第一篇：PPP項目材料梳理
PPP項目一般流程1
PPP項目操作流程可分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等5個階段，每個階段又可分為若干步驟。
一、項目識別
（一）項目選擇
1、適用領域：以基礎設施及公共服務類項目為主，包括：能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等。
2、長期合作，必須帶運營 財金[2015]57號及《評審標準》規定：采用建設-移交(BT)方式實施的，或者合作期限(含建設期在內)低于10年的，不作為備選項目。
3、融資：不得采用固定回報、保底承諾、回購安排。
（二）承接主體資格
? 未按要求剝離政府性債務、并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司不得作為社會資本方。
? 信用與信譽良好。
? 具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業績、資質或經驗。? 資金充足，具有較強的財務與融資能力。? 專業知識與技術力量雄厚。? 設備配置等要素實力良好。? 質量安全管理體系完。
（三）項目發起 ? ? 政府發起（主）： 1）財政部門向行業主管部門征集；2）行業主管部門遴選。社會資本發起（輔）：向財政部門推薦。
（四）需求分析、項目初篩 ? ? 適合本地區經濟和社會發展的實際需要，符合城市總體規劃和各類專項規劃。財政部門會同行業主管部門對項目進行初篩，財政部門根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。
（五）資料準備 ? 對于列入年度開發計劃的項目，項目發起方按財政部門的要求提交相關資料。
（六）物有所值評價
財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作，對PPP模式和傳統模式進行對比。1 根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》整理
（七）財政承受能力論證 ? ? ? ? 責任識別：1.股權投資 2.運營補貼 3.風險承擔 4.配套投入
支出測算：1.股權投資支出2.運營補貼支出 3.風險承擔支出 4.配套投入支出 能力評估：包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估
信息披露：包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，定期對外發布。
（八）項目識別結果處理
財政部門對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式。
二、項目準備
（一）成立管理機構
1、建立協調機制 ：由縣級（含）以上地方人民政府成立PPP項目工作小組，形成PPP項目的專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作
2、項目實施機構 ：政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。
（二）實施方案編制
項目概況：基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。
風險分擔與收益共享 ：(1)項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔；(2)對于社會資本而言，在國內基礎設施特許經營的項目中，社會資本對項目的預期內部收益率一般在8%～12%之間。政府一般希望把收益率控制在10%以內。
項目運作方式：外包類 特許經營類 私有化
交易結構：1.投融資結構；2.回報機制：用戶付費、政府付費、可行性缺口補貼 合同體系：項目合同（核心）、其他合同 監管架構：授權關系 監管方式
采購方式選擇：采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。
（三）實施方案審核
審核的重點是物有所值評價（VFM）以及財政承受能力驗證兩方面內容。財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式。通過驗證的實施方案經項目實施機構報地方政府進行方案審核，經過審批后才能組織實施。
三、項目采購
（一）項目前期技術交流
在正式招投標或競爭性談判或競爭性磋商之前，應該進行前期技術交流，邀請有關潛在社會資本提交初步項目建議書。
（二）編制資格預審文件
PPP項目要求強制資格預審。預審文件內容包括：項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點等。
（三）發布資格預審公告
由實施機構對社會進行發布，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審。社會資本方要按照公告上的內容在資格預審申請文件截止期之前提交資格預審文件，提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。
（四）采購方式調整
資格預審不足3家需對實施方案進行調整，重新組織資格預審;項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。
（五）資格預審結果
由項目實施機構成立評審小組，對資格預審申請文件進行評審。項目實施機構應當向資格預審合格的潛在投標人發出資格預審合格通知書，告知獲取招標文件的時間、地點和方法，并同時向資格預審不合格的潛在投標人告知資格預審結果。
（六）項目采購文件的編制
內容包括：采購邀請、競爭者須知、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。
（七）社會資本準備投標文件
通過資格預審的社會資本和與其合作的金融機構，應按照項目采購文件要求，準備投標文件。
（八）繳納保證金
繳納保證金是對社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。參加采購活動的保證金的數額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產評估值的10%。無固定資產投資或投資額不大的服務型合作項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月的服務收入額。
（九）現場考察和標前會
項目實施機構應組織社會資本進行現場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別織組只有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。
（十）項目評審
通過資格預審的社會資本和與其合作的金融機構，按照項目采購文件要求，準備響應文件，由評審小組對響應文件進行評審。
（十一）項目合同談判
項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組，負責采購結果確認前的談判和最終的采購結果確認工作。采購結果確認談判工作組應當按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。
（十二）簽署談判備忘錄和公示
確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。
四、項目執行
（一）成立項目公司
社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司。
（二）項目融資
社會資本或項目公司負責項目融資，包括融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作；財政部門和項目實施機構負責監督管理工作。國家開發銀行在監管政策允許范圍內，將給予PPP項目差異化信貸政策。約定時間內未完成融資，可給予一定寬限期；寬限期結束后仍未能完成融資的，項目合同可終止。遇系統性金融風險或不可抗力的，各方協商解決。
（三）項目建設
工程協調管理：政府負責宏觀把控，投資人與政府是風險承擔主體，銀行或金融公司為債務人，項目公司為執行主體。項目公司全面負責所承擔的PPP工程的協調和管理工作。
工程招標與分包 ：1)分包非主體非關鍵工程 ；2）按照《中華人民共和國招投標法》以及工程所屬主管單位的要求完成； 3）項目公司擬定招標方案報工程所屬主管單位后實施招標；4)采取勞務分包形式；5分包商的行為或違約責任由項目公司承擔。
進度管理：主要內容包括：施工進度計劃的編制和審核、按計劃期編制工程綜合計劃、對進度計劃進行檢查和調整、提交進度報告、進度控制總結。
質量管理： PPP項目中的質量控制缺陷表現在項目融資建設成本影響質量、違規分包影響工程質量、管理和監督不力影響工程質量三個方面。
其他管理 ：措施 主要包括：安全措施、項目文件管理、職工與勞動管理。
（四）項目試運營
設定項目試運營時間 ：中小型項目試運營1-3年；大型項目試運營3-5年。項目運行情況監測： 監測項目各項功能性設施運作情況進行，掌握設施運行安全性、合規性是否符合標準。
項目效益情況觀察： 及時掌握項目試運營期間效益狀況，分析收益合理性，并且對未來預計收益做出評估，是否符合項目初始設定。
項目問題及完善措施 ：及時發現項目中存在的問題、政策漏洞等，做出進一步的完善，完善規章制度及組織架構。
（五）績效監測與支付
財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中規定了PPP項目的3種回報機制，分別為用戶付費、政府付費、用戶付費加可行性缺口補貼。
（六）合同履約管理
合同修訂、違約與爭議解決： 重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作
債權人直接介入 ：當項目出現重大經營問題或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，債權人可依據與政府、社會資本或項目公司簽訂合同中有關直接介入的協議或條款，要求社會資本或項目公司改善經營、完善管理。在直接介入協議或條款約定期限內，重大風險解除的，債權人應停止介入。
（七）應急管理
社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。臨時接管項目所產生的一切費用，將根據項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用，可以從其應獲終止補償中扣減。政府可以指定合格的第三方機構實施臨時接管。
（八）中期評估
對于中期評估的內容，其確定依據主要來源于兩方面：一是相關的政府規定；二是雙方簽訂的特許經營協議中的約定。《市政公用事業特許經營管理辦法》的規定是“對獲得特許經營權的企業經營情況進行中期評估”。從該規定看，中期評估主要應是對特許經營企業的經營情況進行相關調研評估。
五、項目移交
（一）移交準備 ? 移交內容 ：1.項目設施；2.項目土地使用權及項目用地相關的其他權利；3.與項目設施相關的設備、機器、裝臵、零部件、備品備件以及其他動產；4.項目實施相關人員；5.運營維護項目設施所要求的技術和技術信息；6.與項目設施有關的手冊、圖紙、文件和資料（書面文件和電子文檔）；7.移交項目所需的其他文件。? 移交的條件和標準 ： 1.權利方面 ：資產不存在權利瑕疵 ；2.技術方面：項目設施應符合雙方約定的技術、安全和環保標準，并處于良好的運營狀況。
（二）項目資產評估
組建與評聘PPP項目公司所移交項目的價值評估機構，確定PPP項目公司移交項目價值評估的組織工作。
（三）資產交割
項目相關合同的轉讓：包括項目的工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同、融資租賃合同、保險合同以及租賃合同等。
