第一篇：PPP 項目案例運作經驗總結及啟示

PPP 項目案例運作經驗總結及啟示

導讀：在謀求轉變經濟增長方式、化解地方政府債務的大背景下，2014年以來國家陸續出臺系列政策文件，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎設施建設形成可持續的資金投入機制，同時有利于提高公共產品或服務的質量和供給效率，發展空間廣闊。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。本文基于三類項目（準經營性項目、經營性項目及公益性項目）案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結PPP項目運作中可借鑒的經驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導意義。第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發起項目時應綜合評估項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準經營性項目雙方應側重對項目盈利和補償機制達成共識；經營性項目應具有明確的收費機制以確保合理的投資回報率；公益性項目要準確評估當期和預測未來政府的財政實力，確保政府購買能力。

第二，在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式“強調市場機制、促進資源優化配置”的內涵。政府方應公平擇優選擇具有較強專業能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務壓力，提高項目運營效率。社會資本方應選擇履約意愿和履約能力較強的政府方進行合作。

第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。合同內容要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預留調整和變更空間。其中，準經營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率；經營性項目的合同應重點關注收費機制、項目唯一性等方面違約的補償機制；公益性項目的合同訂立中應重點關注政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神。值得關注的是，政府方往往占據強勢地位，其尤其應注重轉變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風險?！?/p>

一、研究背景】

2014年是中國全面深化經濟改革的破題之年。一方面，我國經濟發展進入“新常態”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進經濟發展。短期內，“穩增長”是經濟發展主導政策，投資需求仍對經濟增長起“托底”作用，而在目前制造業化解產能過剩和房地產業去庫存過程中，基礎設施投資仍將是現階段穩定經濟增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴張性經濟政策主導下，伴隨投資快速增長，政府性債務規模急劇增長。為化解地方債務風險，2014年中央全面啟動深化財稅體制改革，地方政府自發自還債券試行、《預算法修正案》通過、國發[2014]43號文、45號文和財預[2014]351號文等政策文件相繼發布。根據相關文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。盡管短期內PPP模式的實施和推廣仍處于觀望期，大規模推廣尚需培育，預計2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規模有限（2015年預計在1.8萬億至2.1萬億之間），但長期來看，PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎設施建設形成可持續的資金投入機制，同時有利于提高公共產品或服務的質量和供給效率，發展空間廣闊。在未來地方政府發債規模設限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規和政策逐步完善和實施，PPP模式將成為地方政府基礎設施建設融資模式的主要組成部分。

目前，為配合中央“大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式”的政策要求，2014年12月4日，財政部發布了《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）（以下簡稱《操作指南》）；國家發改委發布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）（以下簡稱《指導意見》）?！恫僮髦改稀泛汀吨笇б庖姟访鞔_了PPP模式的適用范圍和相關參與方的職責分工、風險分擔和收益分配和保障等內容，為PPP項目的實施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。

本篇研究報告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結三類項目（準經營性項目、經營性項目及公益性項目）PPP運作中可借鑒的經驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導意義。

【

二、案例選取及分析】

（一）準經營性項目

1、案例選取

依據《指導意見》，準經營性項目是指“經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目”，“可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進”。具體而言，其具有以下幾個特點：其一，與公益性項目相比，其具有比較明確的受益對象，具備收費條件，因而具有一定經濟效益；其二，與經營性項目相比，由于項目具有較強的社會效應（正外部性），項目建設和運營直接關系公眾的切身利益，因此收費機制往往由政府制定，項目自身收益不太好，項目自身運營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當進行補貼。

依據上述標準，本文選取北京地鐵4號線和中國國家體育場作為準經營性項目案例進行分析，具體項目情況參見下表。其中，北京地鐵4號線是國內軌道交通領域首個PPP項目，運營較為成功，其運作經驗已廣泛推廣；國家體育場項目是國內體育場館領域首個PPP項目，在引入PPP模式進行投融資并完成項目建設后，在賽后運營階段出現系列問題，最后通過重新簽署協議，政府方接手項目運營。

2、案例分析

通過上述兩個樣本案例的對比分析，本文擬從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行四方面，總結經驗并汲取教訓。

（1）項目選擇：基于充分調研，能夠對準經營性項目的盈利和補償機制達成共識 項目選擇是政府和社會資本合作的起點，而項目是否具有PPP模式適用性等對項目運作成敗意義重大。PPP模式適用性主要體現在“明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項”。對于國家體育館項目，一方面，由于其建設技術難度大、設計方案不夠及時詳盡等，投資測算準確度較差；另一方面，由于其公益性較強，收費機制及補貼方式均不明確，導致投資回報測算難度亦較大。在收費機制不明確的情況下，社會資本方希望通過商業化運營，以實現投資回報為目標；而國家體育館項目一定程度上代表國家形象，且具有較強的公益性，運營階段若采取商業運作及定價模式（包括參觀門票、座位冠名權等），則會與公眾利益產生沖突。由此，盡管該項目通過PPP模式解決了建設中的資金、效率問題，卻未能對賽后運營做出合理規劃、以及就盈利預測及補償機制達成共識，最終導致該項目的PPP運作模式以失敗告終。

整體看，對于準經營性項目而言，PPP模式適用性主要體現能夠對項目的盈利和補償機制達成共識，并通過合同條款予以明確，尤其需注重通過前期調研及方案設計，明確收費機制及補償方案，保障社會資本的盈利模式。

（2）伙伴選擇：政府方需公平擇優選擇具有相應專業能力和融資實力等的社會資本方作為合作伙伴

伙伴選擇是指在政府方基于PPP項目的合作需要，對社會資本方從投融資、設計、建造、運營、維護等方面進行全面、系統、客觀的綜合評價，以選擇最合適的合作者參與PPP項目。

地鐵4號線項目中，北京市政府引入的社會資本方為香港鐵路（香港聯交所上市公司），其成立于1975年，核心業務是以香港地區為主的公共交通運輸服務，市場占有率超過45%，建設及運營方面的專業能力突出、經驗豐富；同時，其財務實力雄厚，2013年實現收入387.07億港元、利潤132.08億港元，具有很強的融資能力。香港鐵路的引入為該項目成功運營奠定了良好基礎。

國家體育館項目中，北京市政府引入的社會資本方為聯合體，資金雄厚，融資實力較強。但其主要股東均從未運營過體育場，運營經驗匱乏。盡管和法國一家知名公司簽署戰略合作協議，以尋求高效運營國家體育場的咨詢建議，但具體協議可能會因高額的咨詢費而終止。

整體而言，在選擇社會資本方作為合作伙伴時，政府方首先要堅持市場化原則，通過公開、公平、公正的方式招標，確保程序規范；其次，要通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的專業水平和融資實力，此外還要考察其信用水平等，進而實現降低財政投入、提高項目運營效益的目的。

（3）合同訂立：合同內容對風險分擔和利益分配需兼顧公平與效率，同時要預留調整和變更空間

PPP項目合同是政府方和社會資本方明確合作方式的法律性文件，是保障項目成功運營的核心要件。雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。在此過程中，尤其要注意以下幾點：

其一，合同訂立要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率。對于地鐵4號線項目，首先，政府投資和社會投資比例分配體現了合作模式的公平性。項目前期，政府方通過對項目運營成本、客流預測和票價定價等方面的實證研究，建立了城市軌道交通的項目壽命期現金流壽命模型，并以經營期30年、回報率10%為假設條件，測算得出項目30年的財務凈現值的總額約占項目總投資的30%。由此，4號線公益性部分和贏利性部分的比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項目作為公共產品的公益性的同時，吸引了社會資本，擴大了資金來源；另一方面，降低了投資風險，使得社會資本有利可圖，進而達到雙贏的目的。

其次，票價機制體現風險共擔原則。北京市政府在引入香港地鐵時對票價做了規定，票價定價為3元起步，但受奧運會影響，出臺了低票價政策（2元/人次），按照出行最短路徑對票價進行拆分后的票價僅為1元/次，導致票款收入無法彌補運行成本，無法達到預期的投資回報，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價合同，在低票制情況下，北京市政府補助2.44元/人次，在票價提高后取消對票價補貼，地鐵4號線的票制體現了香港地鐵與北京市政府風險共擔的原則，保證了社會資本的投資回報率。

最后，資產租賃模式保證了項目運營管理效率，而租金調整機制體現利益共享原則。由于項目區分為公益性和盈利性兩部分，并由兩個業主進行投資建設，為保證項目運營管理更有效率，雙方約定由特許經營公司通過租賃政府方資產的形式，獲得整體線路運營管理的權利。此外，合同還設置了租金調整機制，即在項目初期，政府只向特許經營公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進項目盡快成熟；而在項目成熟期，當實際客流超出預測客流一定比例，政府投資方將適當的提高租金，避免特許經營公司利用公共財產產生超額利潤；反之，若客流低于預測客流一定比例或者政府定價低于測算的平均人次票價，政府投資方會適當的減免租金，增強項目抵御風險的能力。

其二，合同訂立要預留調整和變更空間。目前，我國PPP尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業、交通設施等的定價機制均處于動態調整中，此外還存在其他不可預期的動態變化。由此，雙方在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內的實際需求，保證合同內容的完整性和相對穩定性，也要合理設置關于合同條款變更（諸如期限變更、內容變更、主體變更等）的靈活調整機制、重新談判觸發機制及爭端解決機制，為未來合同執行預留調整及變更空間。

（4）合同履行：政府方與社會資本方均應遵循契約精神

在合同履行過程中，政府方和社會資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監管方和合作方的雙重身份，其在合作中往往占據強勢地位，政府方較社會資本而言更容易出現信用問題。其拒絕履行合同、單方面變更合同條款等行為，可能會導致項目的優惠政策、補償機制等發生變化，進而使項目建設及運營發生困境。如在鳥巢案例中，合作中多環節均出現政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設計變更、商業配套大幅減少等，大幅增加成本的同時加大投資回報的不確定性。此外，在運營階段，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會資本按原計劃經營很難持續下去，最后，地方政府不得不收回經營權，PPP模式以失敗告終。此外，我國PPP項目運作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風險。如南方某工業園區采用PPP模式建設污水處理長項目，合同約定園區企業按月支付污水處理費用，但由于園區管委會主任更迭，結算周期改為半年，由此對項目公司資金鏈造成較大壓力。我國要實現從“大政府，小市場”到“小政府，大市場”的轉變仍有漫漫長路，而PPP模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產品的唯一提供者轉變為項目的合作者和監督者，并嚴格遵守契約精神。社會資本方方面，其亦應合理合法地利用既定合同框架下的優惠政策，積極履行項目出資、項目運營管理等方面的承諾，促進項目順利推進。

