第一篇：PPP項目經(jīng)驗總結(jié)

PPP項目經(jīng)驗總結(jié)

摘要：布吉文體中心BTO項目是深圳市首個采用BTO模式操作的文體類項目，它從前期的識別、準備、采購到建設(shè)前后經(jīng)過了2年時間，期間的每一項工作都經(jīng)過了慎重、充分和細致的調(diào)查和論證，這些工作成果最終促成了布吉文體中心BTO項目的實際落地。作為推動項目的工作人員，筆者回顧整個項目的實施過程，并對該過程中值得借鑒和學(xué)習(xí)的環(huán)節(jié)和內(nèi)容進行研究，總結(jié)該項目操作過程中的成功之處，以期為國內(nèi)PPP項目實施提供參考及借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP BTO 文體中心

一、PPP模式概述

《十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。財政部在2014年12月成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，并下發(fā)了首批30個PPP合作示范項目名單和操作指南；國家發(fā)改委同期下發(fā)了關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見和通用合同指南。截止目前，各部委已下發(fā)了約30多份文件，大力推廣PPP模式在我國的應(yīng)用，加快建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的公共服務(wù)供給機制，為人民群眾提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

PPP模式是政府和社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立全過程的合作關(guān)系，該模式以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，通過引入市場主體，發(fā)揮各方的專業(yè)優(yōu)勢，從而提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，建立政府和社會資本“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的創(chuàng)新性模式，形成“政府監(jiān)督、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。

二、項目簡介

布吉文體中心項目位于深圳市龍崗區(qū)布吉街道，規(guī)劃建筑面積為77700平方米，總投資為不低于5.5億元。定位為布吉片區(qū)的標志性建筑，擬打造成集文化生活、全民健身、休閑娛樂、時尚生活、低碳環(huán)保于一體，涵蓋文化館、圖書館、電影院、體育館、書城、文化展廳等，致力于服務(wù)布吉及周邊片區(qū)的區(qū)域性先進文化體育中心，并在中遠期將其打造成為在深圳乃至全國具有影響力的城市文化綜合體。

三、項目實施背景及流程

為緩解政府財政壓力，并充分引導(dǎo)社會資本在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮高效的資源配置作用，項目采取PPP的模式，引入社會社會資本負責(zé)規(guī)劃設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等工作。該項目在實施過程中建立了一整套PPP項目的實施、審批等規(guī)范流程，具體流程如上圖。

四、項目實踐經(jīng)驗總結(jié)

（一）成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組

由于PPP模式交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及各個政府部門，為此成立了專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目工作，并就重大問題及階段性成果進行決策。工作領(lǐng)導(dǎo)小組由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，文體旅游局（實施機構(gòu)）、發(fā)改局、財政局、規(guī)土局、街道辦等為成員單位。

（二）實施模式創(chuàng)新

經(jīng)過多輪的研究討論，項目創(chuàng)造性地提出了采用BTO（建設(shè)-移交-運營）的PPP模式，即在堅持土地性質(zhì)不變、建成后全部資產(chǎn)歸區(qū)政府所有的原則下，由社會資本出資建設(shè)、運營并獲取收益，經(jīng)營年限屆滿，社會資本享有的項目權(quán)益全部無償交還政府。

（三）市場調(diào)查――功能單元設(shè)置

為積極踐行專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組提出的“關(guān)注民生、聽取民意”的要求，確保文體中心的各個功能單元真正符合群眾的需要，項目專門組織了群眾問卷調(diào)查工作，由實施機構(gòu)協(xié)同PPP咨詢公司設(shè)計問卷、街道辦具體實施執(zhí)行，在項目周邊3公里范圍內(nèi)的小區(qū)及企事業(yè)單位進行了問卷調(diào)研，并對調(diào)查結(jié)果進行分析總結(jié)，根據(jù)結(jié)論對項目功能單元規(guī)劃進行了調(diào)整。

（四）市場測試及推介

為確保該項目的邊界條件設(shè)置符合市場需求，能廣泛吸引社會資本參與競爭，領(lǐng)導(dǎo)小組啟動了市場推介工作。實施機構(gòu)聯(lián)合PPP咨詢公司公開發(fā)布推介公告，廣泛邀請行業(yè)內(nèi)的領(lǐng)先企業(yè)進行了多輪座談會，各個企業(yè)均提出了很多具有實操意義的寶貴意見，并基本吸納融合到項目實施方案中，在公共服務(wù)不受減損的基礎(chǔ)上，對項目核心邊界條件進行優(yōu)化。

（五）規(guī)范項目業(yè)態(tài)清單

項目特色文體等功能單元由社會資本根據(jù)運營方案自行規(guī)劃業(yè)態(tài)，但明確提出項目經(jīng)營業(yè)態(tài)負面清單和特色文體單元經(jīng)營業(yè)態(tài)約定清單，規(guī)范了本項目中特色文體部分的具體內(nèi)容，確保未來的經(jīng)營性部分能與整體定位相符合。同時規(guī)定社會資本必須策劃實施一批具有創(chuàng)新的文體項目，該項目未來將設(shè)立國際美術(shù)交流中心、直播影院、兒童劇培訓(xùn)制作中心及藝術(shù)銀行等先進項目，以提升龍崗文體高地的影響力。

（六）實現(xiàn)項目財務(wù)平衡

通過挖掘項目自身資源從而平衡文體項目的建設(shè)運維財務(wù)費用的模式在國內(nèi)鮮有先例，如何在確保項目提供的公共服務(wù)的種類、數(shù)量、檔次不受影響的前提下實現(xiàn)前述財務(wù)目標更是難上加難。項目通過提升規(guī)劃參數(shù)，增配運營資源，用于設(shè)置準公益性和經(jīng)營性單元，提升項目的經(jīng)濟強度，該項目在公共屬性不受影響的情況下創(chuàng)造性地解決了項目的全部建設(shè)投資以及運營階段的政府補貼。

（七）實現(xiàn)項目全生命周期有效整合

傳統(tǒng)模式下，政府方在規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)及運營階段，分別選定各自負責(zé)單位，相互之間缺少溝通互動，各階段之間相互割裂，缺乏必要銜接。由于項目前期缺少統(tǒng)一規(guī)劃，即使經(jīng)過改造也難以與運營形成無縫銜接。此外，盡管政府持續(xù)提供補貼維持運營，但公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量及效率不高的問題仍難以解決，無法令公眾滿意。

五、結(jié)束語

PPP項目的實施是一個系統(tǒng)工程，當(dāng)中涉及政府各個部門及社會主體，厘清各自的權(quán)利及義務(wù)絕非易事。為確保項目實施工作順利推擠并落地，組建專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組、聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)、市場測試推介等工作非常必要。后續(xù)PPP項目在實施過程中，在遵循財政部PPP指引文件的基礎(chǔ)上，充分吸納成功案例的實踐經(jīng)驗仍具有重要意義。

第二篇：PPP 項目案例運作經(jīng)驗總結(jié)及啟示

PPP 項目案例運作經(jīng)驗總結(jié)及啟示

導(dǎo)讀：在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，2014年以來國家陸續(xù)出臺系列政策文件，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。本文基于三類項目（準經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目及公益性項目）案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)PPP項目運作中可借鑒的經(jīng)驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導(dǎo)意義。第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項目時應(yīng)綜合評估項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準經(jīng)營性項目雙方應(yīng)側(cè)重對項目盈利和補償機制達成共識；經(jīng)營性項目應(yīng)具有明確的收費機制以確保合理的投資回報率；公益性項目要準確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財政實力，確保政府購買能力。

第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強調(diào)市場機制、促進資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強專業(yè)能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項目運營效率。社會資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強的政府方進行合作。

第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準經(jīng)營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率；經(jīng)營性項目的合同應(yīng)重點關(guān)注收費機制、項目唯一性等方面違約的補償機制；公益性項目的合同訂立中應(yīng)重點關(guān)注政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強勢地位，其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險。【

一、研究背景】

2014年是中國全面深化經(jīng)濟改革的破題之年。一方面，我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進經(jīng)濟發(fā)展。短期內(nèi)，“穩(wěn)增長”是經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)政策，投資需求仍對經(jīng)濟增長起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫存過程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴張性經(jīng)濟政策主導(dǎo)下，伴隨投資快速增長，政府性債務(wù)規(guī)模急劇增長。為化解地方債務(wù)風(fēng)險，2014年中央全面啟動深化財稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、《預(yù)算法修正案》通過、國發(fā)[2014]43號文、45號文和財預(yù)[2014]351號文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關(guān)文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。盡管短期內(nèi)PPP模式的實施和推廣仍處于觀望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預(yù)計2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限（2015年預(yù)計在1.8萬億至2.1萬億之間），但長期來看，PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來地方政府發(fā)債規(guī)模設(shè)限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規(guī)和政策逐步完善和實施，PPP模式將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的主要組成部分。

目前，為配合中央“大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式”的政策要求，2014年12月4日，財政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）（以下簡稱《操作指南》）；國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《操作指南》和《指導(dǎo)意見》明確了PPP模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險分擔(dān)和收益分配和保障等內(nèi)容，為PPP項目的實施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。

本篇研究報告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)三類項目（準經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目及公益性項目）PPP運作中可借鑒的經(jīng)驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導(dǎo)意義。

【

二、案例選取及分析】

（一）準經(jīng)營性項目

1、案例選取

依據(jù)《指導(dǎo)意見》，準經(jīng)營性項目是指“經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目”，“可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進”。具體而言，其具有以下幾個特點：其一，與公益性項目相比，其具有比較明確的受益對象，具備收費條件，因而具有一定經(jīng)濟效益；其二，與經(jīng)營性項目相比，由于項目具有較強的社會效應(yīng)（正外部性），項目建設(shè)和運營直接關(guān)系公眾的切身利益，因此收費機制往往由政府制定，項目自身收益不太好，項目自身運營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當(dāng)進行補貼。

依據(jù)上述標準，本文選取北京地鐵4號線和中國國家體育場作為準經(jīng)營性項目案例進行分析，具體項目情況參見下表。其中，北京地鐵4號線是國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域首個PPP項目，運營較為成功，其運作經(jīng)驗已廣泛推廣；國家體育場項目是國內(nèi)體育場館領(lǐng)域首個PPP項目，在引入PPP模式進行投融資并完成項目建設(shè)后，在賽后運營階段出現(xiàn)系列問題，最后通過重新簽署協(xié)議，政府方接手項目運營。

2、案例分析

通過上述兩個樣本案例的對比分析，本文擬從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行四方面，總結(jié)經(jīng)驗并汲取教訓(xùn)。

（1）項目選擇：基于充分調(diào)研，能夠?qū)式?jīng)營性項目的盈利和補償機制達成共識 項目選擇是政府和社會資本合作的起點，而項目是否具有PPP模式適用性等對項目運作成敗意義重大。PPP模式適用性主要體現(xiàn)在“明確經(jīng)濟技術(shù)指標、經(jīng)營服務(wù)標準、投資概算構(gòu)成、投資回報方式、價格確定及調(diào)價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項”。對于國家體育館項目，一方面，由于其建設(shè)技術(shù)難度大、設(shè)計方案不夠及時詳盡等，投資測算準確度較差；另一方面，由于其公益性較強，收費機制及補貼方式均不明確，導(dǎo)致投資回報測算難度亦較大。在收費機制不明確的情況下，社會資本方希望通過商業(yè)化運營，以實現(xiàn)投資回報為目標；而國家體育館項目一定程度上代表國家形象，且具有較強的公益性，運營階段若采取商業(yè)運作及定價模式（包括參觀門票、座位冠名權(quán)等），則會與公眾利益產(chǎn)生沖突。由此，盡管該項目通過PPP模式解決了建設(shè)中的資金、效率問題，卻未能對賽后運營做出合理規(guī)劃、以及就盈利預(yù)測及補償機制達成共識，最終導(dǎo)致該項目的PPP運作模式以失敗告終。

整體看，對于準經(jīng)營性項目而言，PPP模式適用性主要體現(xiàn)能夠?qū)椖康挠脱a償機制達成共識，并通過合同條款予以明確，尤其需注重通過前期調(diào)研及方案設(shè)計，明確收費機制及補償方案，保障社會資本的盈利模式。