技術轉讓：將項目運營和維護所需要的所有技術，全部移交給政府或政府指定的其他機構。
PPP項目案例分析2
案例1 江蘇鎮江市海綿城市建設項目
一、項目基本信息
二、實施方案
（一）成立項目公司
鎮江市政府與社會資本方中國光大水務有限公司共同出資，成立光大海綿城市發展（鎮江）有限公司作為該PPP項目的項目公司，其中鎮江市政府出資13860萬元，持股比例為30%，光大水務出資32340萬元，持股比例為70%。
（二）合作范圍
2項目案例來源于財政部政府和社會資本合作中心網站：http:// 在合作期內，項目公司按照項目合同負責海綿型道路、海綿型小區、濕地生態系統、污水處理廠、雨水泵站等項目的建設，并負責對污水處理廠、雨水泵站、海綿城市達標工程項目進行運營維護，獲得相應運營費用。在合作期結束時，項目公司將項目設施完好無償移交給鎮江市政府指定機構。
（三）回報機制
項目公司通過污水處理費收入和政府付費來收回成本，實現投資回報。
（四）風險分配機制
依據“風險由最有能力控制的一方承擔、各方承擔的風險有上限、風險與收益相匹配”。
（五）交易結構
鎮江市政府授權鎮江市住建局授予項目公司特許經營權，由項目公司負責項目的投融資、建設和運營管理。因項目是住建部確定的首批海綿城市試點項目，獲國家財政12億元的補助資金，為保證財政補助資金專款專用，形成的資產權屬全部歸屬國有，在項目交易結構設計時，采用A/B交易結構。根據項目建設資金來源不同，將項目拆分為A、B兩個部分。A部分采用中央補貼海綿城市投資的專項資金12億元建設，以海綿城市源頭項目為主，項目業主為鎮江水業公司（鎮江市政府授權代表）。B部分以海綿城市過程和末端項目為主，總投資約13.85億元，B部分的項目業主為項目公司，以建設-運營-移交（BOT）方式實施，由項目公司負責融資、建設和運營管理。為便于建設管理工作的統一協調，A、B兩部分的建設工作由項目公司統一負責，即A部分采用代建模式建設實施。
（六）融資
項目公司總投資13.85億元，其中資本金4.62億元，占總投資的33%，其余投資所需資金由項目公司向銀行融資解決。
（七）提前退出 項目設置八年鎖定期，鎖定期內光大水務（社會資本方）不得轉讓項目公司全部或部分股份；鎖定期滿后，光大水務經商務主管部門批準后，可以向滿足約定的技術能力、財務信用、運營經驗等基本條件的第三方轉讓其全部或部分股份。
（八）項目監管
1、行政監督：鎮江市財政局、住建局、環保局、審計局、物價局等各部門依據只能分工對項目公司行政監管。
2、履約監管
鎮江市住建局以合同當事人的身份監督社會資本及項目公司履約。
三、小結
本案創新性的采用了A/B結構的合作模式，既實現了財政資金和社會資金的有效結合，同時又確保了財政資金的專款專用。在項目實施的過程中，為便于建設管理工作的統一協調，A、B兩部分的建設工作由項目公司統一負責，提高了工作效率。
在本案中，政府方作為PPP項目的發起方，在項目識別、前期論證、選擇社會資本方、制定實施方案、項目監督等方面發揮重要作用。在項目建設過程中，政府方參股項目公司，為項目提供部分資本金，并參與項目公司治理，同時，政府方與社會資本方按風險種類不同分擔項目建設過程中出現的風險因素。在項目融資的過程中，政府方積極為項目公司爭取優惠的貸款條件，協助社會資本方完成項目融資。項目建成后，政府方實時對項目的運營情況進行監督，制定績效考核體系，根據績效評價結果，按照PPP項目合同約定對政府付費進行調整。社會資本方作為PPP項目的主要出資方和建設運營方，負責項目的融資、建設和運營，按照PPP項目合同，接受政府方及公共監督。
案例2 湖南長沙市地下綜合管廊PPP項目
一、項目基本信息
二、實施方案
（一）成立項目公司
長沙市政府指定政府股東與中國建筑股份有限公司等社會資本方共同出資，成立長沙中建城投管廊建設投資有限公司作為該PPP項目的項目公司，項目公司注冊資本10000萬元，其中政府方出資3400萬元，持股比例為34%，社會資本方出資6600萬元，持股比例為66%。
（二）合作范圍
本項目整體地下綜合管廊建設包括高鐵新城以及湘府西路管廊工程、梅溪湖國際新城管廊，建設里程約62.2公里，總投資約54.97億元，該項目分兩批實施，本PPP項目為該整體項目的第一批，建設里程42.69公里，建設投資39.95億元。
（三）回報機制
本項目的回報機制屬于“使用者付費+可行性缺口補助”方式。
（四）風險分配
1、融資、建設、運營和維護風險 由項目公司主要承擔項目的融資、施工圖設計、建設、運營和維護風險，以及建設成本超支、工期延期、運營成本超支等一般風險。
2、收益風險
政府方通過設置可行性缺口補助機制保障社會資本方的投資本金及合理收益；同時，當經營收益高于預期時，設置利益分享機制。
3、不可抗力風險 雙方共同承擔。
4、政策和法律風險
政府方可控的政策和法律變更，由政府方承擔；政府方不可控的政策和法律變化由雙方共同承擔。
（五）交易結構
項目總里程42.69公里，總投資39.95億元，其中先建17.38公里，建設投資約17.04億元，由市政府指定機構建設，建設完成后采用 “轉讓-運營-移交”的方式有償轉讓給 PPP項目公司進行運營管理；后建管廊建設里程約25.31公里，建設投資約22.91億元，采用“建設-運營-移交”形式，由PPP項目公司負責全部的投融資、施工圖設計、建設運營及移交工作。
（六）融資
項目總投資39.95億元，項目資本金約11.99億元，約占總投資的30%，由政府方股東及社會資本方參照股權比例分別出資，其余資金通過銀行貸款等債務融資方式籌集。
三、小結
本PPP項目由政府發起，社會資本方參與，采用TOT(“轉讓-運營-移交”)和BOT(“建設-運營-移交”)結合的方式完成項目的建設和運營，政府、社會資本方職責與上一案例中基本相同。
PPP項目中政府方和社會資本方責任劃分
PPP項目一般以政府發起為主，由政府下設主管部門作為項目的實施機構，由設施機構負責項目的總體實施和控制。
一、政府方的主要職責
選擇社會資本方：（1）實施機構通過聽取社會資本對項目實施方案初稿的意見進行市場測試，對根據市場反饋對實施方案進行優化。（2）制定社會資本評審條件，進行資格預審。（3）通過競爭性磋商的方式確定社會資本方，簽署項目合同。
績效監測與支付：根據具體項目制定績效考核標準，對項目運營情況進行績效評價，并根據合同約定，結合評價結果調整政府付費。
建立調價機制：建立科學合理的調價機制，兼顧公眾、政府、社會資本方三方利益，保障社會資本方合理收益，同時不損害公眾利益。
共擔項目風險：按照風險的種類不同，與社會資本方共同承擔項目建設和運營過程中產生的風險因素，政府方主要承擔項目層面以外的風險。
設立項目公司：政府方指定政府股東與社會資本方共同出資設立項目公司，并參與項目公司治理。
項目監管：項目實施及運營的過程中，政府部門按部門職責對項目進行監督管理。配套支持：協助社會資本方處理相關問題，如：協調相關單位的關系，通過政府公信力增加項目信譽等。
二、社會資本方主要職責
出資：社會資本方作為PPP項目的主要出資方，通過與政府方簽署PPP合作協議，承擔PPP項目的建設資金，獲取政府方授權經營，通過有償使用、政府付費等等方式取得投資回報。
成立項目公司：社會資本方與政府方共同出資成立項目公司，由項目公司負責項目的具體建設、運營事項。
融資：資本金不足部分由項目公司向銀行機構貸款籌集。
運營：通過政府授權，由項目公司按照合作協議約定的方式進行運營，并收取相關費用，接受政府和公眾監督。
項目移交：PPP項目資產權屬歸政府方所有，經營使用權歸項目公司所有，合作期滿后，項目公司按合同約定的條件將項目轉移給政府方。
附：項目風險承擔方劃分示例：
第二篇：PPP項目相關財務及稅務梳理
PPP項目相關財務及稅務梳理
涉及到的主體有：
（1）項目實施機構：代表政府方
（2）社會資本：代表非政府企業，一般是規模較大，管理規范，且有與標的項目相關資質的法人企業，由政府機構按照招標等政府工作程序，從多家候選企業中擇優選擇；
（3）項目公司：由政府方和中標社會資本企業，針對特定項目共同設立，具體負責項目的設計、建設等各項工作；
（4）施工主體：負責承建標的項目的施工方，可以是項目公司自行設立，也可以是獨立的第三方施工企業；
（5）金融機構：為項目公司提供貸款的銀行等機構；（6）保險機構：項目公司購買防風險產品的保險公司；
（7）其他服務機構：提供運營、財務、法律服務的各類機構，如會計師事務所、律師事務所等
下面從社會資本、項目公司、施工主體展開，梳理與PPP業務相關的財務處理、稅務規定
一、社會資本方：與政府方共同出資設立項目公司，通常直接以資金出資；
1、根據其所占股權比例，及與政府機構合作協議具體規定，分如下三種情況
（1）持股比例50%以上，且能控制項目公司，按長期股權投資處理，采用成本法核算，并將項目公司納入合并報表范圍；
（2）持股比例達到50%以上，但不能控制公司，或持股比例未達到50%，但具有共同控制、重大影響，按長期股權投資處理，采用權益法核算，不納入合并范圍，應將關聯交易涉及損益按持股比例抵消；
（3）持股比例較低，不具有共同控制且重大影響，按可供出售金融資產處理；
2、相關稅務規定
（1）如果采用部分非貨幣性資產出資，按視同銷售繳納相關稅金（增值稅），企業所得稅可適用5年分期繳納的優惠政策；（財稅〔2014〕116號關于非貨幣性資產投資企業所得稅政策問題的通知）
（2）如取得分紅，可適用居民企業稅收優惠，免征企業所得稅。（《企業所得稅法》第二十六條第二項規定）
（3）退出項目公司，轉讓股權時，按轉讓股權公允價值與長期股權投資（或可供出售金融資產）賬面價值的差額，計入應納稅所得額，繳納企業所得稅；
二、項目公司：由政府方和中標社會資本企業，針對特定項目共同設立，具體負責PPP項目的設計、建設、運營等各項工作；PPP項目獲取回報的實現方式，通常不是由政府直接回購，而是在項目建成后，給予一定期限的特許經營權，以項目的運營相關收益，回收投資，償還貸款及利息，并獲取合理回報；在考慮實際投資額、貸款成本、各項稅費等前提下，考慮合理比例的回報，結合項目預期收益的實現方式，政府方與社會資本方雙方談判確定；
1、會計處理（以BOT方式，即建設-運營-移交為例）
（1）收到投資款，作為實收資本處理；收到融資款，作為企業貸款，確認長期借款，借款費用應當按照《企業會計準則第17號——借款費用》的規定處理，相應的利息支出，符合資本化條件的，計入相應資產；不符合資本化條件的，直接計入當期費用；
（2）發生相關支出時，如可行性研究、設計費、建設方工程款等，根據與政府前期談判預期收益實現方式，分別確定金融資產（長期應收款）或無形資產；
① 預期能收回確定金額，如政府直接付款，或可行性缺口由政府直接付款，確認長期應收款，發生支出時 借：長期應收款
貸：相關科目（銀行存款、應付賬款、應付職工薪酬等等）未實現融資收益（考慮貨幣時間價值）
② 預期收回金額不確定，如由使用者付款，確認為無形資產，發生相關支出時
借：無形資產 貸：相關科目
③ 混合模式：預收能收回部分確定金額+不確定金額，總體思路是
借：長期應收款（確定金額）
無形資產（差額）貸：相關科目
未實現融資收益（考慮貨幣時間價值）
（3）運營階段：
① 分期收回確定金額時，沖減長期應收款，同時確認相應的融資收益
借:銀行存款
貸：長期應收款 借：未實現融資收益
貸：財務費用（利息收入）
根據是否開票，確認是否按照適用稅率，計提相應的增值稅銷項稅額； ② 收到不確定金額時（使用者付費），確認收入，無形資產攤銷入成本
借：銀行存款/現金
貸;主營業務收入
應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）借：主營業務成本
貸：累計攤銷 ③ 發生運營成本，借：管理費用
主營業務成本
應交稅費-應交增值稅（進項稅額）
貸：相關科目（銀行存款、原材料、應付賬款等等）
（4）移交階段：
① 收回固定金額，已回收完畢的，移交階段直接移交即可，不再做賬務處理 ② 收回不確定金額，無形資產攤銷完畢，賬務處理如下
借：累計攤銷 貸：無形資產
2、稅務規定：