（二）經營性項目

1、案例選取

根據《指導意見》定義，城市基礎設施經營性項目是指“有明確收費基礎，并且經營收費能夠夠完全覆蓋投資的成本的項目”，政府可通過政府授予特許經營權的方式，采取“建設-運營-移交（BOT）”和“建設-擁有-運營-移交（BOOT）”等模式推進。城市基礎設施經營性項目具有一定的公益性、競爭性和非排他性等特點，表明在資產使用過程中具有一定正外部效應，資產具有一定的收費基礎，收費機制決定在資產的使用過程存在競爭性，但資產的使用具有非排他性，由于項目具有一定的公益性，因此價格調節機制市場化程度較低，政府根據成本-收益的關系對價格進行調節。經營性項目和準經營項目的區分并不是絕對和一成不變的，而是可以隨著具體環境條件的變化而變化，政府根據需要，通過制定特定政策提高產品或服務的價格等可以提升經營性項目的經營系數，準經營性項目可變成經營性項目。

依據上述標準，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項目，具體情況參加下表。

2、案例分析

基于上述案例，經營性項目引入PPP模式需要注意以下幾點：

（1）項目選擇：經營性項目應具有明確的收費機制，長期看可形成穩定的投資回報 在選擇經營性項目開展PPP的過程中，確保社會資本回報率對于PPP的開展起著十分關鍵的作用。

對于西朗污水項目，項目資產是污水處理資產，資產運營具有收費機制，資產運營規避了純市場項目高風險、高收益的特點，收費機制具有長期穩定性，長期來看，西朗污水項目的運營不僅可以覆蓋投資運營成本而且會帶來穩定的投資回報率，西朗污水項目是經營性PPP項目的成功典范。

整體來看，對于經營性項目，項目自身的運營收入是社會資本投資回報的主要途徑，基于風險與收益的對等關系，在經營性項目的選擇中，與資本市場和市場化程度較高的實體經濟投資領域（如房地產市場）相比，項目選擇中應規避“高風險和高收益”的純市場投資特點，項目投資回報應具有較強的穩定性，長期來看會形成較高的穩定投資回報率。

（2）合同訂立：社會資本方應重點關注特許經營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款以保障項目收益；政府方則需重點關注項目監督機制

對于經營性項目，合同訂立是保證政府方和社會資本方開展PPP項目成功與否的法律保障。

對社會資本方而言，盡管經營性PPP項目具有較強的市場化運作特征，但其依賴市場化運作實現投資回報的前提往往是政府政策支持，包括特許經營期限、收費機制、項目唯一性等，社會資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補償與政府方達成共識，以保障項目盈利。杭州灣大橋項目中，項目運營初期，投資回報率較高（2009年營業毛利率為63.93%）。但運營5年后，杭甬客運專線和杭州灣第二通道（嘉紹跨江大橋，相隔僅50公里左右）分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成通車，對杭州灣大橋形成較強分流，致使通行費收入下降，投資回報率下降（2013年營業毛利率降為50.44%），并最終引致部分社會資本退出，并由政府方授權機構寧波交投回購其股權。在該案例中，項目主要風險為項目唯一性風險，即政府或其他投資人新建或改建其他類似項目，導致對該項目形成實質性商業競爭而產生的風險。由于在合同訂立環節，社會資本方未就項目唯一性及違約補償與政府方達成一致，最終導致PPP模式難以為繼。

對政府方而言，合同訂立過程中應重點關注對資產使用及維護的監督條款，保證在特許經營期期滿后轉交的資產可以繼續使用。廣州西朗污水項目中，依據特許經營協議，西朗污水從建設到運營的合作期為23年，其中運營期為17年，合作期結束后將全部資產無償轉讓給政府方所有。為維護資產使用的可持續性，在合同中約定由政府授權機構對污水資產的使用進行監督，明確了資產更新條款（西朗污水需要在17年內將主要設備更新一遍），并在特許經營期全面進行監督。上述監督機制的設立有效保障的項目資產使用的可持續性，值得借鑒。

（三）公益性項目

1、案例選取

根據《指導意見》定義，公益性項目是指“缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的項目”，“可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進”。公益性項目具有公益性、非競爭性和非排他性的特點，其特點表明公益性項目的正外部性較強，資產在使用過程中無收費基礎，由此，此類項目若采用PPP方式，對政府財政資金依賴很高，“政府購買服務”方式比較合適。

在我國現階段操作實踐中，公益性項目（包括非營利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等）多由地方政府發起，地方政府投融資平臺承擔投融資及建設；或地方政府投融資平臺發起，其他社會法人以BT形式參與建設，后期均由政府相關部門維護。地方投融資平臺多為本級政府所屬企業，依據目前財政部對PPP項目的界定，其不屬于PPP社會資本方的范疇，故本文選擇以社會資本（主要為非本級政府的大型國有其企業）為投融資建設方的BT項目作為樣本案例。

2、案例分析

基于上述案例，公益性項目引入PPP模式尤其要關注以下問題：

（1）項目選擇：公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強，理論上大部分項目應該由政府負責投融資，如果政府當期資金不夠，可以通過發行債券或PPP模式解決。

PPP項目儲備、篩選、發起工作均由政府方承擔。公益性項目的建設不僅有利于提高當期人的社會福利，而且其資產的長期使用性也將提高未來人的社會福利，采用PPP模式解決了政府當期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購買服務方式”，利用代際分配原則拉長了財政收支期限，可降低當期財政負擔。如在上述兩個案例中，政府方均約定自項目建成后逐年回購，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強，理論上大部分項目應該由政府負責投融資，如果政府當期資金不夠，可以通過發行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項目過程中需要考慮財政承擔能力（如階段性項目回購資金壓力等）。

（2）合同訂立：雙方應明確約定政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制，保障政府方履約

對于公益性項目，政府付費是社會資本方取得投資回報的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應明確約定政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制，以保證社會資本方實現合理投資回報。

對于蘇州市南環快速路西延線BT項目，合同中明確約定了“項目回購款納入區人大財政預算”，有效保障了政府回購資金來源。對于江蘇浦口新城核心區綜合管廊工程BT建設項目，合同中明確約定回購期限、回購金額和土地擔保等事項，項目回購款基本落實到位。反觀一些類似項目，由于社會資本方在與政府的談判中處于弱勢地位，回購合同不盡完善，后期項目方遭遇市場因素導致的政府方回購意愿及能力下降，回購款落實大幅低于預期。

整體看，在合同訂立環節，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會資本方應明確項目付費來源，將回購款項盡可能依據現行制度納入公共預算，在沒有納入預算的情況下，需要具有資產抵質押兜底條款；第二，雙方應就付費機制，包括付費依據、進度等規則做出詳盡約定，并制定違約觸發及補償機制，保障政府方履約。（3）合同履行：政府方需構建多重監管體系，確保社會資本方履行義務，保證項目進度及質量

在公益性項目中，社會資本方參與項目的根本目的在于獲取投資收益，而在質量、工期、成本控制、后期運營等方面仍需依靠強有力的政府監管。

上述的兩個BT項目案例中，政府或政府授權機構作為監督方，在建設過程中對項目進度、工程質量、投資成本等方面的監管較為完善，但實踐中不乏一些BT項目可能會出現因監管不到位而引致的建設成本超支、工程進度放緩、工程劣質等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應注重對工程項目的監督。就具體監管模式而言，可采用三級監管模式。第一級監管由政府指定或設立專門的監管機構，以法律和合作協議為基礎，對項目質量、工期、成本等進行監督；第二級監督可委托監理方進行第三方監管，監理方作為獨立第三方，與項目沒有直接利益關系，可作為政府監管的良好補充；第三級監管，在一些特定項目中，可設置民監委員會，對委員會對項目的質量、成本、安全等進行監管，并向相對部門反映?！?/p>

三、總結】

本文通過對準經營性、經營性和公益性PPP項目的案例分析，總結和歸納了不同類型PPP項目的成功經驗和失敗教訓，盡管不同類型PPP項目的成功經驗和失敗教訓不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結了PPP項目在實施過程中相同和類似的經驗教訓，并針對準經營性、經營性和公益性PPP案例的特殊經驗教訓進行和歸納和總結。

第一，在項目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，政府不宜過度依賴PPP模式，政府在篩選和發起項目時應綜合評估PPP項目的適用性、合規性、市場收益、政府自身財政的承受力、來選擇開展PPP項目；從社會資本角度來看，PPP項目的選擇應具有長期穩定的投資回報率。從不同類型項目選擇的特殊性來看，準經營性項目PPP模式選擇的項目要能夠體現對項目的盈利和補償機制達成的共識；經營性項目PPP模式選擇的項目的基礎資產應具有較強的收費機制，與資本市場和實體經濟投資市場相比，可形成長期穩定的投資回報；公益性項目PPP模式選擇的項目要準確評估當期和預測未來政府的財政實力，避免因財政實力較弱所引起的拖欠款問題。

第二，在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式內涵，即強調市場機制的作用，又要強調政府與社會資本各盡所能，促進資源優化配置，從地方政府角度來看，需公平擇優選擇具有較強專業能力和融資實力的社會資本作為合作伙伴，降低地方政府的財政負擔，解決地方政府專業能力差的缺點。從社會資本角度來看，需要選擇契約履約意愿（具有較強的契約精神）和能力較強（財政實力較強）的地方政府合作。

第三，在合同訂立方面，PPP合同是保障項目成功運營的核心要件，從地方政府角度來看，訂立的合同要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責任分擔、收益分享、風險分攤、項目監督等多方面的內容；從社會資本角度來看，合同訂立要預留調整和變更空間，根據市場環境和項目的變更設定動態調節機制，保證社會資本的收益率。從不同類型項目合同訂立的特殊性來看，準經營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本的回報率；經營性項目的合同訂立要避免政府對市場干預導致投資回報率的下降，政府應彌補對政府干預過程中所導致的正常收益的損失。公益性項目的合同訂立中雙方應明確落實付費來源，對政府購買機制做出詳盡約定，并制定違約處罰機制，保障政府方履約。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神，從地方政府角度來看，地方政府要充分履行項目監督職能，確保社會資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會資本在履行項目出資、建設、工程質量、工程進度和運營管理等方面的承諾，同時在項目運行過程中要避免因缺乏監督導致的資產過度使用，致使在特許經營期期滿后轉交的資產無法繼續進行使用；從社會資本角度來看，政府方應充分遵循契約精神，確保社會資本按時獲得足額補貼和收入。

