第一篇：PPP項目具體操作和模式選擇

第三天：PPP項目具體操作和模式選擇

2017-03-18共學PPP來源：微信公眾號“慧樸管理”和“筑龍施工”

一

ppp項目識別

1、項目發起

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。(1)政府發起。政府和社會資本合作中心應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。（區別發改委原有的計劃項目形成機制，建立協調機制）

目前各地政府均探索建立項目收集與推介機制，形成基本PPP項目庫。(2)社會資本發起。社會資本應以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。

2、項目篩選

政府和社會資本合作中心會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。

對于列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按政府和社會資本合作中心的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用PPP模式。

3、物有所值評價

《PPP物有所值評價指引（試行）》財金[2015]167號：中華人民共和國境內擬采用PPP模式實施的項目，應在項目識別或準備階段開展物有所值評價。物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。

物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

物有所值評價資料主要包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建項目的（預）可行性研究報告、設計文件等。（1）物有所值定性評價

政府采購開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。

定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標及補充性指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等。在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為80%，其中任一指標權重一般不超過20%；補充評價指標權重為20%，其中任一指標權重一般不超過10%。PPP中心會同行業主管部門組織召開專家組會議，原則上，評分結果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。

（2）物有所值定量評價

定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。PSC 是假設項目由政府融資、擁有和運營，并且能夠運用最有效率的方式向公眾提供產品或服務，再把政府和企業運作項目的區別和風險綜合考慮進去的全項目生命周期現金流的凈現值。

4、財政承受能力論證

《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

政府PPP合作中心負責組織開展行政區域內PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部PPP項目財政支出責任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理。財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規模。財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。

財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過于集中。

財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。二

ppp項目準備

1、組織實施機構

按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作?？紤]到PPP運作的專業性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務結構。

項目組織實施通常會建立項目領導小組和工作小組，領導小組負責重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導等，項目小組負責項目公司的具體開展，以PPP咨詢服務機構為主要組成。項目實施結構需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工作內容、實施主體、預計完成時間等內容。

2、盡職調查

（1）項目內部調查

項目實施機構擬定調研提綱，應至少從法律和政策、經濟和財務、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關于土地、稅收等方面的優惠政策、特許經營和收費的相關規定等；社會經濟發展現狀及總體發展規劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規劃、現有管理體制、現有收費情況及結算和調整機制等；項目可行性研究報告、環境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產、配套設施的建設情況、項目用地的征地情況等。（2）外部投資人調查

根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等，與潛在投資人進行聯系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調研及考察。

3、實施方案編制

通過前期的調查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主要內容：

（一）項目概況

（二）風險分配基本框架。

（三）PPP運作模式

（四）PPP交易結構

（五）PPP合同體系

（六）PPP監管架構

（七）PPP采購方式

PPP運作實施方案

4、實施方案審核

為提高工作效率，財政部門應當會同相關部門及外部專家建立PPP項目的評審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確?！拔镉兴怠薄Ｔu估通過的由項目實施機構報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。

目前缺乏相應的專家，政府內部分工不明確，方案審核實際推進效果不佳。

三

ppp項目采購

1、項目預審

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

2、項目采購文件編制 項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

3、響應文件評審

項目PPP運作需建立方案評審小組，確定評審辦法。

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。項目評審辦法應該反映項目物有所值的本意，體現項目績效運營特性，促進市場競爭。

4、談判與合同簽署

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

四

ppp項目執行

1、項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

2、項目融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

3、績效檢測與支付

社會資本項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。

4、中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

五

ppp項目移交

1、移交給誰

項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。

2、怎樣移交

項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。

社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

3、移交后續

項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。

PPP模式選擇

PPP模式選擇是指具體運作方式的確定。PPP具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。主要分三類：

第一類：具有明確的收費基礎，經營收費能完全覆蓋投資成本的項目。

可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。

第二類：經營收費不足以覆蓋投資成本或難以形成合理回報、需政府補貼部分資金或資源的項目。可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。