（1）基礎設施、節能節水項目：自取得第一筆經營收入起，企業所得稅三免三減半；（《國家稅務總局關于實施國家重點扶持的公共基礎設施項目企業所得稅優惠問題的通知》（國稅發〔2009〕80號）、《財政部國家稅務總局關于公共基礎設施項目和環境保護節能節水項目企業所得稅優惠政策問題的通知》（財稅〔2012〕10號））
（2）購置用于環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的，按投資額10%抵減應納稅所得額，一次抵減不完的，可以五年內抵免；（《國家稅務總局關于環境保護節能節水安全生產等專用設備投資抵免企業所得稅有關問題的通知》（國稅函〔2010〕256號））
（3）專項撥款：如貸款利息補貼、其他符合規定的專用款項，符合條件的，按不征稅收入處理；對應的支出也不得稅前抵扣；（《財政部國家稅務總局關于專項用途財政性資金企業所得稅處理問題的通知》（財稅〔2011〕70號）、《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》（中華人民共和國國務院令第512號）第二十八條）
政府往往會通過政府補貼的方式給予項目公司一定的補助。企業取得的政府補貼從稅收角度看可以分為兩種情形：應稅收入及不征稅收入。根據《財政部、國家稅務總局關于專項用途財政性資金企業所得稅處理問題的通知》（財稅〔2011〕70號）的規定，企業從縣級以上各級人民政府財政部門及其他部門取得的應計入收入總額的財政性資金，若企業能夠提供規定資金專項用途的資金撥付文件、單獨核算支出，且撥付資金部門對該資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求，則該部分政府補貼屬于不征稅收入，項目公司無須就此繳納所得稅。除此之外，項目公司取得的其他政府補貼屬于應稅收入，仍須履行所得稅納稅義務。對于不征稅收入，《企業所得稅實施條例》第二十八條規定，不征稅收入用于支出所形成的費用，不得在計算應納稅所得額時扣除；用于支出所形成的資產，其計算的折舊、攤銷不得在計算應納稅所得額時扣除。
（4）運營階段：按所提供服務適用稅率繳納增值稅，按規定繳納企業所得稅及其他稅種；
① 高速公路收費權：根據全面推開營改增新規定，高速公路通行費屬道路通行服務，按照不動產經營租賃服務繳納增值稅，稅率為11%。試點前開工的高速公路的車輛通行費，可以選擇適用簡易計稅方法，減按3%的征收率計算應納稅額。根據以上規定，下游企業可以憑取得增值稅專用發票進行抵扣，將進一步降低企業的稅收負擔；（全國營改增解答匯編）② 公路經營企業中的一般納稅人收取試點前開工的高速公路的車輛通行費，可以選擇適用簡易計稅方法，減按3%的征收率計算應納稅額。
試點前開工的高速公路，是指相關施工許可證明上注明的合同開工日期在2016年4月30日前的高速公路。（財稅〔2016〕36號）
③ 其他運營服務：按所提供服務適用的增值稅率（如現代服務一般適用6%稅率），計提相應的銷項稅額；如收取管理費、運營費等；
（5）移交階段：
參考有關BOT項目如何計算繳納增值稅的問題，有一種思路如下：
① 以投融資人（社會資本方）的名義立項建設，工程完工后經營一段時間，再轉讓業主的，在項目的各個階段，按以下方法計稅：
在建設階段，投融資人建設期間發生的支出為取得該項目（一般為不動產）所有權的成本，所取得的進項稅額可以抵扣。投融資人將建筑工程承包給其他施工企業的，該施工企業為建筑業增值稅納稅人，按“建筑業”稅目征收增值稅，其銷售額為工程承包總額。
在經營階段，投融資人對所取得的收入按照其銷售的貨物、服務適用的稅率計稅。
在轉讓階段，就所取得收入按照“銷售不動產”稅目征收增值稅，其銷售額為實際取得的全部回購價款（包括工程建設費用、融資費用、管理費用和合理回報等收入）。
②以項目業主的名義立項建設（B），工程完工后經營（O）一段時間，再交付業主（T）的，在項目的各個階段，按以下方法計稅：
在建設階段，投融資人建設期間發生的支出為取得該項目（一般為不動產）經營權的成本，作為“其他權益性無形資產?—基礎設施資產經營權”核算，所取得的進項稅額可以抵扣。投融資人將建筑工程承包給其他施工企業的，該施工企業為建筑業增值稅納稅人，按“建筑業”稅目征收增值稅，其銷售額為工程承包總額。
在經營階段，投融資人對所取得的收入按照其銷售的貨物、服務適用的稅率計稅。
在交付階段，就所取得收入按照“銷售無形資產”稅目征收增值稅，其銷售額為實際取得的全部回購價款。
注釋（出自全國營改增解答匯編）
十六、PPP項目（政府與社會資本合作）先期由市政工程集團建設后由政府回購如何繳稅？
答：PPP項目的納稅問題在原先營業稅時期就比較復雜，同時由于項目運營與交接方式存在多樣性，目前難以籠統概述其營改增后的納稅問題，需根據各個項目的具體情況確定。
三、施工主體：具體負責項目施工；對于所提供的建造服務應當按照《企業會計準則第15號——建造合同》確認相關的收入和費用。
1、財務處理
（1）發生工程成本支出：
借：工程施工——成本
貸：有關科目（銀行存款、應付賬款、應付職工薪酬、原材料、工程物資等）
（2）登記已結算合同價款，確認應收款項
借：應收賬款 貸：工程結算
收到款項時 借：銀行存款 貸：應收賬款
（3）按完工百分比法確認建造收入及成本
借：主營業務成本
工程施工——毛利 貸：主營業務收入
應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）
（4）項目建設完工：
借：工程結算
貸：工程施工-合同成本 工程施工-合同毛利
2、稅務相關
（1）一般納稅人清包工或甲供材方式下提供的建筑服務，可以選擇適用簡易計稅方法計稅：施工方可以選擇按簡易辦法適用3%增值稅征收率，不抵扣進項；也可以選擇按一般計稅方法，適用11%增值稅率，可以抵扣按規定取得的進項稅額；具體選用哪種方式，需測算能夠取得的可抵扣進項稅的貨物或服務價值占總合同金額的比例；
注釋：財稅〔2016〕36號文有關建筑服務的規定
①一般納稅人以清包工方式提供的建筑服務，可以選擇適用簡易計稅方法計稅。
以清包工方式提供建筑服務，是指施工方不采購建筑工程所需的材料或只采購輔助材料，并收取人工費、管理費或者其他費用的建筑服務。②一般納稅人為甲供工程提供的建筑服務，可以選擇適用簡易計稅方法計稅。甲供工程，是指全部或部分設備、材料、動力由工程發包方自行采購的建筑工程。③一般納稅人為建筑工程老項目提供的建筑服務，可以選擇適用簡易計稅方法計稅。建筑工程老項目，是指：
a、《建筑工程施工許可證》注明的合同開工日期在2016年4月30日前的建筑工程項目；
b、未取得《建筑工程施工許可證》的，建筑工程承包合同注明的開工日期在2016年4月30日前的建筑工程項目。
（2）一般納稅人以總承包方式提供建筑服務：適用11%增值稅率；不能選擇適用簡易計稅辦法；發生的支出成本，盡可能取得增值稅專用發票；當適用不同增值稅率，價格有差異的情況下，以如下思路確定哪種情況更合適；
如：從一般納稅人處采購，能獲取17%進項稅專用發票，含稅采購價為100元；對比如下 ① 從適用11%一般納稅人處采購，含稅價格低于94.18元時可行；否則采購17%更有利； ② 從小規模納稅人處采購（代開3%的發票），含稅價格低于86.55元時，采購可行； ③ 取得普通發票，含稅價格低于83.73元時，采購可行；
④ 無法取得發票，價格低于62.80元時，采購可行，否則，仍然從17%一般納稅人處采購；
其他情況，參照表格中測算的平衡臨界點；
第三篇：PPP項目擔保模式全梳理
PPP項目擔保模式全梳理
政府方擔保
政府作為PPP項目重要的參與主體，對項目成敗有著決定性的作用。現有PPP項目普遍面臨著融資難的困境，主要原因是初始期的PPP項目的融資方式較為單一，多以債權融資為主，股權融資相對不足。傳統的商業貸款是債權融資的主要模式，但商業銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無異，較為嚴格，對増信要求較高，但由于PPP項目存量資產短缺，難以滿足商業銀行的抵押要求，需要政府給予對應的擔保，彌補PPP項目増信不足的缺口。同時政府擔保顯示出政府合作的誠意，并在一定程度上消除社會資本的參與顧慮，激發社會資本的參與熱情。現有的政府擔保方式主要有承諾函、設定保底量、通過人大決議納入預算、回購安排四類。
（一）承諾函
在PPP模式下，承諾函是把合同付款責任納入預算的確認函，其內容主要是根據人大決議，承諾將項目融資本息（回購資金）納入相應（或中長期）財政預算予以安排，可以看出，從嚴格意義上看，承諾的內容是“本息還款安排”的行為承諾，且是融資還款的現金流，并不是擔保法上的保證，但具有融資増信作用。這種“承諾”對于金融機構來說不是擔保，只是種“強增信”。由于金融機構對政府信用的信任，即主體信仰，從而導致承諾函受到金融機構的大力認可。但隨著貴州安順、正定、安順等地撤函事件的持續發酵，金融機構對承諾函的法律效應可能需要重新論證和審視。
（二）設定保底量
PPP項目的回報機制有政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種，政府付費和可行性缺口補助中均涉及財政支出責任，政府通常會依據項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。為了保障社會資本參與時獲得合理的最低收益，政府會設立保底量，在項目合同中承諾，在項目運營過程中，當公共產品或服務的需求低于一定的標準時，政府會給予社會資本或項目公司相應的補貼。
如財政部第二批示范項目興延高速公路采用可行性缺口補助的回報機制，通過特許經營協議，政府對通行費用給予合理補貼，且對車流量有“保底不兜底”承諾，充分體現了PPP模式風險共擔的原則。
（三）通過人大決議納入預算
不同于傳統模式，PPP項目中涉及政府財政支出的部分需通過人大決議納入預算，資金償付更有保障。財政部印發的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）規定“項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。”財政部出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）要求“通過論證的項目，各級財政部門應當在編制預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。”但值得一提的是，為有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展，通過人大決議納入預算的項目財政支出責任是有上限的，每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。
（四）回購安排
在本輪PPP模式興起之前，大量的政府工程項目是借助BT模式實施的，政府承諾回購，項目建設完成后移交給政府。因此，在PPP項目的談判過程中，關于回購安排的討論不可避免。回購安排包括資產回購和股權回購兩大類，其中資產回購在PPP項目中是明令禁止的，因為《財政部第三批PPP示范項目評審標準》中明確提到“采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的”不可列為備選項目。而股權回購仍有一定的適用空間，這是考慮到PPP項目的合作期較長，存在著一定的不確定性，當雙方不太適合繼續合作或者難以為繼時，政府可對社會資本持有的股權進行回購。
社會資本或項目公司擔保
為了確保PPP項目能夠按照合同約定履約，政府通常會要求社會資本或項目公司提供一定的擔保。常見的擔保方式包括保證金、保函、收益權質押、第三方擔保等。
（一）保證金
保證金是招標方在招標文件或項目合同中約定的應標方或中標方應繳納的一定金額的責任擔保。目前在PPP項目中較為常見的有投標保證金、履約保證金、工程質量保證金三種。1.投標保證金