第二篇：【實操學習】PPP項目案例運作經驗總結及啟示

【實操學習】PPP項目案例運作經驗總結及啟示

本文基于三類項目(準經營性項目、經營性項目及公益性項目)案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結PPP項目運作中可借鑒的經驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導意義。

第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發起項目時應綜合評估項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準經營性項目雙方應側重對項目盈利和補償機制達成共識;經營性項目應具有明確的收費機制以確保合理的投資回報率;公益性項目要準確評估當期和預測未來政府的財政實力，確保政府購買能力。

第二，在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式“強調市場機制、促進資源優化配置”的內涵。政府方應公平擇優選擇具有較強專業能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務壓力，提高項目運營效率。社會資本方應選擇履約意愿和履約能力較強的政府方進行合作。

第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。合同內容要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預留調整和變更空間。其中，準經營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率;經營性項目的合同應重點關注收費機制、項目唯一性等方面違約的補償機制;公益性項目的合同訂立中應重點關注政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神。值得關注的是，政府方往往占據強勢地位，其尤其應注重轉變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風險。【

一、研究背景】

2014年是中國全面深化經濟改革的破題之年。一方面，我國經濟發展進入“新常態”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進經濟發展。短期內，“穩增長”是經濟發展主導政策，投資需求仍對經濟增長起“托底”作用，而在目前制造業化解產能過剩和房地產業去庫存過程中，基礎設施投資仍將是現階段穩定經濟增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴張性經濟政策主導下，伴隨投資快速增長，政府性債務規模急劇增長。為化解地方債務風險，2014年中央全面啟動深化財稅體制改革，地方政府自發自還債券試行、《預算法修正案》通過、國發[2014]43號文、45號文和財預[2014]351號文等政策文件相繼發布。根據相關文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。盡管短期內PPP模式的實施和推廣仍處于觀望期，大規模推廣尚需培育，預計2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規模有限(2015年預計在1.8萬億至2.1萬億之間)，但長期來看，PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎設施建設形成可持續的資金投入機制，同時有利于提高公共產品或服務的質量和供給效率，發展空間廣闊。在未來地方政府發債規模設限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規和政策逐步完善和實施，PPP模式將成為地方政府基礎設施建設融資模式的主要組成部分。

目前，為配合中央“大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，財政部發布了《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)(以下簡稱《操作指南》);國家發改委發布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)(以下簡稱《指導意見》)?！恫僮髦改稀泛汀吨笇б庖姟访鞔_了PPP模式的適用范圍和相關參與方的職責分工、風險分擔和收益分配和保障等內容，為PPP項目的實施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。

本篇研究報告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結三類項目(準經營性項目、經營性項目及公益性項目)PPP運作中可借鑒的經驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導意義?！?/p>

二、案例選取及分析】(一)準經營性項目

1、案例選取

依據《指導意見》，準經營性項目是指“經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目”，“可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進”。具體而言，其具有以下幾個特點：其一，與公益性項目相比，其具有比較明確的受益對象，具備收費條件，因而具有一定經濟效益;其二，與經營性項目相比，由于項目具有較強的社會效應(正外部性)，項目建設和運營直接關系公眾的切身利益，因此收費機制往往由政府制定，項目自身收益不太好，項目自身運營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當進行補貼。依據上述標準，本文選取北京地鐵4號線和中國國家體育場作為準經營性項目案例進行分析，具體項目情況參見下表。其中，北京地鐵4號線是國內軌道交通領域首個PPP項目，運營較為成功，其運作經驗已廣泛推廣;國家體育場項目是國內體育場館領域首個PPP項目，在引入PPP模式進行投融資并完成項目建設后，在賽后運營階段出現系列問題，最后通過重新簽署協議，政府方接手項目運營。

2、案例分析

通過上述兩個樣本案例的對比分析，本文擬從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行四方面，總結經驗并汲取教訓。(1)項目選擇：基于充分調研，能夠對準經營性項目的盈利和補償機制達成共識項目選擇是政府和社會資本合作的起點，而項目是否具有PPP模式適用性等對項目運作成敗意義重大。PPP模式適用性主要體現在“明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項”。

對于國家體育館項目，一方面，由于其建設技術難度大、設計方案不夠及時詳盡等，投資測算準確度較差;另一方面，由于其公益性較強，收費機制及補貼方式均不明確，導致投資回報測算難度亦較大。在收費機制不明確的情況下，社會資本方希望通過商業化運營，以實現投資回報為目標;而國家體育館項目一定程度上代表國家形象，且具有較強的公益性，運營階段若采取商業運作及定價模式(包括參觀門票、座位冠名權等)，則會與公眾利益產生沖突。由此，盡管該項目通過PPP模式解決了建設中的資金、效率問題，卻未能對賽后運營做出合理規劃、以及就盈利預測及補償機制達成共識，最終導致該項目的PPP運作模式以失敗告終。

整體看，對于準經營性項目而言，PPP模式適用性主要體現能夠對項目的盈利和補償機制達成共識，并通過合同條款予以明確，尤其需注重通過前期調研及方案設計，明確收費機制及補償方案，保障社會資本的盈利模式。(2)伙伴選擇：政府方需公平擇優選擇具有相應專業能力和融資實力等的社會資本方作為合作伙伴

伙伴選擇是指在政府方基于PPP項目的合作需要，對社會資本方從投融資、設計、建造、運營、維護等方面進行全面、系統、客觀的綜合評價，以選擇最合適的合作者參與PPP項目。

地鐵4號線項目中，北京市政府引入的社會資本方為香港鐵路(香港聯交所上市公司)，其成立于1975年，核心業務是以香港地區為主的公共交通運輸服務，市場占有率超過45%，建設及運營方面的專業能力突出、經驗豐富;同時，其財務實力雄厚，2013年實現收入387.07億港元、利潤132.08億港元，具有很強的融資能力。香港鐵路的引入為該項目成功運營奠定了良好基礎。國家體育館項目中，北京市政府引入的社會資本方為聯合體，資金雄厚，融資實力較強。但其主要股東均從未運營過體育場，運營經驗匱乏。盡管和法國一家知名公司簽署戰略合作協議，以尋求高效運營國家體育場的咨詢建議，但具體協議可能會因高額的咨詢費而終止。

整體而言，在選擇社會資本方作為合作伙伴時，政府方首先要堅持市場化原則，通過公開、公平、公正的方式招標，確保程序規范;其次，要通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的專業水平和融資實力，此外還要考察其信用水平等，進而實現降低財政投入、提高項目運營效益的目的。(3)合同訂立：合同內容對風險分擔和利益分配需兼顧公平與效率，同時要預留調整和變更空間

PPP項目合同是政府方和社會資本方明確合作方式的法律性文件，是保障項目成功運營的核心要件。雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。在此過程中，尤其要注意以下幾點：其一，合同訂立要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率。對于地鐵4號線項目，首先，政府投資和社會投資比例分配體現了合作模式的公平性。項目前期，政府方通過對項目運營成本、客流預測和票價定價等方面的實證研究，建立了城市軌道交通的項目壽命期現金流壽命模型，并以經營期30年、回報率10%為假設條件，測算得出項目30年的財務凈現值的總額約占項目總投資的30%。由此，4號線公益性部分和贏利性部分的比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項目作為公共產品的公益性的同時，吸引了社會資本，擴大了資金來源;另一方面，降低了投資風險，使得社會資本有利可圖，進而達到雙贏的目的。

其次，票價機制體現風險共擔原則。北京市政府在引入香港地鐵時對票價做了規定，票價定價為3元起步，但受奧運會影響，出臺了低票價政策(2元/人次)，按照出行最短路徑對票價進行拆分后的票價僅為1元/次，導致票款收入無法彌補運行成本，無法達到預期的投資回報，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價合同，在低票制情況下，北京市政府補助2.44元/人次，在票價提高后取消對票價補貼，地鐵4號線的票制體現了香港地鐵與北京市政府風險共擔的原則，保證了社會資本的投資回報率。

最后，資產租賃模式保證了項目運營管理效率，而租金調整機制體現利益共享原則。由于項目區分為公益性和盈利性兩部分，并由兩個業主進行投資建設，為保證項目運營管理更有效率，雙方約定由特許經營公司通過租賃政府方資產的形式，獲得整體線路運營管理的權利。此外，合同還設置了租金調整機制，即在項目初期，政府只向特許經營公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進項目盡快成熟;而在項目成熟期，當實際客流超出預測客流一定比例，政府投資方將適當的提高租金，避免特許經營公司利用公共財產產生超額利潤;反之，若客流低于預測客流一定比例或者政府定價低于測算的平均人次票價，政府投資方會適當的減免租金，增強項目抵御風險的能力。

其二，合同訂立要預留調整和變更空間。目前，我國PPP尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業、交通設施等的定價機制均處于動態調整中，此外還存在其他不可預期的動態變化。由此，雙方在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內的實際需求，保證合同內容的完整性和相對穩定性，也要合理設置關于合同條款變更(諸如期限變更、內容變更、主體變更等)的靈活調整機制、重新談判觸發機制及爭端解決機制，為未來合同執行預留調整及變更空間。(4)合同履行：政府方與社會資本方均應遵循契約精神

在合同履行過程中，政府方和社會資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監管方和合作方的雙重身份，其在合作中往往占據強勢地位，政府方較社會資本而言更容易出現信用問題。其拒絕履行合同、單方面變更合同條款等行為，可能會導致項目的優惠政策、補償機制等發生變化，進而使項目建設及運營發生困境。如在鳥巢案例中，合作中多環節均出現政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設計變更、商業配套大幅減少等，大幅增加成本的同時加大投資回報的不確定性。此外，在運營階段，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會資本按原計劃經營很難持續下去，最后，地方政府不得不收回經營權，PPP模式以失敗告終。此外，我國PPP項目運作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風險。如南方某工業園區采用PPP模式建設污水處理長項目，合同約定園區企業按月支付污水處理費用，但由于園區管委會主任更迭，結算周期改為半年，由此對項目公司資金鏈造成較大壓力。我國要實現從“大政府，小市場”到“小政府，大市場”的轉變仍有漫漫長路，而PPP模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產品的唯一提供者轉變為項目的合作者和監督者，并嚴格遵守契約精神。社會資本方方面，其亦應合理合法地利用既定合同框架下的優惠政策，積極履行項目出資、項目運營管理等方面的承諾，促進項目順利推進。(二)經營性項目

