第一篇：PPP模式的項目運作流程

PPP模式的項目運作流程

一、操作基礎(chǔ)

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎(chǔ)設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領(lǐng)域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎(chǔ)設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設施領(lǐng)域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設施服務質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎(chǔ)設施可持續(xù)運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結(jié)合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型 市政公用服務企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。

(二)落實費價政策。將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調(diào)整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格，應按照相關(guān)規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。

(三)規(guī)范運行操作。按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業(yè)主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營、管養(yǎng)和服務;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責、利;強化項目實施的全過程監(jiān)管。

1、做好項目前期論證。開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

城市政府應組織有關(guān)部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應包括：項目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質(zhì)量和標準;服務費標準及調(diào)整機制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務，履約擔 保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

(四)把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術(shù)風險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風險應注意及時規(guī)避。

(五)實行分類指導，完善服務標準體系。根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。

(六)試點先行，逐步規(guī)范。優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理 處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導。

(七)建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構(gòu)將予以通報。

三、基礎(chǔ)設施項目分類及應用PPP的方式(一)城市基礎(chǔ)設施分類

根據(jù)城市基礎(chǔ)設施的行業(yè)性質(zhì)及用途，分為以下七類。

1、涉水項目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。

2、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網(wǎng)等。

3、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目：包括垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

4、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

5、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

6、供熱項目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

7、市政公用設施管養(yǎng)項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養(yǎng)護等。

(二)應用PPP的方式

按照上述七類項目的經(jīng)營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經(jīng)營方式。此類項目收費或價格形成機制較為健全，可以通過“使用者付費”實現(xiàn)投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。

2、采用政府購買服務、特許經(jīng)營組合方式。此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點，單 靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應以控股和參股等方式進行。準經(jīng)營性項目實施特許經(jīng)營和政府購買服務相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目中的垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。

3、采用政府購買服務方式。此類項目經(jīng)濟上的顯著特點是為社會提供的服務，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養(yǎng)項目等。

四、PPP項目承接主體的準入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規(guī)范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下：

(一)信用與信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會責任感。

(二)具有建設營造、經(jīng)營管理、運營維護同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗。投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗豐富。

(三)資金充足，具有較強的財務與融資能力。投資人要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

(四)專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團隊。

(五)設備配置等要素實力良好。投資人要擁有專業(yè)的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。

(六)質(zhì)量安全管理體系完善。近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運營。

在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式運作的基本流程(一)項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個部分。

1、項目發(fā)起。項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟

動準備和前期調(diào)研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導小組;二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等;三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構(gòu)建PPP項目庫。

2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊;二是項目協(xié)議;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容(項目建設規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案;五是設計項目主要商業(yè)原則;六是財務分析，編制財務模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應具備的條件和能力及招標方式;雙方的主要權(quán)利和義務);八是組織相關(guān)單位討論方案;九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。

聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)，負責研究項目模式，設計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案，關(guān)鍵是設計項目主要商業(yè)原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉(xiāng)建設廳備案。

(二)項目招投標實施階段。項目招投標實施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術(shù)、商務邊界條件(如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃);落實建設內(nèi)容分工、投資范圍(投資建設期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施);研究和編制項目協(xié)議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險 和應對措施等);落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息;投標人

準備投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組，開標、組織評標;編寫評標報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時間

內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，正式與項目公司簽約。

(三)項目實施階段。實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項目公司組織各相關(guān)單位進行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項目開發(fā)的過程進行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營期限。在整個項目運營期間，項目公司應按照協(xié)議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協(xié)定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監(jiān)督的權(quán)利。

(四)合同終結(jié)階段。轉(zhuǎn)移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內(nèi)容。

1、項目移交。特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的

經(jīng)營權(quán)(或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時)向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運營和服務提供的質(zhì)量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

六、實施PPP模式的法律文本要點

(一)基礎(chǔ)設施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎(chǔ)設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高 年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學合理地編制并運用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實務操作的角度來看，基礎(chǔ)設施的投融資項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對應內(nèi)容。在實際操作中應根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

(1)項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規(guī)模、招標內(nèi)容等。

(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財務能力及實力證明、公司履約記錄等。

(3)聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

(6)資格審查標準。包括經(jīng)驗和業(yè)績記錄的資格評審標準、技術(shù)能力和管理能力的資格評審標準、財務能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

(三)招標法律文本

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的組成和內(nèi)容

(1)招標文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬 簽訂合同、技術(shù)條款等。

招標公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開招標。

投標邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開招標經(jīng)過資格審查后符合資格條件的情況。

投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術(shù)條款(包括擬招標項目的技術(shù)標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標人提供的材料。

投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內(nèi)容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標人的意志，合同的實質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標人必須響應。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責、權(quán)、利。

技術(shù)條款包括擬招標項目的技術(shù)標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。

各類招標文件都包括前述幾項基本內(nèi)容。針對不用類型項目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點，對招標文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”;對勘察設計招標文件，《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進度、階段與深度要求，勘察設計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規(guī)定。

(2)實質(zhì)性要求和條件必須列為招標文件的重要內(nèi)容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標文件。根據(jù)國務院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務 以及機電產(chǎn)品國際招標投標等管理辦法的規(guī)定，除了《招標投標法》規(guī)定之外，招標文件中的實質(zhì)性要求和條件還應當包括：明確規(guī)定投標保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎(chǔ)設施交付期限和提供服務的時間;明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應要求;對采用工程量清單招標的，應當明確規(guī)定提供工程量清單及相應要求;明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。

(四)投標法律文本

1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預審(如采用預審方式)以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授權(quán)委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術(shù)和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內(nèi)容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應招標文件中擬簽訂的實質(zhì)性合同條款;一旦被選為中標人履行中標人義務;承諾投標文件真實、準確、完整、有效。

(2)授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標人的法定代表人授權(quán)為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標活動相關(guān)的一切事務具有法律效力。

(3)投標人資格文件。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明;技術(shù)能力及管理能力證明;財務能力及實力證明。

(4)共同投標協(xié)議(僅適用于聯(lián)合體投標)。按照招標文件要求提供聯(lián)合體投標協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務。

(5)技術(shù)和管理方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件：為實施項目提出的建設、運營、維護的更先進的技術(shù)建議和改造的合理化建議;為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構(gòu)，包含項目管理機構(gòu)的部門機構(gòu)設置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經(jīng)驗等 內(nèi)容;招標文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其他方案。

(6)財務方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風險分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預計融資交割時間及其他重大事件進度表;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應對方案;項目的財務分析。

(7)法律方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實質(zhì)性條款的逐條響應;在招標文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項目合同偏差意見表》。

(8)投資人報價文件。按照招標文件的規(guī)定對招標標的提出報價。

(9)投標保函/投標保證金。按照招標文件規(guī)定的格式和金額提交的相應的投標保函或保證金。

3、投標文件的編制與遞交

(1)投標文件的編制。基礎(chǔ)設施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區(qū)別。投標文件應當對招標文件提出的實質(zhì)性要求和條件做出響應，如任何一項實質(zhì)性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實質(zhì)性要求和條件是指招標文件中有關(guān)招標項目的價格、計劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應認真研究、正確理解招標文件的全部內(nèi)容，并按要求編制投標文件。

(2)投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應注意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時間。招標文件中通常會明確規(guī)定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規(guī)定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權(quán)代表直接將投標文件按照規(guī)定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實際收到時間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應嚴格按照招標文件規(guī)定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發(fā)生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。

(五)評標法律文本

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實施而編制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。

2、評標文件的內(nèi)容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內(nèi)容，在實際 操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)評標工作紀律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標紀律。

(2)評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結(jié)束的時間安排。二是評標辦法。根據(jù)項目的具體特點制定科學合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務組。評標委員會下設秘書組和會務組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。

(3)評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據(jù)招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清(如有)：為協(xié)助審查、比較和評估投標文件，向投標人發(fā)出書面澄清通知(如有必要)，要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據(jù)招標文件規(guī)定的評標原則和方法及評標文件規(guī)定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結(jié)果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評標工作具體安排。在評標工作起始時間范圍內(nèi)，詳細安排具體評標工作的先后順序。

(5)評標細則。對應招標文件的要求，評標細則包括：一是技術(shù)及管理方案評標細則;二是財務方案評標細則;三是法律方案評標細則。

招標人應按照評標文件的要求組織評標，根據(jù)評標委員會推薦的中標候選人的先后順序進行澄清談判，并最終確定招標結(jié)果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結(jié)束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍本。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標準等事項。

在基礎(chǔ)設施投融資項目實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及 可行性進行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠，相應的合同條款也較為復雜。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備忘錄的形式及時確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達成一致。雙方的授權(quán)代表人應在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認的談判文件結(jié)合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據(jù)。

(七)項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中標人(社會投資人)依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務及風險分配的協(xié)議。

基礎(chǔ)設施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號)及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運作的政策進一步推動了以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化進程。如此一來，基礎(chǔ)設施投融資項目與特許經(jīng)營變得關(guān)系密切。2004年建設部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號)，使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營協(xié)議的組成。

2、項目合同的組成。基礎(chǔ)設施投融資項目的合同根據(jù)特許經(jīng)營的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議和經(jīng)營性特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

(1)投資型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容和范圍(如產(chǎn)品或服務種類、地域范圍等);有關(guān)資本性投資的規(guī)定;產(chǎn)品或服務價格;產(chǎn)品或服務質(zhì)量;產(chǎn)品或服務銷售數(shù)量;銷售收入結(jié)算;重要生產(chǎn)要素采購;關(guān)于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務的規(guī)定;運營和資產(chǎn)管理辦法;特許權(quán)取得人的信息報告義務;混業(yè)經(jīng)營限制;一般補償;資產(chǎn)移交;爭議解決;特許權(quán)的更改或終止;特許權(quán)協(xié)議終止的補償;其他。

(2)經(jīng)營型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托或租賃經(jīng)營資產(chǎn)的范圍;提供產(chǎn)品、服務的數(shù)量和質(zhì)量;對管理費、租金或經(jīng)營收入定價;激勵機制(對特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標的獎勵或懲罰的規(guī)定);委托資產(chǎn)的維護和保養(yǎng)義務;關(guān)于資本性支出的規(guī)定;協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資產(chǎn)移交的規(guī)定;特許權(quán)取得人的報告義務;合同 履約擔保;爭議解決;合同變更和終止;其他。

3、項目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔民事義務的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經(jīng)濟中交易雙方的關(guān)系實質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個人的非法干預。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正當行使的國家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干預。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當事人有選擇合同相對人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當事人應當遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務。在合同的訂立和履行中，合同當事人應當正當行使合同權(quán)利和履行合同義務，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權(quán)利的同時，也要承擔相應義務，取得的利益要與付出的代價相適應。四是誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務中，都應當遵循誠實信用原則。這是市場經(jīng)濟活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權(quán)力時應當充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經(jīng)濟秩序。

(2)訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法》的有關(guān)特殊規(guī)定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標投標法》的規(guī)定，招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發(fā)出后雙方應當訂立書面合同。因此，通過招標訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內(nèi)容要求。應當按照招標文件和中標人的投標文件確定合同內(nèi)容。招標文件與投標文件應當包括合同的全部內(nèi)容。所有的合同內(nèi)容都應當在招標文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi) 容是確定的，不容投標人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成重大偏差;另一部分是要求投標人明確的，如報價。投標文件只能按照招標文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應當具備的內(nèi)容在招標文件中沒有明確，也沒有要求投標文件明確的情況時，則責任應當由招標人承擔。三是訂立合同的時間要求。中標通知書發(fā)出后，應當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發(fā)生變化，也會使投標報價時的競爭失去意義。因此，《招標投標法》第46條規(guī)定“投標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。”《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標人確定后，招標人應向中標人發(fā)出中標通知書，同時通知未中標人，并與中標人在30個工作日之內(nèi)簽訂合同”。四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標招標監(jiān)督部門仍然要進行監(jiān)督。《招標投標法》第47條規(guī)定：“依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標投標情況報告”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標文件就是向非特定多數(shù)(或者特定)潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請;投標人遞交投標文件相當于要約;而通過評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過程的結(jié)束。