投標保證金是為了保護招標人因投標人的無正當理由拒絕訂立合同而遭受損失，要求投標人隨投標文件一同遞交給招標人的一定形式、一定金額的投標責任擔保，保證投標人在遞交投標文件后不得撤銷投標文件，中標后不得無正當理由不與招標人訂立合同。投標保證金通常作為投標書的一部分，數額不得超過投標總價的百分之二。當招標人因投標人的行為受到損害時可根據規定沒收投標人的投標保證金。2.履約保證金
為保障招標方（通常是政府指定的實施機構）權益，敦促中標人（社會資本）完全按時履約，保證項目工期和質量符合合同約定，招標方會在招標文件中要求中標人提交履約保證金，金額不得超過中標合同金額的10%，一般為總合同價的5%-10%左右，可用保兌支票、銀行匯票或現金支票支付。當中標人順利履行完應承擔的義務，項目竣工驗收合格后，招標方將履約保證金全額返還給中標方。若中標方出現違約，將喪失收回履約保證金的權利。3.工程質量保證金
工程質量保證金又稱建筑工程信譽保證金，是指作為施工單位根據建設單位的要求，在建設工程承包合同簽訂之前，預先交付給建設單位，用以保證施工質量的資金。對于有政府參與PPP項目，一般按工程價款結算總額5%左右的比例預留保證金，待建設工程竣工結算質量達標后，建設單位應按照合同約定及時向施工單位支付工程結算價款和預留保證金。
（二）履約保函
履約保函是在PPP實踐中最為常見且行之有效的履約擔保方式，金融機構(通常是銀行)應申請人的請求，向第三方(即受益人)開立的一種書面信用擔保憑證，用以保證在申請人未能按雙方協議履行其責任或義務時，由金融機構代其履行一定金額、一定期限范圍內的某種支付責任或經濟賠償責任。為了保障PPP項目順利實施，政府會要求社會資本或項目公司提供一個或多個保函，具體包括投標保函、建設期履約保函、維護保函、移交維修保函等。1.投標保函
投標保函是金融機構(通常是銀行)應投標人的申請，向投標人出具的、保證在招標有效期內不撤標、不改標、中標后在規定的時間內簽訂合同或提高履約保函的書面承諾。2.建設期履約保函
建設期履約保函較為常見，用于擔保項目公司在建設期能夠按照合同約定的標準進行建設，并且能夠按時完工。
3.運營維護期的履約保函/維護保函
運營維護期的履約保函，也稱維護保函，主要用以擔保項目公司在運營維護期內按照項目合同的約定履行運營維護義務。4.移交維修保函
移交維修保函是項目公司做出的在保修期或維修期內履行合同約定的質量標準的書面承諾。
（三）特許經營權收益權質押
如前所述，大部分PPP項目需要通過銀行等金融機構進行債權融資，在這樣的情形下，質押擔保等尤為必要。在存量資產匱乏的前提下，PPP項目中基于特許經營而形成的某種收費權（如高速公路收費權、景區門票收費權等）便成為重要的突破口。
從PPP政策層面上看，PPP的小基本法——《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號令）明確提出要“探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源”，同時另外，中華人民共和國最高人民法院指導案例53號的判決結果明確顯示特許經營權的收益權可作為應收賬款予以質押，表明PPP項目中特許經營權收益權質押擔保的可行性。
因此，在實際操作過程中，越來越多的金融機構認可并要求將PPP項目中的特許經營權收益權進行質押擔保。
（四）第三方擔保 除了社會資本提供的保證金、金融機構出具的保函、PPP項目的特許經營權收益權質押外，政府方還會要求社會資本或項目公司提供其他形式的擔保，如母公司（股東）擔保和專業擔保公司保函等。1.母公司（股東）擔保
母公司（股東）擔保，是指由社會資本方或項目公司的母公司（股東）為社會資本方或項目公司履行PPP項目合同向政府方提供擔保。
在政府與社會資本或項目公司簽訂的PPP項目協議中，政府為了強化社會資本方的擔保責任，會要求項目公司的母公司（即社會資本方）為項目公司履行PPP項目協議向政府方提供擔保。如青島特銳德電氣股份有限公司（簡稱“特銳德”）聯合合肥國軒特來電新能源有限公司、安徽雄峰礦山裝備有限公司共同中標安慶市新能源電動汽車充電基礎設施PPP項目，聯合體與安慶市同安實業有限公司（安慶政府指定機構）合資組建了安慶同安雄峰特來電新能源有限公司，其中特銳德持股比例為65%。根據安慶PPP項目公司的發展需要，需向安慶市同安實業有限公司申請21270萬元的借款，用于安慶市新能源電動汽車充電基礎設施PPP項目建設、運營，借款期限13年，特銳德經董事會審議通過為項目公司提供連帶責任擔保，擔保期限自協議生效之日起13年。
但實際上，許多社會資本方提供母公司（股東）擔保的意愿并不強烈，這是因為項目公司的特點是有限追索，實現風險隔離。2.專業擔保公司保函
在母公司（股東）不愿提供擔保的情形下，社會資本方或項目公司可尋求專業擔保公司出具相應保函。
不同于銀行類保函，專業擔保公司保函有以下兩個特點：1.出具保函時的審查更加專業和全面，通常是以申請人的信用狀況為依據，綜合考量其資質條件、以往從事工程建設的業績、技術水平以及管理能力。2.風險發生后索賠條件更為嚴苛，專業擔保公司出具的是有條件的保函，受益人提出索賠需提供被保證人確實違約的證據以及相關的證明、鑒定材料等，且擔保公司不是按保函金額一次性足額賠償，而是按照補償實際損失的原則進行理賠。由此可見，專業擔保公司保函在實際過程中更加公平，能更好地促進效率提高。
如安徽省信用擔保集團有限公司作為專業擔保公司，和安徽省路網交通建設集團聯合推出“擔保+PPP”模式，致力于PPP模式的創新發展，首筆PPP模式融資擔保項目已順利放款，貸款金額20億元，首期投資10億元，重點用于太和縣基礎設施建設。
延伸閱讀：PPP主要關注問題
1、主要投資、建設和收益模式 廣義的PPP包括政府長期向社會購買服務，比如由企業向政府提供公用事業的一些特殊服務項目，比如：公路收費、抄表、垃圾收運等服務項目。狹義的PPP是基于基礎設施、公用事業或者社會事業項目。(一)投資模式
從項目投資主體而言，可以分為(1)政府投資、(2)企業(項目公司)投資和(3)混合投資(部分資產政府投資和部分資產企業投資)三大類型。
對政府投資項目而言，由政府或者政府控制的企業擁有項目資產并承擔項目風險，社會資本可以通過租賃資產或者委托運營(OM)模式參與項目運作，為社會提供公共產品(服務)。此類項目暫不屬于我國政府力推的PPP項目范疇。
企業投資項目是指社會資本獨自或者與政府共同成立項目公司，由該項目公司擁有項目資產并承擔項目風險。此種模式下，社會資本可以在項目建設初期通過設立項目公司模式參與項目合作，也可以在后續通過股權受讓或增資擴股模式擁有項目公司股權而參與項目合作。對一些大型項目，單純靠項目收益無法彌補項目投資運營成本的，為降低項目公司投資成本，滿足項目經濟可行性要求，則采用部分項目資產由政府投資建設，其余項目資產由項目公司投資建設，最后整體項目資產移交項目公司運營的模式來開展項目合作。比如，北京地鐵4號線就是典型的混合投資項目。微信公眾號PPP項目爭端解決持續關注PPP項目熱點問題。就社會資本投資介入項目運作的不同時期而言，項目投資模式還可以分為：參與項目初始投資建造(比如BOT、BOO)、項目建成后受讓運營(比如TOT)、對項目升級改造進行投資后運營(ROT)等不同類型。(二)建設管理模式
項目建設管理模式按照業主介入的深入以及項目任務包的劃分一般有：業主自行管理、委托進行項目管理(PM)、EPC總承包、DB(設計-施工總包)、工程總承包項目等類型。項目建設所涉的工程、設備和服務的采購應按照《招標投標法》的規定履行招標程序。(三)收益(付費)模式
PPP項目可以分為經營性項目和非經營性項目,前者是項目的使用者付費,后者是政府付費。還有一種是介于兩者之間,可稱為準經營性項目,使用者付費不足以覆蓋項目公司的投資運營成本,政府還要給予一定的補貼。
另外，亞行專家表示，PPP項目也可以通過價值捕獲(Value Capture)等方式獲得收益，例如香港的地鐵項目和美國的軌道站點。
2、哪些項目適合PPP模式
適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。從國內外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎設施項目(道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事業項目(供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環境治理項目)和社會事業項目(學校、醫療、養老院、監獄等)等領域。
3、國內PPP項目注意要點
PPP項目應注意的要點很多，本文僅對筆者認為非常重要，但一般文獻中較少提及的幾個問題做簡要闡述。(一)重視公共利益的保障
在政府采購服務的過程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購成本的沖動，而企業天然趨利，極有可能出現的情況是：在政府缺乏監管或價格定價不合理的前提下，企業通過降低服務質量或者減少必須的公共利益投入(比如污染控制、員工安全健康保障)來增加收益。這也是國際上早期的PPP項目要求政府在項目公司中占有股份的原因。
為了保障公共利益，我們建議政府：(1)設立合理的風險承擔機制，政府和企業共擔風險，企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險;(2)理順合作關系，實現利益共享，避免暴利和虧損，保障項目高效、穩定運營;(3)加強對項目的控制和監管，建議在項目公司設立由政府委派的董事和監事(社會資本單獨投資的可以設立外部董事)，項目公司完善項目定期監管制度;(4)建立項目信息公開制度，利用社會力量加強對項目的監督。(二)理清項目前期工作界面
在新建項目中應清晰梳理項目前期工作的界面，政府應承擔項目前期工作的主要風險。為保項目建設不存在實質性障礙，政府應特別重視如下幾點：(1)項目選址是否與城市規劃相符;(2)項目是否滿足環保要求;(3)項目用地取得是否存在障礙;(4)項目建設是否存在潛在社會風險。(三)項目收益保障
政府要想吸引社會資本參與PPP項目投資，必須對項目收益予以一定保障。主要應考慮以下方面：(1)項目收益來源的可靠性，對使用者付費而言，應合理測算產品(服務)的使用量、確立合理的定價/調價和政府補償機制;(2)采用政府付費模式或者政府補貼的，應確保用于支付項目收益的財政資金已按照《預算法》納入政府預算;(3)合理設立項目規模，防止因項目投資建設規模超過合理需求而導致的公共產品(服務)定過高、企業虧損或者政府補貼過重等情形。
第四篇：PPP項目實施方案
政府與社會資本合作（ppp)模式建設
安陽市東區污水處理廠尾水人工濕地處理工程 初步實施方案
一、項目基本信息
1.1項目名稱：安陽市東區污水廠尾水人工濕地處理工程； 1.2項目類型：在建項目（市政公用工程項目）1.3建設地點：安陽市東區污水處理廠排水口入茶店坡溝以東至白棉路，沿茶店坡溝河道兩側規劃的綠化用地，以及京珠高速公路東側高壓走廊地帶，南起文明大道，北至文峰大道。項目占地面積約為34.7公頃。1.4建設內容：該項目規模為采用人工濕地技術處理安陽東區污水處理廠尾水10萬噸/日、濕地面積約為43公頃。主要建設內容為提升泵站1座、輸配水管線6.87公里、濕地工程、植物種植、河道修復、河道清淤、綠化景觀、橡皮壩及其他配套設施。1.5項目前期工作合規性：本項目是東區污水廠升級改造的配套工程，經安陽市發改委（安發改審城市[2013]15號）批準建設，可行性研究報告、環評手續已經批準，初步設計已經完成。
1.6所處階段：項目識別—物有所值及財政支付能力評估。1.7計劃開工和完工時間：2015年至2016年 1.8合作期限：特許經營期限為25年 1.9總投資及資本構成：估算投資1.28億元，未完工程部分估算投資8000萬元，擬由社會資本募集金完成建設，社會資本所占比例100%； 2.0政府現有支持安排： 1、2013年安陽市人民政府第80次常務會議同意實施該項目并將列為城建重點項目及十大民生工程之一。
2、《安陽市住房和城鄉建設局安陽市東區污水處理廠
