各投標方都以自身利益最大化為目標某個投標方的利益，不僅取決于它自身的競標策略，而且很大程度上受其它PPP投標方的競標策略的影響。

從博弈論的角度出發，招標部門和投標部門有關共擔風險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現在公共部門和私人部門通過對市場經濟的了解，發現了各自具有互補性，公共部門缺乏資金支持，而私人部門缺乏政府保障，進而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設和運營，也明白了其中的風險和由此而產生的收益，最終共同確立了一個雙方都認可的分配方案;而非合作博弈主要體現在當風險和收益分配確定之后，招投標雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔此風險而獲得更大的收益。

PPP項目中的基礎設施建設項目是社會公共產品，權利金體現國家和社會作為基礎設施所有者的經濟權益，是對已經使用的資源的貨幣補償。當項目一方因為自身原因沒有盡到風險承擔的責任，使風險發生，給項目其他方造成損失，則權利金就全部劃歸項目損失方所有。通過這樣的措施將保障項目風險分擔后各方的風險防控里，是實現政府和社會資本良心循環的保障。PPP項目中，如水廠、電廠建設，權利金可以從價計征;如園林、綠化項目，可以從量計征;也可以綜合考慮，權利金與項目收益、投資人收益掛鉤。在收取權利金后，公共部門在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風險;而私人部門，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項目流程進 行的可能性。

此外，還可以通過改革我國現有城市PPP項目招標模式，分類實施拍賣;規范招拍掛模式的實施細則，減少政府對招拍掛出讓的干預行為;嚴格限制對特定對象設定條件，以及其他變相提高投標門檻的行為。限制政府對PPP項目評標過程的直接干預;選取較為靈活的邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式。例如競爭磋商方式，是PPP領域量身定做的一種采購方式，整個流程分為資格預審、公開招標、競爭性談判、綜合評分、現場考察、多輪磋商等，突破了傳統的招標采購中的諸多剛性規定，以將理性人的假設條件加強，也是立法初衷。

新形勢下如何解決PPP項目法人投標競爭性不強的問題，如何保護中小投標企業的正當利益，如何防止PPP項目帶來的公共服務價格居高不下問題，如何防止壟斷的投標人，都是值得未來進一步思考的問題。

第四篇：PPP項目運作流程詳解

PPP項目運作流程詳解

一、操作基礎

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會力量）以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎，明確雙方的權利和義務，發揮雙方優勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和供給效率，最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監管、企業運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現社會福利、提高基礎設施服務質量的同時也給企業帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結合。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

（一）打破地域壟斷和所有制限制。

政府通過競爭機制擇優選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等；鼓勵有一定技術能力和管理經驗的專業性企業通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內外市場能力的大型市政公用服務企業，提高產業集中度。鼓勵以市代縣、城鄉一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規模。

（二）落實費價政策。

將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產品價格，應按照相關規定進行成本監審并及時調整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。

城鎮綜合管廊項目要明確各入廊管線行業費用分攤和價格標準。

（三）規范運行操作。

按照城鎮市政公用各類專項規劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開；通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司（SPC），具體負責項目的投資、建設、運營、管養和服務；政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經營協議明確約定各自的權、責、利；強化項目實施的全過程監管。

1、做好項目前期論證。

開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環節。篩選PPP項目要符合當地城鎮市政公用方面各類專項規劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規模與期限、技術路線、服務質量和標準、規劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。

城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機制選擇合作伙伴。

城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開招投標方式，綜合經營業績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經營協議。

城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經營協議，協議主要應包括：項目名稱、內容；范圍、期限、經營方式；產品或者服務的數量、質量和標準；服務費標準及調整機制；特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務，履約擔保；特許經營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準；項目終止的條件、流程和終止補償；違約責任；爭議解決方式等內容；以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。

中選合作伙伴可依合同、按現代企業制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等；項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，并按合同規定保證資產完好；項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后必須無償移交政府。

（四）把握PPP模式運用的關鍵環節。

一是建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變為“監管者”、“合作者”。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢，讓“專業人做專業事”。

二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈利但不暴利”。

三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。

四是建立嚴格的監管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業退出并賠償，投資人必須按合約規定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業自身經營管理能力不足引發項目風險應注意及時規避。

（五）實行分類指導，完善服務標準體系。

根據行業經營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續的投資、補貼與價格協同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。

（六）試點先行，逐步規范。

優先在城鎮污水處理、污水處理廠網一體、污泥處理處置、供水廠網一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結經驗，逐步規范完善，為后續擴大對社會資本全面開放提供指導。

（七）建立信用評級和黑名單制度。

各地要依托專業信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業、咨詢機構建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業和咨詢機構將予以通報。