第三類：對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目。

可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOT）、建設—租賃—運營（BRO）、委托運營（O&M）等市場化模式推進。

1、回報機制（BOT/BOO/BLT）

2、運營效率（BOT/DBFO/BLT）

3、風險結構（PPP/BOT/DBLT）

4、資金需求（BOT/TOT）

5、財政資金及補貼能力（DBLT/DBOT）

6、政策法規（BLT/BOO）

7、發起人偏好等其它因素

片區開發項目PPP

片區開發是指在符合國家以及當地規劃的前提下，對擬開發建設的區域進行一體化的改造、建設、經營和維護，通常包括土地一級開發、基礎設施與公共服務設施等項目建設和運營等，新城開發、舊城改造等正是片區開發中的典型形式，近期備受關注的中信濱海新城項目、五礦信托沈撫新城項目等均公告采用了PPP模式。片區開發項目PPP模式構建的關鍵因素：

1、根據項目邊界的清晰程度、收益狀況、風險結構等，確定采取單一型運作或復合型運作；

2、由稅收分成、土地收益分成模式走向政府使用付費服務購買、二級土地資源再開發的盈利模式構造；

3、區域開發政府收入、投資者服務購買費、片區開發價值、融資等相互匹配，整體性的投融資規劃至關重要；

4、根據潛在投資人的能力貢獻，建立組合型的投資結構，加強資源整合及資本運作能力；

片區開發項目PPP

醫院項目PPP

中國未來醫院的發展及公立醫院改革成為社會的焦點，醫院的建設帶來的巨大的資金需求，而公立醫院的改革涉及多重利益。通過PPP模式推進醫院建設，探索公私合營的醫院運營管理模式，對于我國衛生事業發展具有重要意義。

醫院項目PPP模式構建的關鍵因素：

1、新設醫院的性質（公立醫院、社會化非營利醫院、社會化營利醫院）對于整個項目的運作具有重要影響；

2、社會投資者人需要根據自身的戰略確立合適的參加模式，其盈利方式各有不同，包括偏經營性運作及偏施工管理運作。

3、醫院PPP運作涉及政府、醫學院、醫院、醫生、投資者等多方利益，處理好各方利益至關重要；

4、未來公立醫院改革、藥品政策的變化對于PPP模式的選擇具有重要影響；

醫院項目DBLT

醫院項目BOT

醫院項目BOO

養老項目PPP

目前我國在加強老齡工作，發展老齡事業方面的重視力度大大增強，并把養老服務業的建設列入重要議事日程，成為黨政工作的重要組成部分。相比日漸增長的養老需求，政府在資金投入方面嚴重滯后，發展養老的PPP模式對于我們養老事業的發展具有非凡的意義。養老項目PPP模式構建的關鍵因素：

1、養老項目的投入較大、運營成本高，項目建設、運營補貼、融資性補貼對于項目建設運營具有重要影響；

2、鑒于目前我國的養老結構，綜合性養老項目（配套養老社會開發）、輕資產運營、多元投資者組合具有明顯的優勢；

3、未來養老的政府養老服務購買對于養老項目的未來發展具有重要影響，在購買類別、購買層次等方面均需要進一步擴大，由政府服務購買的輕資產運營是解決養老運營結構性問題的關鍵；

養老項目DBLT+委托運營模式

養老項目BOO

市政道路項目PPP

市政道路在城市基礎設施建設中屬于純公益性的無收費項目，具有投資規模大、建設周期長、施工進度緊迫等特點，如果由財政直接出資建設市政道路的傳統模式，往往給地方財政帶來不小的壓力。市政道路項目PPP模式構建的關鍵因素：