尾水人工濕地處理工程項目實施ppp模式的請示》（安住建 [2015]54號）文件已經市政府主要領導批示同意。3、2015年6月3日《安陽市重大項目推進工作周例會會議紀要》協調解決了項目建設用地和資金問題。
二、項目建設必要性及可行性分析 2.1項目必要性分析
安陽市東區污水廠于2003年投入運行，原出水標準為《城鎮污水處理廠污染標準》（gb9878-1996）二級標準，經除磷脫氮升能改造后，部分工程氨氮達到了一級b標準，但距《城市污水再生利用景觀環境用水水質》(gb/t18921-2002)中的觀賞性景觀環境用水的湖泊類、水景類水質標準的要求，還有較大差距，故需要對東區污水廠出水進一步凈化。
為切實提高東區污水處理廠減排能力，結合實際情況，經多方考察論證，安陽市東區污水處理廠除磷脫氮及中水回用工程技術方案變更為采用人工濕地工藝處理尾水；工程建成后，可處理尾水10萬/日，設計出水水質達到《中華人民共和國地表水環境質量標準》（gb38382002)中的ⅳ類水標準，高于一級a標準。2.2項目可行性分析 2.2.1濕地作用：人工濕地是一個綜合的生態系統，它應用生態系統中物種共生、物質循環再生原理，結構與功能協調原則，在促進廢水中污染物質良性循環的前提下，充分發揮資源的生產潛力，防止環境的再污染，獲得污水處理與資源化的最佳效益。2.2.2建設意義：人工濕地方案可以大幅度地減少向本市河流及向沿線流域排入的污染負荷量，減輕本市及沿線流域的污染，改善城市生態和人民生存環境，對安陽城市綜合建設與經濟的可持續發展具有重大的戰略意義，同時根據安東新城城市規劃，茶店坡溝兩側各有35米綠化用地，可解決人工濕地工程占地大的問題，同時完成河道兩側的綠化工程，項目在提高東區污水處理廠減排能力，改善城區周圍水系的水質同時還能營造河道兩側的綠化景觀，是一項惠民工程、生態工程。2.2.3工藝選擇：本項目工藝選用沈陽環境科學研究院的專利技術，采用潛流人工濕地+表流人工濕地組合工藝，可以有效解決北方寒冷地帶人工濕地運行問題，提供冬季運行效果。2.2.4主管部門：安陽市住房和城鄉建設局《關于安陽市東區污水處理廠尾水人工濕地處理工程項目實施ppp模式的請示》（安住建[2015]54號）已經市政府領導批示同意；2015年6月3日《安陽市重大項目推進工作周例會會議紀要》明確安陽市住建局為項目實施機構。2.3物有所值定性分析 2.3.1運營優勢：人工濕地處理工藝與傳統的處理工藝相比，具有運行穩定、費用低、維護簡單、景觀效果好等優點； 2.3.2環境效益：工程建設實現“兩個結合”即與茶店坡和防洪排澇相結合、與安陽示范區景觀規劃相結合，投產運營后，將大幅度地削減污染物質的排放量，極大地改善城區周圍水系的水質，達到人與環境的和諧統一，社會環境效益顯著。2.3.3實施條件：項目可行性研究、規劃、初步設計、環評等前期工作已經完成，并已經開工建設，是在建設項目，具備實施ppp的基本條件。2.3.4項目吸引力：本項目屬于市政公用工程，是主要依靠
“政府付費”即政府購買服務回收投資成本的非經營性項目，吸收社會資本參與到項目中，可有效緩解政府投資壓力，項目收益穩定，對社會資本具有一定的吸引力； 2.3.5運營效率：實施ppp模式引入專業的污水處理運營機構，有利于保證污水處理廠的正常運營，提高運營效率，促進創新和競爭； 2.3.6拓寬融資：實施ppp模式可以為減緩財政投資壓力，推進和加快項目建設，將籌集的資金用于其他公用投資項目，拓寬市政設施建設融資渠道； 2.3.7風險分擔：實施ppp模式可以實現項目建設風險、運營風險共擔機制，有利于政府監督和社會監督。
三、擬采用運作方式 3.1運作模式：
本項目為市政污水處理工程，屬于缺乏“使用者付費”基礎，依靠“政府付費”回收投資成本的非經營性項目，通過政府購買服務推進實施ppp項目。具體模式采用建設—運營—移交（bot）模式。3.2投資規模：
根據項目實際，社會資本投資規模暫定為8000萬元，全部由投資者負責籌集。項目實際完成投資額由政府審計部門審定，超出或低于協議投資額部分上方協商以補差結算或篇二：池州市污水處理廠網一體ppp實施方案
池州市污水處理設施廠網一體、以市代縣 ppp 模式的實施方案
池州市污水處理及市政排水設施（主城區）ppp 項目，包括已建污水處理廠 2 座、處理能力 10 萬噸/日（清溪污水 處理廠一期 4 萬噸/日、二期 4 萬噸/日，城東污水處理廠 2 萬噸/日）；已建排水管網約 750 公里；已建污水泵站 7 座（合 計 10.45 萬噸/日污水提升能力）；特許經營期 26 年。在特許 經營期內，需規劃新建污水處理廠 3 座（6.5 萬噸/日）、排水 管網 554 公里等污水處理及市政排水設施。
一、實施模式
根據池州市主城區污水處理設施的現狀，按照“廠網一 體”的要求，采用特許經營、政府購買服務組合的 ppp 模式 進行運作。
（一）池州市人民政府或授權主體與選定的投資人合資 組建項目公司。投資人和市政府指定主體按照 80%：20%比 例組建項目公司，簽署合資合同和章程。政府持有股權，參 與項目公司的重大決策，但不參與日常的經營和管理。
（二）池州市人民政府授權市住建委與項目公司簽署 《特許經營協議》，授予項目公司對污水處理廠及排水設施 的特許經營權。項目公司在特許期內投資建設規劃中的污水 處理廠及排水設施等，負責運營、維護和更新再有污水處理
廠及排水設施，在特許經營期及購買服務合同期滿后，將正 常運行情況下的上述設施無償、完好地移交給池州市人民政 府或其指定機構。
（三）污水處理設施產權所有人與項目公司簽署《資產 轉讓協議》，將主城區已建的清溪污水處理廠（一期、二期）、城東污水處理廠、排水設施等轉讓給項目公司。
（四）池州市人民政府或其授權主體根據項目公司提供 服務情況，按照《特許經營協議》的規定，向項目公司支付 污水處理設施運行、維護服務費。
（五）對于改擴建項目、新建項目，參照《特許經營協 議》中約定的相關原則，另行簽訂補充實施協議。
二、操作步驟和流程
（一）加強組織推進。成立以池州市政府主要領導為組 長的工作領導小組，并從市發改委、財政局、國資委、金融 辦、住建委、審計局、環保局、城投公司、招標局等相關單 位抽調專業技術人員組成各專項工作組。其中市財政局牽頭 負責資產評估、收益測算、融資成本等工作；市住建委牽頭 負責項目實施方案、綜合單價測算、服務標準制定等工作； 市財政局和住建委共同牽頭負責招標談判工作。
（二）制定工作方案。為加快推進 ppp 模式的實施，池 州市政府制訂了《池州市污水處理設施 ppp 工作實施方案》。
（三）工作流程。一是項目篩選。根據城市總體規劃及
有關專項規劃的要求，組織編制 ppp 項目庫。再結合實際情 況，池州市首先選擇了污水處理項目廠網一體（主城區）進 行實施。二是資產評估。聘請業績良好的資產評估公司對主 城區已建污水處理廠及排水設施的資產進行合理評估，確定 擬轉讓數額。三是制定實施方案。咨詢機構在詳細調查的基 礎上制定可操作的實施工作方案，實施工作方案在市相關部 門認真研究的基礎上修改完善，報市政府批準后實施。其中 重點確定好投資人選擇方式、選擇標準；項目結構和合同結 構；主要項目條件；利益共享和風險責任分擔原則；招標工 作計劃（包括人員組織、招標程序及相應時間安排）；財務 測算和編制財務模型、主要的財務報表；《特許經營協議》 等【《特許經營協議》的主要內容包括項目結構和協議關系，特許經營公司負責的經營范圍、經營期和經營區域，服務標 準，購買服務收費標準和調價，特許經營期結束后的移交標 準，項目公司的權力義務，違約責任，終止及補償等】。四 是招標準備。確定招標組織單位，合理安排招標工作協作和 責任分工，并將需要在招標文件中體現的條件予以落實，據 以編制資格預審文件和招標文件。五是招標與投標。編制完 招標文件，發出投標邀請函之時，招標正式開始，接到邀請 函的投標人決策是否參加投標，并在購買招標文件后準備相 應的投標文件。六是開標與評標。擬訂評標辦法，聘請國內 污水處理行業技術、財務和法律方面的資深專家組成評標委
員會。評標過程中綜合考慮投標人的技術、財務實力以及其 投標報價等綜合因素，而不是僅以投標報價確定中標人，以 避免出現個別投標人利用惡意報價以謀取中標的情況。七是 協議談判。確定評標結果后，與《評標辦法》中確定的談判 對象（排名靠前的中標候選人）就《特許經營協議》、《資產 轉讓協議》等相關合作文件進行具體的談判，直至雙方達成 一致意見。八是協議簽訂。投資人與市政府授權的主體簽訂 項目公司《合資協議》；投資人負責完成申請項目公司工商 登記及相關組建工作。項目公司與市住建委及產權人分別正 式簽署《特許經營協議》和《資產轉讓協議》；項目公司支 付資產轉讓款。
三、關鍵環節
（一）項目咨詢。通過招標方式選擇有經驗的專業咨詢 機構，明確咨詢機構的責任和任務。咨詢機構負責全程配合 牽頭部門進行項目前期工作、編制工作方案和具體實施等工 作。
（二）資產評估。委托具有實力的第三方資產評估公司 對本項目實施資產評估，資產不做溢價處理。明確資產轉讓 方、合理確定資產轉讓范圍。原有負債由原產權單位承擔。
（三）招投標。一是明確投資人準入條件。通過前期調 查和分析，結合國內行業發展情況和項目特點，合理確定了 投資人投標資格和準入條件。二是投資人選擇方式。按照“公 開、公平、公正”的原則，在確定準入條件的基礎上并結合 項目特點，采用公開邀請招標的方式確定投資人。三是標的 設定。在明確限定內部收益率≤8.0%、融資成本（貸款利率）≤6.55%、綜合費率≤7.0%等指標的基礎上，設定資產轉讓 價格、特許經營期和基本水量等邊界條件，把已建污水處理 廠以及排水設施污水處理服務費單價(單位：元/立方米)和排 水設施服務費單價（單位：元/（公里·年））等作為主要標的。四是綜合評標。著重對投標人財務實力、資質榮譽、業績經 驗、技術能力、財務方案、人員配臵方案、技術方案和法律 方案等綜合能力的審核和評估。
四、合同約定和政府監管機制
（一）明確責權利相適應。按照國家現行法律法規的要 求，以《特許經營協議》、《資產轉讓協議》、《項目公司股東 協議》三個規范性協議形式，明確投資人和政府的職責及權 利。
（二）制定動態調價機制。池州市審計局牽頭建立完善 成本監審機制，加強價格監審；建立調價機制，根據運營質 量情況、市場價格水平建立服務費調價機制。在特許經營期 內，依據《特許經營協議》的基準價格及池州市統計部門公 布的相關數據每滿三年調整一次服務費單價。
（三）績效考評。一是污水處理廠運營考核。根據《特 許經營協議》對污水處理廠的進出水水質水量以及排水設施篇三：ppp項目實施的基本流程 ppp項目實施的基本流程
(一)編制實施方案和資格預審文件
主要工作：按照財政部要求編制項目實施方案，進行物有所值評價和財政承受能力論證，編制資格預審文件。1.編制資料清單；
2.向政府相關部門調研訪談，詳細了解項目情況； 3.編制項目實施方案，內容主要包括：
（1)項目概況
（2)風險分配基本框架
（3)項目運作方式
（4)交易結構
（5)合同體系
（6)監管架構
（7)采購方式選擇 4.進行物有所值評價； 5.進行財政承受能力論證；
（1)編制財務模型，進行財務測算
（2)重點進行財政支出測算和承受能力評估
（3)形成財政承受能力論證結論 6.向相關政府部門匯報實施方案，并進行修改完善； 7.形成項目實施方案報批稿； 8.項目實施方案獲批后，編制資格預審文件和資格預審公告； 9.協助發布資格預審公告； 10.協助項目實施機構成立評審小組； 11.協助組織項目資格預審和評審工作。(二)實施招標程序
主要工作：編制招標文件，進行招商推介，解答投資人有關問題，吸引投資人關注和參與投標。
1.制定招標階段的具體工作計劃； 2.主持起草招標文件，招標文件主要包括：
（1）投標人須知
（2）項目協議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機構參股項目公司的）
（4）技術參考資料