1、案例選取

根據《指導意見》定義，城市基礎設施經營性項目是指“有明確收費基礎，并且經營收費能夠夠完全覆蓋投資的成本的項目”，政府可通過政府授予特許經營權的方式，采取“建設-運營-移交(BOT)”和“建設-擁有-運營-移交(BOOT)”等模式推進。城市基礎設施經營性項目具有一定的公益性、競爭性和非排他性等特點，表明在資產使用過程中具有一定正外部效應，資產具有一定的收費基礎，收費機制決定在資產的使用過程存在競爭性，但資產的使用具有非排他性，由于項目具有一定的公益性，因此價格調節機制市場化程度較低，政府根據成本-收益的關系對價格進行調節。經營性項目和準經營項目的區分并不是絕對和一成不變的，而是可以隨著具體環境條件的變化而變化，政府根據需要，通過制定特定政策提高產品或服務的價格等可以提升經營性項目的經營系數，準經營性項目可變成經營性項目。依據上述標準，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項目，具體情況參加下表。

2、案例分析基于上述案例，經營性項目引入PPP模式需要注意以下幾點：(1)項目選擇：經營性項目應具有明確的收費機制，長期看可形成穩定的投資回報

在選擇經營性項目開展PPP的過程中，確保社會資本回報率對于PPP的開展起著十分關鍵的作用。

對于西朗污水項目，項目資產是污水處理資產，資產運營具有收費機制，資產運營規避了純市場項目高風險、高收益的特點，收費機制具有長期穩定性，長期來看，西朗污水項目的運營不僅可以覆蓋投資運營成本而且會帶來穩定的投資回報率，西朗污水項目是經營性PPP項目的成功典范。

整體來看，對于經營性項目，項目自身的運營收入是社會資本投資回報的主要途徑，基于風險與收益的對等關系，在經營性項目的選擇中，與資本市場和市場化程度較高的實體經濟投資領域(如房地產市場)相比，項目選擇中應規避“高風險和高收益”的純市場投資特點，項目投資回報應具有較強的穩定性，長期來看會形成較高的穩定投資回報率。(2)合同訂立：社會資本方應重點關注特許經營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款以保障項目收益;政府方則需重點關注項目監督機制對于經營性項目，合同訂立是保證政府方和社會資本方開展PPP項目成功與否的法律保障。

對社會資本方而言，盡管經營性PPP項目具有較強的市場化運作特征，但其依賴市場化運作實現投資回報的前提往往是政府政策支持，包括特許經營期限、收費機制、項目唯一性等，社會資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補償與政府方達成共識，以保障項目盈利。杭州灣大橋項目中，項目運營初期，投資回報率較高(2009年營業毛利率為63.93%)。但運營5年后，杭甬客運專線和杭州灣第二通道(嘉紹跨江大橋，相隔僅50公里左右)分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成通車，對杭州灣大橋形成較強分流，致使通行費收入下降，投資回報率下降(2013年營業毛利率降為50.44%)，并最終引致部分社會資本退出，并由政府方授權機構寧波交投回購其股權。在該案例中，項目主要風險為項目唯一性風險，即政府或其他投資人新建或改建其他類似項目，導致對該項目形成實質性商業競爭而產生的風險。由于在合同訂立環節，社會資本方未就項目唯一性及違約補償與政府方達成一致，最終導致PPP模式難以為繼。

對政府方而言，合同訂立過程中應重點關注對資產使用及維護的監督條款，保證在特許經營期期滿后轉交的資產可以繼續使用。廣州西朗污水項目中，依據特許經營協議，西朗污水從建設到運營的合作期為23年，其中運營期為17年，合作期結束后將全部資產無償轉讓給政府方所有。為維護資產使用的可持續性，在合同中約定由政府授權機構對污水資產的使用進行監督，明確了資產更新條款(西朗污水需要在17年內將主要設備更新一遍)，并在特許經營期全面進行監督。上述監督機制的設立有效保障的項目資產使用的可持續性，值得借鑒。(三)公益性項目

1、案例選取

根據《指導意見》定義，公益性項目是指“缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的項目”，“可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進”。公益性項目具有公益性、非競爭性和非排他性的特點，其特點表明公益性項目的正外部性較強，資產在使用過程中無收費基礎，由此，此類項目若采用PPP方式，對政府財政資金依賴很高，“政府購買服務”方式比較合適。

在我國現階段操作實踐中，公益性項目(包括非營利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等)多由地方政府發起，地方政府投融資平臺承擔投融資及建設;或地方政府投融資平臺發起，其他社會法人以BT形式參與建設，后期均由政府相關部門維護。地方投融資平臺多為本級政府所屬企業，依據目前財政部對PPP項目的界定，其不屬于PPP社會資本方的范疇，故本文選擇以社會資本(主要為非本級政府的大型國有其企業)為投融資建設方的BT項目作為樣本案例。

2、案例分析

基于上述案例，公益性項目引入PPP模式尤其要關注以下問題：(1)項目選擇：公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強，理論上大部分項目應該由政府負責投融資，如果政府當期資金不夠，可以通過發行債券或PPP模式解決。

PPP項目儲備、篩選、發起工作均由政府方承擔。公益性項目的建設不僅有利于提高當期人的社會福利，而且其資產的長期使用性也將提高未來人的社會福利，采用PPP模式解決了政府當期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購買服務方式”，利用代際分配原則拉長了財政收支期限，可降低當期財政負擔。如在上述兩個案例中，政府方均約定自項目建成后逐年回購，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強，理論上大部分項目應該由政府負責投融資，如果政府當期資金不夠，可以通過發行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項目過程中需要考慮財政承擔能力(如階段性項目回購資金壓力等)。(2)合同訂立：雙方應明確約定政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制，保障政府方履約

對于公益性項目，政府付費是社會資本方取得投資回報的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應明確約定政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制，以保證社會資本方實現合理投資回報。

對于蘇州市南環快速路西延線BT項目，合同中明確約定了“項目回購款納入區人大財政預算”，有效保障了政府回購資金來源。對于江蘇浦口新城核心區綜合管廊工程BT建設項目，合同中明確約定回購期限、回購金額和土地擔保等事項，項目回購款基本落實到位。反觀一些類似項目，由于社會資本方在與政府的談判中處于弱勢地位，回購合同不盡完善，后期項目方遭遇市場因素導致的政府方回購意愿及能力下降，回購款落實大幅低于預期。

整體看，在合同訂立環節，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會資本方應明確項目付費來源，將回購款項盡可能依據現行制度納入公共預算，在沒有納入預算的情況下，需要具有資產抵質押兜底條款;第二，雙方應就付費機制，包括付費依據、進度等規則做出詳盡約定，并制定違約觸發及補償機制，保障政府方履約。(3)合同履行：政府方需構建多重監管體系，確保社會資本方履行義務，保證項目進度及質量在公益性項目中，社會資本方參與項目的根本目的在于獲取投資收益，而在質量、工期、成本控制、后期運營等方面仍需依靠強有力的政府監管。上述的兩個BT項目案例中，政府或政府授權機構作為監督方，在建設過程中對項目進度、工程質量、投資成本等方面的監管較為完善，但實踐中不乏一些BT項目可能會出現因監管不到位而引致的建設成本超支、工程進度放緩、工程劣質等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應注重對工程項目的監督。就具體監管模式而言，可采用三級監管模式。第一級監管由政府指定或設立專門的監管機構，以法律和合作協議為基礎，對項目質量、工期、成本等進行監督;第二級監督可委托監理方進行第三方監管，監理方作為獨立第三方，與項目沒有直接利益關系，可作為政府監管的良好補充;第三級監管，在一些特定項目中，可設置民監委員會，對委員會對項目的質量、成本、安全等進行監管，并向相對部門反映?！?/p>

三、總結】

本文通過對準經營性、經營性和公益性PPP項目的案例分析，總結和歸納了不同類型PPP項目的成功經驗和失敗教訓，盡管不同類型PPP項目的成功經驗和失敗教訓不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結了PPP項目在實施過程中相同和類似的經驗教訓，并針對準經營性、經營性和公益性PPP案例的特殊經驗教訓進行和歸納和總結。

第一，在項目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，政府不宜過度依賴PPP模式，政府在篩選和發起項目時應綜合評估PPP項目的適用性、合規性、市場收益、政府自身財政的承受力、來選擇開展PPP項目;從社會資本角度來看，PPP項目的選擇應具有長期穩定的投資回報率。從不同類型項目選擇的特殊性來看，準經營性項目PPP模式選擇的項目要能夠體現對項目的盈利和補償機制達成的共識;經營性項目PPP模式選擇的項目的基礎資產應具有較強的收費機制，與資本市場和實體經濟投資市場相比，可形成長期穩定的投資回報;公益性項目PPP模式選擇的項目要準確評估當期和預測未來政府的財政實力，避免因財政實力較弱所引起的拖欠款問題。

第二，在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式內涵，即強調市場機制的作用，又要強調政府與社會資本各盡所能，促進資源優化配置，從地方政府角度來看，需公平擇優選擇具有較強專業能力和融資實力的社會資本作為合作伙伴，降低地方政府的財政負擔，解決地方政府專業能力差的缺點。從社會資本角度來看，需要選擇契約履約意愿(具有較強的契約精神)和能力較強(財政實力較強)的地方政府合作。

第三，在合同訂立方面，PPP合同是保障項目成功運營的核心要件，從地方政府角度來看，訂立的合同要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責任分擔、收益分享、風險分攤、項目監督等多方面的內容;從社會資本角度來看，合同訂立要預留調整和變更空間，根據市場環境和項目的變更設定動態調節機制，保證社會資本的收益率。從不同類型項目合同訂立的特殊性來看，準經營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本的回報率;經營性項目的合同訂立要避免政府對市場干預導致投資回報率的下降，政府應彌補對政府干預過程中所導致的正常收益的損失。公益性項目的合同訂立中雙方應明確落實付費來源，對政府購買機制做出詳盡約定，并制定違約處罰機制，保障政府方履約。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神，從地方政府角度來看，地方政府要充分履行項目監督職能，確保社會資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會資本在履行項目出資、建設、工程質量、工程進度和運營管理等方面的承諾，同時在項目運行過程中要避免因缺乏監督導致的資產過度使用，致使在特許經營期期滿后轉交的資產無法繼續進行使用;從社會資本角度來看，政府方應充分遵循契約精神，確保社會資本按時獲得足額補貼和收入