（2）伙伴選擇：政府方需公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)專業(yè)能力和融資實力等的社會資本方作為合作伙伴

伙伴選擇是指在政府方基于PPP項目的合作需要，對社會資本方從投融資、設(shè)計、建造、運營、維護等方面進行全面、系統(tǒng)、客觀的綜合評價，以選擇最合適的合作者參與PPP項目。

地鐵4號線項目中，北京市政府引入的社會資本方為香港鐵路（香港聯(lián)交所上市公司），其成立于1975年，核心業(yè)務(wù)是以香港地區(qū)為主的公共交通運輸服務(wù)，市場占有率超過45%，建設(shè)及運營方面的專業(yè)能力突出、經(jīng)驗豐富；同時，其財務(wù)實力雄厚，2013年實現(xiàn)收入387.07億港元、利潤132.08億港元，具有很強的融資能力。香港鐵路的引入為該項目成功運營奠定了良好基礎(chǔ)。

國家體育館項目中，北京市政府引入的社會資本方為聯(lián)合體，資金雄厚，融資實力較強。但其主要股東均從未運營過體育場，運營經(jīng)驗匱乏。盡管和法國一家知名公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，以尋求高效運營國家體育場的咨詢建議，但具體協(xié)議可能會因高額的咨詢費而終止。

整體而言，在選擇社會資本方作為合作伙伴時，政府方首先要堅持市場化原則，通過公開、公平、公正的方式招標，確保程序規(guī)范；其次，要通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的專業(yè)水平和融資實力，此外還要考察其信用水平等，進而實現(xiàn)降低財政投入、提高項目運營效益的目的。

（3）合同訂立：合同內(nèi)容對風(fēng)險分擔(dān)和利益分配需兼顧公平與效率，同時要預(yù)留調(diào)整和變更空間

PPP項目合同是政府方和社會資本方明確合作方式的法律性文件，是保障項目成功運營的核心要件。雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。在此過程中，尤其要注意以下幾點：

其一，合同訂立要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率。對于地鐵4號線項目，首先，政府投資和社會投資比例分配體現(xiàn)了合作模式的公平性。項目前期，政府方通過對項目運營成本、客流預(yù)測和票價定價等方面的實證研究，建立了城市軌道交通的項目壽命期現(xiàn)金流壽命模型，并以經(jīng)營期30年、回報率10%為假設(shè)條件，測算得出項目30年的財務(wù)凈現(xiàn)值的總額約占項目總投資的30%。由此，4號線公益性部分和贏利性部分的比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項目作為公共產(chǎn)品的公益性的同時，吸引了社會資本，擴大了資金來源；另一方面，降低了投資風(fēng)險，使得社會資本有利可圖，進而達到雙贏的目的。

其次，票價機制體現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)原則。北京市政府在引入香港地鐵時對票價做了規(guī)定，票價定價為3元起步，但受奧運會影響，出臺了低票價政策（2元/人次），按照出行最短路徑對票價進行拆分后的票價僅為1元/次，導(dǎo)致票款收入無法彌補運行成本，無法達到預(yù)期的投資回報，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價合同，在低票制情況下，北京市政府補助2.44元/人次，在票價提高后取消對票價補貼，地鐵4號線的票制體現(xiàn)了香港地鐵與北京市政府風(fēng)險共擔(dān)的原則，保證了社會資本的投資回報率。

最后，資產(chǎn)租賃模式保證了項目運營管理效率，而租金調(diào)整機制體現(xiàn)利益共享原則。由于項目區(qū)分為公益性和盈利性兩部分，并由兩個業(yè)主進行投資建設(shè)，為保證項目運營管理更有效率，雙方約定由特許經(jīng)營公司通過租賃政府方資產(chǎn)的形式，獲得整體線路運營管理的權(quán)利。此外，合同還設(shè)置了租金調(diào)整機制，即在項目初期，政府只向特許經(jīng)營公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進項目盡快成熟；而在項目成熟期，當(dāng)實際客流超出預(yù)測客流一定比例，政府投資方將適當(dāng)?shù)奶岣咦饨穑苊馓卦S經(jīng)營公司利用公共財產(chǎn)產(chǎn)生超額利潤；反之，若客流低于預(yù)測客流一定比例或者政府定價低于測算的平均人次票價，政府投資方會適當(dāng)?shù)臏p免租金，增強項目抵御風(fēng)險的能力。

其二，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間。目前，我國PPP尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業(yè)、交通設(shè)施等的定價機制均處于動態(tài)調(diào)整中，此外還存在其他不可預(yù)期的動態(tài)變化。由此，雙方在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內(nèi)的實際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置關(guān)于合同條款變更（諸如期限變更、內(nèi)容變更、主體變更等）的靈活調(diào)整機制、重新談判觸發(fā)機制及爭端解決機制，為未來合同執(zhí)行預(yù)留調(diào)整及變更空間。

（4）合同履行：政府方與社會資本方均應(yīng)遵循契約精神

在合同履行過程中，政府方和社會資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監(jiān)管方和合作方的雙重身份，其在合作中往往占據(jù)強勢地位，政府方較社會資本而言更容易出現(xiàn)信用問題。其拒絕履行合同、單方面變更合同條款等行為，可能會導(dǎo)致項目的優(yōu)惠政策、補償機制等發(fā)生變化，進而使項目建設(shè)及運營發(fā)生困境。如在鳥巢案例中，合作中多環(huán)節(jié)均出現(xiàn)政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設(shè)計變更、商業(yè)配套大幅減少等，大幅增加成本的同時加大投資回報的不確定性。此外，在運營階段，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會資本按原計劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終。此外，我國PPP項目運作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風(fēng)險。如南方某工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理長項目，合同約定園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費用，但由于園區(qū)管委會主任更迭，結(jié)算周期改為半年，由此對項目公司資金鏈造成較大壓力。我國要實現(xiàn)從“大政府，小市場”到“小政府，大市場”的轉(zhuǎn)變?nèi)杂新L路，而PPP模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康暮献髡吆捅O(jiān)督者，并嚴格遵守契約精神。社會資本方方面，其亦應(yīng)合理合法地利用既定合同框架下的優(yōu)惠政策，積極履行項目出資、項目運營管理等方面的承諾，促進項目順利推進。

（二）經(jīng)營性項目

1、案例選取

根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項目是指“有明確收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠夠完全覆蓋投資的成本的項目”，政府可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，采取“建設(shè)-運營-移交（BOT）”和“建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）”等模式推進。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項目具有一定的公益性、競爭性和非排他性等特點，表明在資產(chǎn)使用過程中具有一定正外部效應(yīng)，資產(chǎn)具有一定的收費基礎(chǔ)，收費機制決定在資產(chǎn)的使用過程存在競爭性，但資產(chǎn)的使用具有非排他性，由于項目具有一定的公益性，因此價格調(diào)節(jié)機制市場化程度較低，政府根據(jù)成本-收益的關(guān)系對價格進行調(diào)節(jié)。經(jīng)營性項目和準經(jīng)營項目的區(qū)分并不是絕對和一成不變的，而是可以隨著具體環(huán)境條件的變化而變化，政府根據(jù)需要，通過制定特定政策提高產(chǎn)品或服務(wù)的價格等可以提升經(jīng)營性項目的經(jīng)營系數(shù)，準經(jīng)營性項目可變成經(jīng)營性項目。

依據(jù)上述標準，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項目，具體情況參加下表。

2、案例分析

基于上述案例，經(jīng)營性項目引入PPP模式需要注意以下幾點：

（1）項目選擇：經(jīng)營性項目應(yīng)具有明確的收費機制，長期看可形成穩(wěn)定的投資回報 在選擇經(jīng)營性項目開展PPP的過程中，確保社會資本回報率對于PPP的開展起著十分關(guān)鍵的作用。

對于西朗污水項目，項目資產(chǎn)是污水處理資產(chǎn)，資產(chǎn)運營具有收費機制，資產(chǎn)運營規(guī)避了純市場項目高風(fēng)險、高收益的特點，收費機制具有長期穩(wěn)定性，長期來看，西朗污水項目的運營不僅可以覆蓋投資運營成本而且會帶來穩(wěn)定的投資回報率，西朗污水項目是經(jīng)營性PPP項目的成功典范。

整體來看，對于經(jīng)營性項目，項目自身的運營收入是社會資本投資回報的主要途徑，基于風(fēng)險與收益的對等關(guān)系，在經(jīng)營性項目的選擇中，與資本市場和市場化程度較高的實體經(jīng)濟投資領(lǐng)域（如房地產(chǎn)市場）相比，項目選擇中應(yīng)規(guī)避“高風(fēng)險和高收益”的純市場投資特點，項目投資回報應(yīng)具有較強的穩(wěn)定性，長期來看會形成較高的穩(wěn)定投資回報率。

（2）合同訂立：社會資本方應(yīng)重點關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款以保障項目收益；政府方則需重點關(guān)注項目監(jiān)督機制

對于經(jīng)營性項目，合同訂立是保證政府方和社會資本方開展PPP項目成功與否的法律保障。

對社會資本方而言，盡管經(jīng)營性PPP項目具有較強的市場化運作特征，但其依賴市場化運作實現(xiàn)投資回報的前提往往是政府政策支持，包括特許經(jīng)營期限、收費機制、項目唯一性等，社會資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補償與政府方達成共識，以保障項目盈利。杭州灣大橋項目中，項目運營初期，投資回報率較高（2009年營業(yè)毛利率為63.93%）。但運營5年后，杭甬客運專線和杭州灣第二通道（嘉紹跨江大橋，相隔僅50公里左右）分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成通車，對杭州灣大橋形成較強分流，致使通行費收入下降，投資回報率下降（2013年營業(yè)毛利率降為50.44%），并最終引致部分社會資本退出，并由政府方授權(quán)機構(gòu)寧波交投回購其股權(quán)。在該案例中，項目主要風(fēng)險為項目唯一性風(fēng)險，即政府或其他投資人新建或改建其他類似項目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。由于在合同訂立環(huán)節(jié)，社會資本方未就項目唯一性及違約補償與政府方達成一致，最終導(dǎo)致PPP模式難以為繼。

對政府方而言，合同訂立過程中應(yīng)重點關(guān)注對資產(chǎn)使用及維護的監(jiān)督條款，保證在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)可以繼續(xù)使用。廣州西朗污水項目中，依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，西朗污水從建設(shè)到運營的合作期為23年，其中運營期為17年，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給政府方所有。為維護資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，在合同中約定由政府授權(quán)機構(gòu)對污水資產(chǎn)的使用進行監(jiān)督，明確了資產(chǎn)更新條款（西朗污水需要在17年內(nèi)將主要設(shè)備更新一遍），并在特許經(jīng)營期全面進行監(jiān)督。上述監(jiān)督機制的設(shè)立有效保障的項目資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，值得借鑒。

（三）公益性項目

1、案例選取

根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，公益性項目是指“缺乏使用者付費基礎(chǔ)、主要依靠政府付費回收投資成本的項目”，“可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進”。公益性項目具有公益性、非競爭性和非排他性的特點，其特點表明公益性項目的正外部性較強，資產(chǎn)在使用過程中無收費基礎(chǔ)，由此，此類項目若采用PPP方式，對政府財政資金依賴很高，“政府購買服務(wù)”方式比較合適。

在我國現(xiàn)階段操作實踐中，公益性項目（包括非營利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等）多由地方政府發(fā)起，地方政府投融資平臺承擔(dān)投融資及建設(shè)；或地方政府投融資平臺發(fā)起，其他社會法人以BT形式參與建設(shè)，后期均由政府相關(guān)部門維護。地方投融資平臺多為本級政府所屬企業(yè)，依據(jù)目前財政部對PPP項目的界定，其不屬于PPP社會資本方的范疇，故本文選擇以社會資本（主要為非本級政府的大型國有其企業(yè)）為投融資建設(shè)方的BT項目作為樣本案例。

2、案例分析

基于上述案例，公益性項目引入PPP模式尤其要關(guān)注以下問題：

（1）項目選擇：公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強，理論上大部分項目應(yīng)該由政府負責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。