三、基礎設施項目分類及PPP方式

四、PPP項目承接主體的準入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權益，主要方面如下：

（一）信用與信譽良好。

投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力；重合同、守信用，具有社會責任感。

（二）具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業績、資質或經驗。

投資人或投資人組成的聯合體要有良好的業績與技術能力，必須具備相應的專業資質資格，經驗豐富。

（三）資金充足，具有較強的財務與融資能力 投資人要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

（四）專業知識與技術力量雄厚。

投資人要具備專業的PPP人才、技術人才、財經人才與管理人才團隊。

（五）設備配置等要素實力良好。

投資人要擁有專業的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。

（六）質量安全管理體系完善。

近三年內沒有發生過重大生產安全和質量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規性較好。具有獨立法人資格；能遵從合同合法合規運營。

在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規范、合理和可操作性。

五、PPP模式動作的基本流程

（一）項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發起和項目準備兩個部分。

1、項目發起。

項目發起階段的工作主要內容包括啟 動準備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。

實施PPP模式是一個系統工程，其復雜、專業程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規劃、建設、土地、發改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組；二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等；三要根據城市總體規劃和近期建設規劃，由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。

2、項目準備。

項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊；二是項目協議；三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內容（項目建設規模、主要內容和總投資）；四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案；五是設計項目主要商業原則；六是財務分析，編制財務模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應具備的條件和能力及招標方式；雙方的主要權利和義務）；八是組織相關單位討論方案；九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協議。

聘請專業咨詢機構，負責研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案，關鍵是設計項目主要商業原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉建設廳備案。

（二）項目招投標實施階段。

項目招投標實施階段包括協議編制、競爭性程序、簽署協議三個部分。

1、協議編制。細化研究協議文件編制：研究和分析項目的技術、商務邊界條件（如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃）；落實建設內容分工、投資范圍（投資建設期限、工程質量要求和監管措施）；研究和編制項目協議等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等）；落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發布項目信息；投標人

準備投標文件；制定評標標準、評標細則和評標程序；成立評標工作組，開標、組織評標；編寫評標報告，推薦候選人；與候選人澄清談判。

3、簽署協議。先草簽項目協議，中標人在約定時間

內辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，正式與項目公司簽約。

（三）項目實施階段。

實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，項目公司組織各相關單位進行項目開發。在開發過程中，政府及相關部門對項目開發的過程進行監督，出現不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發階段結束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營權協議，約定特許經營期限。在整個項目運營期間，項目公司應按照協議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監督的權利。

（四）合同終結階段。

轉移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內容。

1、項目移交。特許經營期滿后，項目公司要將項目的

經營權（或所有權與經營權同時）向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態，以便保證項目的繼續運營和服務提供的質量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關規定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續。

六、實施PPP模式的法律文本要點

（一）基礎設施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構成了基礎設施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高年、內容和格式的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。

（二）資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容和格式。從實務操作的角度來看，基礎設施的投融資項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內容及對應內容。在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

（1）項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規模、招標內容等。

（2）資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經驗和業績資料證明、技術能力及管理能力證明、財務能力及實力證明、公司履約記錄等。

（3）聯合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯合體成員均需提交第（2）條要求提交的申請資料文件，還要明確聯合體的牽頭人條件及相應的其他要求。

（4）資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

（5）資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

（6）資格審查標準。包括經驗和業績記錄的資格評審標準、技術能力和管理能力的資格評審標準、財務能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

（三）招標法律文本

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的組成和內容

（1）招標文件的一般構成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。

招標公告是公開媒體上發布的，邀請非特定多數投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開招標。

投標邀請書是非公開的、邀請特定多數投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開招標經過資格審查后符合資格條件的情況。

投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同（包括合同主要條款和合同樣式）、技術條款（包括擬招標項目的技術標準、規格、使用要求以及圖紙等），以及附件和其它要求招標人提供的材料。

投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現了招標人的意志，合同的實質性條款和內容要求投標人必須響應。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則，在內容中合理分配雙方的責、權、利。技術條款包括擬招標項目的技術標準、規格、使用要求以及圖紙等。這部分內容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。

各類招標文件都包括前述幾項基本內容。針對不用類型項目，有關部委又結合行業特點，對招標文件的內容構成做了一些特殊規定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”；對勘察設計招標文件，《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進度、階段與深度要求，勘察設計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規定。

（2）實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定，除了《招標投標法》規定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規定投標保證經的數額、方式和交納方法；明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間；明確規定是否允許價格調整及調整方法；明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規定是否允許聯合體投標及相應要求；對采用工程量清單招標的，應當明確規定提供工程量清單及相應要求；明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。

（四）投標法律文本

1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預審（如采用預審方式）以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議（適用于聯合體）、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（1）投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質性要求作出承諾，包括但不限于：響應招標文件中擬簽訂的實質性合同條款；一旦被選為中標人履行中標人義務；承諾投標文件真實、準確、完整、有效。

（2）授權委托書/聯合體授權委托書。潛在投標人的法定代表人授權為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協商、遞交文件和處理與投標活動相關的一切事務具有法律效力。