第三篇：PPP項目經驗總結

PPP項目經驗總結

摘要：布吉文體中心BTO項目是深圳市首個采用BTO模式操作的文體類項目，它從前期的識別、準備、采購到建設前后經過了2年時間，期間的每一項工作都經過了慎重、充分和細致的調查和論證，這些工作成果最終促成了布吉文體中心BTO項目的實際落地。作為推動項目的工作人員，筆者回顧整個項目的實施過程，并對該過程中值得借鑒和學習的環節和內容進行研究，總結該項目操作過程中的成功之處，以期為國內PPP項目實施提供參考及借鑒。

關鍵詞：PPP BTO 文體中心

一、PPP模式概述

《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。財政部在2014年12月成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，并下發了首批30個PPP合作示范項目名單和操作指南；國家發改委同期下發了關于開展政府和社會資本合作的指導意見和通用合同指南。截止目前，各部委已下發了約30多份文件，大力推廣PPP模式在我國的應用，加快建立起適應社會主義市場經濟的公共服務供給機制，為人民群眾提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務。

PPP模式是政府和社會資本為提供公共產品或服務建立全過程的合作關系，該模式以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場主體，發揮各方的專業優勢，從而提高公共產品或服務的質量和供給效率，建立政府和社會資本“利益共享、風險共擔、全程合作”的創新性模式，形成“政府監督、企業運營、社會評價”的良性互動格局。

二、項目簡介

布吉文體中心項目位于深圳市龍崗區布吉街道，規劃建筑面積為77700平方米，總投資為不低于5.5億元。定位為布吉片區的標志性建筑，擬打造成集文化生活、全民健身、休閑娛樂、時尚生活、低碳環保于一體，涵蓋文化館、圖書館、電影院、體育館、書城、文化展廳等，致力于服務布吉及周邊片區的區域性先進文化體育中心，并在中遠期將其打造成為在深圳乃至全國具有影響力的城市文化綜合體。

三、項目實施背景及流程

為緩解政府財政壓力，并充分引導社會資本在公共服務領域發揮高效的資源配置作用，項目采取PPP的模式，引入社會社會資本負責規劃設計、融資、建設、運營等工作。該項目在實施過程中建立了一整套PPP項目的實施、審批等規范流程，具體流程如上圖。

四、項目實踐經驗總結

（一）成立專項工作領導小組

由于PPP模式交易結構復雜，涉及各個政府部門，為此成立了專項工作領導小組，統籌協調項目工作，并就重大問題及階段性成果進行決策。工作領導小組由政府主要領導任組長，文體旅游局（實施機構）、發改局、財政局、規土局、街道辦等為成員單位。

（二）實施模式創新

經過多輪的研究討論，項目創造性地提出了采用BTO（建設-移交-運營）的PPP模式，即在堅持土地性質不變、建成后全部資產歸區政府所有的原則下，由社會資本出資建設、運營并獲取收益，經營年限屆滿，社會資本享有的項目權益全部無償交還政府。

（三）市場調查――功能單元設置

為積極踐行專項工作領導小組提出的“關注民生、聽取民意”的要求，確保文體中心的各個功能單元真正符合群眾的需要，項目專門組織了群眾問卷調查工作，由實施機構協同PPP咨詢公司設計問卷、街道辦具體實施執行，在項目周邊3公里范圍內的小區及企事業單位進行了問卷調研，并對調查結果進行分析總結，根據結論對項目功能單元規劃進行了調整。

（四）市場測試及推介

為確保該項目的邊界條件設置符合市場需求，能廣泛吸引社會資本參與競爭，領導小組啟動了市場推介工作。實施機構聯合PPP咨詢公司公開發布推介公告，廣泛邀請行業內的領先企業進行了多輪座談會，各個企業均提出了很多具有實操意義的寶貴意見，并基本吸納融合到項目實施方案中，在公共服務不受減損的基礎上，對項目核心邊界條件進行優化。

（五）規范項目業態清單

項目特色文體等功能單元由社會資本根據運營方案自行規劃業態，但明確提出項目經營業態負面清單和特色文體單元經營業態約定清單，規范了本項目中特色文體部分的具體內容，確保未來的經營性部分能與整體定位相符合。同時規定社會資本必須策劃實施一批具有創新的文體項目，該項目未來將設立國際美術交流中心、直播影院、兒童劇培訓制作中心及藝術銀行等先進項目，以提升龍崗文體高地的影響力。

（六）實現項目財務平衡

通過挖掘項目自身資源從而平衡文體項目的建設運維財務費用的模式在國內鮮有先例，如何在確保項目提供的公共服務的種類、數量、檔次不受影響的前提下實現前述財務目標更是難上加難。項目通過提升規劃參數，增配運營資源，用于設置準公益性和經營性單元，提升項目的經濟強度，該項目在公共屬性不受影響的情況下創造性地解決了項目的全部建設投資以及運營階段的政府補貼。

（七）實現項目全生命周期有效整合

傳統模式下，政府方在規劃、設計、建設及運營階段，分別選定各自負責單位，相互之間缺少溝通互動，各階段之間相互割裂，缺乏必要銜接。由于項目前期缺少統一規劃，即使經過改造也難以與運營形成無縫銜接。此外，盡管政府持續提供補貼維持運營，但公共產品和服務的質量及效率不高的問題仍難以解決，無法令公眾滿意。

五、結束語

PPP項目的實施是一個系統工程，當中涉及政府各個部門及社會主體，厘清各自的權利及義務絕非易事。為確保項目實施工作順利推擠并落地，組建專項工作領導小組、聘請專業咨詢機構、市場測試推介等工作非常必要。后續PPP項目在實施過程中，在遵循財政部PPP指引文件的基礎上，充分吸納成功案例的實踐經驗仍具有重要意義。

第四篇：新形勢下如何規范PPP項目運作

新形勢下如何規范運作PPP項目

新出臺的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（簡稱“92號文”）是繼財政部規范地方政府舉債融資行為，規范推進PPP項目健康發展的又一重磅文件，文件出臺的意義在于進一步規范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，及時糾正PPP泛化濫用現象，防止PPP異化為新的融資平臺，進一步推進PPP規范發展，著力推動PPP回歸公共服務創新供給機制的本源。這個文件也是對今年以來財政部官員多次公開場合強調PPP運行要規范與創新并舉，抓規范、嚴監管、控風險、堅持可持續發展的具體落實。

圍繞文件要求，結合PPP政策文件學習和實務操作經驗，本文從實操視角，根據 “92號文”文件相關要求，談談如何做好PPP項目規范、整改運作，僅供大家一起交流。

一嚴格新項目入庫標準

各級財政部門應認真落實相關法律法規及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：

（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

1、不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等。

整改情形：審核項目主體部分是否為純商業屬性；項目是否將房地產、招商引資等內容作為PPP項目的主體部分；項目是否將酒店、公寓、廠房等商業內容大張旗鼓地納入PPP項目實施以平衡財務和現金流。

整改措施：根據發改投資[2014]2724號、2015年6月六部委聯合頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等文件精神，將PPP項目周邊的土地、商業等開發收益權作為PPP項目附屬部分，成為項目補充性收益是合規的。因此政府部門在進行規范時不能將但凡涉及商業地產、房地產的項目全部認為需整改，而應該根據實際情況來定性。

而對于存在以上整改情形的項目，由于政府不負有提供義務，因此項目本身不適宜通過PPP模式來操作，而應該通過市場化方式來推進，應立即停止入庫計劃。

2、僅涉及工程建設，無運營內容。整改情形：審核政府付費類項目的實施方案和PPP合同中是否有明確的運營內容；項目產出說明中運營期產出物是否清晰提出或缺失；項目運營期績效考核標準和付費掛鉤辦法是否缺失或無可操作性；項目是否采用傳統的BT方式操作。

整改措施：對于存在以上情況的純工程建設無運營內容類項目，建議對項目合作范圍進行修改，變更項目運作模式，可在原項目范圍基礎之上，根據實際情況配比一定的運營服務或使用者付費內容，轉化為“可用性付費+運維績效服務”類或“可行性缺口補助類”的PPP項目。并提請財政部門及行業主管部門對新方案進行物有所值評價和財政承受能力論證。

（二）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的；涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

1、新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續。

整改情形：通常情況下，為保證項目方案具有可操作性，新建、改擴建項目方案審批前需具備的文件應包括必備文件和補充材料（如有）：項目建議書及批復文件、可行性研究報告（含規劃許可證、選址意見書、土地預審意見、環境影響評價報告等全套支撐性文件）及批復文件、項目產出說明、初步實施方案，也可根據項目具體情況，補充關于立項有關的會議記錄或領導講話、專家建議文件、調查資料及項目評估研究資料等進行說明。如缺少以上必備文件或補充材料仍無法有效證明必備文件缺失的原因，需進行整改。

整改措施：根據缺失的文件，補充履行相關立項審批手續，保證項目順利入庫。

2、涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續。

整改情形：根據《企業國有資產交易監督管理辦法》，涉及國有資產權益轉移的存量項目應履行國有資產審批、評估手續：原有存量項目單位應當向審批機構提交相關申報文件；原單位資產權益轉讓事項經批準后，應當開展清產核資，根據清產核資結果編制資產負債表和資產移交清冊；由原單位委托會計師事務所對轉讓標的的股權進行審計，并委托評估機構對轉讓標的進行資產評估，股權轉讓價格以經核準或備案的評估結果為基礎確定。在信息披露后，原單位即可與社會資本方簽訂轉讓協議。PPP項目的存量轉讓執行也應與以上規定條款相一致，針對未履行或缺少相關審批、評估手續，需進行整改。