PPP項目儲備、篩選、發(fā)起工作均由政府方承擔(dān)。公益性項目的建設(shè)不僅有利于提高當(dāng)期人的社會福利，而且其資產(chǎn)的長期使用性也將提高未來人的社會福利，采用PPP模式解決了政府當(dāng)期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購買服務(wù)方式”，利用代際分配原則拉長了財政收支期限，可降低當(dāng)期財政負擔(dān)。如在上述兩個案例中，政府方均約定自項目建成后逐年回購，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強，理論上大部分項目應(yīng)該由政府負責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項目過程中需要考慮財政承擔(dān)能力（如階段性項目回購資金壓力等）。

（2）合同訂立：雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制，保障政府方履約

對于公益性項目，政府付費是社會資本方取得投資回報的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制，以保證社會資本方實現(xiàn)合理投資回報。

對于蘇州市南環(huán)快速路西延線BT項目，合同中明確約定了“項目回購款納入?yún)^(qū)人大財政預(yù)算”，有效保障了政府回購資金來源。對于江蘇浦口新城核心區(qū)綜合管廊工程BT建設(shè)項目，合同中明確約定回購期限、回購金額和土地擔(dān)保等事項，項目回購款基本落實到位。反觀一些類似項目，由于社會資本方在與政府的談判中處于弱勢地位，回購合同不盡完善，后期項目方遭遇市場因素導(dǎo)致的政府方回購意愿及能力下降，回購款落實大幅低于預(yù)期。

整體看，在合同訂立環(huán)節(jié)，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會資本方應(yīng)明確項目付費來源，將回購款項盡可能依據(jù)現(xiàn)行制度納入公共預(yù)算，在沒有納入預(yù)算的情況下，需要具有資產(chǎn)抵質(zhì)押兜底條款；第二，雙方應(yīng)就付費機制，包括付費依據(jù)、進度等規(guī)則做出詳盡約定，并制定違約觸發(fā)及補償機制，保障政府方履約。（3）合同履行：政府方需構(gòu)建多重監(jiān)管體系，確保社會資本方履行義務(wù)，保證項目進度及質(zhì)量

在公益性項目中，社會資本方參與項目的根本目的在于獲取投資收益，而在質(zhì)量、工期、成本控制、后期運營等方面仍需依靠強有力的政府監(jiān)管。

上述的兩個BT項目案例中，政府或政府授權(quán)機構(gòu)作為監(jiān)督方，在建設(shè)過程中對項目進度、工程質(zhì)量、投資成本等方面的監(jiān)管較為完善，但實踐中不乏一些BT項目可能會出現(xiàn)因監(jiān)管不到位而引致的建設(shè)成本超支、工程進度放緩、工程劣質(zhì)等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應(yīng)注重對工程項目的監(jiān)督。就具體監(jiān)管模式而言，可采用三級監(jiān)管模式。第一級監(jiān)管由政府指定或設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，以法律和合作協(xié)議為基礎(chǔ)，對項目質(zhì)量、工期、成本等進行監(jiān)督；第二級監(jiān)督可委托監(jiān)理方進行第三方監(jiān)管，監(jiān)理方作為獨立第三方，與項目沒有直接利益關(guān)系，可作為政府監(jiān)管的良好補充；第三級監(jiān)管，在一些特定項目中，可設(shè)置民監(jiān)委員會，對委員會對項目的質(zhì)量、成本、安全等進行監(jiān)管，并向相對部門反映。【

三、總結(jié)】

本文通過對準經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP項目的案例分析，總結(jié)和歸納了不同類型PPP項目的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)，盡管不同類型PPP項目的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結(jié)了PPP項目在實施過程中相同和類似的經(jīng)驗教訓(xùn)，并針對準經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP案例的特殊經(jīng)驗教訓(xùn)進行和歸納和總結(jié)。

第一，在項目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，政府不宜過度依賴PPP模式，政府在篩選和發(fā)起項目時應(yīng)綜合評估PPP項目的適用性、合規(guī)性、市場收益、政府自身財政的承受力、來選擇開展PPP項目；從社會資本角度來看，PPP項目的選擇應(yīng)具有長期穩(wěn)定的投資回報率。從不同類型項目選擇的特殊性來看，準經(jīng)營性項目PPP模式選擇的項目要能夠體現(xiàn)對項目的盈利和補償機制達成的共識；經(jīng)營性項目PPP模式選擇的項目的基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)具有較強的收費機制，與資本市場和實體經(jīng)濟投資市場相比，可形成長期穩(wěn)定的投資回報；公益性項目PPP模式選擇的項目要準確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財政實力，避免因財政實力較弱所引起的拖欠款問題。

第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式內(nèi)涵，即強調(diào)市場機制的作用，又要強調(diào)政府與社會資本各盡所能，促進資源優(yōu)化配置，從地方政府角度來看，需公平擇優(yōu)選擇具有較強專業(yè)能力和融資實力的社會資本作為合作伙伴，降低地方政府的財政負擔(dān)，解決地方政府專業(yè)能力差的缺點。從社會資本角度來看，需要選擇契約履約意愿（具有較強的契約精神）和能力較強（財政實力較強）的地方政府合作。

第三，在合同訂立方面，PPP合同是保障項目成功運營的核心要件，從地方政府角度來看，訂立的合同要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險分攤、項目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容；從社會資本角度來看，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場環(huán)境和項目的變更設(shè)定動態(tài)調(diào)節(jié)機制，保證社會資本的收益率。從不同類型項目合同訂立的特殊性來看，準經(jīng)營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本的回報率；經(jīng)營性項目的合同訂立要避免政府對市場干預(yù)導(dǎo)致投資回報率的下降，政府應(yīng)彌補對政府干預(yù)過程中所導(dǎo)致的正常收益的損失。公益性項目的合同訂立中雙方應(yīng)明確落實付費來源，對政府購買機制做出詳盡約定，并制定違約處罰機制，保障政府方履約。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應(yīng)遵循契約精神，從地方政府角度來看，地方政府要充分履行項目監(jiān)督職能，確保社會資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會資本在履行項目出資、建設(shè)、工程質(zhì)量、工程進度和運營管理等方面的承諾，同時在項目運行過程中要避免因缺乏監(jiān)督導(dǎo)致的資產(chǎn)過度使用，致使在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)無法繼續(xù)進行使用；從社會資本角度來看，政府方應(yīng)充分遵循契約精神，確保社會資本按時獲得足額補貼和收入。

第三篇：PPP項目實施方案

政府與社會資本合作（ppp)模式建設(shè)

安陽市東區(qū)污水處理廠尾水人工濕地處理工程 初步實施方案

一、項目基本信息

1.1項目名稱：安陽市東區(qū)污水廠尾水人工濕地處理工程； 1.2項目類型：在建項目（市政公用工程項目）1.3建設(shè)地點：安陽市東區(qū)污水處理廠排水口入茶店坡溝以東至白棉路，沿茶店坡溝河道兩側(cè)規(guī)劃的綠化用地，以及京珠高速公路東側(cè)高壓走廊地帶，南起文明大道，北至文峰大道。項目占地面積約為34.7公頃。1.4建設(shè)內(nèi)容：該項目規(guī)模為采用人工濕地技術(shù)處理安陽東區(qū)污水處理廠尾水10萬噸/日、濕地面積約為43公頃。主要建設(shè)內(nèi)容為提升泵站1座、輸配水管線6.87公里、濕地工程、植物種植、河道修復(fù)、河道清淤、綠化景觀、橡皮壩及其他配套設(shè)施。1.5項目前期工作合規(guī)性：本項目是東區(qū)污水廠升級改造的配套工程，經(jīng)安陽市發(fā)改委（安發(fā)改審城市[2013]15號）批準建設(shè)，可行性研究報告、環(huán)評手續(xù)已經(jīng)批準，初步設(shè)計已經(jīng)完成。

1.6所處階段：項目識別—物有所值及財政支付能力評估。1.7計劃開工和完工時間：2015年至2016年 1.8合作期限：特許經(jīng)營期限為25年 1.9總投資及資本構(gòu)成：估算投資1.28億元，未完工程部分估算投資8000萬元，擬由社會資本募集金完成建設(shè)，社會資本所占比例100%； 2.0政府現(xiàn)有支持安排： 1、2013年安陽市人民政府第80次常務(wù)會議同意實施該項目并將列為城建重點項目及十大民生工程之一。

2、《安陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局安陽市東區(qū)污水處理廠

尾水人工濕地處理工程項目實施ppp模式的請示》（安住建 [2015]54號）文件已經(jīng)市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示同意。3、2015年6月3日《安陽市重大項目推進工作周例會會議紀要》協(xié)調(diào)解決了項目建設(shè)用地和資金問題。

二、項目建設(shè)必要性及可行性分析 2.1項目必要性分析

安陽市東區(qū)污水廠于2003年投入運行，原出水標準為《城鎮(zhèn)污水處理廠污染標準》（gb9878-1996）二級標準，經(jīng)除磷脫氮升能改造后，部分工程氨氮達到了一級b標準，但距《城市污水再生利用景觀環(huán)境用水水質(zhì)》(gb/t18921-2002)中的觀賞性景觀環(huán)境用水的湖泊類、水景類水質(zhì)標準的要求，還有較大差距，故需要對東區(qū)污水廠出水進一步凈化。

為切實提高東區(qū)污水處理廠減排能力，結(jié)合實際情況，經(jīng)多方考察論證，安陽市東區(qū)污水處理廠除磷脫氮及中水回用工程技術(shù)方案變更為采用人工濕地工藝處理尾水；工程建成后，可處理尾水10萬/日，設(shè)計出水水質(zhì)達到《中華人民共和國地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（gb38382002)中的ⅳ類水標準，高于一級a標準。2.2項目可行性分析 2.2.1濕地作用：人工濕地是一個綜合的生態(tài)系統(tǒng)，它應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)中物種共生、物質(zhì)循環(huán)再生原理，結(jié)構(gòu)與功能協(xié)調(diào)原則，在促進廢水中污染物質(zhì)良性循環(huán)的前提下，充分發(fā)揮資源的生產(chǎn)潛力，防止環(huán)境的再污染，獲得污水處理與資源化的最佳效益。2.2.2建設(shè)意義：人工濕地方案可以大幅度地減少向本市河流及向沿線流域排入的污染負荷量，減輕本市及沿線流域的污染，改善城市生態(tài)和人民生存環(huán)境，對安陽城市綜合建設(shè)與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義，同時根據(jù)安東新城城市規(guī)劃，茶店坡溝兩側(cè)各有35米綠化用地，可解決人工濕地工程占地大的問題，同時完成河道兩側(cè)的綠化工程，項目在提高東區(qū)污水處理廠減排能力，改善城區(qū)周圍水系的水質(zhì)同時還能營造河道兩側(cè)的綠化景觀，是一項惠民工程、生態(tài)工程。2.2.3工藝選擇：本項目工藝選用沈陽環(huán)境科學(xué)研究院的專利技術(shù)，采用潛流人工濕地+表流人工濕地組合工藝，可以有效解決北方寒冷地帶人工濕地運行問題，提供冬季運行效果。2.2.4主管部門：安陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局《關(guān)于安陽市東區(qū)污水處理廠尾水人工濕地處理工程項目實施ppp模式的請示》（安住建[2015]54號）已經(jīng)市政府領(lǐng)導(dǎo)批示同意；2015年6月3日《安陽市重大項目推進工作周例會會議紀要》明確安陽市住建局為項目實施機構(gòu)。2.3物有所值定性分析 2.3.1運營優(yōu)勢：人工濕地處理工藝與傳統(tǒng)的處理工藝相比，具有運行穩(wěn)定、費用低、維護簡單、景觀效果好等優(yōu)點； 2.3.2環(huán)境效益：工程建設(shè)實現(xiàn)“兩個結(jié)合”即與茶店坡和防洪排澇相結(jié)合、與安陽示范區(qū)景觀規(guī)劃相結(jié)合，投產(chǎn)運營后，將大幅度地削減污染物質(zhì)的排放量，極大地改善城區(qū)周圍水系的水質(zhì)，達到人與環(huán)境的和諧統(tǒng)一，社會環(huán)境效益顯著。2.3.3實施條件：項目可行性研究、規(guī)劃、初步設(shè)計、環(huán)評等前期工作已經(jīng)完成，并已經(jīng)開工建設(shè)，是在建設(shè)項目，具備實施ppp的基本條件。2.3.4項目吸引力：本項目屬于市政公用工程，是主要依靠