3.與政府有關部門討論招標文件； 4.修改招標文件并完成終稿； 5.起草招標公告并協助項目實施機構在相關媒體發布招標公告，組織發售招標文件； 6.協助項目實施機構接待潛在投標人進行現場踏勘及盡職調查； 7.參加標前會議； 8.編制標前會議備忘錄，并向所有潛在投標人發送； 9.回答和澄清潛在投標人的提問，并以招標文件補充文件的形式通知所有潛在投標人； 10.繼續研究招標文件并使文件符合法律規范和行業慣例，如發現重大疏漏或對項目實施機構不利的條款，及時以招標文件補充文件的形式進行修正； 11.將招標文件的任何變化及時通知潛在投標人； 12.與有關政府部門保持聯系，協調解決招標階段出現的各種問題； 13.制定開標計劃和開標安排，制定開標階段的各種有用文件； 14.協助布置開標現場并派工作人員參加開標儀式。(三)評標及談判階段
主要工作：制定評標標準，協助進行談判，并就協議關鍵條款進行解釋和修改，形成最終項目協議。
1.制定評標和澄清談判的計劃； 2.制定評標標準、評標方法和澄清談判策略； 3.協助評審小組對全部投標文件進行澄清、摘錄、比較和評估，計算各投標人的分值，并起草評審報告；
4.協助組建采購結果確認談判工作組； 5.參加采購結果確認談判工作組與候選社會資本就項目合同進行的談判； 6.在每一輪談判結束時編制談判備忘錄，并根據談判結果修改協議文本； 7.形成協議文本定稿； 8.協助進行中標公示； 9.發出中標通知書；
10.根據需要參與政府與投資人協議簽署儀式。篇四：ppp項目合作方案15.4.13 xxx高新區基礎設施ppp項目實施方案
近來，國家推出一系列指導性文件，積極倡導和推介 ppp基礎設施建設模式，為適應這一要求，加快我區基礎設施建設，有效提供公共產品。根據國家、省及發改、財政、住建等上級部門的指導精神，參照外地的成功做法，結合我區實際，制定我區ppp基礎設施建設項目實施方案。
一、基礎設施建設項目工程量數據采集。首先由項目
主管單位對整個高新區的基礎設施擬采用ppp模式的項目做投資總估算，具體包括道路、綠化、亮化、供水、熱力、電力、燃氣、通訊等項工程建成所需要的投資進行整體估算。經初步統計，我區1.7145613平方公里各項基礎設施建設共需投資267584.1664萬元，其中已投資
52028.077萬元，未投資215556.0894萬元。
二、聘請專業的咨詢公司做ppp整體方案。具體咨詢服務內容包括：
（一）ppp項目財務分析與評價。具體內容包括：
1、ppp項目功能邊界定位
2、ppp項目財務測算模型搭建
3、ppp項目財務分析與評價（投資額、回收期、報酬率、項目生命周期現金流預測、凈現值、敏感性分析等）。
（二）ppp項目實施方案。具體內容：
1、ppp項目
交易架構（項目投融資結構、回報機制）、運作模式（委
托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉讓—運營—移交、改建—運營—移交等運營模
式）、補償機制設計、融資方案、風險分擔機制
2、ppp操作方案編制。
（三）ppp項目法律服務。具體內容包括：
1、ppp 項目政策法規梳理與法律風險控制
2、ppp項目合同體系制定（包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營維護合同等）。
（四）社會資本方引入。具體內容包括：協助甲方遴
選投資方，參與相關的會議、談判、磋商、并發表專業建議。
我們初步選定北京中建政研信息咨詢中心作為咨詢公
司合作方，該公司情況詳見附件一，初定費用為45萬元。
三、將項目納入xxx市ppp項目數據庫。根據相關
要求將我區此項目報市財政部門成立的政府與社會資本合作中心納入數據庫。主要用于項目集中對外公示、宣傳和社會資本招募，后續金融機構介入的基本條件，以及便于ppp管理機構對項目進行指導、監督和管理。
四、兩種方式確認參與ppp項目合作社會資本方的方式
一：
（一）向社會公布ppp項目資格預審文件。在省級以上的人民政府財政部門指定的媒體上發布公告，公告內容主要包括：項目的授權主體、項目實施機構、項目概況（項目的具體內容、總投資金額、項目運營模式）、項目對社會資本的要求（包括資格、資信及業績證明文件、社會融資方法與能力、工程建設與運營能力、參與ppp項目的業績與經驗）、擬確定參與競爭的社會資本的數量和確定方法、項目公司組建方式、合作方式、經營期限、項目融資、政府授權、購買服務或付費方式、績效考核標準及獎懲機制、付費調價機制、運營維護、社會資本方終止與退出機制、社會資本方評價辦法等。
（二）、采用競爭性磋商或單一來源采購的方式遴選
資本方。向已經通過資格預審的社會資本企業發布進行競爭性磋商的通知，如取得資格預審的社會資本方有2家及以上則采用競爭性談判等形式，如只有1家則采用單一來源采購形式遴選社會資本方。此種方式的優點是規范，缺點是增加項目的程序和操作的復雜性，延長實施時間，降低效率。
二： 直接邀請符合項目要求的社會資本企業。直接向符合我區基礎設施項目ppp合作模式的社會資本企業發出邀請函，邀請函的內容包括：項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件（不可進行磋商的條件）、項目產出
說明（指項目建成后項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付范圍、標準和績效水
平）、ppp項目合作初步協議和操作方案、社會資本方應提供的項目報告書的要求。此種方式的優點是操作簡單，易于實施，提高效率，但程序稍顯簡單。
五、確定合作的社會資本方。由高新區管委會組織由
發改、財政、市政建設等相關部門及融資、建設、市政管理等方面的專家組成評審小組同社會資本企業就ppp項目合作協議中的可磋商條款進行磋商，采取好中選優最終確定ppp合作協議和社會資本方。
六、政府審批通過ppp項目操作方案或合作協議。由xxx高新區管委會研究決定通過ppp項目操作方案和合作協議（如有涉及財政補貼支出和土地增值收入部分需經同級人大批準列支，納入財政預算管理）。
七、成立ppp項目運作公司。由社會資本方和高新區授權的建投公司參股成立項目公司，該公司與高新區管委會簽訂ppp項目合作協議，項目公司進入整個項目的建設、運營、維護及到期移交等后期工作。2015年3月17日篇五：ppp項目實施的基本流程 ppp項目實施的基本流程
(一)編制實施方案和資格預審文件
主要工作：按照財政部要求編制項目實施方案，進行物有所 值評價和財政承受能力論證，編制資格預審文
件。
1.編制資料清單；
2.向政府相關部門調研訪談，詳細了解項目情況； 3.編制項目實施方案，內容主要包括：
（1)項目概況
（2)風險分配基本框架
（3)項目運作方式
（4)交易結構
（5)合同體系
（6)監管架構
（7)采購方式選擇 4.進行物有所值評價； 5.進行財政承受能力論證；
（1)編制財務模型，進行財務測算
（2)重點進行財政支出測算和承受能力評估
（3)形成財政承受能力論證結論 6.向相關政府部門匯報實施方案，并進行修改完善； 7.形成項目實施方案報批稿； 8.項目實施方案獲批后，編制資格預審文件和資格預審公告； 9.協助發布資格預審公告； 10.協助項目實施機構成立評審小組； 11.協助組織項目資格預審和評審工作。(二)實施招標程序
主要工作：編制招標文件，進行招商推介，解答投資人有關
問題，吸引投資人關注和參與投標。1.制定招標階段的具體工作計劃； 2.主持起草招標文件，招標文件主要包括：
（1）投標人須知
（2）項目協議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機構參股項目公司的）
（4）技術參考資料
3.與政府有關部門討論招標文件； 4.修改招標文件并完成終稿； 5.起草招標公告并協助項目實施機構在相關媒體發布招
標公告，組織發售招標文件； 6.協助項目實施機構接待潛在投標人進行現場踏勘及盡
職調查；
7.參加標前會議；
8.編制標前會議備忘錄，并向所有潛在投標人發送； 9.回答和澄清潛在投標人的提問，并以招標文件補充文件的形式通知所有潛在投標人； 10.繼續研究招標文件并使文件符合法律規范和行業慣例，如發現重大疏漏或對項目實施機構不利的條款，及時以招標文件補充文件的形式進行修正；
11.將招標文件的任何變化及時通知潛在投標人； 12.與有關政府部門保持聯系，協調解決招標階段出現的各種問題；
13.制定開標計劃和開標安排，制定開標階段的各種有用
文件；
14.協助布置開標現場并派工作人員參加開標儀式。.(三)評標及談判階段
主要工作：制定評標標準，協助進行談判，并就協議關鍵條
款進行解釋和修改，形成最終項目協議。1.制定評標和澄清談判的計劃； 2.制定評標標準、評標方法和澄清談判策略； 3.協助評審小組對全部投標文件進行澄清、摘錄、比較和
評估，計算各投標人的分值，并起草評審報告； 4.協助組建采購結果確認談判工作組； 5.參加采購結果確認談判工作組與候選社會資本就項目
合同進行的談判；
6.在每一輪談判結束時編制談判備忘錄，并根據談判結果
修改協議文本；
7.形成協議文本定稿； 8.協助進行中標公示； 9.發出中標通知書； 10.根據需要參與政府與投資人協議簽署儀式。
第五篇：PPP項目方案[范文模版]
PPP（公私合作關系）項目實施建議方案
什么是PPP
（一）基本概念、核心理念
PPP，即公私伙伴關系是指公共部門與私營部門為提供公共服務而建立起來的一種長期合作關系。這種關系用商業協議來確立，公共部門將融資、建設、運營風險轉嫁給私營部門，并與私營部門發揮各自的優勢來提供公共服務。在這樣的框架下，PPP的表現形式有多種，如BOT（建設-運營-轉讓）和BOOT（建設-運營-擁有-轉讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風險向私營部門轉移的程度會產生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。
PPP的核心理念是追求資金最佳使用價值,通過引進社會資本，發揮公私雙方各自優勢，緊密合作，風險共擔，利益共享，得到最優的投資回報及社會公共效益，實現公共財政或者公共資源的價值最大化。
（二）PPP的比較優勢
相對于政府傳統項目開發模式及公共融資方式，PPP有以下 比較優勢：
1、提高公共財政使用效率
PPP項目一般由社會私人資本或者聯合體融資建設及運營，提供公共服務。共用財政投入很少，較好發揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，這對公共財政短缺的情況下加快新型城鎮化建設有比較重要的意義。
同時，由于捆綁了建設和經營，并以服務和產出付費，使得私人部門能夠發揮最大的能動性，通過創新、自我施壓等避免項目成本超支。在風險管理上的合理分配和良好的合作機制也使得項目失敗的概率大大降低，避免了公共資源的浪費。
2、保障項目和公共服務質量
評審中標的私人資本或聯合體組建項目公司建設項目并提供公共服務。聯合體一般是由建設方、融資方、運營方組成的利益共同體，它比傳統開發模式具有更好的內部協調能力。另外，很多PPP項目通過引進國際知名建設、管理機構，帶來先進的管理經驗，有利于提高公共服務的質量。
3、實現合作雙方互利共贏
合理的PPP模式可以平衡公私雙方的權責利。在風險分配上遵循“最優承擔”原則，即將風險分配給最有能力承擔的一方。同時，全壽命周期特點使得合同具有較大的靈活空間，風險共擔、收益共享的機制既能維護共用部門的利益，也能最大限度滿足私人資本的訴求。
（三）PPP實施背景
十八大以來，穩增長、促改革、調結構、惠民生逐漸成
為政策主線。在當前宏觀經濟環境下，發展是重中之重，穩增長的任務尤其艱巨。在此背景下，新型城鎮化進程加快。財政部預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣，每年需要資金約7萬億。然而作為城鎮化建設主力的地方政府財政壓力巨大，各級政府直接債務約11萬億，或有負債約7萬億。在當前土地收入成為地方債務主要還款來源的情況下，房地產市場的正常波動都足以影響地方財政，進而影響新型城鎮化建設進程。要改變這種困境，最關鍵的是創新投融資體制，改變傳統政
府投資模式。PPP模式積極引入社會私人資本，參與城鎮化建設，在保障資金來源、引入先進的建設和管理經驗、保證項目和公共服務質量上有較大優勢。