政府在起草招標文件時，應體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內(nèi)保護自己的合法權(quán)益，降低運作項目的風險，但是這種保護應遵循合理風險分配原則，不能超過適當?shù)某潭取Ｒ驗橥稑巳艘话阍谄涫煜さ膶I(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗，可以更加合理的控制風險，但在項目建設的另外一些領(lǐng)域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標人的風險過多，將導致其過高估計風險。在報價時相應要求較高的公共產(chǎn)品(或服務)價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風險分配過于不合理，投標人就有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會帶來流標的風險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標文件過于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄投標而導致流標。因此，理性而富于招商經(jīng)驗的政府一般都會在咨詢顧問團隊的協(xié)助下，按照第五章的風險分配原則來制訂招標 文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標文件時，投標人把更多關(guān)注放在報價和投標文件的內(nèi)容上，但在實踐中，投標文件的形式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時間又非常有限，如果投標人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規(guī)定事關(guān)重大。比如投標文件的簽署，有的招標文件要求投標人每頁小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件中不能出現(xiàn)投標人的信息，否則廢標。但在實際中，時常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關(guān)鍵節(jié)點，謹小慎微、做好細節(jié)。

PPP模式項目的招投標問題

近年來伴隨著我國經(jīng)濟高速增長，城鎮(zhèn)化進程加快，基礎(chǔ)設施和公共事業(yè)服務項目建設的需求也越來越迫切，其中以交通運輸、電力、水利、能源、環(huán)保最為突出。各級政府采取積極政策，加大對基礎(chǔ)設施的投資力度，基礎(chǔ)設施投資高度增長。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴格，基礎(chǔ)設施投資的資金來源渠道較窄，阻礙了投資發(fā)展。此外，由于基礎(chǔ)設施和公共事業(yè)建設項目融資額大、建設期長、風險高的特點，各級政府財政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問題。

1、政府采購方式有哪些? 基礎(chǔ)設施的供給一般有兩種方式：傳統(tǒng)的政府采購(GovernmentProcerement，簡稱GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)。前者，把基礎(chǔ)設施的供給和建造分開，政府與一個或多個企業(yè)簽訂一個長期合同，由不同的企業(yè)來建造和運營，政府負責監(jiān)督;后者，政府將基礎(chǔ)設施的建造和運營綁定在一起，政府與一個企業(yè)簽訂綁定合同，由這個企業(yè)既負責建造又負責運營。

相對于傳統(tǒng)政府采購方式來講，PPP模式可以提高工程建設效率、降低工程造價費，還能避免項目資金風險、減輕財政負擔、實現(xiàn)政府與社會資本互利共贏等優(yōu)勢，因而成為近年來不斷追捧的對象。

雖然PPP模式自身有著別的采購方式不可比擬的長處，但也存在一定風險因素，例如，項目規(guī)模大，需要投入大量資金;項目運行周期較長(多為10～30 年)，不確定性因素多;參與項目的各方由于不同利益目標和關(guān)系錯綜復雜，管理協(xié)調(diào)的機會成本高。同時對于社會資本合作者，其參與PPP項目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項目存在的基礎(chǔ)，PPP項目的預期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營合作方之間應獲得與之相應的投資收益權(quán)和項目控制權(quán);此外，當項目存在問題時，項目可以在某種程度上保證一定的資本退出權(quán)。

2、招標方式的種類有哪幾種? 基于以上風險因素和投資者需求，通過制定有效的項目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式。

西方經(jīng)濟學家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出過自己的招標理論。由于規(guī)則的差異，現(xiàn)實生活中有多種拍賣方式，但基本的拍賣方式可歸納為四種，被稱為“標準拍賣”：英式拍賣(EnglishAuction)、荷式拍賣(DutchAuction)、第一價格密封拍賣(FirstPriceSealedbid，簡稱FPSB)和第二價格密封拍賣(SecondPriceSealed-Bid，簡稱SPSB，這一機制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣)。其中前兩種屬于公開招標，后兩種屬于秘密招標。秘密招標和公開招標之間的根本區(qū)別并不是招標拍賣本身是否公開，而是各個投標者的競標信息是否能夠共享。

3、采用以上招標方式存在什么問題? 拍賣者最擔心的是競標人通過形成勾結(jié)契約來左右拍賣價格。研究表明，公開招標比秘密招標更容易形成勾結(jié)契約，因為公開招標可以使各契約方之間形成相互監(jiān)督的機制，從而確保勾結(jié)契約的履行。而在秘密招標下，由于每一個契約方都無法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔心被“套牢”而提前出逃的動機，這樣勾結(jié)聯(lián)盟就很容易被破碎。

因為所有投標人的信息是互相關(guān)聯(lián)的，在投標人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來，那么他就會報更高的價。在第一價格密封拍賣方式中，最終價格只取決于最高報價，因而產(chǎn)生最低的期望賣價;在英國式拍賣中，價格與其他投標人的估值均有關(guān)系，故產(chǎn)生最高的賣價;而在密封第二價格拍賣方式中，價格只與兩個投標人 的估值有關(guān)，所以產(chǎn)生的賣價在兩者之間。

拍賣理論指出，第一價格密封拍賣方式下，發(fā)現(xiàn)買方合作時的最優(yōu)保留價比非合作時的保留價高得多，而且參與串通的人越多，保留價就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個工具就是設立保留價格，二是還應當提高加大懲罰力度。

另外一種使用較多的拍賣方式是多種價格招標。依照出標價格的高低來確定投標人的中標數(shù)量和價格的。顯然，這種方法使投標者處于非常不利的地位，因為對于同樣的項目，各個投標者最后中標的價格卻不一樣。出價高的投標者中標的可能性雖然大，但卻支付了比后續(xù)中標者更高的價格。

目前，我國政府采購PPP項目可采用的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式。而PPP招投標過程中通常采用無標底的最低價中標模式，它屬于密封式一級價格拍賣理論的反向形式。實踐表明，采取最低價中標模式后招投標各方將面臨一定問題：

(1)最低價中標不符合市場形態(tài)

中國PPP模式發(fā)展處于爆發(fā)式增長狀態(tài)，隨著政府支持力度不斷加大，競爭逐漸激烈，政府所提供的PPP項目不僅僅是一個經(jīng)濟投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業(yè)為了與當?shù)卣愫藐P(guān)系，贏得未來更廣闊合作空間，可以壓低投標機制。對于一些可二次報價的項目，某些企業(yè)為了攪亂對手報價節(jié)奏而在第一輪以低于成本價報價。由于規(guī)則、標準的不明確性，行業(yè)內(nèi)便會出現(xiàn)惡性競爭。然而目前我國的風險控制保障體系尚不健全，若持續(xù)出現(xiàn)故意壓低價格的投標手段，只會引起更多的社會問題。

(2)最低價中標不利于行業(yè)發(fā)展

目前PPP項目投標企業(yè)有些是由原來承接BT、BOT等項目含有相關(guān)工程資質(zhì)的企業(yè)轉(zhuǎn)型而來。管理混亂、實力差的企業(yè)通過掛靠等手段，不切實際地編制項目費用預算，以超乎想象的低價格中標得到無能力實施的項目，這使得一些報價合理、經(jīng)驗豐富的企業(yè)錯失標的。這種惡性競爭局面與政府原本的初衷背道而馳，給規(guī)范市場帶來了嚴重危機。

(3)惡意最低價投標人可利用最低價中標模式漏洞

惡意最低價投標人可通過買標、代他人投標、賄賂業(yè)主和評標人等手段來利用最低價中標模式漏洞，以達到其目的。由于賣標、代為投標僅僅是為了襯托真正投標人，所以他們的顯然會報價高于真正投標人的報價，于是報價最低的真正投標人就很 可能輕而易舉地承攬到工程項目。

4、問題如何解決? PPP招投標項目可引入權(quán)利金模式，這是解決普通招標問題的一個有效途徑。權(quán)利金的概念較多地使用在礦產(chǎn)資源方面，主要是礦業(yè)權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有人支付的一種具有賠償性質(zhì)的財產(chǎn)性權(quán)益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經(jīng)濟權(quán)益的體現(xiàn)。

在PPP項目投標過程中，投標者從公開發(fā)售的招標文件中獲得信息，投標人與招標人決策者們掌握的信息是不完全對稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標正是不斷進行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個參與人都會選擇自己的最優(yōu)策略，所有參與人的最優(yōu)策略組合就是納什均衡。PPP項目中，涉及主體有政府、項目發(fā)起人、項目公司、債權(quán)人、運營商等，特別是在相互競爭的競標方之間各投標方都以自身利益最大化為目標某個投標方的利益，不僅取決于它自身的競標策略，而且很大程度上受其它PPP投標方的競標策略的影響。

從博弈論的角度出發(fā)，招標部門和投標部門有關(guān)共擔風險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現(xiàn)在公共部門和私人部門通過對市場經(jīng)濟的了解，發(fā)現(xiàn)了各自具有互補性，公共部門缺乏資金支持，而私人部門缺乏政府保障，進而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設和運營，也明白了其中的風險和由此而產(chǎn)生的收益，最終共同確立了一個雙方都認可的分配方案;而非合作博弈主要體現(xiàn)在當風險和收益分配確定之后，招投標雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔此風險而獲得更大的收益。

PPP項目中的基礎(chǔ)設施建設項目是社會公共產(chǎn)品，權(quán)利金體現(xiàn)國家和社會作為基礎(chǔ)設施所有者的經(jīng)濟權(quán)益，是對已經(jīng)使用的資源的貨幣補償。當項目一方因為自身原因沒有盡到風險承擔的責任，使風險發(fā)生，給項目其他方造成損失，則權(quán)利金就全部劃歸項目損失方所有。通過這樣的措施將保障項目風險分擔后各方的風險防控里，是實現(xiàn)政府和社會資本良心循環(huán)的保障。PPP項目中，如水廠、電廠建設，權(quán)利金可以從價計征;如園林、綠化項目，可以從量計征;也可以綜合考慮，權(quán)利金與項目收益、投資人收益掛鉤。在收取權(quán)利金后，公共部門在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風險;而私人部門，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項目流程進 行的可能性。

此外，還可以通過改革我國現(xiàn)有城市PPP項目招標模式，分類實施拍賣;規(guī)范招拍掛模式的實施細則，減少政府對招拍掛出讓的干預行為;嚴格限制對特定對象設定條件，以及其他變相提高投標門檻的行為。限制政府對PPP項目評標過程的直接干預;選取較為靈活的邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式。例如競爭磋商方式，是PPP領(lǐng)域量身定做的一種采購方式，整個流程分為資格預審、公開招標、競爭性談判、綜合評分、現(xiàn)場考察、多輪磋商等，突破了傳統(tǒng)的招標采購中的諸多剛性規(guī)定，以將理性人的假設條件加強，也是立法初衷。

新形勢下如何解決PPP項目法人投標競爭性不強的問題，如何保護中小投標企業(yè)的正當利益，如何防止PPP項目帶來的公共服務價格居高不下問題，如何防止壟斷的投標人，都是值得未來進一步思考的問題。

第二篇：PPP項目運作模式的解析

PPP的運作模式解析

今年以來，PPP已經(jīng)成為大家關(guān)注的熱點，政府推出了大量基礎(chǔ)設施和公共服務項目鼓勵社會資本參加，今天的電話會議，我們會結(jié)合前期的研究，以及與實體企業(yè)、各類金融機構(gòu)、政府部門的交流，對現(xiàn)在PPP模式的開展情況、各類機構(gòu)的參與方式和最新動向進行介紹，供大家參考。

一、PPP的運作模式解析

1、關(guān)于PPP定義的一點說明

根據(jù)各部委的文件，PPP是政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership），第一個P（Public）很好理解，就是指政府，第二個P（Private）在國外是指私人資本，但是我們把他翻譯成社會資本，包括已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，范圍要比國外的Private概念廣，這是國內(nèi)的客觀情況，如果真理解成私人資本，PPP是做不起來的，大家看看現(xiàn)在已簽約項目的社會資本方就能看出來，國企、央企占了很大部分。其實第二P應該是SocialCapital，PPP應該是PSP。第3個P是Partnership，合作，就是伙伴關(guān)系，雙方應該是平等的，我們在調(diào)研時和一些民營企業(yè)交流，他們還是多少能感覺到一點平等的。

PPP有兩大功能，一是融資，二是提效。現(xiàn)在政府推PPP也是無奈之舉，經(jīng)典的經(jīng)濟學理論說公共產(chǎn)品由政府提供，私人產(chǎn)品由市場提供，但是現(xiàn)在政府沒錢，社會資本也不愿意參與，屬于政府和市場雙失靈，所以要推PPP，要合作。

2、關(guān)于PPP的模式

大家經(jīng)常在討論，什么樣的模式屬于PPP，以前做的BT、BOT算不算？國外的PPP包括的種類非常多，我們之前的報告《PPP模式面面觀》有過介紹。從財政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）；而發(fā)改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我們可以推測，從政策意圖來看，是很重視運營（Operate）的。所以4月21日國務院會議通過《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，鼓勵在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，這個本來是個法，但是立法周期太長，所以就先出個辦法。