“政府付費”即政府購買服務(wù)回收投資成本的非經(jīng)營性項目，吸收社會資本參與到項目中，可有效緩解政府投資壓力，項目收益穩(wěn)定，對社會資本具有一定的吸引力； 2.3.5運營效率：實施ppp模式引入專業(yè)的污水處理運營機構(gòu)，有利于保證污水處理廠的正常運營，提高運營效率，促進創(chuàng)新和競爭； 2.3.6拓寬融資：實施ppp模式可以為減緩財政投資壓力，推進和加快項目建設(shè)，將籌集的資金用于其他公用投資項目，拓寬市政設(shè)施建設(shè)融資渠道； 2.3.7風(fēng)險分擔(dān)：實施ppp模式可以實現(xiàn)項目建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險共擔(dān)機制，有利于政府監(jiān)督和社會監(jiān)督。

三、擬采用運作方式 3.1運作模式：

本項目為市政污水處理工程，屬于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)，依靠“政府付費”回收投資成本的非經(jīng)營性項目，通過政府購買服務(wù)推進實施ppp項目。具體模式采用建設(shè)—運營—移交（bot）模式。3.2投資規(guī)模：

根據(jù)項目實際，社會資本投資規(guī)模暫定為8000萬元，全部由投資者負責(zé)籌集。項目實際完成投資額由政府審計部門審定，超出或低于協(xié)議投資額部分上方協(xié)商以補差結(jié)算或篇二：池州市污水處理廠網(wǎng)一體ppp實施方案

池州市污水處理設(shè)施廠網(wǎng)一體、以市代縣 ppp 模式的實施方案

池州市污水處理及市政排水設(shè)施（主城區(qū)）ppp 項目，包括已建污水處理廠 2 座、處理能力 10 萬噸/日（清溪污水 處理廠一期 4 萬噸/日、二期 4 萬噸/日，城東污水處理廠 2 萬噸/日）；已建排水管網(wǎng)約 750 公里；已建污水泵站 7 座（合 計 10.45 萬噸/日污水提升能力）；特許經(jīng)營期 26 年。在特許 經(jīng)營期內(nèi)，需規(guī)劃新建污水處理廠 3 座（6.5 萬噸/日）、排水 管網(wǎng) 554 公里等污水處理及市政排水設(shè)施。

一、實施模式

根據(jù)池州市主城區(qū)污水處理設(shè)施的現(xiàn)狀，按照“廠網(wǎng)一 體”的要求，采用特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)組合的 ppp 模式 進行運作。

（一）池州市人民政府或授權(quán)主體與選定的投資人合資 組建項目公司。投資人和市政府指定主體按照 80%：20%比 例組建項目公司，簽署合資合同和章程。政府持有股權(quán)，參 與項目公司的重大決策，但不參與日常的經(jīng)營和管理。

（二）池州市人民政府授權(quán)市住建委與項目公司簽署 《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項目公司對污水處理廠及排水設(shè)施 的特許經(jīng)營權(quán)。項目公司在特許期內(nèi)投資建設(shè)規(guī)劃中的污水 處理廠及排水設(shè)施等，負責(zé)運營、維護和更新再有污水處理

廠及排水設(shè)施，在特許經(jīng)營期及購買服務(wù)合同期滿后，將正 常運行情況下的上述設(shè)施無償、完好地移交給池州市人民政 府或其指定機構(gòu)。

（三）污水處理設(shè)施產(chǎn)權(quán)所有人與項目公司簽署《資產(chǎn) 轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，將主城區(qū)已建的清溪污水處理廠（一期、二期）、城東污水處理廠、排水設(shè)施等轉(zhuǎn)讓給項目公司。

（四）池州市人民政府或其授權(quán)主體根據(jù)項目公司提供 服務(wù)情況，按照《特許經(jīng)營協(xié)議》的規(guī)定，向項目公司支付 污水處理設(shè)施運行、維護服務(wù)費。

（五）對于改擴建項目、新建項目，參照《特許經(jīng)營協(xié) 議》中約定的相關(guān)原則，另行簽訂補充實施協(xié)議。

二、操作步驟和流程

（一）加強組織推進。成立以池州市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組 長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并從市發(fā)改委、財政局、國資委、金融 辦、住建委、審計局、環(huán)保局、城投公司、招標局等相關(guān)單 位抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員組成各專項工作組。其中市財政局牽頭 負責(zé)資產(chǎn)評估、收益測算、融資成本等工作；市住建委牽頭 負責(zé)項目實施方案、綜合單價測算、服務(wù)標準制定等工作； 市財政局和住建委共同牽頭負責(zé)招標談判工作。

（二）制定工作方案。為加快推進 ppp 模式的實施，池 州市政府制訂了《池州市污水處理設(shè)施 ppp 工作實施方案》。

（三）工作流程。一是項目篩選。根據(jù)城市總體規(guī)劃及

有關(guān)專項規(guī)劃的要求，組織編制 ppp 項目庫。再結(jié)合實際情 況，池州市首先選擇了污水處理項目廠網(wǎng)一體（主城區(qū)）進 行實施。二是資產(chǎn)評估。聘請業(yè)績良好的資產(chǎn)評估公司對主 城區(qū)已建污水處理廠及排水設(shè)施的資產(chǎn)進行合理評估，確定 擬轉(zhuǎn)讓數(shù)額。三是制定實施方案。咨詢機構(gòu)在詳細調(diào)查的基 礎(chǔ)上制定可操作的實施工作方案，實施工作方案在市相關(guān)部 門認真研究的基礎(chǔ)上修改完善，報市政府批準后實施。其中 重點確定好投資人選擇方式、選擇標準；項目結(jié)構(gòu)和合同結(jié) 構(gòu)；主要項目條件；利益共享和風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)原則；招標工 作計劃（包括人員組織、招標程序及相應(yīng)時間安排）；財務(wù) 測算和編制財務(wù)模型、主要的財務(wù)報表；《特許經(jīng)營協(xié)議》 等【《特許經(jīng)營協(xié)議》的主要內(nèi)容包括項目結(jié)構(gòu)和協(xié)議關(guān)系，特許經(jīng)營公司負責(zé)的經(jīng)營范圍、經(jīng)營期和經(jīng)營區(qū)域，服務(wù)標 準，購買服務(wù)收費標準和調(diào)價，特許經(jīng)營期結(jié)束后的移交標 準，項目公司的權(quán)力義務(wù)，違約責(zé)任，終止及補償?shù)取俊Ｋ?是招標準備。確定招標組織單位，合理安排招標工作協(xié)作和 責(zé)任分工，并將需要在招標文件中體現(xiàn)的條件予以落實，據(jù) 以編制資格預(yù)審文件和招標文件。五是招標與投標。編制完 招標文件，發(fā)出投標邀請函之時，招標正式開始，接到邀請 函的投標人決策是否參加投標，并在購買招標文件后準備相 應(yīng)的投標文件。六是開標與評標。擬訂評標辦法，聘請國內(nèi) 污水處理行業(yè)技術(shù)、財務(wù)和法律方面的資深專家組成評標委

員會。評標過程中綜合考慮投標人的技術(shù)、財務(wù)實力以及其 投標報價等綜合因素，而不是僅以投標報價確定中標人，以 避免出現(xiàn)個別投標人利用惡意報價以謀取中標的情況。七是 協(xié)議談判。確定評標結(jié)果后，與《評標辦法》中確定的談判 對象（排名靠前的中標候選人）就《特許經(jīng)營協(xié)議》、《資產(chǎn) 轉(zhuǎn)讓協(xié)議》等相關(guān)合作文件進行具體的談判，直至雙方達成 一致意見。八是協(xié)議簽訂。投資人與市政府授權(quán)的主體簽訂 項目公司《合資協(xié)議》；投資人負責(zé)完成申請項目公司工商 登記及相關(guān)組建工作。項目公司與市住建委及產(chǎn)權(quán)人分別正 式簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》和《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》；項目公司支 付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓款。

三、關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）項目咨詢。通過招標方式選擇有經(jīng)驗的專業(yè)咨詢 機構(gòu)，明確咨詢機構(gòu)的責(zé)任和任務(wù)。咨詢機構(gòu)負責(zé)全程配合 牽頭部門進行項目前期工作、編制工作方案和具體實施等工 作。

（二）資產(chǎn)評估。委托具有實力的第三方資產(chǎn)評估公司 對本項目實施資產(chǎn)評估，資產(chǎn)不做溢價處理。明確資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓 方、合理確定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍。原有負債由原產(chǎn)權(quán)單位承擔(dān)。

（三）招投標。一是明確投資人準入條件。通過前期調(diào) 查和分析，結(jié)合國內(nèi)行業(yè)發(fā)展情況和項目特點，合理確定了 投資人投標資格和準入條件。二是投資人選擇方式。按照“公 開、公平、公正”的原則，在確定準入條件的基礎(chǔ)上并結(jié)合 項目特點，采用公開邀請招標的方式確定投資人。三是標的 設(shè)定。在明確限定內(nèi)部收益率≤8.0%、融資成本（貸款利率）≤6.55%、綜合費率≤7.0%等指標的基礎(chǔ)上，設(shè)定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓 價格、特許經(jīng)營期和基本水量等邊界條件，把已建污水處理 廠以及排水設(shè)施污水處理服務(wù)費單價(單位：元/立方米)和排 水設(shè)施服務(wù)費單價（單位：元/（公里·年））等作為主要標的。四是綜合評標。著重對投標人財務(wù)實力、資質(zhì)榮譽、業(yè)績經(jīng) 驗、技術(shù)能力、財務(wù)方案、人員配臵方案、技術(shù)方案和法律 方案等綜合能力的審核和評估。

四、合同約定和政府監(jiān)管機制

（一）明確責(zé)權(quán)利相適應(yīng)。按照國家現(xiàn)行法律法規(guī)的要 求，以《特許經(jīng)營協(xié)議》、《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《項目公司股東 協(xié)議》三個規(guī)范性協(xié)議形式，明確投資人和政府的職責(zé)及權(quán) 利。

（二）制定動態(tài)調(diào)價機制。池州市審計局牽頭建立完善 成本監(jiān)審機制，加強價格監(jiān)審；建立調(diào)價機制，根據(jù)運營質(zhì) 量情況、市場價格水平建立服務(wù)費調(diào)價機制。在特許經(jīng)營期 內(nèi)，依據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》的基準價格及池州市統(tǒng)計部門公 布的相關(guān)數(shù)據(jù)每滿三年調(diào)整一次服務(wù)費單價。

（三）績效考評。一是污水處理廠運營考核。根據(jù)《特 許經(jīng)營協(xié)議》對污水處理廠的進出水水質(zhì)水量以及排水設(shè)施篇三：ppp項目實施的基本流程 ppp項目實施的基本流程

(一)編制實施方案和資格預(yù)審文件

主要工作：按照財政部要求編制項目實施方案，進行物有所值評價和財政承受能力論證，編制資格預(yù)審文件。1.編制資料清單；

2.向政府相關(guān)部門調(diào)研訪談，詳細了解項目情況； 3.編制項目實施方案，內(nèi)容主要包括：

（1)項目概況

（2)風(fēng)險分配基本框架

（3)項目運作方式

（4)交易結(jié)構(gòu)

（5)合同體系

（6)監(jiān)管架構(gòu)

（7)采購方式選擇 4.進行物有所值評價； 5.進行財政承受能力論證；

（1)編制財務(wù)模型，進行財務(wù)測算

（2)重點進行財政支出測算和承受能力評估

（3)形成財政承受能力論證結(jié)論 6.向相關(guān)政府部門匯報實施方案，并進行修改完善； 7.形成項目實施方案報批稿； 8.項目實施方案獲批后，編制資格預(yù)審文件和資格預(yù)審公告； 9.協(xié)助發(fā)布資格預(yù)審公告； 10.協(xié)助項目實施機構(gòu)成立評審小組； 11.協(xié)助組織項目資格預(yù)審和評審工作。(二)實施招標程序