（3）投標人資格文件。按招標文件的規定遞交如下材料（包括但不限于）：公司章程及法律地位證明；項目經驗和業績資料證明；技術能力及管理能力證明；財務能力及實力證明。

（4）共同投標協議（僅適用于聯合體投標）。按照招標文件要求提供聯合體投標協議，約定聯合體各方的權利和義務。

（5）技術和管理方案。按招標文件的規定遞交如下文件：為實施項目提出的建設、運營、維護的更先進的技術建議和改造的合理化建議；為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構，包含項目管理機構的部門機構設置、各專業人員配置、人員業績經驗等內容；招標文件規定的技術及管理方面的其他方案。（6）財務方案。按招標文件的規定遞交如下文件（包括但不限于）：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風險分配分析、資本結構、預計融資交割時間及其他重大事件進度表；資金到位的有效措施，緊急狀態下的資金應對方案；項目的財務分析。

（7）法律方案。按招標文件的規定遞交如下材料（包括但不限于）：對擬簽訂合同的實質性條款的逐條響應；在招標文件規定的范圍內提出《項目合同偏差意見表》。

（8）投資人報價文件。按照招標文件的規定對招標標的提出報價。

（9）投標保函/投標保證金。按照招標文件規定的格式和金額提交的相應的投標保函或保證金。

3、投標文件的編制與遞交

（1）投標文件的編制。基礎設施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區別。投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件做出響應，如任何一項實質性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實質性要求和條件是指招標文件中有關招標項目的價格、計劃、技術規范、合同主要條款等。因此，響應招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應認真研究、正確理解招標文件的全部內容，并按要求編制投標文件。

（2）投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應注意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時間。招標文件中通常會明確規定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權代表直接將投標文件按照規定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實際收到時間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應嚴格按照招標文件規定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。

（五）評標法律文本

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規定順利實施而編制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。

2、評標文件的內容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（1）評標工作紀律。根據國家法律及其他規定制定評標紀律。

（2）評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結束的時間安排。二是評標辦法。根據項目的具體特點制定科學合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據法律規定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數量及各專業專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務組。評標委員會下設秘書組和會務組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。

（3）評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結構和主要內容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清（如有）：為協助審查、比較和評估投標文件，向投標人發出書面澄清通知（如有必要），要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據招標文件規定的評標原則和方法及評標文件規定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

（4）評標工作具體安排。在評標工作起始時間范圍內，詳細安排具體評標工作的先后順序。（5）評標細則。對應招標文件的要求，評標細則包括：一是技術及管理方案評標細則；二是財務方案評標細則；三是法律方案評標細則。

招標人應按照評標文件的要求組織評標，根據評標委員會推薦的中標候選人的先后順序進行澄清談判，并最終確定招標結果。

（六）談判法律文本

1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍本。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。

在基礎設施投融資項目實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎設施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠，相應的合同條款也較為復雜。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會轉向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎，以談判備忘錄的形式及時確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達成一致。雙方的授權代表人應在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執一份留檔保存。經雙方簽字確認的談判文件結合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據。

（七）項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中標人（社會投資人）依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協議。

基礎設施投融資項目大多與市政公用行業聯系緊密，在市政公用事業投融資體制改革過程中，2002年建設部頒布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）及隨后一系列鼓勵公用事業市場化運作的政策進一步推動了以特許經營為主要方式的公用事業市場化進程。如此一來，基礎設施投融資項目與特許經營變得關系密切。2004年建設部又下發了《關于印發城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本的通知》（建城〔2004〕162號），使得公用事業行業特許經營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經營協議的組成。

2、項目合同的組成。基礎設施投融資項目的合同根據特許經營的模式可以分為投資型特許權經營協議和經營性特許權經營協議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

（1）投資型特許經營模式的特許權協議內容。包括特許經營權的具體內容和范圍（如產品或服務種類、地域范圍等）；有關資本性投資的規定；產品或服務價格；產品或服務質量；產品或服務銷售數量；銷售收入結算；重要生產要素采購；關于保證持續提供公用產品或服務的規定；運營和資產管理辦法；特許權取得人的信息報告義務；混業經營限制；一般補償；資產移交；爭議解決；特許權的更改或終止；特許權協議終止的補償；其他。

（2）經營型特許經營模式的特許權協議內容。包括委托或租賃經營資產的范圍；提供產品、服務的數量和質量；對管理費、租金或經營收入定價；激勵機制（對特許權取得人超額完成協議目標的獎勵或懲罰的規定）；委托資產的維護和保養義務；關于資本性支出的規定；協議生效后和協議終止時對資產移交的規定；特許權取得人的報告義務；合同履約擔保；爭議解決；合同變更和終止；其他。

3、項目合同的訂立

（1）訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權利和承擔民事義務的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經濟中交易雙方的關系實質上是一種平等的契約關系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協商，才有可能訂立意思表示一致的協議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權利，不受任何單位和個人的非法干預。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現。民事主體在民事活動中享有自主決策權，其合同的民事權利可以抗御非正當行使的國家權力，也不受其他民事主體的非法干預。合同法中的自愿原則有以下含義：