1、依托政府服務購買方式的PPP與所在地方政府的財政實力及履約精神具有重要影響，它確定了PPP模式的投融資結構、回報體系、風險結構。

2、依托資源補償型的PPP受到土地開發的復雜程度、土地交易等市場因素影響較大，需要準確的價值判斷能力；

3、市政道路項目建立靈活的投資者退出機制，對于整合多方投資者聚集各方優勢具有重要影響；

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市政道路項目BOT

市政道路項目RCP

城市地下管廊項目BOT

城市體育中心項目ROT

垃圾焚燒發電項目BOO（T）

城市內河治理項目RCP

第二篇：PPP 項目中期評估以及績效評價具體操作要求

PPP項目中期評估以及績效評價

具體操作要求

二〇一八年八月

績效目標編制操作要求

一、績效目標主要內容績效目標主要內容通常包括：

（一）預期產出目標，包括提供公共產品或者公共服務的數量、質量、時效目標，以及達到預期產出所需要的成本和資源等。

（二）預期效果目標，包括項目經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響等。

（三）衡量預期產出、預期效果和相關方滿意程度方面的績效評價指標等。

（四）為實現項目績效目標所需要的保障制度、措施和工作計劃，以及項目管理內容和相應目標要求等。

（五）其他。

二、績效目標編制要求評估機構在開展 PPP 項目中期評估以及績效評價時，明確項目在考核期間的績效目標。如果項目在實施方案或者合同中缺少績效目標、績效目標不明確或者績效目標有偏差，評估機構需要與委托方進行溝通，根據評價依據以及項目客觀情況確定合理的績效目標。

（一）績效目標設置的基本原則項目績效目標設置需要符合以下要求： 1．指向明確?？冃繕朔蠂窠洕蜕鐣l展規劃、部門職能以及行業發展規劃，并與相應的項目支出范圍、方向、效果緊密相關。

2．具體細化?？冃繕藦臄盗?、質量、時效、成本等方面進行細化，盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式進行表述。

3．合理可行。制定績效目標要以結果為導向，要經過調查研究和科學論證，符合客觀實際；制定績效目標要與編制項目預算有機結合，要結合項目管理的基本要素和相應要求，進行成本效益分析。

（4）是否依據預期的產出和效益，結合成本效益分析編制項目總預算和明細預算，項目預算的內容、額度、標準、計劃是否經濟合理。

3．目標實現的保障度

（1）是否建立健全保障績效目標實現的項目實施辦法和措施。

（2）是否有科學有效的管理能力和充分合理的實施條件；是否有明確的職責分工、嚴謹有效的財務管理和內控制度。

（3）是否有科學、合理、可行的項目管理內容和相關的目標要求。

中期評估操作要求

一、中期評估的基本原則

（一）科學性原則。中期評估需要嚴格執行規定的程序，按照科學可行的要求，采用定量與定性分析相結合的方法。

（二）重要性原則。中期評估通常優先選擇最能代表和反映項目產出以及效果的核心目標與指標，關注對實現績效目標有重要影響的核心指標。

（三）時效性原則。中期評估需要注意項目運行中時間因素對項目評估的影響，根據項目的特點合理選擇評估時間、設定檢查計劃，適時反映項目情況和偏差，及時督促項目單位糾正偏差、改進績效。

二、中期評估的基本內容項目中期評估需要重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性。

(一)項目運行狀況。重點評估項目運行情況，在該階段為完成績效目標所需要的各種資源成本消耗情況、項目管理及其完成情況，以及項目預期產出、效果等目標的完成進度情況等。

(二)項目合同履約狀況。重點評估項目合同簽訂的合規性、適應性、合理性，項目是否按照合同約定內容完成既定目標，包括產出以及效果等目標。

(三)項目物有所值狀況。與政府提供公共產品或公共服務的傳統模式相比，社會資本參與能有效降低項目全生命周期成本、提高公共產品或者公共服務質量效率，項目是否真正達到物有所值。