（四）PPP法律依據
PPP模式在本質上是鼓勵社會非公有資本參與社會基礎設施
建設和基礎服務提供，我國早在2005年就出臺《國務院鼓勵支持非公有制經濟發展的若干意見》，即“非公36條”，放寬非公有制經濟市場準入，其中就有“允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域”條款。2010年，國務院下發《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，即“新36條”，進一步拓寬民間投資的領域和范圍，明確鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施領域及市政公用事業和政策性住房建設領域和社會事業領域。
在黨的十八屆三中全會上，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”成為進一步深化改革，推動新型城鎮化建設的重要措施。
（五）PPP適用領域
PPP項目的實施過程是引入社會私人資本組建聯合體，授予特許經營期，由其自主融資建設和經營該項目，通過項目本身收費或政府對服務的付費收回投資成本，實現投資收益。特許期滿，項目移交政府或續約經營。原則上，所有能滿足這個特點的政府投資項目都具備采用PPP模式的可能。在經濟基礎設施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設施，不實行收費的交通設施（如海南地區）可以通過政府對流量付費的方式實現收益。在社會基礎設施方面，有體育場、醫院、學校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監獄、歌劇院、保障房、旅游設施等，這些項目大多可以通過消費者付費形成閉環，不足部分亦可由政府根據流量付費進行補充。
在具體實施中，相應PPP項目一般由上述各領域政府專業主管部門聯合政府投融資平臺組成招商主體，成為項目發起方。由專業主管部門代表公共部門負責對服務質量進行監督審查，維護公共利益。
二、PPP實施路徑
（一）項目發起
1、明確需求
擬建項目相應級別的行業主管部門，如市級項目由交通局、環衛局、教育局等根據行業需求分析報政府及發改委申請投資立項。需求應量化，尤其對于擬用PPP模式開發的項目，量化的需求是在支付環節提供績效標準的重要依據，比如，每年需新增垃圾處理多少噸。需求分析是確定投資規模、投資方式的前提。
也可由相關專業國有企業、政府投融資平臺公司會同行業主管部門提出上述需求，并報政府立項。
2、評估方案 在需求分析基礎上，上述部門進一步對備選方案進行評估。主要是開發方式的選擇。由于PPP開發模式前期工作較長、過程復雜、專業性強、總投資大，因此不是所有的項目都適用PPP模式。有些可能更適合傳統采購方式，如BT或代建。對于確需進行PPP模式開發的，也要為該項目確立一個參考標準，即如果按照傳統政府采購模式（PSC）開發，需要的總投資和產生的效益，以便為引入PPP模式提供充分的依據。
3、可行性研究
項目可行性研究應由以上相關部門組織專家獨立進行，或通過權威中介機構提供分析報告。在可行性研究中，商業預測較為關鍵，它可以使政府在大量花費資源開發項目之前就能夠對合作伙伴關系的適用性有所認識，且對于分析招商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標有意義。
PPP項目涉及私人資本的引入。較為嚴肅的項目可行性研究對于量化項目風險和成本，確定凈利潤，形成有吸引力的商業預測，從而降低招商難度有幫助。同時也是政府選擇開發模式的參考依據。國際上一些失敗的PPP案例大多源于對市場風險預測不足，導致收支難以平衡，最后破產，由政府接管提供公共服務,無形中也增加了公共資源的浪費。
4、征詢意見
就擬建PPP項目征詢監管方、專家、終端用戶等的意見有助于發現潛在問題，并在完善后發布切實可行的招商文件。
5、確定決策文件
在項目發起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應形成相關確定性文件，比如績效標準，風險管理方式，項目公司運營模式，招商程序，融資安排以及監管方案等。這是開展項目招商工作的前提，也是政府在PPP項目中需要做的基礎工作。
（二）項目招商
1、成立招商小組 招商主體一般由項目所在行業專業主管部門及政府投融資平臺公司組成。招商主體可以進一步委托專業的資產管理公司或資產運營公司為招商代理，并與其組成招商工作小組。
為完成招商工作，招商工作小組應聘請相應的財務顧問、法律顧問和技術顧問等。在成功招商后，顧問團隊可以進入項目公司繼續提供咨詢服務，顧問費用由項目公司支付。
2、發布招商文件
招商前期準備工作包括與潛在對象初步接觸，向政府有關部門和融資機構進行咨詢等，并在此基礎上確定招商邊界條件。如，合同結構，特許經營協議，費用結算方式，項目公司的組織形式，招商的范圍等。這些內容構成完整的招商方案。在獲得政府批準后，由招商工作小組正式發布招商文件。
3、確定短名單
招商文件發布后，招商工作小組負責接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進行充分的溝通，并接收投資建議書。
招商工作小組應從大量的投標方篩選優質的對象確定短名單進入談判環節。過低的門檻雖然可以使得競標過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于PPP項目的特殊性和長期性，單一的指標，如利潤率、成本收益等無法確定最合適的合作伙伴。
以往一些PPP案例中不乏為中標而故意壓低條件，但最后卻無法維持，轉而由政府接手的現象。
4、談判及評審
專家和顧問團隊應根據項目的特點，從成本效益、技術創新、管理經驗等各方面予以分析比對，盡量以推薦而非打分的方式出具意見。當前PPP項目的行業經驗不足以用過于精細的方式進行評選。評審工作應充分考慮PPP項目的全壽命周期這個特點。對投資者的經驗、技術、實力以及創新能力應予以重視，前者甚至比價格更為重要。
5、簽約 最后由招商主體的行業相關主管部門與勝出的投資者或聯合體進行簽約，授予PPP項目一定年限的特許經營權，并簽訂合同，由其負責投資、設計、建設、運營和維護；如有外資參與，還需要由擬參股項目的國有企業或政府投融資平臺公司與其簽訂合資協議等其它合同。
成功的招商工作是PPP項目達成預期的前提，必須審慎、周全，一般歷時約半年至一年。
（三）組建項目公司
1、股東構成
由取得特許經營權的投資者或聯合體出資組建特殊目的項目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的國有企業或政府投融資平臺公司應進入項目公司，參與董事會及日常經營管理。
2、融資來源
項目公司的資金來源包括股本和債務。股本由股東出資，債務資金則由銀行或非銀行金融機構提供。為豐富融資結構，滿足融資要求，也可以吸收一些次級債和優先股。
國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足20%。國內一些PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過1/3，大部分開發資金應通過項目本身的融資能力實現。
3、管理層
由股東方、融資方組成的管理團隊負責日常經營工作，通過董事會、總經理辦公會等處理項目公司在開發建設和運營中的問題，并在統一招標、公開信息方面提供保障。
4、協調委員會
由股東方、政府代表、專家顧問等組成協調委員會，對于項目公司內外部利益沖突，進行協調解決，也可以致力于與政府相關部門的協調溝通。
對于沖突的解決，一般先由協調委員會進行協調，然后是協調委員會下設的專家委員會進行專業性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關系及各方利益。
（四）風險管控
1、風險分配 PPP項目的風險類型主要有技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險、法規/政治風險、環境風險、不可抗力風險及以上各種風險組合所導致的項目失敗風險。
各類風險分配遵循“最優承擔”原則，即由最有能力處理的一方來承擔。這能降低風險的邊際成本，達到PPP項目資金的最佳使用價值。
技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險等由項目公司承擔，但其中也有屬于政府責任部分，比如土地權屬、服務及產品規格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經營協議中明確。
法規政治風險、不可抗力風險等應根據雙方的權責進行分擔，一般政府公共部門承擔較多此類風險。另外，還應引入商業保險，用于轉移不確定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件導致的項目重大損失。
風險分配在簽約性談判階段已經完成，并體現在合同及特許經營協議中。
在建設經營階段，主要是充分發揮經營管理層和協調委員會的作用，及時識別、轉移、化解相應風險。
2、多級監管
項目公司應設置多級監管體系，以保障項目進度、服務質量及公共利益。
常見的監督體系分三級。政府行業主管部門不定期檢查，協調委員會根據需要可以定期也可以隨機抽查，項目公司內部審計監察團隊需定期對項目的建設、服務等進行常規檢查。
3、收益分享、風險共擔
PPP項目是全壽命周期合作。在較長的特許經營期內，全壽命周期的特點是雙方無法在一開始就預見所有可能的情況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對項目未來可能出現的風險和收益預留足夠的協商空間。
如果項目實際收益過高，意味著項目中公共利益被低估，在到達預設閥值后，雙方應啟動談判，就合理分配超額收益進行協商。在實際操作中，可以通過縮短特許期或者降低支付標準實現。反之，如果項目自投入運營后，因非主觀原因長期陷入虧損，經營困難，在達到預設閥值后，同樣應啟動談判機制。可以通過延長特許經營期或給予補貼等方式予以調整。如著名PPP項目英法海底隧道因市場原因，客流受影響，經營惡化，政府遂將特許經營期延長至99年，但因財務狀況惡化，最終破產。如能更早地對風險進行分擔，也許這個項目結果會更樂觀。
（五）項目移交
1、完整移交
特許經營期到期后，項目公司應根據合同和特許經營協議將相應資產和服務無償完整移交給政府指定部門或公司。
完整移交指的是項目資產在移交后完整可用。為保障完整性，項目公司應繳納一定的維修保障資金或者簽署附加協議，在一定周期內，比如一年，資產運作和服務提供基本不受移交帶來的負面影響。
2、后續管理
政府部門作為PPP項目的最終接收方，在特許經營協議到期后，一般有三種后續管理思路。一是與原資產經營團隊續約，根據實際情況，簽訂新的特許經營協議。二是由政府行業主管部門或其指定國有企業接管，提供公共服務。三是對該項目重新進行招投標，聘請更為優秀的經營管理團隊。
三種方式各有利弊，應根據資金價值最大化、維護共用利益的原則進行選擇。
三、國內外PPP實施案例
（一）成功案例
1、《上海老港垃圾處理廠四期項目（PPP）》（1）項目實施過程：
由市容環衛局和上海城投組成招商主體，計劃通過國際招商，引進擁有一流垃圾處理技術和豐富運營管理經驗的國際投資者。市容環衛局、城投委托上海國際集團資產經營有限公司和上海申信進出口有限公司組成的聯合體為招商代理，并提供財務顧問服務。
2002年12月開始招商前期準備，由市容環衛局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請天達律師事務所為法律顧問、城市建設研究院為技術顧問。2003年4月9日～4月30日，招商代理發布招商文件。
8月12日，ONYX聯合體和惠記聯營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。2003年8月經過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯合體勝出。