第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由；

第二，當事人有選擇合同相對人、合同內容和合同形式的自由，即有權決定于誰訂立合同、有權擬定或者接受合同條款、有權以書面或者口頭形式訂立合同。

三是公平原則。合同當事人應當遵循公平原則確定各方的權利和義務。在合同的訂立和履行中，合同當事人應當正當行使合同權利和履行合同義務，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權利的同時，也要承擔相應義務，取得的利益要與付出的代價相適應。

四是誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權力、履行義務中，都應當遵循誠實信用原則。這是市場經濟活動中形成的道德規則，它要求人們在交易活動（訂立和履行合同）中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權力時應當充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內容各構成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經濟秩序。（2）訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法》的有關特殊規定。

一是訂立合同的形式要求。按照《招標投標法》的規定，招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發出后雙方應當訂立書面合同。因此，通過招標訂立的合同是要式合同。

二是訂立合同的內容要求。應當按照招標文件和中標人的投標文件確定合同內容。招標文件與投標文件應當包括合同的全部內容。所有的合同內容都應當在招標文件中有體現：一部分合同內容是確定的，不容投標人變更的，如技術要求等，否則就構成重大偏差；另一部分是要求投標人明確的，如報價。投標文件只能按照招標文件要求編制，因此，如果出現合同應當具備的內容在招標文件中沒有明確，也沒有要求投標文件明確的情況時，則責任應當由招標人承擔。

三是訂立合同的時間要求。中標通知書發出后，應當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發生變化，也會使投標報價時的競爭失去意義。因此，《招標投標法》第46條規定“投標人和中標人應當自中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。”《評標委員會和評標方法暫行規定》第49條規定：“中標人確定后，招標人應向中標人發出中標通知書，同時通知未中標人，并與中標人在30個工作日之內簽訂合同”。

四是訂立合同接受監督的要求。在合同訂立過程中，投標招標監督部門仍然要進行監督。《招標投標法》第47條規定：“依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內，向有關行政監督部門提交招標投標情況報告”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本的合同條款及格式的規定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標文件就是向非特定多數（或者特定）潛在投資人發出的訂立合同的要約邀請；投標人遞交投標文件相當于要約；而通過評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過程的結束。

政府在起草招標文件時，應體現自己的意志，在合理的范圍內保護自己的合法權益，降低運作項目的風險，但是這種保護應遵循合理風險分配原則，不能超過適當的程度。因為投標人一般在其熟悉的專業領域具有豐富經驗，可以更加合理的控制風險，但在項目建設的另外一些領域（如征地拆遷、完成前期工作等）并不具有這種能力，如果分配給投標人的風險過多，將導致其過高估計風險。在報價時相應要求較高的公共產品（或服務）價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風險分配過于不合理，投標人就有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會帶來流標的風險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標文件過于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄投標而導致流標。因此，理性而富于招商經驗的政府一般都會在咨詢顧問團隊的協助下，按照第五章的風險分配原則來制訂招標文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標文件時，投標人把更多關注放在報價和投標文件的內容上，但在實踐中，投標文件的形式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時間又非常有限，如果投標人不按統一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規定事關重大。比如投標文件的簽署，有的招標文件要求投標人每頁小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件中不能出現投標人的信息，否則廢標。但在實際中，時常發現違反上述形式規定而被廢標的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關鍵節點，謹小慎微、做好細節。

第五篇：PPP項目運作模式的解析

PPP的運作模式解析

今年以來，PPP已經成為大家關注的熱點，政府推出了大量基礎設施和公共服務項目鼓勵社會資本參加，今天的電話會議，我們會結合前期的研究，以及與實體企業、各類金融機構、政府部門的交流，對現在PPP模式的開展情況、各類機構的參與方式和最新動向進行介紹，供大家參考。

一、PPP的運作模式解析

1、關于PPP定義的一點說明

根據各部委的文件，PPP是政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership），第一個P（Public）很好理解，就是指政府，第二個P（Private）在國外是指私人資本，但是我們把他翻譯成社會資本，包括已建立現代企業制度的境內外企業法人，范圍要比國外的Private概念廣，這是國內的客觀情況，如果真理解成私人資本，PPP是做不起來的，大家看看現在已簽約項目的社會資本方就能看出來，國企、央企占了很大部分。其實第二P應該是SocialCapital，PPP應該是PSP。第3個P是Partnership，合作，就是伙伴關系，雙方應該是平等的，我們在調研時和一些民營企業交流，他們還是多少能感覺到一點平等的。

PPP有兩大功能，一是融資，二是提效。現在政府推PPP也是無奈之舉，經典的經濟學理論說公共產品由政府提供，私人產品由市場提供，但是現在政府沒錢，社會資本也不愿意參與，屬于政府和市場雙失靈，所以要推PPP，要合作。