(四)項目運行偏差情況。評估項目是否按既定計劃運行，在項目實施階段中的偏差度和影響度。

(五)項目運行糾偏情況。重點評估項目運行糾偏措施的制定和整改落實情況。

2.項目的必要性和可行性認證，相關制度措施等情況。3.項目的績效目標、績效指標以及指標值設定和調整情況。

（二）項目財務投資情況

1.項目總投資和資本構成、資產負債、股權結構、融資結構和主要融資成本； 2.項目收益情況（總收益、收入來源、收費價格和定價機制）、投資回報測算、現金流量分析、項目財務狀況、項目存續期間政府補貼情況。

（三）項目管理情況

1．項目招投標、調整、驗收等情況，項目或者活動的實際完成情況； 2．項目公司的管理架構，項目實施機構以及社會資本的履約狀況； 3．項目管理情況，包括項目管理制度的落實情況，日常檢查監督管理、質量把關等；

4．目標實現的工作程序和流程責任，包括實現各個目標所包含的全部活動的過程，明確各個目標的實現途徑、方法和責任部門，反映實現目標的工作程序和流程責任。

（四）項目產出與效果

1．根據項目合同以及項目實施方案的具體內容，將項目實際產出狀況與績效目標對比，從數量、質量、功能和可持續性等方面進行分析。

2．項目物有所值評價分析以及財政承受能力論證分析。

（五）存在的問題以及原因分析

1.反映項目執行偏差情況和原因分析，初步形成項目單位對糾偏的初步計劃。

2.項目取得的效果和效益情況，將項目取得的實際效果和效益狀況與績

76.可持續性，是指項目實施完工后，其獨立運行的能力和產生效益的持續性。

7.物有所值，是指與政府提供公共產品或者公共服務的傳統模式相比，PPP 模式能否促使項目真正達到物有所值。

8.PPP 模式應用，是指政府和社會資本合作模式應用情況，以及此類項目在行業內的示范性和可推廣性。

三、績效評價方案的編制評價方案是評估機構對績效評價工作的綱領性計劃，主要有以下四個方面的作用：將評價任務轉化為可操作的評價工作；為評價小組開展評價設計和實施提供目標、要求和基本框架；為各利益相關方對評價任務達成共識提供基礎；為管理部門控制評價質量、核查評價小組任務完成情況提供依據。

(一)績效評價方案的編制原則

1.可行性績效評價方案需要滿足具體、清晰、具有可操作性，內容通常包括項目的背景、評價目的、評價對象和范圍、績效評價指標體系、評價方法、各項指標數據的收集方法、評價人員分工、評價計劃、管理控制等。

2.客觀性在對項目概況進行描述時，需要遵守客觀公正原則，按照客觀事實進行描述。

3.科學性績效評價方案中，績效評價指標以及指標權重的設定合理反映項目特性，評價方法選擇恰當，績效評價指標數據的收集方法合理。

4.簡明性績效評價方案需要主次分明、語言精煉、邏輯清晰，語言表述提綱挈領、簡明扼要、易于理解。

范圍和受益群體范圍。評價范圍通常與評價目的有關。比如，對于一個以貧困地區兒童為目標受益群體的基礎教育項目，如果管理部門只希望評價該項目對貧困女童的作用，則受益者群體的評價范圍是貧困女童。

（3）績效評價指標體系評估機構需要按照相關性、重要性、可比性、系統性及經濟性原則，就項目決策、項目管理、項目績效（產出、效果）等方面全面設定指標體系。

（4）績效評價方法。評估機構通常需要明確開展績效評價業務所選用的績效評價方法及其理由。

3.項目調查主要方法評估機構在制定績效評價方案時，需要有針對性地對項目所涉及的利益相關方開展各種形式的調查，調查方法包括案卷研究、數據填報、實地調研、座談會以及問卷調查等?？冃гu價方案一般盡可能明確調查的對象、調查的方法、調查內容、日程安排、時間與地點等。如果調查對象涉及抽樣，需要說明調查對象總體情況、樣本總數、抽樣方法、抽樣比例。