主要工作：編制招標文件，進行招商推介，解答投資人有關(guān)問題，吸引投資人關(guān)注和參與投標。

1.制定招標階段的具體工作計劃； 2.主持起草招標文件，招標文件主要包括：

（1）投標人須知

（2）項目協(xié)議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機構(gòu)參股項目公司的）

（4）技術(shù)參考資料

3.與政府有關(guān)部門討論招標文件； 4.修改招標文件并完成終稿； 5.起草招標公告并協(xié)助項目實施機構(gòu)在相關(guān)媒體發(fā)布招標公告，組織發(fā)售招標文件； 6.協(xié)助項目實施機構(gòu)接待潛在投標人進行現(xiàn)場踏勘及盡職調(diào)查； 7.參加標前會議； 8.編制標前會議備忘錄，并向所有潛在投標人發(fā)送； 9.回答和澄清潛在投標人的提問，并以招標文件補充文件的形式通知所有潛在投標人； 10.繼續(xù)研究招標文件并使文件符合法律規(guī)范和行業(yè)慣例，如發(fā)現(xiàn)重大疏漏或?qū)椖繉嵤C構(gòu)不利的條款，及時以招標文件補充文件的形式進行修正； 11.將招標文件的任何變化及時通知潛在投標人； 12.與有關(guān)政府部門保持聯(lián)系，協(xié)調(diào)解決招標階段出現(xiàn)的各種問題； 13.制定開標計劃和開標安排，制定開標階段的各種有用文件； 14.協(xié)助布置開標現(xiàn)場并派工作人員參加開標儀式。(三)評標及談判階段

主要工作：制定評標標準，協(xié)助進行談判，并就協(xié)議關(guān)鍵條款進行解釋和修改，形成最終項目協(xié)議。

1.制定評標和澄清談判的計劃； 2.制定評標標準、評標方法和澄清談判策略； 3.協(xié)助評審小組對全部投標文件進行澄清、摘錄、比較和評估，計算各投標人的分值，并起草評審報告；

4.協(xié)助組建采購結(jié)果確認談判工作組； 5.參加采購結(jié)果確認談判工作組與候選社會資本就項目合同進行的談判； 6.在每一輪談判結(jié)束時編制談判備忘錄，并根據(jù)談判結(jié)果修改協(xié)議文本； 7.形成協(xié)議文本定稿； 8.協(xié)助進行中標公示； 9.發(fā)出中標通知書；

10.根據(jù)需要參與政府與投資人協(xié)議簽署儀式。篇四：ppp項目合作方案15.4.13 xxx高新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施ppp項目實施方案

近來，國家推出一系列指導(dǎo)性文件，積極倡導(dǎo)和推介 ppp基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，為適應(yīng)這一要求，加快我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效提供公共產(chǎn)品。根據(jù)國家、省及發(fā)改、財政、住建等上級部門的指導(dǎo)精神，參照外地的成功做法，結(jié)合我區(qū)實際，制定我區(qū)ppp基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目實施方案。

一、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目工程量數(shù)據(jù)采集。首先由項目

主管單位對整個高新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施擬采用ppp模式的項目做投資總估算，具體包括道路、綠化、亮化、供水、熱力、電力、燃氣、通訊等項工程建成所需要的投資進行整體估算。經(jīng)初步統(tǒng)計，我區(qū)1.7145613平方公里各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共需投資267584.1664萬元，其中已投資

52028.077萬元，未投資215556.0894萬元。

二、聘請專業(yè)的咨詢公司做ppp整體方案。具體咨詢服務(wù)內(nèi)容包括：

（一）ppp項目財務(wù)分析與評價。具體內(nèi)容包括：

1、ppp項目功能邊界定位

2、ppp項目財務(wù)測算模型搭建

3、ppp項目財務(wù)分析與評價（投資額、回收期、報酬率、項目生命周期現(xiàn)金流預(yù)測、凈現(xiàn)值、敏感性分析等）。

（二）ppp項目實施方案。具體內(nèi)容：

1、ppp項目

交易架構(gòu)（項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制）、運作模式（委

托運營、管理合同、建設(shè)—運營—移交、建設(shè)—擁有—運營、轉(zhuǎn)讓—運營—移交、改建—運營—移交等運營模

式）、補償機制設(shè)計、融資方案、風(fēng)險分擔(dān)機制

2、ppp操作方案編制。

（三）ppp項目法律服務(wù)。具體內(nèi)容包括：

1、ppp 項目政策法規(guī)梳理與法律風(fēng)險控制

2、ppp項目合同體系制定（包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營維護合同等）。

（四）社會資本方引入。具體內(nèi)容包括：協(xié)助甲方遴

選投資方，參與相關(guān)的會議、談判、磋商、并發(fā)表專業(yè)建議。

我們初步選定北京中建政研信息咨詢中心作為咨詢公

司合作方，該公司情況詳見附件一，初定費用為45萬元。

三、將項目納入xxx市ppp項目數(shù)據(jù)庫。根據(jù)相關(guān)

要求將我區(qū)此項目報市財政部門成立的政府與社會資本合作中心納入數(shù)據(jù)庫。主要用于項目集中對外公示、宣傳和社會資本招募，后續(xù)金融機構(gòu)介入的基本條件，以及便于ppp管理機構(gòu)對項目進行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

四、兩種方式確認參與ppp項目合作社會資本方的方式

一：

（一）向社會公布ppp項目資格預(yù)審文件。在省級以上的人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布公告，公告內(nèi)容主要包括：項目的授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)、項目概況（項目的具體內(nèi)容、總投資金額、項目運營模式）、項目對社會資本的要求（包括資格、資信及業(yè)績證明文件、社會融資方法與能力、工程建設(shè)與運營能力、參與ppp項目的業(yè)績與經(jīng)驗）、擬確定參與競爭的社會資本的數(shù)量和確定方法、項目公司組建方式、合作方式、經(jīng)營期限、項目融資、政府授權(quán)、購買服務(wù)或付費方式、績效考核標準及獎懲機制、付費調(diào)價機制、運營維護、社會資本方終止與退出機制、社會資本方評價辦法等。

（二）、采用競爭性磋商或單一來源采購的方式遴選

資本方。向已經(jīng)通過資格預(yù)審的社會資本企業(yè)發(fā)布進行競爭性磋商的通知，如取得資格預(yù)審的社會資本方有2家及以上則采用競爭性談判等形式，如只有1家則采用單一來源采購形式遴選社會資本方。此種方式的優(yōu)點是規(guī)范，缺點是增加項目的程序和操作的復(fù)雜性，延長實施時間，降低效率。

二： 直接邀請符合項目要求的社會資本企業(yè)。直接向符合我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目ppp合作模式的社會資本企業(yè)發(fā)出邀請函，邀請函的內(nèi)容包括：項目實施機構(gòu)和項目名稱、項目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件（不可進行磋商的條件）、項目產(chǎn)出

說明（指項目建成后項目資產(chǎn)所應(yīng)達到的經(jīng)濟、技術(shù)標準，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付范圍、標準和績效水

平）、ppp項目合作初步協(xié)議和操作方案、社會資本方應(yīng)提供的項目報告書的要求。此種方式的優(yōu)點是操作簡單，易于實施，提高效率，但程序稍顯簡單。

五、確定合作的社會資本方。由高新區(qū)管委會組織由

發(fā)改、財政、市政建設(shè)等相關(guān)部門及融資、建設(shè)、市政管理等方面的專家組成評審小組同社會資本企業(yè)就ppp項目合作協(xié)議中的可磋商條款進行磋商，采取好中選優(yōu)最終確定ppp合作協(xié)議和社會資本方。

六、政府審批通過ppp項目操作方案或合作協(xié)議。由xxx高新區(qū)管委會研究決定通過ppp項目操作方案和合作協(xié)議（如有涉及財政補貼支出和土地增值收入部分需經(jīng)同級人大批準列支，納入財政預(yù)算管理）。

七、成立ppp項目運作公司。由社會資本方和高新區(qū)授權(quán)的建投公司參股成立項目公司，該公司與高新區(qū)管委會簽訂ppp項目合作協(xié)議，項目公司進入整個項目的建設(shè)、運營、維護及到期移交等后期工作。2015年3月17日篇五：ppp項目實施的基本流程 ppp項目實施的基本流程

(一)編制實施方案和資格預(yù)審文件

主要工作：按照財政部要求編制項目實施方案，進行物有所 值評價和財政承受能力論證，編制資格預(yù)審文

件。

1.編制資料清單；

2.向政府相關(guān)部門調(diào)研訪談，詳細了解項目情況； 3.編制項目實施方案，內(nèi)容主要包括：

（1)項目概況

（2)風(fēng)險分配基本框架

（3)項目運作方式

（4)交易結(jié)構(gòu)

（5)合同體系

（6)監(jiān)管架構(gòu)

（7)采購方式選擇 4.進行物有所值評價； 5.進行財政承受能力論證；

（1)編制財務(wù)模型，進行財務(wù)測算

（2)重點進行財政支出測算和承受能力評估

（3)形成財政承受能力論證結(jié)論 6.向相關(guān)政府部門匯報實施方案，并進行修改完善； 7.形成項目實施方案報批稿； 8.項目實施方案獲批后，編制資格預(yù)審文件和資格預(yù)審公告； 9.協(xié)助發(fā)布資格預(yù)審公告； 10.協(xié)助項目實施機構(gòu)成立評審小組； 11.協(xié)助組織項目資格預(yù)審和評審工作。(二)實施招標程序

主要工作：編制招標文件，進行招商推介，解答投資人有關(guān)

問題，吸引投資人關(guān)注和參與投標。1.制定招標階段的具體工作計劃； 2.主持起草招標文件，招標文件主要包括：

（1）投標人須知

（2）項目協(xié)議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機構(gòu)參股項目公司的）

（4）技術(shù)參考資料

3.與政府有關(guān)部門討論招標文件； 4.修改招標文件并完成終稿； 5.起草招標公告并協(xié)助項目實施機構(gòu)在相關(guān)媒體發(fā)布招

標公告，組織發(fā)售招標文件； 6.協(xié)助項目實施機構(gòu)接待潛在投標人進行現(xiàn)場踏勘及盡

職調(diào)查；

7.參加標前會議；

8.編制標前會議備忘錄，并向所有潛在投標人發(fā)送； 9.回答和澄清潛在投標人的提問，并以招標文件補充文件的形式通知所有潛在投標人； 10.繼續(xù)研究招標文件并使文件符合法律規(guī)范和行業(yè)慣例，如發(fā)現(xiàn)重大疏漏或?qū)椖繉嵤C構(gòu)不利的條款，及時以招標文件補充文件的形式進行修正；

11.將招標文件的任何變化及時通知潛在投標人； 12.與有關(guān)政府部門保持聯(lián)系，協(xié)調(diào)解決招標階段出現(xiàn)的各種問題；

13.制定開標計劃和開標安排，制定開標階段的各種有用

文件；

14.協(xié)助布置開標現(xiàn)場并派工作人員參加開標儀式。.(三)評標及談判階段

主要工作：制定評標標準，協(xié)助進行談判，并就協(xié)議關(guān)鍵條

款進行解釋和修改，形成最終項目協(xié)議。1.制定評標和澄清談判的計劃； 2.制定評標標準、評標方法和澄清談判策略； 3.協(xié)助評審小組對全部投標文件進行澄清、摘錄、比較和

評估，計算各投標人的分值，并起草評審報告； 4.協(xié)助組建采購結(jié)果確認談判工作組； 5.參加采購結(jié)果確認談判工作組與候選社會資本就項目

合同進行的談判；

6.在每一輪談判結(jié)束時編制談判備忘錄，并根據(jù)談判結(jié)果

修改協(xié)議文本；

7.形成協(xié)議文本定稿； 8.協(xié)助進行中標公示； 9.發(fā)出中標通知書； 10.根據(jù)需要參與政府與投資人協(xié)議簽署儀式。

第四篇：PPP項目方案[范文模版]