2、關于PPP的模式

大家經常在討論，什么樣的模式屬于PPP，以前做的BT、BOT算不算？國外的PPP包括的種類非常多，我們之前的報告《PPP模式面面觀》有過介紹。從財政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）；而發改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我們可以推測，從政策意圖來看，是很重視運營（Operate）的。所以4月21日國務院會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，鼓勵在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營，這個本來是個法，但是立法周期太長，所以就先出個辦法。

3、PPP的關鍵點在于項目和管理人

要吸引社會資本參加，這個項目本身的收益，加上政府的補貼（如果有），必須要讓社會資本有錢賺，但是又不能有暴利，這是一方面。另一方面，目前PPP比較缺真正成熟的發起投資人，他要有投資、融資、建設、運營方面的綜合能力，要有一定的資質，一定的管理能力，還要有很強的融資能力。國內的話，污水處理方面這樣的很多，高速公路也不太需要，其他領域還是比較少的。

財政部部長樓繼偉在G20財長和央行行長會說，目前開展PPP的主要問題是缺少項目供給和成熟的管理者，以及財務投資者和管理者之間缺乏信任。

4、目前PPP項目的開展情況和空間 根據我們的不完全統計，各地推出的鼓勵社會資本參與的項目已達1500個，總投資額超過2.7萬億。項目涵蓋市政公用設施、交通基礎設施、能源、水利、教育、醫療衛生、文化、體育、養老養生等多個領域，可見在政府層面，對PPP還是很積極的。

已簽約PPP項目約70個，總投資金額超過3,500億，其中軌道交通、污水處理、公路建設、園區類項目簽約最多。從這兩組數字來看，公布的和簽約的項目，差異還是比較大的，簽約落地的項目還不是太多。

PPP有沒有空間？

財政部副部長王保安此前表示，我國預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，這是一個數字，國務院發展研究中心有篇《中國2013—2020年新型城鎮化融資缺口測算》，2013—2020年新型城鎮化靜態融資需求總額為20.43萬億元，動態融資需求總額為35.07萬億元，國研中心還有篇《2030年的中國》，是和世界銀行合作的，都對城鎮化建設的資金缺口有過測算。從這些不同口徑的測算，可以看出PPP未來還是有空間的。

PPP空間有多大？

上周財政部公布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，里面規定每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，我們大致測算一下，今年地方政府公共預算支出有14.6萬億，按照10%有1.46萬億可以作為PPP的財政補貼，考慮到PPP項目的商業設施也有收入，這1.46萬億每年可以撬動2、3萬億的投資，所以說空間還是很大的。

這里我們提一下真假PPP。財政部的文件規定社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業，有些地方就很有智慧的采取了變通的辦法，比如找上一級平臺公司，甚至是央企來參與PPP項目，中標后再將項目施工分包給當地平臺來做，或者當地平臺直接從中標企業手里回購項目，有些地方平臺公司成立子公司，聯合別的社會資本共同參與PPP項目，也有平級的平臺公司間相互交叉著做項目，比如鄰近的兩個縣。確實存在這個現象，這恐怕不是財政部推行PPP的初衷，但是對地方來講，轉變總有個過程。

5、各類型機構PPP的參與情況

這個我們分兩類來看，一類是實業資本，他有設計建設運營的能力，一類是金融資本，提供投融資服務。當然，也會有像中信聯合體這樣的機構，既有實業經營能力，也有錢。

實業資本

實業資本主要是做發起投資人，篩選項目，和政府談合作、招投標、也是PPP風險的主要承擔者。他們可以直接和政府簽訂框架合作協議，成立項目公司，或者發起PPP產業基金對項目公司進行股權投資，負責項目運作。

從已簽約項目看，垃圾處理、污水、新城及園區建設、軌道交通等是實業資本參與比較多的項目，從簽約主體類型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了絕大部分。

尤其是新城和園區建設、保障房片區改造領域，央企占了很大比重，像中信地產、中鐵股份、中國鐵建、中國建筑、光大國際、中冶等，還有地方國企綠地集團。

在專業領域比較出色的北京桑德、中信水務、深圳水務簽約項目也比較多。有兩個項目比較特別，安慶棚戶區項目里的安徽省投資集團控股有限公司；洛陽市縣級轄區澗西區一拖棚戶區改造項目里的市城投集團，社會資本方都是非本級的平臺企業。

金融機構

金融機構參與PPP項目，可以作為社會資本直接投資，也可以作為資金提供方參與項目。如果作為社會資本直接參與模式，金融機構可以聯合有運營能力的社會資本，和政府簽訂三方合作協議，在協議約定的范圍內參與PPP項目的投資運作。如果作為資金的提供方，金融機構可以為其他社會資本方或者項目公司提供融資，間接參與PPP項目。