3、PPP的關(guān)鍵點在于項目和管理人

要吸引社會資本參加，這個項目本身的收益，加上政府的補貼（如果有），必須要讓社會資本有錢賺，但是又不能有暴利，這是一方面。另一方面，目前PPP比較缺真正成熟的發(fā)起投資人，他要有投資、融資、建設、運營方面的綜合能力，要有一定的資質(zhì)，一定的管理能力，還要有很強的融資能力。國內(nèi)的話，污水處理方面這樣的很多，高速公路也不太需要，其他領(lǐng)域還是比較少的。

財政部部長樓繼偉在G20財長和央行行長會說，目前開展PPP的主要問題是缺少項目供給和成熟的管理者，以及財務投資者和管理者之間缺乏信任。

4、目前PPP項目的開展情況和空間 根據(jù)我們的不完全統(tǒng)計，各地推出的鼓勵社會資本參與的項目已達1500個，總投資額超過2.7萬億。項目涵蓋市政公用設施、交通基礎(chǔ)設施、能源、水利、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老養(yǎng)生等多個領(lǐng)域，可見在政府層面，對PPP還是很積極的。

已簽約PPP項目約70個，總投資金額超過3,500億，其中軌道交通、污水處理、公路建設、園區(qū)類項目簽約最多。從這兩組數(shù)字來看，公布的和簽約的項目，差異還是比較大的，簽約落地的項目還不是太多。

PPP有沒有空間？

財政部副部長王保安此前表示，我國預計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，這是一個數(shù)字，國務院發(fā)展研究中心有篇《中國2013—2020年新型城鎮(zhèn)化融資缺口測算》，2013—2020年新型城鎮(zhèn)化靜態(tài)融資需求總額為20.43萬億元，動態(tài)融資需求總額為35.07萬億元，國研中心還有篇《2030年的中國》，是和世界銀行合作的，都對城鎮(zhèn)化建設的資金缺口有過測算。從這些不同口徑的測算，可以看出PPP未來還是有空間的。

PPP空間有多大？

上周財政部公布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，里面規(guī)定每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，我們大致測算一下，今年地方政府公共預算支出有14.6萬億，按照10%有1.46萬億可以作為PPP的財政補貼，考慮到PPP項目的商業(yè)設施也有收入，這1.46萬億每年可以撬動2、3萬億的投資，所以說空間還是很大的。

這里我們提一下真假PPP。財政部的文件規(guī)定社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)，有些地方就很有智慧的采取了變通的辦法，比如找上一級平臺公司，甚至是央企來參與PPP項目，中標后再將項目施工分包給當?shù)仄脚_來做，或者當?shù)仄脚_直接從中標企業(yè)手里回購項目，有些地方平臺公司成立子公司，聯(lián)合別的社會資本共同參與PPP項目，也有平級的平臺公司間相互交叉著做項目，比如鄰近的兩個縣。確實存在這個現(xiàn)象，這恐怕不是財政部推行PPP的初衷，但是對地方來講，轉(zhuǎn)變總有個過程。

5、各類型機構(gòu)PPP的參與情況

這個我們分兩類來看，一類是實業(yè)資本，他有設計建設運營的能力，一類是金融資本，提供投融資服務。當然，也會有像中信聯(lián)合體這樣的機構(gòu)，既有實業(yè)經(jīng)營能力，也有錢。

實業(yè)資本

實業(yè)資本主要是做發(fā)起投資人，篩選項目，和政府談合作、招投標、也是PPP風險的主要承擔者。他們可以直接和政府簽訂框架合作協(xié)議，成立項目公司，或者發(fā)起PPP產(chǎn)業(yè)基金對項目公司進行股權(quán)投資，負責項目運作。

從已簽約項目看，垃圾處理、污水、新城及園區(qū)建設、軌道交通等是實業(yè)資本參與比較多的項目，從簽約主體類型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了絕大部分。

尤其是新城和園區(qū)建設、保障房片區(qū)改造領(lǐng)域，央企占了很大比重，像中信地產(chǎn)、中鐵股份、中國鐵建、中國建筑、光大國際、中冶等，還有地方國企綠地集團。

在專業(yè)領(lǐng)域比較出色的北京桑德、中信水務、深圳水務簽約項目也比較多。有兩個項目比較特別，安慶棚戶區(qū)項目里的安徽省投資集團控股有限公司；洛陽市縣級轄區(qū)澗西區(qū)一拖棚戶區(qū)改造項目里的市城投集團，社會資本方都是非本級的平臺企業(yè)。

金融機構(gòu)

金融機構(gòu)參與PPP項目，可以作為社會資本直接投資，也可以作為資金提供方參與項目。如果作為社會資本直接參與模式，金融機構(gòu)可以聯(lián)合有運營能力的社會資本，和政府簽訂三方合作協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內(nèi)參與PPP項目的投資運作。如果作為資金的提供方，金融機構(gòu)可以為其他社會資本方或者項目公司提供融資，間接參與PPP項目。

我們具體來看不同的金融機構(gòu)的PPP參與方式。（1）政策性銀行

政策性銀行參與PPP項目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構(gòu)以銀團貸款、委托貸款等方式。對于國家重點扶植的基礎(chǔ)設施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進行特殊信貸支持，如30年優(yōu)惠利率貸款等。去年人民銀行通過抵押補充貸款（PSL）工具放給國開行1萬億，國開行再給棚改貸款。

國家開發(fā)銀行全資子公司國開金融就參與了很多舊城區(qū)改造的項目。政策性銀行可以釋放國家對所鼓勵的PPP項目方向、合作模式的信號，某種程度上成為國家宏觀調(diào)控的一種手段，但是相對于其他金融企業(yè)，政策性銀行的參與市場化程度相對較低。

（2）商業(yè)銀行

商業(yè)銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現(xiàn)金管理、項目咨詢服務、夾層融資等方式參與PPP項目。

資金融通

可以通過項目貸款、貿(mào)易融資、保理、福費廷、銀團貸款等，發(fā)展供應鏈金融，為項目公司提供資金融通服務，這是比較傳統(tǒng)的對公業(yè)務。

投資銀行業(yè)務

商業(yè)銀行承銷PPP項目公司中短融票據(jù)、PPN等融資工具。或者利用產(chǎn)業(yè)基金、信托、資產(chǎn)管理、租賃等通道，用自營或理財資金對接PPP項目公司的融資需求，比如參與PPP產(chǎn)業(yè)基金的LP。昨天有個新聞，說銀行理財直接融資工具改為注冊制，之前是實行評審制，這個理財直接融資工具也能參與PPP項目，而且算作標準化債權(quán)，將來還能轉(zhuǎn)讓，有流動性。

現(xiàn)金管理

針對項目公司日常運營資金的管理，可提供資金結(jié)算、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)管、代發(fā)工資等、協(xié)定存款、企業(yè)定制理財產(chǎn)品等服務。

項目咨詢服務 憑借金融、會計、法律等方面的專業(yè)優(yōu)勢，為PPP項目參與方提供合同訂立、現(xiàn)金流評估和項目運營等提供咨詢服務。

夾層融資

除了傳統(tǒng)融資方式外，商業(yè)銀行還可以積極探索項目夾層融資。股權(quán)+債權(quán)，期限長、結(jié)構(gòu)靈活、限制少和成本低等優(yōu)點。

現(xiàn)在有不少銀行已經(jīng)介入到各地PPP項目中去，2014年12月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達到3000億元，具體可細分為“建信豫資城鎮(zhèn)化建設發(fā)展基金”、“交銀豫資城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”和“浦銀豫資城市運營發(fā)展基金”。

商業(yè)銀行參與PPP項目，面臨著期限錯配和信用風險，PPP項目大多涉及基礎(chǔ)設施建設和公共服務領(lǐng)域，融資周期較一般工商企業(yè)貸款更長，對于主要以中短期存款為負債來源的商業(yè)銀行來說，存在期限錯配的風險；PPP項目涉及地方政府、項目公司等多個主體，相關(guān)主體對于契約的遵守情況直接影響項目現(xiàn)金流、盈利能力和融資項目的信用風險。

（3）保險公司

保險公司可以開發(fā)信用險種為PPP項目的履約風險和運營風險承保。從保險資金的運用來看，基礎(chǔ)設計建設一般久期很長，符合險資長期性的特征，有助于緩解資產(chǎn)負債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權(quán)計劃或股權(quán)計劃為大型PPP項目提供融資。2014年12月新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金”就是一個案例。

保險資金追求安全性，具有期限長、規(guī)模大的特點，比較適合基礎(chǔ)設施、物業(yè)之類的投資，但險資對項目的擔保和增信要求較高，大型保險機構(gòu)一般都要求項目資產(chǎn)的評級達到AAA級，符合要求的項目有限。

（4）證券公司

證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務顧問、債券承銷等投行業(yè)務，也可以通過資產(chǎn)證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。

資產(chǎn)證券化

具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)就可能被證券化，很多基礎(chǔ)設施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，去年11月企業(yè)資產(chǎn)證券化采取備案制后，大大簡化了證券化項目設立和發(fā)行手續(xù)。

2015年1月，基金業(yè)協(xié)會發(fā)布《資產(chǎn)證券化業(yè)務基礎(chǔ)資產(chǎn)負面清單指引》，明確將以地方政府為直接或間接債務人的基礎(chǔ)資產(chǎn)列入負面清單。但地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應當支付或承擔的財政補貼除外，這一規(guī)定為PPP項目的資產(chǎn)證券化提供了政策可能。從我們了解到的情況，證監(jiān)會的這個PPP，是以財政部的口徑來定的。

例如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”，基礎(chǔ)資產(chǎn)就是濮陽市自來水公司的供水合同收益權(quán)，此類項目為PPP項目的資產(chǎn)證券化提供了良好的解決方案。

項目收益?zhèn)?/p>

43號中明確項目收益?zhèn)荘PP項目的融資方式之一。第一單是“14穗熱電債”，大家都比較熟悉。

（5）信托公司（包括基金子公司）

信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎(chǔ)設施建設和運營，通過項目分紅收回投資。間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯(lián)合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權(quán)退出。

2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局（集團）簽訂合作框架協(xié)議，由五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資成立項目公司就是這種類型。相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準公益性的PPP項目中很難找到成本收益匹配的項目。

6、城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基金

顧名思義，是主要用來為城鎮(zhèn)化發(fā)展募集建設資金的，具體模式也比較多。一種是省政府出資成立引導基金，與銀行合作成立城鎮(zhèn)化建設母基金。各地申報的項目，經(jīng)過銀行審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，杠桿比例大多為1:4。山東、河南推廣的比較多。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目也要過省政府審核。政府對金融金鉤還是有隱性的擔保。

還有一種是有限合伙型的產(chǎn)業(yè)基金，一般是金融機構(gòu)做LP優(yōu)先級，地方政府指定國企做LP的次級，金融機構(gòu)認可的股權(quán)投資管理人做GP。有個基金子公司和某市軌道交通集團成立的城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金就是這一類型，該基金子公司成立的專項計劃是作為LP優(yōu)先級，某市軌交做LP次級，GP由基金子公司指定，某市軌道交通集團按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)先級有限合伙人，并負責在基金到期時對優(yōu)先級合伙人持有的權(quán)益進行回購，當?shù)厥姓峁┴斦N息保障。這種模式下整個融資結(jié)構(gòu)是以金融機構(gòu)為主導的。

第三種模式是有項目運營能力的社會資本發(fā)起成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，該社會資本一般都具有建設運營的資質(zhì)和能力，通過聯(lián)合金融機構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。比如某建設公司成立基金管理公司（GP），聯(lián)合商業(yè)銀行（優(yōu)先LP），地方政府指定的第三方（次級LP），建設公司有時還可以擔任中間級LP，成立有限合伙形式的基礎(chǔ)設施PPP投資基金，再成立項目公司參與具體項目。項目公司與政府或代理人簽訂PPP財政補貼協(xié)議，對項目的回報模式進行約定，政府或代理人根據(jù)協(xié)議約定支付相關(guān)款項并提供擔保措施。

對于這類有運營能力的社會資本發(fā)起的PPP，他有什么意義呢？對該企業(yè)來是可以通過加杠桿提高ROE的。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企業(yè)出資10%，可以放大10倍杠桿，除去付給優(yōu)先級LP的成本后，這放杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包也有一塊利潤，哪怕是后期運營外包出去不賺錢，也能實現(xiàn)在銷售額一定的情況下提高凈值產(chǎn)收益率。

值得關(guān)注的是，近來成立的PPP產(chǎn)業(yè)基金也出現(xiàn)了一些新的動向，很多PPP產(chǎn)業(yè)基金投向土地一級開發(fā)、保障房等非經(jīng)營性項目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財，財政出具安慰函進行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔保，只是城投債的新的表現(xiàn)形式。