4.評價工作的組織與實施

（1）明確各個環節以及各項工作的時間節點與工作計劃。（2）明確項目負責人以及項目團隊的職責與分工。（3）明確參與評價工作各相關當事方的職責。

四、績效評價資料的收集以及數據的采集評估機構開展績效評價業務，在數據收集過程中，需要遵循準確、詳盡以及客觀的原則，確保數據來源的可靠性與真實性。評估機構開展績效評價業務，收集數據的主要方法通常包括：

(一)案卷研究案卷研究是對現有資料進行研究，PPP 項目主要研究文件包括項目評估文件、項目管理手冊、項目進展報告、項目中期評估報告、項目完工

1據進行梳理與匯總，可以設計相關表格，并協助項目實施機構和運行機構、項目監管單位進行填寫。

(三)實地調研

1．實地調研通常包括訪談和現場勘查。

2．評估機構需要從項目利益相關方中確定訪談對象，包括項目的管理人員、實施人員、項目受益者以及參與項目立項、決策、實施、管理的行業專家。根據調查的內容范圍和主要問題，設計訪談提綱并開展訪談，訪談內容通常為開放式提問，問題一般簡明扼要、具體直接。

3．現場勘查是指通過詢問、核對、勘查、檢查等方法進行調查，獲取績效評價業務需要的基礎資料。

4．調研結束后需要對調研記錄進行整理與分析，調研記錄可以作為績效評價報告附件和工作底稿。

(四)座談會

1.選擇參與或者熟悉項目的立項、決策、實施、管理等人員為座談會邀請對象，確保參與人員能夠為績效評價提供有效信息。

2.注意座談會參與者對問題答案是否達成共識。如果沒有達成共識，需作進一步核實。

3.座談會結束后需要進行會議記錄整理與分析，會議記錄可以作為績效評價報告附件和工作底稿。

(五)問卷調查

1.問卷設計通常遵循客觀性、合理性、邏輯性、明確性等原則，盡量避免主觀臆斷或者人為導向，問卷數據便于整理與分析。

3問卷調查等多種方法來獲取數據，并對數據進行綜合定性分析后得出結論。為確保評價結果的客觀性和準確性，一般盡量避免運用單一的數據收集方法進行評價。

五、績效評價指標體系的設置

（一）績效評價指標設置原則績效評價指標是指衡量績效目標實現程度的考核工具?？冃гu價指標的確定需要遵循以下原則：

1.相關性原則。需要與績效目標有直接的聯系，能夠恰當反映目標的實現程度。

2.重要性原則。需要優先使用最具評價對象代表性、最能反映評價要求的核心指標。

3.可比性原則。對同類評價對象要設定共性的績效評價指標，以便于評價結果可以相互比較。

4.系統性原則。需要將定量指標與定性指標相結合，系統反映財政支出所產生的社會效益、經濟效益、環境效益和可持續影響等。

5.經濟性原則。需要通俗易懂、簡便易行，數據的獲得一般考慮現實條件和可操作性，符合成本效益原則。

（二）績效評價指標標準績效評價指標標準是指衡量財政支出績效目標完成程度的尺度?？冃гu價指標標準的選用需要堅持客觀公正、規范有效的原則。根據評價對象的特點，可以選用不同的評價指標標準?？冃гu價指標標準主要包括：

1.行業標準，是指參照國家公布的行業指標數據制定的評價標準。2.計劃標準，是指以預先制定的目標、計劃、預算、定額等數據作為評價的標準。

3.歷史標準，是指參照同類指標的歷史數據制定的評價標準。

（五）公眾評判法。是指通過專家評估、公眾問卷、抽樣調查等對項目實施效果進行評判，評價績效目標實現程度。

（六）其他評價方法。

七、評價報告的編制及信息披露評價報告包括摘要、評價報告正文、相關附件三部分，具體如下：摘要評價摘要的目的是簡要總結評價活動和評價結論，包括項目概要、績效評價概述、績效評價結論、經驗教訓與建議四部分，需簡明扼要。評價報告正文：