PPP（公私合作關(guān)系）項目實施建議方案

什么是PPP

（一）基本概念、核心理念

PPP，即公私伙伴關(guān)系是指公共部門與私營部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。這種關(guān)系用商業(yè)協(xié)議來確立，公共部門將融資、建設(shè)、運營風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給私營部門，并與私營部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務(wù)。在這樣的框架下，PPP的表現(xiàn)形式有多種，如BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）和BOOT（建設(shè)-運營-擁有-轉(zhuǎn)讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風(fēng)險向私營部門轉(zhuǎn)移的程度會產(chǎn)生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。

PPP的核心理念是追求資金最佳使用價值,通過引進社會資本，發(fā)揮公私雙方各自優(yōu)勢，緊密合作，風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，得到最優(yōu)的投資回報及社會公共效益，實現(xiàn)公共財政或者公共資源的價值最大化。

（二）PPP的比較優(yōu)勢

相對于政府傳統(tǒng)項目開發(fā)模式及公共融資方式，PPP有以下 比較優(yōu)勢：

1、提高公共財政使用效率

PPP項目一般由社會私人資本或者聯(lián)合體融資建設(shè)及運營，提供公共服務(wù)。共用財政投入很少，較好發(fā)揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，這對公共財政短缺的情況下加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有比較重要的意義。

同時，由于捆綁了建設(shè)和經(jīng)營，并以服務(wù)和產(chǎn)出付費，使得私人部門能夠發(fā)揮最大的能動性，通過創(chuàng)新、自我施壓等避免項目成本超支。在風(fēng)險管理上的合理分配和良好的合作機制也使得項目失敗的概率大大降低，避免了公共資源的浪費。

2、保障項目和公共服務(wù)質(zhì)量

評審中標的私人資本或聯(lián)合體組建項目公司建設(shè)項目并提供公共服務(wù)。聯(lián)合體一般是由建設(shè)方、融資方、運營方組成的利益共同體，它比傳統(tǒng)開發(fā)模式具有更好的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力。另外，很多PPP項目通過引進國際知名建設(shè)、管理機構(gòu)，帶來先進的管理經(jīng)驗，有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

3、實現(xiàn)合作雙方互利共贏

合理的PPP模式可以平衡公私雙方的權(quán)責(zé)利。在風(fēng)險分配上遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即將風(fēng)險分配給最有能力承擔(dān)的一方。同時，全壽命周期特點使得合同具有較大的靈活空間，風(fēng)險共擔(dān)、收益共享的機制既能維護共用部門的利益，也能最大限度滿足私人資本的訴求。

（三）PPP實施背景

十八大以來，穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生逐漸成

為政策主線。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟環(huán)境下，發(fā)展是重中之重，穩(wěn)增長的任務(wù)尤其艱巨。在此背景下，新型城鎮(zhèn)化進程加快。財政部預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣，每年需要資金約7萬億。然而作為城鎮(zhèn)化建設(shè)主力的地方政府財政壓力巨大，各級政府直接債務(wù)約11萬億，或有負債約7萬億。在當(dāng)前土地收入成為地方債務(wù)主要還款來源的情況下，房地產(chǎn)市場的正常波動都足以影響地方財政，進而影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。要改變這種困境，最關(guān)鍵的是創(chuàng)新投融資體制，改變傳統(tǒng)政

府投資模式。PPP模式積極引入社會私人資本，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，在保障資金來源、引入先進的建設(shè)和管理經(jīng)驗、保證項目和公共服務(wù)質(zhì)量上有較大優(yōu)勢。

（四）PPP法律依據(jù)

PPP模式在本質(zhì)上是鼓勵社會非公有資本參與社會基礎(chǔ)設(shè)施

建設(shè)和基礎(chǔ)服務(wù)提供，我國早在2005年就出臺《國務(wù)院鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，即“非公36條”，放寬非公有制經(jīng)濟市場準入，其中就有“允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”條款。2010年，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，即“新36條”，進一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，明確鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域和社會事業(yè)領(lǐng)域。

在黨的十八屆三中全會上，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”成為進一步深化改革，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要措施。

（五）PPP適用領(lǐng)域

PPP項目的實施過程是引入社會私人資本組建聯(lián)合體，授予特許經(jīng)營期，由其自主融資建設(shè)和經(jīng)營該項目，通過項目本身收費或政府對服務(wù)的付費收回投資成本，實現(xiàn)投資收益。特許期滿，項目移交政府或續(xù)約經(jīng)營。原則上，所有能滿足這個特點的政府投資項目都具備采用PPP模式的可能。在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設(shè)施，不實行收費的交通設(shè)施（如海南地區(qū)）可以通過政府對流量付費的方式實現(xiàn)收益。在社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，有體育場、醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設(shè)施等，這些項目大多可以通過消費者付費形成閉環(huán)，不足部分亦可由政府根據(jù)流量付費進行補充。

在具體實施中，相應(yīng)PPP項目一般由上述各領(lǐng)域政府專業(yè)主管部門聯(lián)合政府投融資平臺組成招商主體，成為項目發(fā)起方。由專業(yè)主管部門代表公共部門負責(zé)對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督審查，維護公共利益。

二、PPP實施路徑

（一）項目發(fā)起

1、明確需求

擬建項目相應(yīng)級別的行業(yè)主管部門，如市級項目由交通局、環(huán)衛(wèi)局、教育局等根據(jù)行業(yè)需求分析報政府及發(fā)改委申請投資立項。需求應(yīng)量化，尤其對于擬用PPP模式開發(fā)的項目，量化的需求是在支付環(huán)節(jié)提供績效標準的重要依據(jù)，比如，每年需新增垃圾處理多少噸。需求分析是確定投資規(guī)模、投資方式的前提。

也可由相關(guān)專業(yè)國有企業(yè)、政府投融資平臺公司會同行業(yè)主管部門提出上述需求，并報政府立項。

2、評估方案 在需求分析基礎(chǔ)上，上述部門進一步對備選方案進行評估。主要是開發(fā)方式的選擇。由于PPP開發(fā)模式前期工作較長、過程復(fù)雜、專業(yè)性強、總投資大，因此不是所有的項目都適用PPP模式。有些可能更適合傳統(tǒng)采購方式，如BT或代建。對于確需進行PPP模式開發(fā)的，也要為該項目確立一個參考標準，即如果按照傳統(tǒng)政府采購模式（PSC）開發(fā)，需要的總投資和產(chǎn)生的效益，以便為引入PPP模式提供充分的依據(jù)。

3、可行性研究

項目可行性研究應(yīng)由以上相關(guān)部門組織專家獨立進行，或通過權(quán)威中介機構(gòu)提供分析報告。在可行性研究中，商業(yè)預(yù)測較為關(guān)鍵，它可以使政府在大量花費資源開發(fā)項目之前就能夠?qū)献骰锇殛P(guān)系的適用性有所認識，且對于分析招商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標有意義。

PPP項目涉及私人資本的引入。較為嚴肅的項目可行性研究對于量化項目風(fēng)險和成本，確定凈利潤，形成有吸引力的商業(yè)預(yù)測，從而降低招商難度有幫助。同時也是政府選擇開發(fā)模式的參考依據(jù)。國際上一些失敗的PPP案例大多源于對市場風(fēng)險預(yù)測不足，導(dǎo)致收支難以平衡，最后破產(chǎn)，由政府接管提供公共服務(wù),無形中也增加了公共資源的浪費。

4、征詢意見

就擬建PPP項目征詢監(jiān)管方、專家、終端用戶等的意見有助于發(fā)現(xiàn)潛在問題，并在完善后發(fā)布切實可行的招商文件。

5、確定決策文件

在項目發(fā)起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應(yīng)形成相關(guān)確定性文件，比如績效標準，風(fēng)險管理方式，項目公司運營模式，招商程序，融資安排以及監(jiān)管方案等。這是開展項目招商工作的前提，也是政府在PPP項目中需要做的基礎(chǔ)工作。

（二）項目招商

1、成立招商小組 招商主體一般由項目所在行業(yè)專業(yè)主管部門及政府投融資平臺公司組成。招商主體可以進一步委托專業(yè)的資產(chǎn)管理公司或資產(chǎn)運營公司為招商代理，并與其組成招商工作小組。

為完成招商工作，招商工作小組應(yīng)聘請相應(yīng)的財務(wù)顧問、法律顧問和技術(shù)顧問等。在成功招商后，顧問團隊可以進入項目公司繼續(xù)提供咨詢服務(wù)，顧問費用由項目公司支付。

2、發(fā)布招商文件

招商前期準備工作包括與潛在對象初步接觸，向政府有關(guān)部門和融資機構(gòu)進行咨詢等，并在此基礎(chǔ)上確定招商邊界條件。如，合同結(jié)構(gòu)，特許經(jīng)營協(xié)議，費用結(jié)算方式，項目公司的組織形式，招商的范圍等。這些內(nèi)容構(gòu)成完整的招商方案。在獲得政府批準后，由招商工作小組正式發(fā)布招商文件。

3、確定短名單

招商文件發(fā)布后，招商工作小組負責(zé)接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進行充分的溝通，并接收投資建議書。

招商工作小組應(yīng)從大量的投標方篩選優(yōu)質(zhì)的對象確定短名單進入談判環(huán)節(jié)。過低的門檻雖然可以使得競標過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于PPP項目的特殊性和長期性，單一的指標，如利潤率、成本收益等無法確定最合適的合作伙伴。

以往一些PPP案例中不乏為中標而故意壓低條件，但最后卻無法維持，轉(zhuǎn)而由政府接手的現(xiàn)象。

4、談判及評審

專家和顧問團隊?wèi)?yīng)根據(jù)項目的特點，從成本效益、技術(shù)創(chuàng)新、管理經(jīng)驗等各方面予以分析比對，盡量以推薦而非打分的方式出具意見。當(dāng)前PPP項目的行業(yè)經(jīng)驗不足以用過于精細的方式進行評選。評審工作應(yīng)充分考慮PPP項目的全壽命周期這個特點。對投資者的經(jīng)驗、技術(shù)、實力以及創(chuàng)新能力應(yīng)予以重視，前者甚至比價格更為重要。

5、簽約 最后由招商主體的行業(yè)相關(guān)主管部門與勝出的投資者或聯(lián)合體進行簽約，授予PPP項目一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，并簽訂合同，由其負責(zé)投資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護；如有外資參與，還需要由擬參股項目的國有企業(yè)或政府投融資平臺公司與其簽訂合資協(xié)議等其它合同。

成功的招商工作是PPP項目達成預(yù)期的前提，必須審慎、周全，一般歷時約半年至一年。

（三）組建項目公司

1、股東構(gòu)成

由取得特許經(jīng)營權(quán)的投資者或聯(lián)合體出資組建特殊目的項目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的國有企業(yè)或政府投融資平臺公司應(yīng)進入項目公司，參與董事會及日常經(jīng)營管理。

2、融資來源

項目公司的資金來源包括股本和債務(wù)。股本由股東出資，債務(wù)資金則由銀行或非銀行金融機構(gòu)提供。為豐富融資結(jié)構(gòu)，滿足融資要求，也可以吸收一些次級債和優(yōu)先股。

國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足20%。國內(nèi)一些PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過1/3，大部分開發(fā)資金應(yīng)通過項目本身的融資能力實現(xiàn)。

3、管理層

由股東方、融資方組成的管理團隊負責(zé)日常經(jīng)營工作，通過董事會、總經(jīng)理辦公會等處理項目公司在開發(fā)建設(shè)和運營中的問題，并在統(tǒng)一招標、公開信息方面提供保障。

4、協(xié)調(diào)委員會

由股東方、政府代表、專家顧問等組成協(xié)調(diào)委員會，對于項目公司內(nèi)外部利益沖突，進行協(xié)調(diào)解決，也可以致力于與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。

對于沖突的解決，一般先由協(xié)調(diào)委員會進行協(xié)調(diào)，然后是協(xié)調(diào)委員會下設(shè)的專家委員會進行專業(yè)性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關(guān)系及各方利益。

（四）風(fēng)險管控

1、風(fēng)險分配 PPP項目的風(fēng)險類型主要有技術(shù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、收入風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、法規(guī)/政治風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險及以上各種風(fēng)險組合所導(dǎo)致的項目失敗風(fēng)險。