7、金融企業(yè)參與PPP的操作要點

金融企業(yè)參與PPP的操作要點，我總結(jié)為三個匹配，收益匹配，期限匹配，風險匹配。收益匹配，就要考慮盈利性性，期限匹配，就要考慮流動性，考慮怎么退出；風險匹配，就要考慮增信，財務監(jiān)督。

（1）項目盈利性分析

金融機構(gòu)的錢都是有成本的，投出去是要賺錢的，所以首要的是分析項目的收入實現(xiàn)形式，分析項目的收費機制和項目盈利測算的合理性和可實現(xiàn)性，重點關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款。

（2）項目退出安排

PPP模式下未必存在股權(quán)回購安排，金融機構(gòu)在開展項目時必須充分考慮相關(guān)的退出機制，例如在項目建設期可以由資管計劃先期介入，待完成建設施工，項目開始運營后再由銀行發(fā)放貸款，置換原資管計劃的融資。（3）投資的流動性

由于銀行、保險、基金等金融機構(gòu)資金通常都有一定的投資期限，而PPP項目周期很長，為解決資金的流動性問題，金融機構(gòu)在設計融資方案時可以進行結(jié)構(gòu)化分層，對優(yōu)先級份額設定較短期限，次級投資者則持有份額至產(chǎn)品到期，同時獲得較高的超額收益。

（4）增信措施

實際操作中，可以采用股權(quán)質(zhì)押、基礎(chǔ)設施項目應收賬款收益權(quán)、項目公司資產(chǎn)、其他社會資本方保證等增信措施，降低投融資風險。

（5）財務監(jiān)督

財務監(jiān)督，確保專款專用，及時掌握項目的經(jīng)營情況。金融機構(gòu)可以委派財務人員，并采取設立專門賬戶的形式進行監(jiān)管。

8、PPP的風險（1）政策風險

去翻看關(guān)于PPP失敗的案例，矛頭齊刷刷的指向了政府。案例很多，青島威立雅污水處理項目中，當?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了最初制定的管理辦法，導致實施機構(gòu)拖欠合作公司污水處理費最終項目失敗。政府缺乏經(jīng)驗，違反財政補貼機制和項目唯一性的承諾，往往造成社會資本無法收回投資本金或取得合理的利潤，這就是政策風險。

當然了，我覺得這只看到了問題的一個方面。其實，我們的企業(yè)，在和政府簽訂合同后，故意拖延工期，建設質(zhì)量不達標，或者簽約后又要求提高投資預算的，也不在少數(shù)，所以需要更客觀的看問題。

（2）項目建設風險

項目建設不能按時或者按照質(zhì)量要求完成施工，金融機構(gòu)在對項目方融資時可以將建設施工方的資質(zhì)要求列入合同條款，要求選擇具有較強實力的工程施工企業(yè)參與項目建設，通過合同約定或者購買保險，由建設公司或者保險公司承擔項目建設延期、不合格等引起的損失。

（3）項目經(jīng)營管理風險 實際運營過程中，由于基礎(chǔ)設施項目的經(jīng)營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到預期水平而造成較大的營運風險。

金融機構(gòu)要進行詳盡的盡職調(diào)查，尋找具有良好口碑的合作方，對項目的運營及未來現(xiàn)金流收入進行財務分析和測算，確保可行性缺口補助和政府付費項目納入政府的全口徑預算管理。

（4）增信措施落實風險

PPP項目融資中可能涉及房地產(chǎn)抵押、信用保證、股權(quán)質(zhì)押、應收賬款質(zhì)押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風險。尤其對于非上市公司股權(quán)質(zhì)押和基礎(chǔ)設施收益權(quán)應收賬款質(zhì)押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執(zhí)行中的口徑尺度會有很大差異，因此在融資協(xié)議簽訂之前就要對不同地區(qū)的抵押登記政策進行了解。

（5）財政可承受能力風險

根據(jù)最新頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，地方政府每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。金融機構(gòu)需要密切關(guān)注特定地區(qū)的財政收入狀況、PPP項目目錄，并密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公布的項目運營情況，確保所參與項目涉及的地區(qū)政府整體PPP支出控制在一定比率之內(nèi)。

（6、7）信用風險、財務風險

對于這兩個風險，應對方式是加強盡調(diào)，要求增信。（8）國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律風險 在部分項目中，金融企業(yè)向項目公司增資擴股或購買原有股權(quán)的方式取得項目公司的股權(quán)，合同約定期限到期時，國有股東或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門通過回購方式受讓項目公司股權(quán)。根據(jù)相關(guān)法律，相關(guān)國有股的轉(zhuǎn)讓需要通過資產(chǎn)評估，并在產(chǎn)權(quán)交易場所公開進行交易，因此該類操作具有一定的法律風險。金融企業(yè)在項目開始之初就必須考慮國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序問題。

9、物有所值

國際上評價一個項目要不要PPP，有一個評價標準，叫物有所值，要證明引入社會資本比政府獨立經(jīng)營達到更高效率的項目才采取PPP。這在定量方面就會有點問題，要證明是否物有所值很不容易。舉個例子，很多城市都在推軌道交通的PPP，一條線2、300百億的總投資，B部分30%左右拿出來PPP，注冊資本占總投資50%左右，其實從社會資本方也就拿到了2、30億的融資，從顯性成本看，很多經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地鐵公司能從銀行拿到基準上下的中長期貸款，5點多，資質(zhì)好點的可以發(fā)債，也就5、6個點，但是拿出來做PPP，搞個2、30年特許權(quán)經(jīng)營期，社會資本肯定是要8、9個點的收益的，而且特許權(quán)經(jīng)營期結(jié)束還要收回本金，從顯性成本看PPP之后政府承擔的成本反而增加了。但是如果從隱性成本看，你拿一條地鐵線拿出來PPP，成立合資公司，引進先進的管理經(jīng)驗，可以促進其他沒有采用PPP的地鐵線，合資公司和自己管理的地鐵線的財務數(shù)據(jù)都是要上報政府的，合資公司的財務數(shù)據(jù)、服務質(zhì)量、生產(chǎn)資料、消耗資料的管理方面都可以作為其他幾條線的考核指標，這是可以降低成本的，這是隱性成本方面，但是很難去衡量，定性可能比較容易，定量很難。

10、總結(jié)

（1）實業(yè)資本通過PPP產(chǎn)業(yè)基金加杠桿，提高ROE。

（2）商業(yè)銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統(tǒng)的企業(yè)貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項目融資。

（3）非銀金融機構(gòu)可以發(fā)揮牌照優(yōu)勢，結(jié)合合理的產(chǎn)品創(chuàng)新和資源整合能力，通過各類資管計劃參與項目的投融資。

從配置角度看

（1）作為城投債潛在的替代，PPP下的各類工具會成為金融機構(gòu)新的資金配置方向，資金流向的改變將會對包括債券在內(nèi)的原有配置標的產(chǎn)生影響。

（2）目前PPP模式還處于概念推廣期，相關(guān)操作指引也在陸續(xù)制定中。從PPP項目的特點看，從項目論證到確定合作社會資本開始運作，有少則半年長則數(shù)年的周期看，PPP項目短期內(nèi)全面啟動建設的可能性不大，因此對政府債務的緩解作用是一個長期的過程。

（3）PPP基金體量大，基礎(chǔ)資產(chǎn)質(zhì)量高，具有經(jīng)營收入和財政支持，類似于美國市政債，金融機構(gòu)可以把10年期的項目變成不同的短期投資。LP優(yōu)先級一般在8%-10%之間，政府補貼列入人大財政預算，信用很高。可以作為重要資產(chǎn)配置。

二、問答環(huán)節(jié) 問題1：信托公司參與PPP的優(yōu)勢在哪里？

信托的優(yōu)勢在三方面：（1）以前政信合作積累了大量的政府資源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道；（2）聯(lián)合銀行、保險等資金共同開發(fā)項目；（3）靈活的機制，多年積累的產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)驗和風控能力。

問題2：社會資本和政府合作中如果才能對等？

（1）在調(diào)研中，已有一些民營企業(yè)感覺到政府的態(tài)度有所改變，這是一個良好的開始；（2）政府推行PPP的目的之一，就是要增進政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍，這是政策導向；（3）從PPP的最后一個P來看，是合作關(guān)系，當然平等關(guān)系的建立有一個過程。

問題3：銀行自有資金投資PPP是否有政策限制？

從實際操作來看，銀行的資金投資PPP可以通過信托、基金子公司、券商資管、租賃公司等形式，隨著利率市場化進程的推進，銀行會有尋找高收益資產(chǎn)的動力，以后銀行也可能通過設立資產(chǎn)管理公司來進行投資。

問題4：PPP和BOT有什么區(qū)別？

BOT是PPP的一種形式，PPP還包括TOT、ROT、BOOT等各種形式，社會資本在參與度和風險承擔的程度會有區(qū)別。

問題5：PPP模式下央企、國企是不是很有優(yōu)勢？

PPP模式下投資的都是基礎(chǔ)設施建設和公共服務項目，投資規(guī)模大，央企、國企的資金實力雄厚，能夠參與重大項目的建設，上市民企也有資本擴張的能力，因此在PPP中也能發(fā)揮重要作用。

問題6：社會資本投資PPP產(chǎn)業(yè)基金，如果參與具體項目？ 社會資本投資PPP產(chǎn)業(yè)基金，由產(chǎn)業(yè)基金根據(jù)具體的項目，通過股權(quán)投資設立項目公司，由項目公司負責項目的建設和運作。

第三篇：PPP項目運作流程詳解

PPP項目運作流程詳解

一、操作基礎(chǔ)

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎(chǔ)設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會力量）以政府購買服務合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領(lǐng)域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎(chǔ)設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設施領(lǐng)域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設施服務質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎(chǔ)設施可持續(xù)運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結(jié)合。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

（一）打破地域壟斷和所有制限制。

政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等；鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型市政公用服務企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。

（二）落實費價政策。

將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調(diào)整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格，應按照相關(guān)規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。

城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費用分攤和價格標準。

（三）規(guī)范運行操作。

按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開；通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業(yè)主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司（SPC），具體負責項目的投資、建設、運營、管養(yǎng)和服務；政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責、利；強化項目實施的全過程監(jiān)管。

1、做好項目前期論證。

開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

城市政府應組織有關(guān)部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機制選擇合作伙伴。

城市政府應及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應包括：項目名稱、內(nèi)容；范圍、期限、經(jīng)營方式；產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質(zhì)量和標準；服務費標準及調(diào)整機制；特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務，履約擔保；特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準；項目終止的條件、流程和終止補償；違約責任；爭議解決方式等內(nèi)容；以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。

中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等；項目公司獨立承擔債務，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好；項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

（四）把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。

三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術(shù)風險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。

四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風險應注意及時規(guī)避。

（五）實行分類指導，完善服務標準體系。

根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。

（六）試點先行，逐步規(guī)范。

優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導。

（七）建立信用評級和黑名單制度。

各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構(gòu)將予以通報。

三、基礎(chǔ)設施項目分類及PPP方式

四、PPP項目承接主體的準入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規(guī)范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下：

（一）信用與信譽良好。

投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力；重合同、守信用，具有社會責任感。

（二）具有建設營造、經(jīng)營管理、運營維護同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗。

投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗豐富。

（三）資金充足，具有較強的財務與融資能力 投資人要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

（四）專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。

投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團隊。

（五）設備配置等要素實力良好。

投資人要擁有專業(yè)的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。

（六）質(zhì)量安全管理體系完善。

近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格；能遵從合同合法合規(guī)運營。

在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式動作的基本流程

（一）項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個部分。

1、項目發(fā)起。

項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟 動準備和前期調(diào)研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。

實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導小組；二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等；三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構(gòu)建PPP項目庫。

2、項目準備。

項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊；二是項目協(xié)議；三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容（項目建設規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案；五是設計項目主要商業(yè)原則；六是財務分析，編制財務模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應具備的條件和能力及招標方式；雙方的主要權(quán)利和義務）；八是組織相關(guān)單位討論方案；九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。

聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)，負責研究項目模式，設計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案，關(guān)鍵是設計項目主要商業(yè)原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉(xiāng)建設廳備案。

（二）項目招投標實施階段。

項目招投標實施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術(shù)、商務邊界條件（如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃）；落實建設內(nèi)容分工、投資范圍（投資建設期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；研究和編制項目協(xié)議等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等）；落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息；投標人

準備投標文件；制定評標標準、評標細則和評標程序；成立評標工作組，開標、組織評標；編寫評標報告，推薦候選人；與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時間