（一）項目基本概況

1.項目背景項目所處政策環境、區域環境、市場環境等，項目擬解決的問題。

2.項目實施情況項目提供產品或者服務的質量和數量、項目提供產品或者服務的價格、項目的可持續性以及政府的收益等項目要解決的主要問題。項目實施和管理的組織結構，包括項目的監管部門以及實施機構的各自職責，項目的實施流程、監管機制等。

3.項目財務投資狀況項目總投資和資本構成、資產負債、股權結構、融資結構和主要融資成本、收益情況（總收益、收入來源、收費價格和定價機制），投資回報測算、現金流量分析、項目財務狀況、項目存續期間政府補貼情況。

4.績效目標及實現程度績效目標，項目執行過程中目標、計劃的調整情況，績效總目標和階段性目標的完成情況，項目的實際支出情況及財務管理狀況等。

（二）績效評價的組織實施情況 1.績效評價目的 2.績效評價實施過程

7計、實施過程中的最佳實踐和突出問題，及其對項目績效的影響。經驗教訓需要針對被評項目，建立在客觀證據的基礎之上，并指出其參考價值。

（六）存在問題與原因分析績效評價報告要通過分析各指標的評價結果以及項目的整體評價結論，具體分析目標定位和設計、項目活動安排、組織實施、項目管理過程中存在的不足及其原因，并對其項目造成的負面影響進行分析。

（七）改進建議改進建議旨在為改進項目設計、完善項目管理、提升項目績效、優化政府決策提供參考，可以針對被評項目目前存在的問題，也可以著眼于未來項目的選擇、設計和管理。改進建議與評價結論和問題原因相對應，理由充分，要有切實可行的改進措施以及責任主體，并且明確時間要求。

（八）績效評價報告使用限制等其他需要說明的問題

（九）評估機構簽章績效評價報告應當加蓋評估機構公章。相關附件本部分是對主體報告的補充說明，包括一些技術性文件和評價過程文件，如績效評價框架、績效評價指標體系與打分標準、評價任務書、項目關鍵產出或者成果數據表、面訪、座談會和實地調研記錄、調查問卷（如果有）、利益相關方對評價報告的反饋意見及其采納情況，以及評價小組認為必須附上的其他文件。

八、評價結果的應用績效評價結果可作為科學安排預算、調整支出結構、完善財政政策、加強制度建設、實施績效監督的重要依據，也可作為 PPP 項目移交階段支付對價的重要支撐。PPP 項目的評價結果可為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策提供參考，能夠有效地促進政府更加合理與完善地加強 PPP 項目的管理。

第三篇：PPP模式

一、什么是PPP模式?（也稱PPP融資）

答：

是指政府與私人組織之間，合作建設城市基礎設施項目, 通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，雙方各自發揮自己的優勢來提供公共服務，共同分擔風險、共同分享收益。

PPP的三大特征：1)伙伴關系 2）利益共享 3）風險共擔

注解：過去認為只能由政府運用財政資金來做的一些公共基礎設施、公共工程、公共服務項目，在PPP的模式下，可轉變為由非政府的企業主體、民間資本、社會資金進入實施，形成特許權管理框架下的有效供給。

二、為什么要引入PPP模式？

答： 直接動因來自財政壓力、壟斷勢力和低效率。

財政部財政科學研究所所長賈康說： “我國地方政府債務迅速攀升，運用PPP的機制創新，針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務規模，有助于化解地方政府債務風險、減少地方債壓力?！?財政部副部長史耀斌日前指出，目前城市建設資金主要靠轉讓土地的收入支撐是不可持續的，新型城鎮化需要建立多元可持續的資金保障機制。

我們國家在推進新型城鎮化的過程中，約4億人口要從農村區域轉入城鎮成為常駐人口，進城人口所需的“市民化”待遇，必須得到基本公共服務和保障。而預計2020年城鎮化帶來的投資資金量約42萬億元。而各地加快推進城鎮化普遍面臨著融資難題。（如此天文數字的投入，僅靠政府包攬來做，肯定力不從心。必須打定主意，使道路、橋梁、隧道、涵洞、上下水、供電、供熱、供氣、醫院、學校、綠化等公共品、準公共品的供給。）