各類風(fēng)險分配遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即由最有能力處理的一方來承擔(dān)。這能降低風(fēng)險的邊際成本，達到PPP項目資金的最佳使用價值。

技術(shù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、收入風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等由項目公司承擔(dān)，但其中也有屬于政府責(zé)任部分，比如土地權(quán)屬、服務(wù)及產(chǎn)品規(guī)格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中明確。

法規(guī)政治風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等應(yīng)根據(jù)雙方的權(quán)責(zé)進行分擔(dān)，一般政府公共部門承擔(dān)較多此類風(fēng)險。另外，還應(yīng)引入商業(yè)保險，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風(fēng)險，如某些不可抗力事件導(dǎo)致的項目重大損失。

風(fēng)險分配在簽約性談判階段已經(jīng)完成，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中。

在建設(shè)經(jīng)營階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營管理層和協(xié)調(diào)委員會的作用，及時識別、轉(zhuǎn)移、化解相應(yīng)風(fēng)險。

2、多級監(jiān)管

項目公司應(yīng)設(shè)置多級監(jiān)管體系，以保障項目進度、服務(wù)質(zhì)量及公共利益。

常見的監(jiān)督體系分三級。政府行業(yè)主管部門不定期檢查，協(xié)調(diào)委員會根據(jù)需要可以定期也可以隨機抽查，項目公司內(nèi)部審計監(jiān)察團隊需定期對項目的建設(shè)、服務(wù)等進行常規(guī)檢查。

3、收益分享、風(fēng)險共擔(dān)

PPP項目是全壽命周期合作。在較長的特許經(jīng)營期內(nèi)，全壽命周期的特點是雙方無法在一開始就預(yù)見所有可能的情況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對項目未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。

如果項目實際收益過高，意味著項目中公共利益被低估，在到達預(yù)設(shè)閥值后，雙方應(yīng)啟動談判，就合理分配超額收益進行協(xié)商。在實際操作中，可以通過縮短特許期或者降低支付標準實現(xiàn)。反之，如果項目自投入運營后，因非主觀原因長期陷入虧損，經(jīng)營困難，在達到預(yù)設(shè)閥值后，同樣應(yīng)啟動談判機制。可以通過延長特許經(jīng)營期或給予補貼等方式予以調(diào)整。如著名PPP項目英法海底隧道因市場原因，客流受影響，經(jīng)營惡化，政府遂將特許經(jīng)營期延長至99年，但因財務(wù)狀況惡化，最終破產(chǎn)。如能更早地對風(fēng)險進行分擔(dān)，也許這個項目結(jié)果會更樂觀。

（五）項目移交

1、完整移交

特許經(jīng)營期到期后，項目公司應(yīng)根據(jù)合同和特許經(jīng)營協(xié)議將相應(yīng)資產(chǎn)和服務(wù)無償完整移交給政府指定部門或公司。

完整移交指的是項目資產(chǎn)在移交后完整可用。為保障完整性，項目公司應(yīng)繳納一定的維修保障資金或者簽署附加協(xié)議，在一定周期內(nèi)，比如一年，資產(chǎn)運作和服務(wù)提供基本不受移交帶來的負面影響。

2、后續(xù)管理

政府部門作為PPP項目的最終接收方，在特許經(jīng)營協(xié)議到期后，一般有三種后續(xù)管理思路。一是與原資產(chǎn)經(jīng)營團隊續(xù)約，根據(jù)實際情況，簽訂新的特許經(jīng)營協(xié)議。二是由政府行業(yè)主管部門或其指定國有企業(yè)接管，提供公共服務(wù)。三是對該項目重新進行招投標，聘請更為優(yōu)秀的經(jīng)營管理團隊。

三種方式各有利弊，應(yīng)根據(jù)資金價值最大化、維護共用利益的原則進行選擇。

三、國內(nèi)外PPP實施案例

（一）成功案例

1、《上海老港垃圾處理廠四期項目（PPP）》（1）項目實施過程：

由市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投組成招商主體，計劃通過國際招商，引進擁有一流垃圾處理技術(shù)和豐富運營管理經(jīng)驗的國際投資者。市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國際集團資產(chǎn)經(jīng)營有限公司和上海申信進出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財務(wù)顧問服務(wù)。

2002年12月開始招商前期準備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請?zhí)爝_律師事務(wù)所為法律顧問、城市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問。2003年4月9日～4月30日，招商代理發(fā)布招商文件。

8月12日，ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。2003年8月經(jīng)過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。

2003年12月23日，市容環(huán)衛(wèi)局和項目公司股東代表草簽了特許權(quán)協(xié)議及相關(guān)附件，環(huán)衛(wèi)局、城投和項目公司簽訂了垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議。

ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負責(zé)老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期的投資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護，特許期20年，是我國首個垃圾處理特許經(jīng)營項目。特許經(jīng)營期滿后項目公司資產(chǎn)無償移交給政府。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項目公司簽訂垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議，并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付相關(guān)垃圾處理費用。（2）項目結(jié)果及評價

上海老港生活垃圾填埋場四期項目于2005年2月21日進入試運行，主體工程于12月12日正式投入運營。施工建設(shè)進度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。該項目總體較為成功，有以下幾點可以借鑒：

招商目標清晰，招商程序合理，有明確的項目小組工作模式，合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，建立了有效的溝通協(xié)調(diào)和爭端解決機制，同時政府監(jiān)管也到位。唯一不足的是政府層面缺乏一個統(tǒng)一調(diào)度的部門。作為行業(yè)主管部門，市容環(huán)衛(wèi)局顯然無法使項目在各部門協(xié)調(diào)上更為順暢。如優(yōu)惠政策的落實，相關(guān)部門的批復(fù)等。

（二）不成功案例

1、國家體育場（鳥巢）PPP項目

國家體育場工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責(zé)任公司負責(zé)國家體育場的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司負責(zé)30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運營維護工作。

2003年8月9日，中標人中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了《特許權(quán)協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》和《合作經(jīng)營合同》三個合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責(zé)任公司。

項目總投資為313900萬元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團聯(lián)合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。項目結(jié)果：

奧運會過后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥巢運營陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署《關(guān)于進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議》，對鳥巢進行股份制改革，由政府接手運營。問題總結(jié)：

由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設(shè)計、施工還是運營，使得項目公司非常被動，最后因商業(yè)預(yù)期無法實現(xiàn)，而被迫由政府接手。

2、墨西哥收費公路工程項目

為彌補政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經(jīng)營權(quán)，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經(jīng)營方案設(shè)計不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機”引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營項目公司運營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費路爛攤子，與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經(jīng)營期限延長至20年以上，以增強項目的投資回報能力。問題分析：

主要是招投標設(shè)計不合理。一是項目“最短特許經(jīng)營期方案獲勝”的中標標準直接導(dǎo)致特許經(jīng)營期限過短（最初中標項目的最長期限僅為15年），收費過高。二是過于寬松的競標人資格初選條件使得許多中標人對前期工程設(shè)計投入不夠，導(dǎo)致項目建設(shè)開始后投資遠超預(yù)算，造成項目完工滯后。

3、菲律賓電力供應(yīng)項目

菲律賓政府于1987年7月發(fā)布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT（建設(shè)-運營-移交）方式建設(shè)獨立電廠，向國家電力公司售電。1991-1993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機300萬千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機。當(dāng)時菲國內(nèi)普遍認為電力危機后經(jīng)濟將快速增長，電力需求也將同步增長。基于以上市場預(yù)測，菲政府制訂了電力部門繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。國家電力公司也按照這個規(guī)劃繼續(xù)與私營部門合作通過BOT模式擴大發(fā)電裝機容量。

1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營部門簽訂了總裝機為284.1萬千瓦的BOT協(xié)議。隨著危機的深化，菲電力系統(tǒng)供給過剩問題凸現(xiàn)。與此同時，國家電力公司PPP項目運作能力和經(jīng)驗不足以及BOT合同風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計不合理帶來的嚴重后果也開始顯現(xiàn)。當(dāng)初電力公司和獨立電廠BOT合同中的購電協(xié)議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費用，承擔(dān)全部市場需求變化風(fēng)險。這導(dǎo)致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉(zhuǎn)嫁給消費者，造成電價高漲。問題分析：

風(fēng)險分擔(dān)機制不合理，市場風(fēng)險大部分應(yīng)由項目公司承擔(dān)，國家承擔(dān)全部市場風(fēng)險，必將轉(zhuǎn)嫁給消費者，損傷經(jīng)濟。

以超大型準經(jīng)營性項目（總投資100億元以上），城市軌道交通項目為例。軌道交通項目投資大、回收期長，無法通過票款收入收回全部投資并實現(xiàn)盈利，針對這一難題，本方案采用結(jié)構(gòu)化融資技術(shù)，將項目有效分割并組合，提出一種復(fù)合的項目融資模式。

方案設(shè)計：采用“復(fù)合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融資建設(shè)（BT）組合的模式。

1、項目投資建設(shè)

軌道交通項目可分A、B兩部分投資建設(shè)（假設(shè)總投資100億元）。A部分主要為土建工程，約占總投資70%，為70億元；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備，約占30%，為30億元。

A部分投資建設(shè)，采用投融資建設(shè)方式，即投資方與政府授權(quán)主體簽署《投資建設(shè)合同》，并獨資成立項目公司，投資建設(shè)完成后由政府在3-5年內(nèi)回購，政府提供回購擔(dān)保。

B部分投資建設(shè)，政府與投資方按一定比例出資（如6:4股權(quán)比例）成立特許經(jīng)營公司，負責(zé)B部分的投資建設(shè)。

2、A部分資產(chǎn)租賃：投資方單獨投資建設(shè)的A部分建設(shè)完成移交政府后，政府與特許經(jīng)營公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將A部分資產(chǎn)租賃給特許經(jīng)營公司使用。

3、特許經(jīng)營（A+B兩部分資產(chǎn)）：政府監(jiān)管單位與特許經(jīng)營公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，特許經(jīng)營公司負責(zé)項目的運營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分項目資產(chǎn)）的維護和相關(guān)資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營。特許經(jīng)營公司，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收B部分的投資。

4、B部分資產(chǎn)移交：特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項目設(shè)施完好地、無償移交給市政府指定部門。

5、模式設(shè)計理由：采用復(fù)合PPP模式，即公私合作制+投融資建設(shè)組合的模式，主要考慮到國家層面政策導(dǎo)向、投資方合理投資收益及政府建設(shè)資金缺乏等幾個方面因素。

A.PPP模式是國務(wù)院層面大力推行模式，本模式設(shè)計中以PPP模式為核心，提領(lǐng)整個項目合作框架，使得項目合法性、融資落地及后期運營規(guī)范等方面都更具有保障性。

B.若整個項目(A、B兩部分投資)都采用單一PPP模式，項目的投資回收期太長（以北京地鐵4號線為例，B部分46億元投資，項目資本金內(nèi)部收益率10%，回收期16年）。A、B兩部分都采用單一PPP模式，投資回收期保守估計超過30年，是任何企業(yè)都無法承受的。因此投資金額較大的A部分可采用投融資建設(shè)的模式，合理縮短企業(yè)投資回收期。

C.此外，若整個項目A、B兩部分都采用單一PPP模式，為使項目達到一個合理的收益水平（如10%內(nèi)部收益率，15年投資回收期），政府每年需要補貼費用大大增加，巨額補貼會造成不利的社會影響。

D.就項目A部分而言，也可采用政府自建，然后將資產(chǎn)租賃給投資方與政府成立的特許經(jīng)營公司，但政府方面資金壓力較大，目前來看不太現(xiàn)實。因此，較為可行的方式是A部分采用投融資建設(shè)方式，投資方能夠縮短投資回收期的同時，政府也減輕了項目建設(shè)資金壓力。

E.項目A部分投融資建設(shè)方式也可適當(dāng)變形，如采取投融資建造+土地聯(lián)動的方式（BTR），即投資方可摘牌地鐵沿線配套的商住用地，沖抵部分投資款。

6、模式重點說明

1）合法性文件：投資方投融資建設(shè)A部分項目政府應(yīng)通過人大決議，并列入財政預(yù)算；特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)文件。