整改措施：根據國有資產轉讓程序圖（如下），按規定補充履行相關國有資產審批、評估手續，保存能證明履行手續的相關文件。

3、未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

整改情形：未通過物有所值評價，即定性評價的評分結果低于60分，定量評價（可選擇）的PPP值大于PSC值?！拔赐ㄟ^”財政承受能力論證，即政府支出責任占一般預算支出的比例超過10%紅線，或存在項目所在地行業和領域PPP過于集中。整改措施：首先，物有所值評價應在項目識別或準備階段開展。其次，根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），對“未通過”物評的項目，應調整實施方案后重新評價，仍未通過則不宜采用PPP模式。最后，根據《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號），對“通過”物有所值評價的項目開展財政承受能力論證，“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

“前期工作不到位”屬于程序性審查范圍，一旦發現違反情況，前兩種情形屬于無法審核通過入庫。后一種情形屬于永久性不能通過審核入庫。

（三）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

1、未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制。

整改情形：對于政府付費或可行性缺口補助項目，審核項目初步實施方案中有關項目運營期的產出是否描述清晰；項目是否設置了行之有效的績效考核指標，且績效考核指標與項目實際產出進行了有效掛鉤；項目績效考核指標與政府支出責任之間的關系能否進行合理的量化。

整改措施：對于存在以上情況的項目，應該進行相應的整改，在項目具備明確的項目產出及合理的績效考核體系后再申報入庫。

2、政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增。

整改情形：審核項目是否約定了在運營初期由政府回購社會資本股權，或是建設期結束后對建設費用一次性結算支付；地方政府是否將財政支出責任過度后移，加劇以后財政支出壓力；地方政府是否將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現早期退出。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，應該對政府的具體支付形式重新計算，使PPP項目中政府付費或可行性缺口補助項目采取年金公式、財金[2015]21號付費公式或它們的變形公式，在項目全生命周期內的平滑付費。

3、項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

整改情形：審核政府付費類PPP項目的項目回報機制設置，是否人為地將項目割裂為建設工程和運營維護兩部分，通過所謂的“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，僅將少部分（低于30%）的工程可用性付費與運營績效掛鉤，提前鎖定政府大部分支出責任。整改措施：對于存在此類情況的政府付費型項目，在準備申報入庫的時候，應該對政府付費形式進行修改，將政府對于項目建設工程部分支出金額的至少30%部分也一同納入到運營期的績效考核中。二集中清理已入庫項目

各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項不得入庫情形或存在下列情形之一的項目，應予以清退：

（一）未按規定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規定的。整改情形：

1、審核物有所值評價方法和程序是否按《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）文執行，如定性指標是否由六項基本評價指標（權重為80%）和若干補充評價指標（權重為20%）構成、評分標準設置是否與項目相符、是否組織召開專家評審會、專家類型是否全面、評審流程是否合規、以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據、測算過程和結果等是否合理正確、信息披露是否充分。

2、審核財政承受能力論證評價方法和程序是否按《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）文執行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期財政支出責任識別是否充分、全生命周期財政支出測算是否正確（如運營補貼支出計算公式使用是否正確、折現率和合理利潤率的選取、風險支出的計算是否恰當）、進行財政承受能力評估是否匯總全部已實施和擬實施的PPP項目、是否有進行行業和領域均衡性評估、PPP項目財政支出占一般公共預算支出比例是否不超過10%。

整改措施：在遵循“法不溯及既往”原則下，根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）規定，對已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的，補充開展“兩個論證”；已開展物有所值評價和財政承受能力論證的，將評價方法和程序整改至合規。規定期限內整改仍不合規，項目需清退出庫。

（二）不宜繼續采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內無任何實質性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后財政承受能力已超過10%上限的；項目發起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施的。整改措施：出現上述情形，項目應停止采用PPP模式，并在雙方再談判的基礎上，根據項目特征選擇適當的合作模式。

（三）不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。

1、未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的。

整改情形：審核社會資本方為融資平臺公司的PPP項目，核查中標融資平臺公司是否符合國辦發〔2015〕42號文中對融資平臺公司作為社會資本方參與PPP項目的資格要求，即融資平臺公司是否已經建立了現代企業制度并實現市場化運營，承擔的地方政府債務是否已納入政府財政預算并得到妥善處置，且明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。

整改措施：對于不符合此規定的中標方融資平臺公司，若其條件成熟，則要求其發布不再承擔地方政府舉債融資職能的公告，從而以合規社會資本方繼續履行PPP項目；若平臺公司因自身原因無法退出政府融資平臺，則地方政府可視情況與其解約，并對項目社會資本進行重新招標。

2、采用建設-移交（BT）方式實施的。

整改情形：審核地方政府與社會資本簽訂的《項目合同》中是否約定工程建成經竣工驗收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價；投資方是否對項目后期的運營負責；政府的支出責任是否與項目后期運營產出績效掛鉤；項目合作年限是否低于10年。

整改措施：對于存在以BT方式實施的項目，或與投資方解約并直接退庫，或嘗試將此BT項目轉化為PPP模式繼續操作，例如可將非經營性項目與其他經營性項目或非經營性項目的相關資源開發權加以捆綁，通過引入社會投資人來轉變項目操作模式，使得項目投資模式由BT模式轉變為真正的PPP模式。模式轉變應當依法辦理相應審批手續，同時應根據財政部113號規定進行物有所值評價和財政承受能力論證及驗證，通過驗證的實施方案才能以PPP模式實施。

3、采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的。

整改情形：結合《國家發展改革委關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》(發改投資〔2017〕2059號)，審核采購文件中是否存在妨礙民營企業平等參與PPP項目的條款。

嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》規定，審核項目招標公告中是否選擇通過公開招標等競爭性方式選擇PPP項目的社會資本方；招標公告中是否設置了超過項目實際需要的注冊資本金、資產規模、銀行存款證明或融資意向函等條件；是否設置了與項目投融資、建設、運營無關的準入條件；除合法合規的投標保證金外，是否存在任何其他名義設置投標擔保要求；是否推行以銀行保函方式繳納保證金；是否科學設置了評標標準，綜合考慮了投標人的工程技術、運營水平、投融資能力、投標報價等因素。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，若項目正處于采購階段，則應先暫停招標工作，及時修改招標文件，待文件完全符合要求后再開展招標；若項目處于執行階段，則地方政府可與中標社會資本協商轉變合作方式或進行解約再重新招標，政府可能需要承擔一定的違約責任。

4、未按合同約定落實項目債權融資的。

整改情形：對于已經進入執行階段的項目，實施機構應根據項目《PPP合同》核查融資交割情況，審核社會資本同金融機構是否已經簽訂了《項目融資協議》；根據最新外部環境看銀行能否按約定進度足額提供貸款；向貸款行征詢是否存在項目債權融資滯后的情況；是否存在項目債權融資不到位的情形。

整改措施：對于無法按合同約定落實項目債券融資的項目，應首先督促社會資本方盡可能落實融資責任。對于融資完全無法落實的情況下，則構成社會資本方違約事實，項目應該先退庫，然后重新發起或者更換操作模式。

5、未按時足額繳納項目資本金。

整改情形：審核項目是否按照國家規定的最低資本金比例要求，按時足額繳納項目資本金；向項目資金托管銀行征詢項目公司是否將資本金按時足額存入?？顚簦挥捎陧椖抠Y本金的最低比例要求是銀行放貸的必要條件之一，因此也可通過向項目貸款行征詢放款情況來印證項目資本金的繳納情況。

整改措施：對于未按時足額繳納項目資本金的項目，應首先督促社會資本方盡快落實資本金到位責任。若社會資本方已無能力落實項目資本金，則項目應直接退庫，另行重新發起。

6、以債務性資金充當資本金。

整改情形：“項目資本金非債務性資金”是針對項目公司本身而言，而不是針對社會資本方資金來源而言的，主要審核項目資本金是否存在基金名股實債和股東借款這兩種情況。

資本金具體核查方面，應首先檢查項目資本金=項目注冊資本？

（1）若項目資本金=項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在基金名股實債的情況。審核技術路線——首先查看項目資本金資金來源有無基金？若有基金，則進一步查詢基金與項目公司是否簽訂了相關《補充協議》。（i）若簽訂了《補充協議》，則查看相關協議中是否存在項目公司對基金的保底承諾；是否存在項目公司大股東及其關聯方的股權回購安排；基金收益是否與項目經營相關；基金是否參與項目經營管理。存在以上情況之一，則證明此基金為名股實債型，相應部分的項目資本金為債務性資金，不合規。（ii）若沒有簽訂相關《補充協議》，則通過查看基金與項目公司所簽訂《股東協議》、《基金合伙協議》、《募集說明書》、《基金章程》、《投資協議》等文件，看是否存在與（i）類似的情況發生。若存在，則此基金同上為名股實債型，不合規。

（2）若項目資本金≠項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在股東借款的情況。審核技術路線——首先查看項目是否存在資本金缺口？（i）若項目資本金=項目注冊資本金+資本公積，則項目資本金合規；（ii）若項目資本金≠項目注冊資本金+資本公積，則需要項目方針對此資本金缺口部分提供合理說明，主要核查雙方是否簽訂了《股東借款協議》，這可通過查詢《股東合同》、公司章程、《PPP項目合同》、外部融資協議、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料進行佐證。若存在以上情況之一，則證明此資本金缺口部分為股東借款，相應部分的項目資本金為債務性資金，不合規。

整改措施：對于項目資本金存在名股實債型基金的項目，應首先整改基金的資金結構，保證基金對于項目公司而言全部為股權類資金，不存在債權類資金。若以上整改較難操作，則建議社會資本方另尋自有資金來代替此基金的出資份額。而對于項目資本金存在股東借款的項目，則社會資本方應利用自有資金來代替此股東借款的資金缺口。

7、由第三方代持社會資本方股份的。

整改情形：通過項目《股東協議》、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料，審核中標社會資本是否按照協議要求足額履行出資義務；社會資本中選后是否自行指定其關聯企業、子公司、基金等第三方代為履行出資義務；中標社會資本是否與其余外部第三方簽訂了代替出資或者代持股份的相關協議；聯合體參與方是否存在只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股現象。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，中標社會資本應及時將第三方代持的股份進行回購，并按規定足額按期履行自己的出資義務。