PPP模式是政府、企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。

三、ppp運營方式: 哪些行業適合這種模式？ 早在20世紀90年代,PPP模式是歐洲流行起來的，在公共基礎設施領,尤其是在大型、一次性的項目。如：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學校）、公共不動產管理,也就是我們常說的基礎建設。(僅靠政府投資難以滿足交通長期穩定發展的需要.)1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，智利于1994年引進PPP模式。結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會發展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。

葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。

1998年的法國世界杯的體育館建設也用了PPP模式。

巴西是2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱，已經列入2004年－2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

美國最著名的4大職業聯賽俱樂部（如NBA,NFL，NHL,MLB）所擁有的82個體育場館的31%都是用的PPP模式。

中國的PPP模式案例：

2005年2月，我國首次運PPP模式進行北京地鐵4號線的建設（16號再次使用PPP）.2，國家體育場（鳥巢的案例）3.北京亦莊的天然氣項目 4.武漢的高鐵

四、PPP：解讀新型城鎮化的融資之路 在4月1日至2日召開的PPP會議上，財政部財政科學研究所所長賈康、亞洲開發銀行資深經濟學家柯瑞格先生等為財政系統人士培訓了PPP模式的基礎知識、政策體系、發展經驗、操作實踐、法律框架及實施流程等。黑龍江省、河南省、浙江省、湖南省、福建省、上海市等省市及其部分地市的財政廳、財政局相關負責人士參加會議。

據悉，財政部力推的PPP模式正在全國多個省市推進。哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經通過多個項目先行實踐總結經驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集展開調研，著手籌備項目。

PPP是政府和私人企業之間為提供公共產品和服務、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩定收益的基礎設施項目建設。

目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設立了PPP管理機構，負責推動PPP模式發展，履行研究設計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協調等職責。

如何有效率地提供普遍服務，既能保障公共產品的公共性質，又夠促使企業通過利潤改善提高效率，是各國在公用事業部門制度改革過程中面臨的困境。于是公私合作制就成為各國公用事業部門改革實踐中的一種嘗試。

黑龍江：2014.4月

作為試點城市所在的省份，黑龍江省今年年初與亞行合作實施“PPP領導力建設項目”，引導亞行等國際金融機構在城市發展、節能環保等領域，與省內有潛力的私有經濟體開展直接融資合作，并且先后向國家申報了“松花江流域水污染控制”、“職業教育實訓基地”等PPP類項目，引資總額度約合2.43億美元。洛陽 2014.2 另一個試點城市洛陽的市政路橋和污水處理打包項目已初步選定為亞行貸款支持項目，亞行計劃提供總額1億美元的主權貸款支持。湖南省財政廳此前也舉辦PPP模式專題研討會，并明確提出今年將選取部分市縣開展試點。

五、安邦產品

房地產行業周刊 2011年7月26日 第369期[北京保障房建設率先引入PPP模式] 金融2014年1月27日第3936期 [財政部力推PPP化解地方債并為城鎮化融資] 經濟2014年4月3日第4643期[民企面對PPP模式難以跨越資金和制度門檻] 金融 2014年4月23日總第3992期[北京地鐵再成地方PPP模式標桿]16號線 中國農業報告 2014年4月24日 總第249期 【公私合營(PPP)促農業現代化轉型】 經濟2014年5月8日第4666期【形勢要點；地方政府需要正視PPP帶來的挑戰 比如地鐵漲價，票價提高政府可以減少補貼，PPP公司也可以有更多利潤空間，但公眾的福利會損失。沒有解決好這些頂層設計上的問題，PPP項目的前景令人擔憂。這使得前述的立法工作變得極為重要。