內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，正式與項目公司簽約。

（三）項目實施階段。

實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，項目公司組織各相關(guān)單位進行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項目開發(fā)的過程進行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營期限。在整個項目運營期間，項目公司應按照協(xié)議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協(xié)定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監(jiān)督的權(quán)利。

（四）合同終結(jié)階段。

轉(zhuǎn)移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內(nèi)容。

1、項目移交。特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的

經(jīng)營權(quán)（或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時）向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運營和服務提供的質(zhì)量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

六、實施PPP模式的法律文本要點

（一）基礎(chǔ)設施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎(chǔ)設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學合理地編制并運用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

（二）資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實務操作的角度來看，基礎(chǔ)設施的投融資項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對應內(nèi)容。在實際操作中應根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

（1）項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規(guī)模、招標內(nèi)容等。

（2）資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財務能力及實力證明、公司履約記錄等。

（3）聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第（2）條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應的其他要求。

（4）資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

（5）資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

（6）資格審查標準。包括經(jīng)驗和業(yè)績記錄的資格評審標準、技術(shù)能力和管理能力的資格評審標準、財務能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

（三）招標法律文本

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的組成和內(nèi)容

（1）招標文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。

招標公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開招標。

投標邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開招標經(jīng)過資格審查后符合資格條件的情況。

投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同（包括合同主要條款和合同樣式）、技術(shù)條款（包括擬招標項目的技術(shù)標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等），以及附件和其它要求招標人提供的材料。

投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內(nèi)容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標人的意志，合同的實質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標人必須響應。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責、權(quán)、利。技術(shù)條款包括擬招標項目的技術(shù)標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。

各類招標文件都包括前述幾項基本內(nèi)容。針對不用類型項目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點，對招標文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”；對勘察設計招標文件，《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進度、階段與深度要求，勘察設計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規(guī)定。

（2）實質(zhì)性要求和條件必須列為招標文件的重要內(nèi)容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標文件。根據(jù)國務院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務以及機電產(chǎn)品國際招標投標等管理辦法的規(guī)定，除了《招標投標法》規(guī)定之外，招標文件中的實質(zhì)性要求和條件還應當包括：明確規(guī)定投標保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法；明確規(guī)定投標有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基礎(chǔ)設施交付期限和提供服務的時間；明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應要求；對采用工程量清單招標的，應當明確規(guī)定提供工程量清單及相應要求；明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。

（四）投標法律文本

1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預審（如采用預審方式）以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授權(quán)委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術(shù)和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內(nèi)容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（1）投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應招標文件中擬簽訂的實質(zhì)性合同條款；一旦被選為中標人履行中標人義務；承諾投標文件真實、準確、完整、有效。

（2）授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標人的法定代表人授權(quán)為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標活動相關(guān)的一切事務具有法律效力。

（3）投標人資格文件。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料（包括但不限于）：公司章程及法律地位證明；項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明；技術(shù)能力及管理能力證明；財務能力及實力證明。

（4）共同投標協(xié)議（僅適用于聯(lián)合體投標）。按照招標文件要求提供聯(lián)合體投標協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務。

（5）技術(shù)和管理方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件：為實施項目提出的建設、運營、維護的更先進的技術(shù)建議和改造的合理化建議；為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構(gòu)，包含項目管理機構(gòu)的部門機構(gòu)設置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經(jīng)驗等內(nèi)容；招標文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其他方案。（6）財務方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件（包括但不限于）：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風險分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預計融資交割時間及其他重大事件進度表；資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應對方案；項目的財務分析。

（7）法律方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料（包括但不限于）：對擬簽訂合同的實質(zhì)性條款的逐條響應；在招標文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項目合同偏差意見表》。

（8）投資人報價文件。按照招標文件的規(guī)定對招標標的提出報價。

（9）投標保函/投標保證金。按照招標文件規(guī)定的格式和金額提交的相應的投標保函或保證金。

3、投標文件的編制與遞交

（1）投標文件的編制。基礎(chǔ)設施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區(qū)別。投標文件應當對招標文件提出的實質(zhì)性要求和條件做出響應，如任何一項實質(zhì)性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實質(zhì)性要求和條件是指招標文件中有關(guān)招標項目的價格、計劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應認真研究、正確理解招標文件的全部內(nèi)容，并按要求編制投標文件。

（2）投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應注意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時間。招標文件中通常會明確規(guī)定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規(guī)定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權(quán)代表直接將投標文件按照規(guī)定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實際收到時間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應嚴格按照招標文件規(guī)定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發(fā)生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。

（五）評標法律文本

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實施而編制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。

2、評標文件的內(nèi)容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內(nèi)容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（1）評標工作紀律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標紀律。

（2）評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結(jié)束的時間安排。二是評標辦法。根據(jù)項目的具體特點制定科學合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務組。評標委員會下設秘書組和會務組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。

（3）評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據(jù)招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清（如有）：為協(xié)助審查、比較和評估投標文件，向投標人發(fā)出書面澄清通知（如有必要），要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據(jù)招標文件規(guī)定的評標原則和方法及評標文件規(guī)定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結(jié)果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

（4）評標工作具體安排。在評標工作起始時間范圍內(nèi)，詳細安排具體評標工作的先后順序。（5）評標細則。對應招標文件的要求，評標細則包括：一是技術(shù)及管理方案評標細則；二是財務方案評標細則；三是法律方案評標細則。

招標人應按照評標文件的要求組織評標，根據(jù)評標委員會推薦的中標候選人的先后順序進行澄清談判，并最終確定招標結(jié)果。

（六）談判法律文本

1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結(jié)束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍本。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標準等事項。

在基礎(chǔ)設施投融資項目實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠，相應的合同條款也較為復雜。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備忘錄的形式及時確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達成一致。雙方的授權(quán)代表人應在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認的談判文件結(jié)合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據(jù)。

（七）項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中標人（社會投資人）依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務及風險分配的協(xié)議。

基礎(chǔ)設施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運作的政策進一步推動了以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化進程。如此一來，基礎(chǔ)設施投融資項目與特許經(jīng)營變得關(guān)系密切。2004年建設部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》（建城〔2004〕162號），使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營協(xié)議的組成。

2、項目合同的組成。基礎(chǔ)設施投融資項目的合同根據(jù)特許經(jīng)營的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議和經(jīng)營性特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

（1）投資型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容和范圍（如產(chǎn)品或服務種類、地域范圍等）；有關(guān)資本性投資的規(guī)定；產(chǎn)品或服務價格；產(chǎn)品或服務質(zhì)量；產(chǎn)品或服務銷售數(shù)量；銷售收入結(jié)算；重要生產(chǎn)要素采購；關(guān)于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務的規(guī)定；運營和資產(chǎn)管理辦法；特許權(quán)取得人的信息報告義務；混業(yè)經(jīng)營限制；一般補償；資產(chǎn)移交；爭議解決；特許權(quán)的更改或終止；特許權(quán)協(xié)議終止的補償；其他。

（2）經(jīng)營型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托或租賃經(jīng)營資產(chǎn)的范圍；提供產(chǎn)品、服務的數(shù)量和質(zhì)量；對管理費、租金或經(jīng)營收入定價；激勵機制（對特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標的獎勵或懲罰的規(guī)定）；委托資產(chǎn)的維護和保養(yǎng)義務；關(guān)于資本性支出的規(guī)定；協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資產(chǎn)移交的規(guī)定；特許權(quán)取得人的報告義務；合同履約擔保；爭議解決；合同變更和終止；其他。

3、項目合同的訂立

（1）訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔民事義務的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經(jīng)濟中交易雙方的關(guān)系實質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個人的非法干預。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正當行使的國家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干預。合同法中的自愿原則有以下含義：

第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由；

第二，當事人有選擇合同相對人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。

三是公平原則。合同當事人應當遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務。在合同的訂立和履行中，合同當事人應當正當行使合同權(quán)利和履行合同義務，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權(quán)利的同時，也要承擔相應義務，取得的利益要與付出的代價相適應。

四是誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務中，都應當遵循誠實信用原則。這是市場經(jīng)濟活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動（訂立和履行合同）中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權(quán)力時應當充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經(jīng)濟秩序。（2）訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法》的有關(guān)特殊規(guī)定。

一是訂立合同的形式要求。按照《招標投標法》的規(guī)定，招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發(fā)出后雙方應當訂立書面合同。因此，通過招標訂立的合同是要式合同。

二是訂立合同的內(nèi)容要求。應當按照招標文件和中標人的投標文件確定合同內(nèi)容。招標文件與投標文件應當包括合同的全部內(nèi)容。所有的合同內(nèi)容都應當在招標文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi)容是確定的，不容投標人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成重大偏差；另一部分是要求投標人明確的，如報價。投標文件只能按照招標文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應當具備的內(nèi)容在招標文件中沒有明確，也沒有要求投標文件明確的情況時，則責任應當由招標人承擔。

三是訂立合同的時間要求。中標通知書發(fā)出后，應當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發(fā)生變化，也會使投標報價時的競爭失去意義。因此，《招標投標法》第46條規(guī)定“投標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。”《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標人確定后，招標人應向中標人發(fā)出中標通知書，同時通知未中標人，并與中標人在30個工作日之內(nèi)簽訂合同”。

四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標招標監(jiān)督部門仍然要進行監(jiān)督。《招標投標法》第47條規(guī)定：“依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標投標情況報告”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標文件就是向非特定多數(shù)（或者特定）潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請；投標人遞交投標文件相當于要約；而通過評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過程的結(jié)束。

政府在起草招標文件時，應體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內(nèi)保護自己的合法權(quán)益，降低運作項目的風險，但是這種保護應遵循合理風險分配原則，不能超過適當?shù)某潭取Ｒ驗橥稑巳艘话阍谄涫煜さ膶I(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗，可以更加合理的控制風險，但在項目建設的另外一些領(lǐng)域（如征地拆遷、完成前期工作等）并不具有這種能力，如果分配給投標人的風險過多，將導致其過高估計風險。在報價時相應要求較高的公共產(chǎn)品（或服務）價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風險分配過于不合理，投標人就有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會帶來流標的風險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標文件過于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄投標而導致流標。因此，理性而富于招商經(jīng)驗的政府一般都會在咨詢顧問團隊的協(xié)助下，按照第五章的風險分配原則來制訂招標文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標文件時，投標人把更多關(guān)注放在報價和投標文件的內(nèi)容上，但在實踐中，投標文件的形式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時間又非常有限，如果投標人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規(guī)定事關(guān)重大。比如投標文件的簽署，有的招標文件要求投標人每頁小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件中不能出現(xiàn)投標人的信息，否則廢標。但在實際中，時常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關(guān)鍵節(jié)點，謹小慎微、做好細節(jié)。

第四篇：PPP模式及運作方式介紹

PPP模式及運作方式介紹

(公私合營模式)PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與民營機構(gòu)組織（或更廣義點，任何國營/民營/外商法人機構(gòu)，下同）之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，代替政府建設、運營或管理基礎(chǔ)設施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務設施（如醫(yī)院、學校、監(jiān)獄、警崗等）并向公眾提供公共服務，主要有主要有垂直和水平兩種方式；而BOT是指政府通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)民營機構(gòu)進行項目(主要是基礎(chǔ)設施和自然資源開發(fā))的融資、設計、建造、經(jīng)營和維護，BOT主要有BOT、BOOT和BOO三種基本形式和十多種演變形式，如BT、TOT等,最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式以其政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。

PPP模式將部分政府責任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。截止到2015年11月底，國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達到329個，占推介項目數(shù)量的比例為31.5%。

運作方式：

一、BOT（build-operate-transfer）

BOT即建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓的一種社會經(jīng)濟，是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設施建設，向社會提供公共服務的一種方式。

中國一般稱之為“特許權(quán)”，是指政府部門就某個基礎(chǔ)設施項目與私人企業(yè)（項目公司）簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的私人企業(yè)（包括外國企業(yè)）來承擔該項目的投資、融資、建設和維護，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，許可其融資建設和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤。政府對這一基礎(chǔ)設施有監(jiān)督權(quán)，調(diào)控權(quán)，特許期滿，簽約方的私人企業(yè)將該基礎(chǔ)設施無償或有償移交給政府部門。

二、PFI(Private Finance Initiative)英文原意為“私人融資活動”，在我國被譯為“民間主動融資”，是英國政府于1992年提出的，在一些西方發(fā)達國家逐步興起的一種新的基礎(chǔ)設施投資、建設和運營管理模式。

PFI是對BOT項目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會對基礎(chǔ)設施的需求，提出需要建設的項目，通過招投標，由獲得特許權(quán)的私營部門進行公共基礎(chǔ)設施項目的建設與運營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時將所經(jīng)營的項目完好地、無債務地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。雖然PFI來源于BOT，也涉及項目的“建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”問題，但作為一種獨立的融資方式，與BOT相比具有以下幾個特點： 1.項目主體單一。