我們具體來看不同的金融機構的PPP參與方式。（1）政策性銀行

政策性銀行參與PPP項目，可以發揮中長期融資優勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式。對于國家重點扶植的基礎設施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進行特殊信貸支持，如30年優惠利率貸款等。去年人民銀行通過抵押補充貸款（PSL）工具放給國開行1萬億，國開行再給棚改貸款。

國家開發銀行全資子公司國開金融就參與了很多舊城區改造的項目。政策性銀行可以釋放國家對所鼓勵的PPP項目方向、合作模式的信號，某種程度上成為國家宏觀調控的一種手段，但是相對于其他金融企業，政策性銀行的參與市場化程度相對較低。

（2）商業銀行

商業銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現金管理、項目咨詢服務、夾層融資等方式參與PPP項目。

資金融通

可以通過項目貸款、貿易融資、保理、福費廷、銀團貸款等，發展供應鏈金融，為項目公司提供資金融通服務，這是比較傳統的對公業務。

投資銀行業務

商業銀行承銷PPP項目公司中短融票據、PPN等融資工具。或者利用產業基金、信托、資產管理、租賃等通道，用自營或理財資金對接PPP項目公司的融資需求，比如參與PPP產業基金的LP。昨天有個新聞，說銀行理財直接融資工具改為注冊制，之前是實行評審制，這個理財直接融資工具也能參與PPP項目，而且算作標準化債權，將來還能轉讓，有流動性。

現金管理

針對項目公司日常運營資金的管理，可提供資金結算、現金管理、資金監管、代發工資等、協定存款、企業定制理財產品等服務。

項目咨詢服務 憑借金融、會計、法律等方面的專業優勢，為PPP項目參與方提供合同訂立、現金流評估和項目運營等提供咨詢服務。

夾層融資

除了傳統融資方式外，商業銀行還可以積極探索項目夾層融資。股權+債權，期限長、結構靈活、限制少和成本低等優點。

現在有不少銀行已經介入到各地PPP項目中去，2014年12月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發銀行簽署“河南省新型城鎮化發展基金”戰略合作協議，總規模將達到3000億元，具體可細分為“建信豫資城鎮化建設發展基金”、“交銀豫資城鎮化發展基金”和“浦銀豫資城市運營發展基金”。

商業銀行參與PPP項目，面臨著期限錯配和信用風險，PPP項目大多涉及基礎設施建設和公共服務領域，融資周期較一般工商企業貸款更長，對于主要以中短期存款為負債來源的商業銀行來說，存在期限錯配的風險；PPP項目涉及地方政府、項目公司等多個主體，相關主體對于契約的遵守情況直接影響項目現金流、盈利能力和融資項目的信用風險。

（3）保險公司

保險公司可以開發信用險種為PPP項目的履約風險和運營風險承保。從保險資金的運用來看，基礎設計建設一般久期很長，符合險資長期性的特征，有助于緩解資產負債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權計劃或股權計劃為大型PPP項目提供融資。2014年12月新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發展產業投資基金”就是一個案例。

保險資金追求安全性，具有期限長、規模大的特點，比較適合基礎設施、物業之類的投資，但險資對項目的擔保和增信要求較高，大型保險機構一般都要求項目資產的評級達到AAA級，符合要求的項目有限。

（4）證券公司

證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務顧問、債券承銷等投行業務，也可以通過資產證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。

資產證券化

具有未來穩定現金流的資產就可能被證券化，很多基礎設施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩定的現金流，是良好的證券化基礎資產，去年11月企業資產證券化采取備案制后，大大簡化了證券化項目設立和發行手續。

2015年1月，基金業協會發布《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》，明確將以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產列入負面清單。但地方政府按照事先公開的收益約定規則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應當支付或承擔的財政補貼除外，這一規定為PPP項目的資產證券化提供了政策可能。從我們了解到的情況，證監會的這個PPP，是以財政部的口徑來定的。

例如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權資產支持專項計劃”，基礎資產就是濮陽市自來水公司的供水合同收益權，此類項目為PPP項目的資產證券化提供了良好的解決方案。

項目收益債

43號中明確項目收益債是PPP項目的融資方式之一。第一單是“14穗熱電債”，大家都比較熟悉。

（5）信托公司（包括基金子公司）

信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎設施建設和運營，通過項目分紅收回投資。間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權退出。

2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局（集團）簽訂合作框架協議，由五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資成立項目公司就是這種類型。相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準公益性的PPP項目中很難找到成本收益匹配的項目。

6、城鎮化產業基金

顧名思義，是主要用來為城鎮化發展募集建設資金的，具體模式也比較多。一種是省政府出資成立引導基金，與銀行合作成立城鎮化建設母基金。各地申報的項目，經過銀行審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優先級，杠桿比例大多為1:4。山東、河南推廣的比較多。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目也要過省政府審核。政府對金融金鉤還是有隱性的擔保。