2003年12月23日，市容環衛局和項目公司股東代表草簽了特許權協議及相關附件，環衛局、城投和項目公司簽訂了垃圾供應與結算協議。
ONIX與中信泰富組成的聯合體與上海市城投環境組成合資公司，負責老港生活垃圾衛生填埋場四期的投資、設計、建設、運營和維護，特許期20年，是我國首個垃圾處理特許經營項目。特許經營期滿后項目公司資產無償移交給政府。市容環衛局、上海城投與項目公司簽訂垃圾供應與結算協議，并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付相關垃圾處理費用。（2）項目結果及評價
上海老港生活垃圾填埋場四期項目于2005年2月21日進入試運行，主體工程于12月12日正式投入運營。施工建設進度比較快，工程質量明顯高于老港三期。該項目總體較為成功，有以下幾點可以借鑒：
招商目標清晰，招商程序合理，有明確的項目小組工作模式，合理的風險分擔機制，建立了有效的溝通協調和爭端解決機制，同時政府監管也到位。唯一不足的是政府層面缺乏一個統一調度的部門。作為行業主管部門，市容環衛局顯然無法使項目在各部門協調上更為順暢。如優惠政策的落實，相關部門的批復等。
（二）不成功案例
1、國家體育場（鳥巢）PPP項目
國家體育場工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目2003年12月24日開工建設，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責任公司負責國家體育場的融資和建設工作，北京中信聯合體體育場運營有限公司負責30年特許經營期內的國家體育場賽后運營維護工作。
2003年8月9日，中標人中國中信集團聯合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產有限責任公司簽署了《特許權協議》、《國家體育場協議》和《合作經營合同》三個合同協議。之后，聯合體與代表北京市政府的國有資產經營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責任公司。
項目總投資為313900萬元，北京市國有資產經營有限責任公司代表政府出資58%，中信聯合體出資42%。在中信集團聯合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。項目結果：
奧運會過后，由于缺乏足夠的商業效益支撐，鳥巢運營陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》，對鳥巢進行股份制改革，由政府接手運營。問題總結：
由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設計、施工還是運營，使得項目公司非常被動，最后因商業預期無法實現，而被迫由政府接手。
2、墨西哥收費公路工程項目
為彌補政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經營權，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費高速公路網由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經營方案設計不合理、建設成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發的墨西哥“龍舌蘭危機”引發的比索大幅貶值，導致私營項目公司運營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費路爛攤子，與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經營期限延長至20年以上，以增強項目的投資回報能力。問題分析：
主要是招投標設計不合理。一是項目“最短特許經營期方案獲勝”的中標標準直接導致特許經營期限過短（最初中標項目的最長期限僅為15年），收費過高。二是過于寬松的競標人資格初選條件使得許多中標人對前期工程設計投入不夠，導致項目建設開始后投資遠超預算，造成項目完工滯后。
3、菲律賓電力供應項目
菲律賓政府于1987年7月發布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT（建設-運營-移交）方式建設獨立電廠，向國家電力公司售電。1991-1993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發電裝機300萬千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機。當時菲國內普遍認為電力危機后經濟將快速增長，電力需求也將同步增長。基于以上市場預測，菲政府制訂了電力部門繼續大發展的規劃。國家電力公司也按照這個規劃繼續與私營部門合作通過BOT模式擴大發電裝機容量。
1997年亞洲金融危機爆發后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營部門簽訂了總裝機為284.1萬千瓦的BOT協議。隨著危機的深化，菲電力系統供給過剩問題凸現。與此同時，國家電力公司PPP項目運作能力和經驗不足以及BOT合同風險分擔設計不合理帶來的嚴重后果也開始顯現。當初電力公司和獨立電廠BOT合同中的購電協議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發電量而不是實際調度上網電量支付費用，承擔全部市場需求變化風險。這導致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉嫁給消費者，造成電價高漲。問題分析：
風險分擔機制不合理，市場風險大部分應由項目公司承擔，國家承擔全部市場風險，必將轉嫁給消費者，損傷經濟。
以超大型準經營性項目（總投資100億元以上），城市軌道交通項目為例。軌道交通項目投資大、回收期長，無法通過票款收入收回全部投資并實現盈利，針對這一難題，本方案采用結構化融資技術，將項目有效分割并組合，提出一種復合的項目融資模式。
方案設計：采用“復合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融資建設（BT）組合的模式。
1、項目投資建設
軌道交通項目可分A、B兩部分投資建設（假設總投資100億元）。A部分主要為土建工程，約占總投資70%，為70億元；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，約占30%，為30億元。
A部分投資建設，采用投融資建設方式，即投資方與政府授權主體簽署《投資建設合同》，并獨資成立項目公司，投資建設完成后由政府在3-5年內回購，政府提供回購擔保。
B部分投資建設，政府與投資方按一定比例出資（如6:4股權比例）成立特許經營公司，負責B部分的投資建設。
2、A部分資產租賃：投資方單獨投資建設的A部分建設完成移交政府后，政府與特許經營公司簽訂《資產租賃協議》，將A部分資產租賃給特許經營公司使用。
3、特許經營（A+B兩部分資產）：政府監管單位與特許經營公司簽訂《特許經營協議》，特許經營公司負責項目的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分項目資產）的維護和相關資產更新，以及站內的商業經營。特許經營公司，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收B部分的投資。
4、B部分資產移交：特許經營期結束后，特許公司將B部分項目設施完好地、無償移交給市政府指定部門。
5、模式設計理由：采用復合PPP模式，即公私合作制+投融資建設組合的模式，主要考慮到國家層面政策導向、投資方合理投資收益及政府建設資金缺乏等幾個方面因素。
A.PPP模式是國務院層面大力推行模式，本模式設計中以PPP模式為核心，提領整個項目合作框架，使得項目合法性、融資落地及后期運營規范等方面都更具有保障性。
B.若整個項目(A、B兩部分投資)都采用單一PPP模式，項目的投資回收期太長（以北京地鐵4號線為例，B部分46億元投資，項目資本金內部收益率10%，回收期16年）。A、B兩部分都采用單一PPP模式，投資回收期保守估計超過30年，是任何企業都無法承受的。因此投資金額較大的A部分可采用投融資建設的模式，合理縮短企業投資回收期。
C.此外，若整個項目A、B兩部分都采用單一PPP模式，為使項目達到一個合理的收益水平（如10%內部收益率，15年投資回收期），政府每年需要補貼費用大大增加，巨額補貼會造成不利的社會影響。
D.就項目A部分而言，也可采用政府自建，然后將資產租賃給投資方與政府成立的特許經營公司，但政府方面資金壓力較大，目前來看不太現實。因此，較為可行的方式是A部分采用投融資建設方式，投資方能夠縮短投資回收期的同時，政府也減輕了項目建設資金壓力。
E.項目A部分投融資建設方式也可適當變形，如采取投融資建造+土地聯動的方式（BTR），即投資方可摘牌地鐵沿線配套的商住用地，沖抵部分投資款。
6、模式重點說明
1）合法性文件：投資方投融資建設A部分項目政府應通過人大決議，并列入財政預算；特許經營權授權文件。
2）特許經營公司股權：在特許經營公司中，我方股權比例應低于50%，原因在于我方只是參與項目的運營，而非主導，控股方應為政府方面授權主體（軌道公司）。
3）項目融資： 項目資本金部分可考慮引入信托、資管計劃及保險資金等多種形式。項目貸款部分，需要提前與國開行及四大國有行等實力雄厚的銀行對接，研究銀團貸款落地的問題。
4）招標方式：由于目前法規層面對PPP模式沒有完整的規范性文件，需要與當地政府部門充分溝通，在大的政策支持及現有招投標法框架下，先行先試，最終實現投資建設施工總承包一體化招標。
5）項目A、B兩部分的分割：不同線路的客流收入情況、建設成本、票價政策等因素存在差異，投融資建造模式與單一PPP模式的比例可以在本方案基礎比例上進行微調。即如果線路的經濟特征較好，那么投融資建造部分的比例可以下調，反之則上調。
6)票價與客流預測：票價與客流預測是項目實施的前提條件，需要與當地發改委相關部門充分溝通票價政策，并需要第三方專業公司提供客流預測數據。
7）特許經營收入調整機制：項目投資體量大，特許經營期限長，運營效益受到多方面因素的影響，科學、靈活的調整機制是成功實施項目的關鍵。
A.票價調整機制：在政府核定票價與社會投資商業化運作所需要的商業化票價之間，建立科學、合理的票價調整機制。
政府核定票價：政府監管部門根據現有政策，結合客流數據確定的平均人次票價。
商業化票價：政府核定票價基礎上，錨定與特許公司經營成本緊密相關的電價、工資、消費價格指數等指標，建立票價調整公式，依據該調整公式計算出來的票價為商業票價。
政府核定票價與商業票價之間的差額部分，由政府與投資方按一定比例分擔，以反映項目運營成本的正常變化。票價調整機制的核心是解決特許經營公司運營成本正常增長的問題。
B.租金調整機制
A部分投資建設完成后，政府將資產租賃給特許公司并收取租金。在項目特許經營期，租金將作為分擔客流風險和調節運營收益的手段：實際客流低于預測客流一定比例時，政府減免特許公司應支付的租金；當實際客流高于預測客流一定比例時，政府提高特許公司應支付的租金。
租金調整機制的核心是解決客流波動對特許經營造成較大風險的問題。
7、投資退出機制
在實際客流與預測客流嚴重背、政策調整、政府違約及不可抗力等情形下，投資方可合理退出，且政府需要給予投資人以公允價格補償。
9）資源整合：一般投資人須與軌道運營經驗豐富的企業建立戰略伙伴關系，并形成聯合體參與特許項目的投資建設，可大大增強對政府的項目談判地位，同時也有助于提高項目投資、建設及運營管理效率。
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