PFI的項目主體通常為本國民營企業(yè)的組合，體現(xiàn)出民營資金的力量。而BOT模式的項目主體則為非政府機構(gòu)，既可以是本國私營企業(yè)，也可以是外國公司，所以，PFI模式的項目主體較BOT模式單一。2.項目管理方式開放。

PFI模式對項目實施開放式管理，首先，對于項目建設方案，政府部門僅根據(jù)社會需求提出若干備選方案，最終方案則在談判過程中通過與私人企業(yè)協(xié)商確定；BOT模式則事先由政府確定方案，再進行招標談判。其次，對于項目所在地的土地提供方式及以后的運營收益分配或政府補貼額度等，都要綜合當時政府和私人企業(yè)的財力、預計的項目效益及合同期限等多種因素而定，不同于BOT模式對這些問題事先都有框架性的文件規(guī)定，如：土地在BOT模式中是由政府無償提供的，無需談判，而在PFI模式中，一般都需要政府對最低收益等做出實質(zhì)性的擔保。所以，PFI模式比BOT模式有更大的靈活性。3.實行全面的代理制。

PFI模式實行全面的代理制，這也是與BOT模式的不同之處。作為項目開發(fā)主體，BOT公司通常自身就具有開發(fā)能力，僅把調(diào)查和設計等前期工作和建設、運營中的部分工作委托給有關(guān)的專業(yè)機構(gòu)。而PFI公司通常自身并不具有開發(fā)能力，在項目開發(fā)過程中，廣泛的應用各種代理關(guān)系，而且這些代理關(guān)系通常在投標書和合同中即加以明確，以確保項目開發(fā)安全。4.合同期滿后項目運營權(quán)的處理方式靈活。

PFI模式在合同期滿后，如果私人企業(yè)通過正常經(jīng)營未達到合同規(guī)定的收益，則可以繼續(xù)擁有或通過續(xù)租的方式獲得運營權(quán)，這是在前期合同談判中需要明確的；而BOT模式則明確規(guī)定，在特許權(quán)期滿后，所建資產(chǎn)將無償?shù)亟唤o政府擁有和管理。

根據(jù)資金回收方式的不同，PFI項目通常可以劃分為如下三類：

(1)向公共部門提供服務型(Services Sold to the Public Sector)。即私營部門結(jié)成企業(yè)聯(lián)合體，進行項目的設計、建設、資金籌措和運營，而政府部門則在私營部門對基礎(chǔ)設施的運營期間，根據(jù)基礎(chǔ)設施的使用情況或影子價格向私營部門支付費用。

(2)收取費用的自立型(Financially free-Standing Projects)。即私營企業(yè)進行設施的設計、建設、資金籌措和運營，向設施使用者收取費用，以回收成本，在合同期滿后，將設施完好地、無債務地轉(zhuǎn)交給公共部門。這種方式與BOT的運作模式基本相同。

(3)合營企業(yè)型(Joint Ventures)。即對于特殊項目的開發(fā)，由政府進行部分投資，而項目的建設仍由私營部門進行，資金回收方式以及其他有關(guān)事項由雙方在合同中規(guī)定，這類項目在日本也被稱為“官民協(xié)同項目”。

三、TOT(Transfer-Operate-Transfer)即移交——經(jīng)營——移交。TOT方式是國際上較為流行的一種項目融資方式，通常是指政府部門或國有企業(yè)將建設好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。

1.制定TOT方案并報批。轉(zhuǎn)讓方須先根據(jù)國家有關(guān).規(guī)定編制TOT項目建議書,征求行業(yè)主管部門同意后,按現(xiàn)行規(guī)定報有關(guān)部門批準。國有企業(yè)或國有基礎(chǔ)設施管理人只有獲得國有資產(chǎn)管理部門批準或授權(quán)才能實施TOT方式。

2.項目發(fā)起人(同時又是投產(chǎn)項目的所有者)設立SPV或SPC(Special Purpose Vehicle, or Special PurposeCorporation),發(fā)起人把完工項目的所有權(quán)和新建項目的所有權(quán)均轉(zhuǎn)讓給SPV,以確保有專門機構(gòu)對兩個項目的管理、轉(zhuǎn)讓、建造負有全權(quán),并對出現(xiàn)的問題加以協(xié)調(diào)。SPV常常是政府設立或政府參與設立的具有特許權(quán)的機構(gòu)。

3.TOT項目招標。按照國家規(guī)定,需要進行招標的項目,須采用招標方式選擇TOT項目的受讓方,其程序與BOT方式大體相同,包括招標準備、資格預審、準備招標文件、評標等。

4.SPV與投資者洽談以達成轉(zhuǎn)讓投產(chǎn)運行項目在未來一定期限內(nèi)全部或部分經(jīng)營權(quán)的協(xié)議,并取得資金。

5.轉(zhuǎn)讓方利用獲得資金,用以建設新項目。6.新項目投入使用。

7.項目期滿后,收回轉(zhuǎn)讓的項目。轉(zhuǎn)讓期滿,資產(chǎn)應在無債務、未設定擔保、設施狀況完好的情況下移交給原轉(zhuǎn)讓方。當然,在有些情況下是先收回轉(zhuǎn)讓項目然后新項目才投入使用的。開展TOT項目融資，其主要好處有：（1）盤活城市基礎(chǔ)設施存量資產(chǎn)，開辟經(jīng)營城市新途徑。隨著城市擴容速度加快，迫切需要大量資金用于基礎(chǔ)設施建設，面對巨大資金需求，地方財政投入可以說是“杯水車薪”“囊中羞澀”。另一方面，通過幾十年的城市建設，城市基礎(chǔ)設施中部分經(jīng)營性資產(chǎn)的融資功能一直閑置，沒有得到充分利用，甚至出現(xiàn)資產(chǎn)沉淀現(xiàn)象。如何盤活這部分存量資產(chǎn)，以發(fā)揮其最大的社會和經(jīng)濟效益，是每個城市經(jīng)營者必須面對的問題。TOT項目融資方式，正是針對這種現(xiàn)象設計的一種經(jīng)營模式。

（2）增加了社會投資總量，以基礎(chǔ)行業(yè)發(fā)展帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進整個社會經(jīng)濟穩(wěn)步增長。TOT項目融資方式的實施，盤活了城市基礎(chǔ)設施存量資產(chǎn)，同時也引導更多的社會資金投向城市基礎(chǔ)設施建設，從“投資”角度拉動了整個相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)增長。

（3）促進社會資源的合理配置，提高了資源使用效率。在計劃經(jīng)濟模式下，公共設施領(lǐng)域經(jīng)營一直是沿用壟斷經(jīng)營模式，其他社會主體很難進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)行業(yè)。由于壟斷經(jīng)營本身一些“痼疾”，使得公共設施長期經(jīng)營水平低下，效率難以提高。引入TOT項目融資方式后，由于市場競爭機制的作用，給所有基礎(chǔ)設施經(jīng)營單位增加了無形壓力，促使其改善管理，提高生產(chǎn)效率。同時，一般介入TOT項目融資的經(jīng)營單位，都是一些專業(yè)性的公司，在接手項目經(jīng)營權(quán)后，能充分發(fā)揮專業(yè)分工的優(yōu)勢，利用其成功的管理經(jīng)驗，使項目資源的使用效率和經(jīng)濟效益迅速提高。

（4）促使政府轉(zhuǎn)變觀念和轉(zhuǎn)變職能。實行TOT項目融資后，首先，政府可以真正體會到“經(jīng)營城市”不僅僅是一句口號，更重要的是一項嚴謹、細致、科學的工作；其次，政府對增加城市基礎(chǔ)設施投入增添了一項新的融資方法。政府決策思維模式將不僅緊盯“增量投入”，而且時刻注意到“存量盤活”；再次，基礎(chǔ)設施引入社會其他經(jīng)營主體后，政府可以真正履行“裁判員”角色，把工作重點放在加強對城市建設規(guī)劃，引導社會資金投入方向，更好地服務企業(yè)，監(jiān)督企業(yè)經(jīng)濟行為等方面工作上來。

和其他融資方式相比，TOT項目融資方式有其獨特的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：

（1）與BOT項目融資方式比較。

BOT項目融資是“建設——經(jīng)營——移交”模式的簡稱。TOT項目融資方式與之相比，省去了建設環(huán)節(jié)，使項目經(jīng)營者免去了建設階段風險，使項目接手后就有收益。另一方面，由于項目收益已步入正常運轉(zhuǎn)階段，使得項目經(jīng)營者通過把經(jīng)營收益權(quán)向金融機構(gòu)提供質(zhì)押擔保方式再融資，也變得容易多了。

（2）與向銀行和其他金融機構(gòu)借款融資方式比較。

銀行和其他金融機構(gòu)向項目法人貸款其實質(zhì)是一種借貸合同關(guān)系。雖然也有一些擔保措施，但由于金融機構(gòu)不能直接參與項目經(jīng)營，只有通過間接手段監(jiān)督資金安全使用。在社會信用體系還沒有完全建立起來的階段，貸款者要承擔比較大的風險。由于貸款者“惜貸”心理作用，項目經(jīng)營者想要通過金融機構(gòu)籌集資金，其煩瑣手續(xù)和復雜的人事關(guān)系常常使人止步。TOT項目融資，出資者直接參與項目經(jīng)營，由于利益驅(qū)動，其經(jīng)營風險自然會控制在其所能承受的范圍內(nèi)。（3）與合資、合作融資方式比較。

合資、合作牽涉到兩個以上的利益主體。由于雙方站在不同利益者角度，合資、合作形式一般都存在一段“磨合期”，決策程序相對也比較長，最后利潤分配也是按協(xié)議或按各方實際出資比例分配。實行TOT項目融資，其經(jīng)營主體一般只有一個，合同期內(nèi)經(jīng)營風險和經(jīng)營利益全部由經(jīng)營者承擔，這樣，在企業(yè)內(nèi)部決策效率和內(nèi)部指揮協(xié)調(diào)工作相對容易開展得多了。（4）與內(nèi)部承包或?qū)嵨镒赓U融資方式比較。

承包或租賃雖然也是把項目經(jīng)營權(quán)在一定時期讓渡出去，但與TOT項目融資相比，仍有許多不同之處。經(jīng)營承包一般主體為自然人，項目對外法人地位不變，項目所有權(quán)權(quán)力完整保留。租賃行為雖然經(jīng)營者擁有自己獨立的對外民事權(quán)力，但資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)力乃由出租者行使，租賃費用一般按合同約定分批支付或一年支付一次。TOT項目融資是兩個法人主體之間契約行為，經(jīng)營者在合同期內(nèi)，仍有獨立的民事權(quán)力和義務，按合同約定，經(jīng)營者還可擁有部分財產(chǎn)所有者的權(quán)力。經(jīng)營者取得財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的費用也一次性支付。

（5）與融資租賃方式比較。

融資租賃是指出租者根據(jù)承租人對供應商和設備的選定，購買其設備交承租人使用，承租人支付租金的行為。融資租賃方式涉及到購買和租賃兩個不同合同，合同主體也涉及到出租人、供應商、承租人三方。其運作實質(zhì)是 “以融物形式達到融資的目的”。TOT項目融資方式，合同主體只有財產(chǎn)所有人和其他社會經(jīng)營主體兩者。經(jīng)營者既是出資者，又是項目經(jīng)營者。所有者暫時讓渡所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，其目的是通過項目融資，籌集到更多的建設資金投入到城市基礎(chǔ)設施建設。TOT項目融資方式，省去了設備采購和建設安裝環(huán)節(jié)，其采購設備調(diào)試風險和建設安裝風險已由項目所有者承擔。合同約定的標的交付后，經(jīng)營者即可進入正常經(jīng)營階段，獲取經(jīng)營收益。

（6）與道路兩廂或其他土地開發(fā)權(quán)作為補償方式比較。

以開發(fā)權(quán)作為補償項目其本身一般不具備創(chuàng)收經(jīng)營權(quán)，項目具有純公益性質(zhì)。TOT項目融資，其項目本身必須是經(jīng)營性資產(chǎn)，有比較固定的收益。與取得其他開發(fā)權(quán)融資方式比較，省去了建設環(huán)節(jié)風險和政策不確定性因素風險，其運作方式對項目所有者和經(jīng)營者都有益處。注意新建項目的效益