（四）構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的。

1、由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的。整改情形：實操中通常表現為“帶回購條款的股權性融資”，即社會資本方在將資金以股權投資方式進行投資之前，與政府或其指定機構簽署股東協議或合資經營協議，由政府或其指定機構承諾在項目合作期內，全額將權益投資者持有的股權全部回購的結構性股權融資安排。這種名為股權投入、實為債權融資，最終仍由財政兜底風險，如以信托、基金為主，由于這類資金期限通常為5年，與PPP項目周期10-30年期限不匹配，難以做到長期股權投資以及風險共擔，“明股實債”項目比較多。整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP項目合同規范運作，刪除股東協議、合資經營協議或其他抽屜協議中存在回購資本金或政府兜底本金損失的條款，PPP合作雙方也可再談判并重新簽署協議。

2、政府向社會資本承諾固定收益回報的。

整改情形：固定收益回報承諾是指政府明確約定一個最低的或固定的回報率，即非績效考核方式滿足社會資本固定回報的要求，在政府與社會資本PPP項目合同可能出現固定回報條款。

整改措施：依據現行PPP法規政策，在刪除固定收益回報條款的基礎上，完善項目回報機制，在實施方案和PPP合同里明確績效考核指標體系（包括指標名稱、指標說明、考核標準和付費辦法等），實行績效考核下的政府付費，避免出現固定收益、保底承諾等政策文件禁止事項。

3、政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的。整改情形：

（1）承諾函、擔保函等。即政府部門向銀行等金融機構出具對項目公司債務承擔保證責任的性質文件，承諾或擔?！氨鞠⑦€款安排”，不符合2014年修訂的《預算法》“禁止地方政府為債務提供擔保”規定。

（2）照付不議合同。對于公益性或準公益性項目，政府部門通常會作為項目公司所生產的公共產品的采購方，在不問事實上是否收到合同項下的產品的前提下，承諾定期按照最低采購金額支付價款，且價款能夠覆蓋一定時期內項目公司的日常經營及債務融資本息。項目公司可以將照付不議合同債權作為質押品向商業銀行取得貸款，或將該合同債權轉讓給金融機構以獲得資金。

（3）差額補償承諾。政府及其部門向項目公司承諾，當項目存續期內運行所產生的收益不足約定的最低收入水平或者不足以償付特定債務融資本息的情況下，由政府方另行支付以達到約定最低收入水平的增信方式。整改措施：及時撤回為項目債務提供任何形式擔保的文件。

4、存在其他違法違規舉債擔保行為的。

整改情形：包括財政部門還款承諾函等增信措施，央企為其他方股權出資提供擔保等情況。

整改措施：（1）撤銷財政部門增信擔保、還款承諾函等文件。（2）撤回央企為其他方股權出資提供擔保等文件。

“違法違規舉債擔保”，屬于合規性審查，一旦發現上述違規情況且未及時整改或整改不到位，應清理出庫。

（五）未按規定進行信息公開。包括違反國家有關法律法規，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和知識產權，可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。

整改措施：根據財政部制定的《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金[2017]1號）關于PPP信息公開的要求，對項目所處不同階段進行信息公開。三建 議

（一）及時制定清庫工作方案。建議各級財政部門針對92號文的具體要求，結合本文的細則解釋，針對本地區PPP項目管理要求及時制定項目庫清理工作方案，指導具體工作。各有關市縣財政部門要制定有針對性的工作方案，落實專人負責，做出詳細時間安排，必要時可聘請第三方機構或專家協助相關工作。

（二）以融資和績效為重點，社會資本方強化自查。在“優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目”的原則下，對已入庫項目建議社會資本方依次從識別階段、準備階段、采購階段、執行階段進行自查，重點自查并整改項目資本金、按效付費的合規性問題。

（三）多部門綜合施策，協同推進PPP整改。例如，針對地方違法違規舉債擔保行為，僅靠財政部門推進整改存在一定難度。因此，需要在政府統一部署安排下，由財政牽頭，發改、國土、住建、交通、水務、審計、銀監、人民銀行、政府金融辦等相關部門共同參與，對所有涉及政府舉債擔保進行清理，對違法違規行為全面整改。

（四）觸犯文件條款及時啟動再談判程序。92號文對PPP項目明確提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的責任后果，構成外部環境重大變化中的法律變更，觸發眾多PPP需要再談判商議細則。建議相關項目主體亟需根據該文件盡快糾正PPP項目中的各項違法、違規操作，其中大量整改、糾正也需要通過再談判完成。因此，對于已經簽訂PPP合同的項目，各方需要仔細對照92號文的要求，對項目中觸犯了文件條款的部分開啟再談判程序。

（五）多措并舉，切實保障新入庫項目合法合規。對準備采用PPP的項目，建議地方政府根據92號文件的要求，從源頭開始對項目進行規范化，做好項目前期的識別、篩選工作；根據區域發展規劃和地方財力狀況，做好項目排序和項目庫管理工作；根據規范推進、公開透明原則，做好PPP項目實施流程監管和信息發布監管等工作。這樣，在對已經入庫項目進行清理的同時，避免新申報入庫項目再出現合規性風險，切實擔負起PPP工作主導責任。

第五篇：北京地鐵四號線PPP運作案例研究

北京地鐵四號線PPP運作案例研究

摘要： 為在北京市軌道交通領域引入社會投資，提高建設和運營水平，自2001年起筆者率先在國內開始研究以PPP模式，吸引社會投資者投資、建設、運營地鐵新線項目的具體方案。經過深入的調查研究，結合北京地鐵建設規劃特點，決定以北京地鐵4號線為試點，并聘請國內外顧問公司成北京地鐵四號線PPP運作案例研究引言

為在北京市軌道交通領域引入社會投資，提高建設和運營水平，自2001年起筆者率先在國內開始研究以PPP模式，吸引社會投資者投資、建設、運營地鐵新線項目的具體方案。經過深入的調查研究，結合北京地鐵建設規劃特點，決定以北京地鐵4號線為試點，并聘請國內外顧問公司成立了4號線PPP項目組。自2002年以來，筆者領導該項目組，按照2003年底北京市政府明確的軌道交通項目中政府投資與社會投資7：3基礎比例的政策精神，及頒布的《北京市城市基礎設施特許經營條例》，編制了《北京地鐵四號線PPP運作報告》，初步確定了運作方案。經過各方努力，與社會投資者于2005年2月簽署原則協議，并于2006年4月簽署正式協議，前后共歷時4年多。

在推動地鐵4號線PPP運作過程中，筆者深感作為一項與公眾利益密切相關、經濟技術因素非常復雜的系統工程，軌道交通項目PPP運作方案得以有效實施的一個基本前提就是要具有良好的，與之配套的社會、法律和經濟環境。而這恰恰又是我們工作中的一個難點，綜觀國外類似項目也概莫除外。例如，倫敦地鐵PPP方案實施前曾經過4～5年的社會大討論。鑒于此，筆者現將北京地鐵4號線PPP項目整理成一個案例。廣大讀者通過案例研究，能深入了解方案設計的思想及具體運作內容。希望借此能為4號線PPP項目下一步的具體實施，創造一個良好的社會環境，為中國未來的軌道交通項目PPP運作奠定堅實的基礎。北京地鐵4號線項目介紹

地鐵4號線的線路自馬草河北岸起偏向東，之后線路向西轉向北，經由北京南站后，偏西北方向行進，逐步轉向北，進入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武門外大街、宣武門內大街、西單北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；轉向西，沿西直門內大街、西直門外大街至首都體育館后轉向北，沿中關村大街至清華西門，向西經圓明園、頤和園、北宮門后向北至龍背村。正線長度28.65公里，共設地鐵車站24座，線路穿越豐臺、宣武、西城、海淀4個行政區。是北京市軌道交通線網中的骨干線路和南北交通的大動脈。該項目已于2003年底開工，將于2009年正式通車運營。該項目已經國家發改委批準立項（批準文件文號發改投資[2003] 600號），《北京地鐵四號線可行性研究報告》（以下簡稱“可研報告”）已經國家發改委批準。地鐵4號線項目總投資額為153億元人民幣。PPP方案基本結構

根據北京地鐵4號線初步設計概算，北京地鐵4號線項目總投資約153億元。按建設責任主體，將北京地鐵4號線全部建設內容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，占4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經營公司（以下簡稱“特許公司”）負責投資建設。

4號線項目竣工驗收后，特許公司根據與4號線公司簽訂的《資產租賃協議》，取得A部分資產的使用權。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資。

特許經營期結束后，特許公司將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門，將A部分項目設施歸還給4號線公司。

北京地鐵四號線PPP運作項目結構示意圖

分析：如圖2所示項目結構之所以如此設計，是因為地鐵4號線原計劃要求在2008年奧運會之前竣工[1]，為此在PPP運作過程中，為保證工期4號線的土建部分已經開工，社會投資者已經無法參與A部分建設；另外，國外類似項目中土建部分也通常由政府負責。把一個完整的工程項目在物理上劃分成兩部分造成的主要問題，就是建設過程中出現了兩個業主。A、B部分工程的界面銜接和建設期工程管理的協調機制設計工作非常具有挑戰性。鑒于4號線公司已將A部分工程的建設管理委托給北京市軌道交通建設管理公司（以下簡稱“建管公司”），所以，我們在項目實施過程中傾向于未來特許公司也能將B部分的建設管理工作委托給建管公司[2]。PPP項目基本經濟技術指標

（1）項目總投資：約46億元。

（2）項目建設內容：車輛、通信、信號、供電、空調通風、防災報警、設備監控、自動售檢票等系統，以及車輛段、停車場中的機電設備。（3）建設標準：根據經批準的《北京地鐵四號線工程可行性研究報告》以下簡稱《可研報告》和初步設計文件制定。

(4）工期：計劃2007年底竣工，2009年9月正式通車試運營。

(5）客流量預測：根據《可研報告》客流預測結果，初期（2010年）為71萬人次/工作日，近期（2015年）為82萬人次/工作日，遠期（2034年）為99萬人次/工作日。

(6）根據國際客流預測機構香港弘達顧問有限公司（以下簡稱“MVA公司”）的客流預測結果，初期（2010年）為58.8萬人次/工作日，近期（2015年）為81.8萬人次/工作日，遠期（2034年）為88.4萬人次/工作日。

分析：在上述結構下，特許期內特許公司的主要收入就是4號線客流產生的票款收入。在傳統投融資體制下，為使項目可批，軌道交通可行性研究報告中的客流量測算得往往過于樂觀。為使客流量的預測更加科學客觀，并能被廣大社會投資者認同，我們專門聘請了國際上著名的客流預測機構MVA公司，對4號線專門作了一份獨立的專業預測報告。特許期限