還有一種是有限合伙型的產業基金，一般是金融機構做LP優先級，地方政府指定國企做LP的次級，金融機構認可的股權投資管理人做GP。有個基金子公司和某市軌道交通集團成立的城市發展產業基金就是這一類型，該基金子公司成立的專項計劃是作為LP優先級，某市軌交做LP次級，GP由基金子公司指定，某市軌道交通集團按協議定期支付收益給優先級有限合伙人，并負責在基金到期時對優先級合伙人持有的權益進行回購，當地市政府提供財政貼息保障。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。

第三種模式是有項目運營能力的社會資本發起成立PPP產業基金，該社會資本一般都具有建設運營的資質和能力，通過聯合金融機構成立有限合伙基金，對接項目。比如某建設公司成立基金管理公司（GP），聯合商業銀行（優先LP），地方政府指定的第三方（次級LP），建設公司有時還可以擔任中間級LP，成立有限合伙形式的基礎設施PPP投資基金，再成立項目公司參與具體項目。項目公司與政府或代理人簽訂PPP財政補貼協議，對項目的回報模式進行約定，政府或代理人根據協議約定支付相關款項并提供擔保措施。

對于這類有運營能力的社會資本發起的PPP，他有什么意義呢？對該企業來是可以通過加杠桿提高ROE的。全球范圍看建筑業的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企業出資10%，可以放大10倍杠桿，除去付給優先級LP的成本后，這放杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包也有一塊利潤，哪怕是后期運營外包出去不賺錢，也能實現在銷售額一定的情況下提高凈值產收益率。

值得關注的是，近來成立的PPP產業基金也出現了一些新的動向，很多PPP產業基金投向土地一級開發、保障房等非經營性項目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財，財政出具安慰函進行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔保，只是城投債的新的表現形式。

7、金融企業參與PPP的操作要點

金融企業參與PPP的操作要點，我總結為三個匹配，收益匹配，期限匹配，風險匹配。收益匹配，就要考慮盈利性性，期限匹配，就要考慮流動性，考慮怎么退出；風險匹配，就要考慮增信，財務監督。

（1）項目盈利性分析

金融機構的錢都是有成本的，投出去是要賺錢的，所以首要的是分析項目的收入實現形式，分析項目的收費機制和項目盈利測算的合理性和可實現性，重點關注特許經營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款。

（2）項目退出安排

PPP模式下未必存在股權回購安排，金融機構在開展項目時必須充分考慮相關的退出機制，例如在項目建設期可以由資管計劃先期介入，待完成建設施工，項目開始運營后再由銀行發放貸款，置換原資管計劃的融資。（3）投資的流動性

由于銀行、保險、基金等金融機構資金通常都有一定的投資期限，而PPP項目周期很長，為解決資金的流動性問題，金融機構在設計融資方案時可以進行結構化分層，對優先級份額設定較短期限，次級投資者則持有份額至產品到期，同時獲得較高的超額收益。

（4）增信措施

實際操作中，可以采用股權質押、基礎設施項目應收賬款收益權、項目公司資產、其他社會資本方保證等增信措施，降低投融資風險。

（5）財務監督

財務監督，確保專款專用，及時掌握項目的經營情況。金融機構可以委派財務人員，并采取設立專門賬戶的形式進行監管。

8、PPP的風險（1）政策風險

去翻看關于PPP失敗的案例，矛頭齊刷刷的指向了政府。案例很多，青島威立雅污水處理項目中，當地政府在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了最初制定的管理辦法，導致實施機構拖欠合作公司污水處理費最終項目失敗。政府缺乏經驗，違反財政補貼機制和項目唯一性的承諾，往往造成社會資本無法收回投資本金或取得合理的利潤，這就是政策風險。

當然了，我覺得這只看到了問題的一個方面。其實，我們的企業，在和政府簽訂合同后，故意拖延工期，建設質量不達標，或者簽約后又要求提高投資預算的，也不在少數，所以需要更客觀的看問題。

（2）項目建設風險

項目建設不能按時或者按照質量要求完成施工，金融機構在對項目方融資時可以將建設施工方的資質要求列入合同條款，要求選擇具有較強實力的工程施工企業參與項目建設，通過合同約定或者購買保險，由建設公司或者保險公司承擔項目建設延期、不合格等引起的損失。

（3）項目經營管理風險 實際運營過程中，由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到預期水平而造成較大的營運風險。

金融機構要進行詳盡的盡職調查，尋找具有良好口碑的合作方，對項目的運營及未來現金流收入進行財務分析和測算，確保可行性缺口補助和政府付費項目納入政府的全口徑預算管理。

（4）增信措施落實風險

PPP項目融資中可能涉及房地產抵押、信用保證、股權質押、應收賬款質押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風險。尤其對于非上市公司股權質押和基礎設施收益權應收賬款質押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執行中的口徑尺度會有很大差異，因此在融資協議簽訂之前就要對不同地區的抵押登記政策進行了解。