由于新建項目規(guī)模大,耗費資金多,因此一定要避免以前建設中曾經(jīng)出現(xiàn)的“貪洋求大”、效益低、半途而廢等情況。首先,在TOT融資方式經(jīng)驗不足的情況下, 要做好試點工作,并及時總結(jié)經(jīng)驗,從小到大,從單項到綜合項目逐步展開。其次,在建設前一定要進行全面、詳細的評估、論證,要充分估計到TOT的負面效應,提出相關(guān)預防措施。對于事關(guān)國家建設全局的重大項目,要慎之又慎,切忌草率決定,倉促上馬。中央有關(guān)部門應從國民經(jīng)濟全局的角度出發(fā),嚴格審核、審批,防止一哄而起,盲目引進外資,防止重復建設。注意轉(zhuǎn)讓價格問題

(1)由于外方接受的是已建基礎(chǔ)設施,避免了建設時期和試生產(chǎn)時期的大量風險,而由我方承擔這些風險。因此,經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓價應合理提高,作為對承擔風險的“對價”。

(2)由于TOT項目多為基礎(chǔ)設施項目,其價格高低必然會對社會經(jīng)濟造成較大影響。而由于外方承擔風險較低,花費費用少,因此,項目產(chǎn)品價格應按國內(nèi)標準合理制訂,要與社會經(jīng)濟承受能力相適應。加強國有資產(chǎn)評估

受讓方買斷某項資產(chǎn)的全部或部分經(jīng)營權(quán)時,必須進行資產(chǎn)評估。轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)如果估價過低,會造成國有資產(chǎn)流失;估價過高則可能影響受讓方的積極性和投資熱情。因此,要正確處理好資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)評估的關(guān)系。聘請的評估機構(gòu)應具有相應資質(zhì),在評估時最好與轉(zhuǎn)讓方和其聘請的融資顧問及時溝通,評估結(jié)果應報國有資產(chǎn)管理部門批準。轉(zhuǎn)移項目的維修改造

應明確規(guī)定轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)的項目的維修改造。為防止外商(受讓方)竭澤而漁,在移交回我方時是一個千瘡百孔的爛攤子,可以采用一種過渡期的辦法。在過渡期內(nèi),雙方共同管理、共同營運項目,收入按一定比例分享,以利于我方對項目運行的監(jiān)督管理。此外,還應鼓勵外商對項目進行技術(shù)改造、設備更新和必要的其他擴建改造。投資法律環(huán)境問題

進一步改善TOT方式的投資法律環(huán)境問題。盡管TOT涉及環(huán)節(jié)較少,但作為一種利用外資的新形式,仍必然要求有完善的法律環(huán)境的保證。政府應通過立法規(guī)范TOT相關(guān)主體的行為, 明確各方權(quán)利義務,保證轉(zhuǎn)讓項目的有償使用和特許經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性,保障投資者合法權(quán)益,盡量減少投資的法律風險。因此,有必要依據(jù)我國國情和國際慣例,制訂出一套適合于TOT方式的法律法規(guī),為TOT在我國的有效利用創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

四、DBFO模式

設計一建設一融資一經(jīng)營(DBFO)模式，是指從項目的設計開始就特許給某一機構(gòu)進行，直到項目經(jīng)營期收回投資和取得投資效益。

諸如采用“設計一建設一融資一運營”(DBFO)模式的公路。其合同的關(guān)鍵創(chuàng)新源于它不是傳統(tǒng)的資本性資產(chǎn)采購。而是一種服務采購政策。該政策明確規(guī)定了服務結(jié)果和績效標準。DBFO這個術(shù)語是英國高速公路局提出來的。用來描述依據(jù)私人主動融資模式制定的基于特許經(jīng)營的公路計劃。DBFO合同具有下列特點：

它是一份長期合同，合同期限一般為25年或30年；

它對付款．服務標準和績效評估作出了詳細的規(guī)定。提供客觀的方式依據(jù)績效進行支付。

第五篇：新形勢下如何規(guī)范PPP項目運作

新形勢下如何規(guī)范運作PPP項目

新出臺的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（簡稱“92號文”）是繼財政部規(guī)范地方政府舉債融資行為，規(guī)范推進PPP項目健康發(fā)展的又一重磅文件，文件出臺的意義在于進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，及時糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺，進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動PPP回歸公共服務創(chuàng)新供給機制的本源。這個文件也是對今年以來財政部官員多次公開場合強調(diào)PPP運行要規(guī)范與創(chuàng)新并舉，抓規(guī)范、嚴監(jiān)管、控風險、堅持可持續(xù)發(fā)展的具體落實。

圍繞文件要求，結(jié)合PPP政策文件學習和實務操作經(jīng)驗，本文從實操視角，根據(jù) “92號文”文件相關(guān)要求，談談如何做好PPP項目規(guī)范、整改運作，僅供大家一起交流。

一嚴格新項目入庫標準

各級財政部門應認真落實相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質(zhì)量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：

（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領(lǐng)域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

1、不屬于公共服務領(lǐng)域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等。

整改情形：審核項目主體部分是否為純商業(yè)屬性；項目是否將房地產(chǎn)、招商引資等內(nèi)容作為PPP項目的主體部分；項目是否將酒店、公寓、廠房等商業(yè)內(nèi)容大張旗鼓地納入PPP項目實施以平衡財務和現(xiàn)金流。

整改措施：根據(jù)發(fā)改投資[2014]2724號、2015年6月六部委聯(lián)合頒布的《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件精神，將PPP項目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)作為PPP項目附屬部分，成為項目補充性收益是合規(guī)的。因此政府部門在進行規(guī)范時不能將但凡涉及商業(yè)地產(chǎn)、房地產(chǎn)的項目全部認為需整改，而應該根據(jù)實際情況來定性。

而對于存在以上整改情形的項目，由于政府不負有提供義務，因此項目本身不適宜通過PPP模式來操作，而應該通過市場化方式來推進，應立即停止入庫計劃。

2、僅涉及工程建設，無運營內(nèi)容。整改情形：審核政府付費類項目的實施方案和PPP合同中是否有明確的運營內(nèi)容；項目產(chǎn)出說明中運營期產(chǎn)出物是否清晰提出或缺失；項目運營期績效考核標準和付費掛鉤辦法是否缺失或無可操作性；項目是否采用傳統(tǒng)的BT方式操作。

整改措施：對于存在以上情況的純工程建設無運營內(nèi)容類項目，建議對項目合作范圍進行修改，變更項目運作模式，可在原項目范圍基礎(chǔ)之上，根據(jù)實際情況配比一定的運營服務或使用者付費內(nèi)容，轉(zhuǎn)化為“可用性付費+運維績效服務”類或“可行性缺口補助類”的PPP項目。并提請財政部門及行業(yè)主管部門對新方案進行物有所值評價和財政承受能力論證。

（二）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

1、新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)。

整改情形：通常情況下，為保證項目方案具有可操作性，新建、改擴建項目方案審批前需具備的文件應包括必備文件和補充材料（如有）：項目建議書及批復文件、可行性研究報告（含規(guī)劃許可證、選址意見書、土地預審意見、環(huán)境影響評價報告等全套支撐性文件）及批復文件、項目產(chǎn)出說明、初步實施方案，也可根據(jù)項目具體情況，補充關(guān)于立項有關(guān)的會議記錄或領(lǐng)導講話、專家建議文件、調(diào)查資料及項目評估研究資料等進行說明。如缺少以上必備文件或補充材料仍無法有效證明必備文件缺失的原因，需進行整改。

整改措施：根據(jù)缺失的文件，補充履行相關(guān)立項審批手續(xù)，保證項目順利入庫。

2、涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)。

整改情形：根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目應履行國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)：原有存量項目單位應當向?qū)徟鷻C構(gòu)提交相關(guān)申報文件；原單位資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓事項經(jīng)批準后，應當開展清產(chǎn)核資，根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果編制資產(chǎn)負債表和資產(chǎn)移交清冊；由原單位委托會計師事務所對轉(zhuǎn)讓標的的股權(quán)進行審計，并委托評估機構(gòu)對轉(zhuǎn)讓標的進行資產(chǎn)評估，股權(quán)轉(zhuǎn)讓價格以經(jīng)核準或備案的評估結(jié)果為基礎(chǔ)確定。在信息披露后，原單位即可與社會資本方簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議。PPP項目的存量轉(zhuǎn)讓執(zhí)行也應與以上規(guī)定條款相一致，針對未履行或缺少相關(guān)審批、評估手續(xù)，需進行整改。

整改措施：根據(jù)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序圖（如下），按規(guī)定補充履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)，保存能證明履行手續(xù)的相關(guān)文件。

3、未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

整改情形：未通過物有所值評價，即定性評價的評分結(jié)果低于60分，定量評價（可選擇）的PPP值大于PSC值。“未通過”財政承受能力論證，即政府支出責任占一般預算支出的比例超過10%紅線，或存在項目所在地行業(yè)和領(lǐng)域PPP過于集中。整改措施：首先，物有所值評價應在項目識別或準備階段開展。其次，根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），對“未通過”物評的項目，應調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過則不宜采用PPP模式。最后，根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號），對“通過”物有所值評價的項目開展財政承受能力論證，“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

“前期工作不到位”屬于程序性審查范圍，一旦發(fā)現(xiàn)違反情況，前兩種情形屬于無法審核通過入庫。后一種情形屬于永久性不能通過審核入庫。

（三）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

1、未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制。

整改情形：對于政府付費或可行性缺口補助項目，審核項目初步實施方案中有關(guān)項目運營期的產(chǎn)出是否描述清晰；項目是否設置了行之有效的績效考核指標，且績效考核指標與項目實際產(chǎn)出進行了有效掛鉤；項目績效考核指標與政府支出責任之間的關(guān)系能否進行合理的量化。

整改措施：對于存在以上情況的項目，應該進行相應的整改，在項目具備明確的項目產(chǎn)出及合理的績效考核體系后再申報入庫。

2、政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增。

整改情形：審核項目是否約定了在運營初期由政府回購社會資本股權(quán)，或是建設期結(jié)束后對建設費用一次性結(jié)算支付；地方政府是否將財政支出責任過度后移，加劇以后財政支出壓力；地方政府是否將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，應該對政府的具體支付形式重新計算，使PPP項目中政府付費或可行性缺口補助項目采取年金公式、財金[2015]21號付費公式或它們的變形公式，在項目全生命周期內(nèi)的平滑付費。

3、項目建設成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

整改情形：審核政府付費類PPP項目的項目回報機制設置，是否人為地將項目割裂為建設工程和運營維護兩部分，通過所謂的“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，僅將少部分（低于30%）的工程可用性付費與運營績效掛鉤，提前鎖定政府大部分支出責任。整改措施：對于存在此類情況的政府付費型項目，在準備申報入庫的時候，應該對政府付費形式進行修改，將政府對于項目建設工程部分支出金額的至少30%部分也一同納入到運營期的績效考核中。二集中清理已入庫項目

各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項不得入庫情形或存在下列情形之一的項目，應予以清退：

（一）未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。整改情形：

1、審核物有所值評價方法和程序是否按《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）文執(zhí)行，如定性指標是否由六項基本評價指標（權(quán)重為80%）和若干補充評價指標（權(quán)重為20%）構(gòu)成、評分標準設置是否與項目相符、是否組織召開專家評審會、專家類型是否全面、評審流程是否合規(guī)、以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據(jù)、測算過程和結(jié)果等是否合理正確、信息披露是否充分。

2、審核財政承受能力論證評價方法和程序是否按《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）文執(zhí)行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期財政支出責任識別是否充分、全生命周期財政支出測算是否正確（如運營補貼支出計算公式使用是否正確、折現(xiàn)率和合理利潤率的選取、風險支出的計算是否恰當）、進行財政承受能力評估是否匯總?cè)恳褜嵤┖蛿M實施的PPP項目、是否有進行行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估、PPP項目財政支出占一般公共預算支出比例是否不超過10%。

整改措施：在遵循“法不溯及既往”原則下，根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）規(guī)定，對已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的，補充開展“兩個論證”；已開展物有所值評價和財政承受能力論證的，將評價方法和程序整改至合規(guī)。規(guī)定期限內(nèi)整改仍不合規(guī)，項目需清退出庫。

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后財政承受能力已超過10%上限的；項目發(fā)起人或?qū)嵤C構(gòu)已書面確認不再采用PPP模式實施的。整改措施：出現(xiàn)上述情形，項目應停止采用PPP模式，并在雙方再談判的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目特征選擇適當?shù)暮献髂Ｊ健?/p>

（三）不符合規(guī)范運作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。

1、未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的。

整改情形：審核社會資本方為融資平臺公司的PPP項目，核查中標融資平臺公司是否符合國辦發(fā)〔2015〕42號文中對融資平臺公司作為社會資本方參與PPP項目的資格要求，即融資平臺公司是否已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并實現(xiàn)市場化運營，承擔的地方政府債務是否已納入政府財政預算并得到妥善處置，且明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。