特許期分為建設期和特許經營期。建設期從《特許協議》正式簽訂后至正式開始試運營前一日；特許經營期分為試運營期和正式運營期，自試運營日起，特許經營期為30年。

分析：特許期的確定主要考慮到軌道交通項目所具有的投資大、回收期長的特點，根據財務模型計算投資回收期并考慮一定合理的盈利年限。特許權的終止和處理

（1）特許期屆滿，特許權終止。

（2）發生市政府或特許公司嚴重違約事件，守約方有權提出終止。如果因市政府嚴重違約導致《特許協議》終止，市政府將以合理的價格收購B部分項目設施，并給予特許公司相應補償；如果因特許公司嚴重違約事件導致《特許協議》終止，市政府根據《特許協議》規定折價收購B部分的項目設施。

（3）如果市政府因公共利益的需要終止《特許協議》，市政府將以合理價格收購B部分項目設施，并給予特許公司合理補償。

（4）因不可抗力事件導致雙方無法履行《特許協議》且無法就繼續履行《特許協議》達成一致，任何一方有權提出終止。政府將以合理價格收購B部分項目設施。

（5）如果客流持續3年低于認可的預測客流的一定比例，導致特許公司無法維持正常經營，且雙方無法就如何繼續履行《特許協議》達成一致意見，《特許協議》終止。市政府將根據《特許協議》的規定按市場公允價格回購B部分項目資產，但特許公司應自行承擔前3年的經營虧損。

分析：之所以給社會投資者設計一個退出機制，主要考慮到軌道交通的公益性，在投資者無法盈利的情況下，為保證正常系統安全運行，政府有義務介入以保證公眾的基本利益不受損害。投資經營者應當具備的條件、選擇方式和特許公司的組建 7.1 投資經營者應具備的條件

（1）在境內外依法注冊的獨立的法人實體,或者由多個法人實體組成的聯合體；

（2）擁有投資、建設和運營軌道交通項目的經驗和業績；

（3）資信情況良好，擁有運作本項目所需的財務實力；

（4）具有良好的聲譽，在法律方面無重大的不良記錄。7.2投資經營者的選擇

通過競爭性談判的方式選擇投資經營者。

7.3特許公司的組建

特許公司的組建必須符合適用法律和實施方案的要求。如果特許公司是內資企業，根據《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》[國發（1996）35號文件]規定，資本金比例應不低于總投資的35％；如果特許公司是外商投資企業，遵守《國家工商行政管理局關于中外合資經營企業注冊資本與投資總額比例的暫行規定》的規定，且中方投資者占有的權益不應小于51％。資本金以外的部分由特許公司通過融資解決。在正式簽署《特許協議》之前，特許公司應簽署有關融資協議。

分析：軌道交通的行業特點加上30年的特許經營期，使得政府在選擇社會投資者時格外謹慎。之所以采用競爭性談判的方式確定投資者，是考慮到項目極強的專業性，雖經過多次招商但正式表示投資意向的投資者非常有限，很難滿足招投標的要求。另外，資本金比例的要求，將直接影響社會投資者的股權投資回報率。投資回報測算 8.1 測算條件

（1）客流數據：依據MVA公司的《北京地鐵四號線客流和收入預測報告》（以下簡稱《客流報告》）中的各運營客流量、客流結構等基礎客流數據。

（2）平均人次票價收入水平：根據《客流報告》預測數據和預期票價結構，以2004年價格水平測算，運營起始年平均人次票價收入水平為3.34元；考慮工資、物價上漲等因素，以試運營開始年的價格水平測算，預計運營起始年平均人次票價收入水平為3.91元，之后各平均人次票價收入水平根據MVA公司預測的4號線客流量及平均運距等測算。

（3）總投資：46億元。

（4）運營成本：主要包括人工成本、電費、維修費和管理費等，以2004年價格水平計算。

（5）折舊：按國家規定的設備使用年限和其他相關標準計提折舊。

（6）財務費用：總投資中貸款部分約30.8億元，貸款期為25年，利率暫按年利率5.76%計算，等額還本付息。

（7）稅收：客運服務收入繳納3％的營業稅，商業經營收入交納5％的營業稅。企業所得稅暫按15％優惠稅率計算，免繳3％的地方所得稅。

8.2 投資回報

特許公司通過獲取客運服務票款收入和商業經營收入收回投資后實現合理的投資回報。根據測算，本項目的全投資內部收益率（即IRR）約7%～8%，股權內部收益率約10％，投資回收期16年。

8.3 租金

4號線公司向特許公司收取A部分租賃資產的租金，用于A部分資產的還本付息。租金將作為分擔客流風險和調節運營收益的手段：當4號線實際客流低于預測客流一定比例時，4號線公司減免特許公司應支付的租金；當實際客流高于預測客流一定比例時，4號線公司提高特許公司應支付的租金。租金是談判的重要標的，具體支付方案將通過競爭性談判在《資產租賃協議》中最終確定。

分析：財務測算的基本假設就是社會投資者會引進先進的運營管理效率，所以財務模型中所用的經營成本大大低于《可行性研究報告》數據，參考央行現行基準利率水平，財務費用的假設也比較激進。平均人次票價的確定通過多次跟北京市發改委收費處溝通，充分考慮了北京居民的經濟承受能力。票價是項目實施的前提條件，只有先確定票價政策，投資者才能對項目進行評估。

投資回報參考的是國內基礎設施項目的平均回報水平，該水平低于國外同類項目的收益率[3]，在國內升息預期不斷強化的背景下，這一水平對項目實施還是存在一定難度的。租金方案比較靈活，它其實是政府調節特許公司的客流風險和收益的一種手段。市政府在《特許協議》下的權利和義務 9.1 市政府的權利

（1）制定4號線項目B部分的建設標準（包括設計、施工和驗收標準），在《特許協議》中予以明確。

（2）建設期內，根據需要或法律變更情況對已確定的B部分建設標準進行修改或變更。

（3）根據《特許協議》規定的B部分建設標準，對工程的建設進度、質量進行監督和檢查。

（4）監督4號線項目的試運行和竣工驗收，審批竣工驗收報告。

（5）制定試運營期和正式運營期的運營標準，在《特許協議》中予以明確。特許期內，根據法律變更對運營標準進行變更。

（6）根據有關價格法律法規，制定和頒布四號線的運營票價，監督特許公司執行。（7）要求特許公司報告項目建設、運營相關信息。

（8）在發生《特許協議》約定的緊急事件時，統一調度、臨時接管或征用4號線的項目設施。

（9）特許期滿，無償取得特許公司B部分項目設施的所有權。

（10）如果發生特許公司一般違約的情況，要求特許公司糾正違約、向特許公司收取違約金或采取《特許協議》規定的其他措施。

9.2 市政府的義務

（1）根據《特許協議》，為特許公司投資、設計、建設和運營4號線項目設施提供支持條件。

（2）確保4號線A部分建設任務按規定的建設標準按時完成。

（3）協調特許公司和其他線路的運營商建立按乘坐里程進行收入分配的分賬機制及相關配套辦法。

（4）因政府要求或法律變更導致特許公司建設或運營成本增加時，給予特許公司合理補償。

分析：市政府有關部門將與PPP公司簽訂《特許協議》，明確在建設期內政府將支持4號線公司確保土建部分按時按質完工，并按制定的標準、監管措施監督PPP公司進行機電設備部分的建設；明確政府部門在運營期的地鐵票價定價、調價政策，并采取支持軌道交通發展的公共交通政策，同時按有關運營和安全標準對PPP公司進行監管。在發生涉及公共安全等緊急事件時，市政府擁有介入權，以保護公共利益。如果PPP公司違反《特許協議》規定的義務，市政府有權采取包括收回特許權在內的制裁措施。特許公司在《特許協議》下的權利和義務 10.1 特許公司的權利

（1）在特許期內投資、建設和運營地鐵4號線的獨家權利。

（2）根據《特許協議》的規定，為B部分建設融資的目的，將B部分資產和項目收益權向貸款銀行進行抵押或質押的權利。

（3）根據《特許協議》和《資產租賃協議》的規定，獲得A部分資產的使用權；利用4號線項目設施自主經營，提供客運服務并獲得票款收入；根據需要將客運服務中的輔助性工作委托給第三方。（4）根據《特許協議》規定，在項目設施范圍內（不包括地上部分），在遵守相關適用法律，特別是運營安全規定的前提下，直接或委托他人從事廣告、通信等商業經營，取得相關收益。

（5）根據有關規定，有償使用北京市軌道交通指揮中心（TCC）和自動售檢票系統清算管理中心(ACC)等軌道交通運營公用設施。

（6）因市政府要求或法律變更導致特許公司投資或運營成本增加時，根據《特許協議》約定獲得補償。

（7）在市政府違反《特許協議》情況下，根據《特許協議》約定獲得補償或賠償。

（8）特許期結束后，如市政府繼續采用特許經營方式選擇經營者，特許公司享有在同等條件下的優先權。

10.2 特許公司的義務

（1）籌集B部分建設所需的全部資金，按照《特許協議》的規定保證建設資金按時到位。

（2）按照適用法律和《特許協議》規定的工期和建設標準，完成4號線項目B部分的建設任務，具體包括：

第一，采用先進的建設管理模式，組織建設施工和設備采購安裝調試；

第二，按照《特許協議》規定的建設協調和爭議解決機制，與4號線公司建立有效的工作機制，確保A部分和B部分建設工作的協調進行。

（3）按適用法律和《特許協議》的規定購買B部分建設期保險。

（4）執行因市政府要求或法律變更導致的B部分建設標準的變更。

（5）在4號線公司的配合下，組織和完成4號線項目的試運行；及時組織竣工驗收，保證4號線按期開始試運營。

（6）在試運營期內，逐步達到規定的運營標準。試運營期最長不超過2年。

（7）在正式運營期內，按照《特許協議》及適用法律（包括相關行業辦法、規章等）規定的運營標準，保持充分的客運服務能力，不間斷地提供客運服務。未經市政府同意，不得將客運服務中的主要工作委托給第三方。（8）執行因法律變更導致的運營標準的變更。

（9）按照《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》的規定，建立安全管理系統、制定和實施安全演習計劃、制訂應急處理預案等措施，保證地鐵的安全運營；在項目設施內從事商業經營時，遵守相關的安全規定。