2）特許經(jīng)營公司股權(quán)：在特許經(jīng)營公司中，我方股權(quán)比例應(yīng)低于50%，原因在于我方只是參與項目的運營，而非主導(dǎo)，控股方應(yīng)為政府方面授權(quán)主體（軌道公司）。

3）項目融資： 項目資本金部分可考慮引入信托、資管計劃及保險資金等多種形式。項目貸款部分，需要提前與國開行及四大國有行等實力雄厚的銀行對接，研究銀團貸款落地的問題。

4）招標方式：由于目前法規(guī)層面對PPP模式?jīng)]有完整的規(guī)范性文件，需要與當(dāng)?shù)卣块T充分溝通，在大的政策支持及現(xiàn)有招投標法框架下，先行先試，最終實現(xiàn)投資建設(shè)施工總承包一體化招標。

5）項目A、B兩部分的分割：不同線路的客流收入情況、建設(shè)成本、票價政策等因素存在差異，投融資建造模式與單一PPP模式的比例可以在本方案基礎(chǔ)比例上進行微調(diào)。即如果線路的經(jīng)濟特征較好，那么投融資建造部分的比例可以下調(diào)，反之則上調(diào)。

6)票價與客流預(yù)測：票價與客流預(yù)測是項目實施的前提條件，需要與當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)部門充分溝通票價政策，并需要第三方專業(yè)公司提供客流預(yù)測數(shù)據(jù)。

7）特許經(jīng)營收入調(diào)整機制：項目投資體量大，特許經(jīng)營期限長，運營效益受到多方面因素的影響，科學(xué)、靈活的調(diào)整機制是成功實施項目的關(guān)鍵。

A.票價調(diào)整機制：在政府核定票價與社會投資商業(yè)化運作所需要的商業(yè)化票價之間，建立科學(xué)、合理的票價調(diào)整機制。

政府核定票價：政府監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有政策，結(jié)合客流數(shù)據(jù)確定的平均人次票價。

商業(yè)化票價：政府核定票價基礎(chǔ)上，錨定與特許公司經(jīng)營成本緊密相關(guān)的電價、工資、消費價格指數(shù)等指標，建立票價調(diào)整公式，依據(jù)該調(diào)整公式計算出來的票價為商業(yè)票價。

政府核定票價與商業(yè)票價之間的差額部分，由政府與投資方按一定比例分擔(dān)，以反映項目運營成本的正常變化。票價調(diào)整機制的核心是解決特許經(jīng)營公司運營成本正常增長的問題。

B.租金調(diào)整機制

A部分投資建設(shè)完成后，政府將資產(chǎn)租賃給特許公司并收取租金。在項目特許經(jīng)營期，租金將作為分擔(dān)客流風(fēng)險和調(diào)節(jié)運營收益的手段：實際客流低于預(yù)測客流一定比例時，政府減免特許公司應(yīng)支付的租金；當(dāng)實際客流高于預(yù)測客流一定比例時，政府提高特許公司應(yīng)支付的租金。

租金調(diào)整機制的核心是解決客流波動對特許經(jīng)營造成較大風(fēng)險的問題。

7、投資退出機制

在實際客流與預(yù)測客流嚴重背、政策調(diào)整、政府違約及不可抗力等情形下，投資方可合理退出，且政府需要給予投資人以公允價格補償。

9）資源整合：一般投資人須與軌道運營經(jīng)驗豐富的企業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并形成聯(lián)合體參與特許項目的投資建設(shè)，可大大增強對政府的項目談判地位，同時也有助于提高項目投資、建設(shè)及運營管理效率。

第五篇：ppp項目投融資

吳亞平主任表示，做PPP有兩個非常重要的“萬萬不能”。一是一定有敬畏之心，一定要有專業(yè);二是有錢不能任性，但是做PPP沒錢也是萬萬不能的。他分析了項目可融資性的三大決定因素，并提出增強PPP項目可融資性的具體路徑建議。

2018年6月11日，中國PPP咨詢機構(gòu)論壇、E20環(huán)境平臺、中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會排水專業(yè)委員會聯(lián)合主辦，國禎環(huán)保協(xié)辦的“城市排水PPP模式健康發(fā)展及案例實踐專題研討會”在合肥舉行。在研討會的第一單元我國“PPP政策導(dǎo)向與排水市場化機遇”主題演講環(huán)節(jié)，國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平作了“再論PPP項目的可融資性”為主題的發(fā)言。

吳亞平主任表示，做PPP有兩個非常重要的“萬萬不能”。一是一定有敬畏之心，一定要有專業(yè);二是有錢不能任性，但是做PPP沒錢也是萬萬不能的。他分析了項目可融資性的三大決定因素，并提出增強PPP項目可融資性的具體路徑建議。

PPP項目的可融資性取決于三大信用的組合

吳亞平主任指出，一個PPP項目的可融資性通常取決于三大信用的組合。第一，看項目資產(chǎn)或者經(jīng)營權(quán)/收費權(quán)的信用。這種來自于項目本身的可行性，如果這個項目技術(shù)上可行、經(jīng)濟上合理、財務(wù)可持續(xù)、風(fēng)險上可控，那就是一個好項目，在項目資產(chǎn)或經(jīng)營權(quán)上的信用是良好的。比如二十世紀九十年代大量的高速公路，項目本身的資產(chǎn)和收費權(quán)有很好的信用基礎(chǔ)，靠項目本身的資產(chǎn)信用就可以解決融資問題。投資者也愿意投，金融機構(gòu)也愿意提供融資。

第二，如果說項目本身的信用不足，那要看投資主體是誰來做，也就是項目投資主體(城投或社會資本方)的信用。比如如果是央企來做，投資機構(gòu)覺得這種主體挺好，信用不錯，這樣項目資產(chǎn)信用加主體信用有可能獲得融資。專業(yè)能力、經(jīng)營業(yè)績、投資能力都是項目主體信用的加分項。

第三，政府的信用支持。如果項目現(xiàn)有的主體信用和資產(chǎn)信用還不夠，那可以看第三個信用，即政府的信用支持。政府信用不是兜底，而是合規(guī)情況下的投資補助、運營補貼，以及風(fēng)險上的分擔(dān)。

增強PPP項目可融資性的途徑 與三大信用組合相對應(yīng)，增強PPP項目可融資性可以從以下方面上做好文章。

一是加強PPP項目的可行性研究。這是項目可融資性的重要基礎(chǔ)和前提，在很大程度上決定了項目資產(chǎn)/經(jīng)營權(quán)的信用。實際上，PPP項目可行性研究包括兩個層面，一個是項目本身的可行性研究，這是傳統(tǒng)可研的范疇;另一個是項目采用PPP模式的可行性研究。而PPP項目實施方案就是回答項目引入PPP模式可行性的問題，核心是商業(yè)交易層面的可行性，包括風(fēng)險分擔(dān)機制、投融資方案、投資回報機制、社會資本方準入條件、合同體系及PPP合同主要內(nèi)容、監(jiān)管和績效考核等，進一步夯實項目資產(chǎn)的信用。因此，如果一個項目的可行性既回答了本身的工程、技術(shù)、財務(wù)的可行性，又把投資人和政府關(guān)切的交易問題解決了，這樣就有可能找到相對靠譜的投資人。同時，作為金融機構(gòu)，也會有意愿接手這種項目，愿意提供融資服務(wù)。

二是優(yōu)選專業(yè)化的社會資本方(產(chǎn)業(yè)資本)。專業(yè)至關(guān)重要。因為專業(yè)是社會資本方信用的重要基礎(chǔ)。只有專業(yè)，才有可能了解項目所處行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)與經(jīng)濟特點，這是投資決策的前提條件，這是第一位的。只有專業(yè)，才有可能構(gòu)建項目全生命周期的風(fēng)險管控機制，包括識別主要風(fēng)險因素、分析其潛在影響及提出管控措施。只有專業(yè)，才有可能建立健全項目的投資回報機制，包括創(chuàng)新商業(yè)模式、完善價格形成和調(diào)整機制以及設(shè)置必要的政府補助/補貼等。

而關(guān)于什么是專業(yè)化的社會資本方，他認為可以分成兩大類：第一類，需要通過經(jīng)營獲利的項目，比如說供水、污水處理、體育場館、學(xué)校、醫(yī)院等，工程和設(shè)備只是項目成功的必要條件而遠非充分條件。比如體育場館的經(jīng)營屬性應(yīng)該更強些，項目工程和設(shè)備非常重要，這是一個基礎(chǔ);但有工程和設(shè)備只是成功的一個必要條件，而不是充分條件，關(guān)鍵還在于運營能力和運營效果，也就是運營商或者運營商+建筑商的聯(lián)合體，不然很難融資。第二類，工程和服務(wù)高度合一的項目，如高速公路、普通公路、市政道路等，工程和設(shè)備基本決定了公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。它的可經(jīng)營性非常弱，高速公路建成之后有沒有車跑、能不能賺錢，很大程度上是聽天由命了。首先需要把工程踏踏實實建好，工程和設(shè)備質(zhì)量都很好了，剩下的運營和維護相對來講是比較簡單的。因此此輪PPP項目中，建筑企業(yè)投資的積極性比較高，這其實也是一種專業(yè)使然。

三是政府信用支持PPP項目融資。首先要明確，地方政府及其所屬部門，只對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供主體包括PPP項目公司或融資平臺等，承擔(dān)支付/補貼責(zé)任，并不直接與金融機構(gòu)發(fā)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得對金融機構(gòu)承擔(dān)還貸或擔(dān)保責(zé)任，不能出具承諾函、安慰函等文件。地方政府的使用支持如何實現(xiàn)，有幾種方式可以去考慮。第一，政府切實做好PPP項目的財政承受能力的論證，包括規(guī)定的一般預(yù)算支出10%這一天花板，且考慮地方財務(wù)綜合財力。有了這樣的論證，政府的信用是相對來講可靠的。第二是做好中期財政規(guī)劃，在地方政府需要付費或者補貼的前三年(T-3)，可以編制中期財政規(guī)劃，把項目納入到中期財政規(guī)劃中，并按其計入預(yù)算草案(T-1)和預(yù)算(T)，給投資人、金融資本吃一顆定心丸。第三是對項目進行績效考核評價，督促社會資本方履約。四是分擔(dān)部分項目風(fēng)險，比如最低需求風(fēng)險等，確保風(fēng)險得到合理分配。

建議金融資本參與項目研究論證

吳亞平主任還表示，金融業(yè)是經(jīng)營風(fēng)險的行業(yè)，雖然有產(chǎn)業(yè)資本出具的項目資本金作為其防風(fēng)險的“安全墊”，但金融資本特別是銀行實際上承擔(dān)最大風(fēng)險。在項目可行性研究和項目實施方案研究中，應(yīng)聽取銀行等金融資本的意見和建議，在相關(guān)交易結(jié)構(gòu)包括投融資方案、投資回報機制、風(fēng)險分擔(dān)機制以及融資條件設(shè)計中考慮或體現(xiàn)金融資本合理合法的利益訴求。此外，還可以請金融資本引薦專業(yè)化的社會資本方，促成政企合作。

他也建議地方政府加強與工商聯(lián)、有關(guān)協(xié)會(商會)以及民間平臺類機構(gòu)的合作。積極搭建PPP項目信息共享的投融資對接平臺(如項目推介會)，構(gòu)建金融資本參與PPP項目前期研究論證工作的常態(tài)化工作機制。

回歸PPP的初心，堅持四大理念和四大原則

他強調(diào)，項目的可研、實施方案沒有做好，可能得不到融資。因此，要回歸PPP的初心。從社會資本投資的角度來說，要用市場和商業(yè)的眼光去看PPP項目;而地方政府，可能是融智+融制+融資的小目標。兩者利益立場不同，但都是基于合作的精神，提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。

說到初心，吳亞平主任指出應(yīng)堅持推廣PPP的四大理念——公平的市場競爭、合理的投資回報、有效的風(fēng)險分擔(dān)和真正的物有所值。在實際做PPP時，要真做PPP、做真PPP，堅持專業(yè)的人做專業(yè)的事、按服務(wù)績效付費、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享這四大原則。唯有如此，PPP的三大信用問題可以得到解決，項目的可融資性會大大提高。