整改措施：對于不符合此規(guī)定的中標方融資平臺公司，若其條件成熟，則要求其發(fā)布不再承擔地方政府舉債融資職能的公告，從而以合規(guī)社會資本方繼續(xù)履行PPP項目；若平臺公司因自身原因無法退出政府融資平臺，則地方政府可視情況與其解約，并對項目社會資本進行重新招標。

2、采用建設-移交（BT）方式實施的。

整改情形：審核地方政府與社會資本簽訂的《項目合同》中是否約定工程建成經(jīng)竣工驗收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價；投資方是否對項目后期的運營負責；政府的支出責任是否與項目后期運營產(chǎn)出績效掛鉤；項目合作年限是否低于10年。

整改措施：對于存在以BT方式實施的項目，或與投資方解約并直接退庫，或嘗試將此BT項目轉(zhuǎn)化為PPP模式繼續(xù)操作，例如可將非經(jīng)營性項目與其他經(jīng)營性項目或非經(jīng)營性項目的相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁，通過引入社會投資人來轉(zhuǎn)變項目操作模式，使得項目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP模式。模式轉(zhuǎn)變應當依法辦理相應審批手續(xù)，同時應根據(jù)財政部113號規(guī)定進行物有所值評價和財政承受能力論證及驗證，通過驗證的實施方案才能以PPP模式實施。

3、采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的。

整改情形：結(jié)合《國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》(發(fā)改投資〔2017〕2059號)，審核采購文件中是否存在妨礙民營企業(yè)平等參與PPP項目的條款。

嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，審核項目招標公告中是否選擇通過公開招標等競爭性方式選擇PPP項目的社會資本方；招標公告中是否設置了超過項目實際需要的注冊資本金、資產(chǎn)規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件；是否設置了與項目投融資、建設、運營無關(guān)的準入條件；除合法合規(guī)的投標保證金外，是否存在任何其他名義設置投標擔保要求；是否推行以銀行保函方式繳納保證金；是否科學設置了評標標準，綜合考慮了投標人的工程技術(shù)、運營水平、投融資能力、投標報價等因素。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，若項目正處于采購階段，則應先暫停招標工作，及時修改招標文件，待文件完全符合要求后再開展招標；若項目處于執(zhí)行階段，則地方政府可與中標社會資本協(xié)商轉(zhuǎn)變合作方式或進行解約再重新招標，政府可能需要承擔一定的違約責任。

4、未按合同約定落實項目債權(quán)融資的。

整改情形：對于已經(jīng)進入執(zhí)行階段的項目，實施機構(gòu)應根據(jù)項目《PPP合同》核查融資交割情況，審核社會資本同金融機構(gòu)是否已經(jīng)簽訂了《項目融資協(xié)議》；根據(jù)最新外部環(huán)境看銀行能否按約定進度足額提供貸款；向貸款行征詢是否存在項目債權(quán)融資滯后的情況；是否存在項目債權(quán)融資不到位的情形。

整改措施：對于無法按合同約定落實項目債券融資的項目，應首先督促社會資本方盡可能落實融資責任。對于融資完全無法落實的情況下，則構(gòu)成社會資本方違約事實，項目應該先退庫，然后重新發(fā)起或者更換操作模式。

5、未按時足額繳納項目資本金。

整改情形：審核項目是否按照國家規(guī)定的最低資本金比例要求，按時足額繳納項目資本金；向項目資金托管銀行征詢項目公司是否將資本金按時足額存入專款專戶；由于項目資本金的最低比例要求是銀行放貸的必要條件之一，因此也可通過向項目貸款行征詢放款情況來印證項目資本金的繳納情況。

整改措施：對于未按時足額繳納項目資本金的項目，應首先督促社會資本方盡快落實資本金到位責任。若社會資本方已無能力落實項目資本金，則項目應直接退庫，另行重新發(fā)起。

6、以債務性資金充當資本金。

整改情形：“項目資本金非債務性資金”是針對項目公司本身而言，而不是針對社會資本方資金來源而言的，主要審核項目資本金是否存在基金名股實債和股東借款這兩種情況。

資本金具體核查方面，應首先檢查項目資本金=項目注冊資本？

（1）若項目資本金=項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在基金名股實債的情況。審核技術(shù)路線——首先查看項目資本金資金來源有無基金？若有基金，則進一步查詢基金與項目公司是否簽訂了相關(guān)《補充協(xié)議》。（i）若簽訂了《補充協(xié)議》，則查看相關(guān)協(xié)議中是否存在項目公司對基金的保底承諾；是否存在項目公司大股東及其關(guān)聯(lián)方的股權(quán)回購安排；基金收益是否與項目經(jīng)營相關(guān)；基金是否參與項目經(jīng)營管理。存在以上情況之一，則證明此基金為名股實債型，相應部分的項目資本金為債務性資金，不合規(guī)。（ii）若沒有簽訂相關(guān)《補充協(xié)議》，則通過查看基金與項目公司所簽訂《股東協(xié)議》、《基金合伙協(xié)議》、《募集說明書》、《基金章程》、《投資協(xié)議》等文件，看是否存在與（i）類似的情況發(fā)生。若存在，則此基金同上為名股實債型，不合規(guī)。

（2）若項目資本金≠項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在股東借款的情況。審核技術(shù)路線——首先查看項目是否存在資本金缺口？（i）若項目資本金=項目注冊資本金+資本公積，則項目資本金合規(guī)；（ii）若項目資本金≠項目注冊資本金+資本公積，則需要項目方針對此資本金缺口部分提供合理說明，主要核查雙方是否簽訂了《股東借款協(xié)議》，這可通過查詢《股東合同》、公司章程、《PPP項目合同》、外部融資協(xié)議、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料進行佐證。若存在以上情況之一，則證明此資本金缺口部分為股東借款，相應部分的項目資本金為債務性資金，不合規(guī)。

整改措施：對于項目資本金存在名股實債型基金的項目，應首先整改基金的資金結(jié)構(gòu)，保證基金對于項目公司而言全部為股權(quán)類資金，不存在債權(quán)類資金。若以上整改較難操作，則建議社會資本方另尋自有資金來代替此基金的出資份額。而對于項目資本金存在股東借款的項目，則社會資本方應利用自有資金來代替此股東借款的資金缺口。

7、由第三方代持社會資本方股份的。

整改情形：通過項目《股東協(xié)議》、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料，審核中標社會資本是否按照協(xié)議要求足額履行出資義務；社會資本中選后是否自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務；中標社會資本是否與其余外部第三方簽訂了代替出資或者代持股份的相關(guān)協(xié)議；聯(lián)合體參與方是否存在只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股現(xiàn)象。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，中標社會資本應及時將第三方代持的股份進行回購，并按規(guī)定足額按期履行自己的出資義務。

（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔保。包括由政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的。

1、由政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的。整改情形：實操中通常表現(xiàn)為“帶回購條款的股權(quán)性融資”，即社會資本方在將資金以股權(quán)投資方式進行投資之前，與政府或其指定機構(gòu)簽署股東協(xié)議或合資經(jīng)營協(xié)議，由政府或其指定機構(gòu)承諾在項目合作期內(nèi)，全額將權(quán)益投資者持有的股權(quán)全部回購的結(jié)構(gòu)性股權(quán)融資安排。這種名為股權(quán)投入、實為債權(quán)融資，最終仍由財政兜底風險，如以信托、基金為主，由于這類資金期限通常為5年，與PPP項目周期10-30年期限不匹配，難以做到長期股權(quán)投資以及風險共擔，“明股實債”項目比較多。整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP項目合同規(guī)范運作，刪除股東協(xié)議、合資經(jīng)營協(xié)議或其他抽屜協(xié)議中存在回購資本金或政府兜底本金損失的條款，PPP合作雙方也可再談判并重新簽署協(xié)議。

2、政府向社會資本承諾固定收益回報的。

整改情形：固定收益回報承諾是指政府明確約定一個最低的或固定的回報率，即非績效考核方式滿足社會資本固定回報的要求，在政府與社會資本PPP項目合同可能出現(xiàn)固定回報條款。

整改措施：依據(jù)現(xiàn)行PPP法規(guī)政策，在刪除固定收益回報條款的基礎(chǔ)上，完善項目回報機制，在實施方案和PPP合同里明確績效考核指標體系（包括指標名稱、指標說明、考核標準和付費辦法等），實行績效考核下的政府付費，避免出現(xiàn)固定收益、保底承諾等政策文件禁止事項。

3、政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的。整改情形：

（1）承諾函、擔保函等。即政府部門向銀行等金融機構(gòu)出具對項目公司債務承擔保證責任的性質(zhì)文件，承諾或擔保“本息還款安排”，不符合2014年修訂的《預算法》“禁止地方政府為債務提供擔保”規(guī)定。

（2）照付不議合同。對于公益性或準公益性項目，政府部門通常會作為項目公司所生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的采購方，在不問事實上是否收到合同項下的產(chǎn)品的前提下，承諾定期按照最低采購金額支付價款，且價款能夠覆蓋一定時期內(nèi)項目公司的日常經(jīng)營及債務融資本息。項目公司可以將照付不議合同債權(quán)作為質(zhì)押品向商業(yè)銀行取得貸款，或?qū)⒃摵贤瑐鶛?quán)轉(zhuǎn)讓給金融機構(gòu)以獲得資金。

（3）差額補償承諾。政府及其部門向項目公司承諾，當項目存續(xù)期內(nèi)運行所產(chǎn)生的收益不足約定的最低收入水平或者不足以償付特定債務融資本息的情況下，由政府方另行支付以達到約定最低收入水平的增信方式。整改措施：及時撤回為項目債務提供任何形式擔保的文件。

4、存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的。

整改情形：包括財政部門還款承諾函等增信措施，央企為其他方股權(quán)出資提供擔保等情況。

整改措施：（1）撤銷財政部門增信擔保、還款承諾函等文件。（2）撤回央企為其他方股權(quán)出資提供擔保等文件。

“違法違規(guī)舉債擔保”，屬于合規(guī)性審查，一旦發(fā)現(xiàn)上述違規(guī)情況且未及時整改或整改不到位，應清理出庫。

（五）未按規(guī)定進行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。

整改措施：根據(jù)財政部制定的《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金[2017]1號）關(guān)于PPP信息公開的要求，對項目所處不同階段進行信息公開。三建 議

（一）及時制定清庫工作方案。建議各級財政部門針對92號文的具體要求，結(jié)合本文的細則解釋，針對本地區(qū)PPP項目管理要求及時制定項目庫清理工作方案，指導具體工作。各有關(guān)市縣財政部門要制定有針對性的工作方案，落實專人負責，做出詳細時間安排，必要時可聘請第三方機構(gòu)或?qū)＜覅f(xié)助相關(guān)工作。

（二）以融資和績效為重點，社會資本方強化自查。在“優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目”的原則下，對已入庫項目建議社會資本方依次從識別階段、準備階段、采購階段、執(zhí)行階段進行自查，重點自查并整改項目資本金、按效付費的合規(guī)性問題。

（三）多部門綜合施策，協(xié)同推進PPP整改。例如，針對地方違法違規(guī)舉債擔保行為，僅靠財政部門推進整改存在一定難度。因此，需要在政府統(tǒng)一部署安排下，由財政牽頭，發(fā)改、國土、住建、交通、水務、審計、銀監(jiān)、人民銀行、政府金融辦等相關(guān)部門共同參與，對所有涉及政府舉債擔保進行清理，對違法違規(guī)行為全面整改。

（四）觸犯文件條款及時啟動再談判程序。92號文對PPP項目明確提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的責任后果，構(gòu)成外部環(huán)境重大變化中的法律變更，觸發(fā)眾多PPP需要再談判商議細則。建議相關(guān)項目主體亟需根據(jù)該文件盡快糾正PPP項目中的各項違法、違規(guī)操作，其中大量整改、糾正也需要通過再談判完成。因此，對于已經(jīng)簽訂PPP合同的項目，各方需要仔細對照92號文的要求，對項目中觸犯了文件條款的部分開啟再談判程序。

（五）多措并舉，切實保障新入庫項目合法合規(guī)。對準備采用PPP的項目，建議地方政府根據(jù)92號文件的要求，從源頭開始對項目進行規(guī)范化，做好項目前期的識別、篩選工作；根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和地方財力狀況，做好項目排序和項目庫管理工作；根據(jù)規(guī)范推進、公開透明原則，做好PPP項目實施流程監(jiān)管和信息發(fā)布監(jiān)管等工作。這樣，在對已經(jīng)入庫項目進行清理的同時，避免新申報入庫項目再出現(xiàn)合規(guī)性風險，切實擔負起PPP工作主導責任。