（5）財政可承受能力風險

根據最新頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，地方政府每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。金融機構需要密切關注特定地區的財政收入狀況、PPP項目目錄，并密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公布的項目運營情況，確保所參與項目涉及的地區政府整體PPP支出控制在一定比率之內。

（6、7）信用風險、財務風險

對于這兩個風險，應對方式是加強盡調，要求增信。（8）國有股權轉讓的法律風險 在部分項目中，金融企業向項目公司增資擴股或購買原有股權的方式取得項目公司的股權，合同約定期限到期時，國有股東或國有資產監督管理部門通過回購方式受讓項目公司股權。根據相關法律，相關國有股的轉讓需要通過資產評估，并在產權交易場所公開進行交易，因此該類操作具有一定的法律風險。金融企業在項目開始之初就必須考慮國有股權轉讓的程序問題。

9、物有所值

國際上評價一個項目要不要PPP，有一個評價標準，叫物有所值，要證明引入社會資本比政府獨立經營達到更高效率的項目才采取PPP。這在定量方面就會有點問題，要證明是否物有所值很不容易。舉個例子，很多城市都在推軌道交通的PPP，一條線2、300百億的總投資，B部分30%左右拿出來PPP，注冊資本占總投資50%左右，其實從社會資本方也就拿到了2、30億的融資，從顯性成本看，很多經濟發達地區的地鐵公司能從銀行拿到基準上下的中長期貸款，5點多，資質好點的可以發債，也就5、6個點，但是拿出來做PPP，搞個2、30年特許權經營期，社會資本肯定是要8、9個點的收益的，而且特許權經營期結束還要收回本金，從顯性成本看PPP之后政府承擔的成本反而增加了。但是如果從隱性成本看，你拿一條地鐵線拿出來PPP，成立合資公司，引進先進的管理經驗，可以促進其他沒有采用PPP的地鐵線，合資公司和自己管理的地鐵線的財務數據都是要上報政府的，合資公司的財務數據、服務質量、生產資料、消耗資料的管理方面都可以作為其他幾條線的考核指標，這是可以降低成本的，這是隱性成本方面，但是很難去衡量，定性可能比較容易，定量很難。

10、總結

（1）實業資本通過PPP產業基金加杠桿，提高ROE。

（2）商業銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統的企業貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項目融資。

（3）非銀金融機構可以發揮牌照優勢，結合合理的產品創新和資源整合能力，通過各類資管計劃參與項目的投融資。

從配置角度看

（1）作為城投債潛在的替代，PPP下的各類工具會成為金融機構新的資金配置方向，資金流向的改變將會對包括債券在內的原有配置標的產生影響。

（2）目前PPP模式還處于概念推廣期，相關操作指引也在陸續制定中。從PPP項目的特點看，從項目論證到確定合作社會資本開始運作，有少則半年長則數年的周期看，PPP項目短期內全面啟動建設的可能性不大，因此對政府債務的緩解作用是一個長期的過程。

（3）PPP基金體量大，基礎資產質量高，具有經營收入和財政支持，類似于美國市政債，金融機構可以把10年期的項目變成不同的短期投資。LP優先級一般在8%-10%之間，政府補貼列入人大財政預算，信用很高。可以作為重要資產配置。

二、問答環節 問題1：信托公司參與PPP的優勢在哪里？

信托的優勢在三方面：（1）以前政信合作積累了大量的政府資源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道；（2）聯合銀行、保險等資金共同開發項目；（3）靈活的機制，多年積累的產品開發經驗和風控能力。

問題2：社會資本和政府合作中如果才能對等？

（1）在調研中，已有一些民營企業感覺到政府的態度有所改變，這是一個良好的開始；（2）政府推行PPP的目的之一，就是要增進政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍，這是政策導向；（3）從PPP的最后一個P來看，是合作關系，當然平等關系的建立有一個過程。

問題3：銀行自有資金投資PPP是否有政策限制？

從實際操作來看，銀行的資金投資PPP可以通過信托、基金子公司、券商資管、租賃公司等形式，隨著利率市場化進程的推進，銀行會有尋找高收益資產的動力，以后銀行也可能通過設立資產管理公司來進行投資。

問題4：PPP和BOT有什么區別？

BOT是PPP的一種形式，PPP還包括TOT、ROT、BOOT等各種形式，社會資本在參與度和風險承擔的程度會有區別。

問題5：PPP模式下央企、國企是不是很有優勢？

PPP模式下投資的都是基礎設施建設和公共服務項目，投資規模大，央企、國企的資金實力雄厚，能夠參與重大項目的建設，上市民企也有資本擴張的能力，因此在PPP中也能發揮重要作用。

問題6：社會資本投資PPP產業基金，如果參與具體項目？ 社會資本投資PPP產業基金，由產業基金根據具體的項目，通過股權投資設立項目公司，由項目公司負責項目的建設和運作。