金融 2014年5月8日 總第4002期 【形勢要點：復星的復合產業PPP融資模式】

安邦建議采用PPP（民間資本參與公共項目建設運營，與政府共同分擔風險、收益）；城投集合債（幾個平臺捆綁在一起發城投債，對增信有幫助）；國開行（國開行被要求成立專門的金融機構，向郵儲銀行融資投棚改）、財政部的棚改專項。

PPP模式是指政府與私營企業簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。協議時間可能長達20年。

與現在地方政府熟識的BT、BOT不同，PPP強調民間資本必須出錢，同時必須參與項目運營，與政府共同分擔項目風險，分享收益。

（BT）建造、移交（BT在實際運用中變成了墊資施工）

民營機構與政府方簽約，設立項目公司以階段性業主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。

（BOT）建造、擁有、運營、移交（BOT則是政府向私人部門承諾固定收益，私人部門基本不承擔風險）

私營部門為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。

企業的好處：PPP可以給企業帶來長期穩定回報的可能性，所以，民間資本自然而然地就會考慮加入到這樣的項目上來。

對于政府來說：企業加入后，既解決了資金問題，企業加入后的優勢還有管理知識、專業知識。

總之，PPP對于政府來說，是必須積極運用來推進現代治理中化解財政壓力、債務壓力和充分盡責地實施和諧社會管理、貫徹“中國夢”發展戰略的機制創新。

PPP模式有哪些好處？

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，可以提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

（公私合作制是指公共部門+私人部門為提供公共服務而建立起來的一種長期合作伙伴關系）

PPP項目步驟：商業需求→方案的評估與選擇→案例分析→項目開發→競標過程→合同管理。

第四篇：PPP模式的項目運作流程

PPP模式的項目運作流程

一、操作基礎

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎，明確雙方的權利和義務，發揮雙方優勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和供給效率，最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監管、企業運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現社會福利、提高基礎設施服務質量的同時也給企業帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵有一定技術能力和管理經驗的專業性企業通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內外市場能力的大型 市政公用服務企業，提高產業集中度。鼓勵以市代縣、城鄉一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規模。

(二)落實費價政策。將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產品價格，應按照相關規定進行成本監審并及時調整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。

(三)規范運行操作。按照城鎮市政公用各類專項規劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營、管養和服務;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經營協議明確約定各自的權、責、利;強化項目實施的全過程監管。

1、做好項目前期論證。開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環節。篩選PPP項目要符合當地城鎮市政公用方面各類專項規劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規模與期限、技術路線、服務質量和標準、規劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。

城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開招投標方式，綜合經營業績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經營協議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經營協議，協議主要應包括：項目名稱、內容;范圍、期限、經營方式;產品或者服務的數量、質量和標準;服務費標準及調整機制;特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務，履約擔 保;特許經營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現代企業制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，并按合同規定保證資產完好;項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后必須無償移交政府。

(四)把握PPP模式運用的關鍵環節。一是建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變為“監管者”、“合作者”。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢，讓“專業人做專業事”。二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈利但不暴利”。三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。四是建立嚴格的監管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業退出并賠償，投資人必須按合約規定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業自身經營管理能力不足引發項目風險應注意及時規避。

(五)實行分類指導，完善服務標準體系。根據行業經營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續的投資、補貼與價格協同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。

(六)試點先行，逐步規范。優先在城鎮污水處理、污水處理廠網一體、污泥處理 處置、供水廠網一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結經驗，逐步規范完善，為后續擴大對社會資本全面開放提供指導。

(七)建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專業信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業、咨詢機構建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業和咨詢機構將予以通報。

三、基礎設施項目分類及應用PPP的方式(一)城市基礎設施分類

根據城市基礎設施的行業性質及用途，分為以下七類。

1、涉水項目：包括城鎮供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網以及水環境治理工程等。

2、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網等。

3、環衛環保項目：包括垃圾收運系統及生活垃圾焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

4、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

5、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

6、供熱項目：包括熱源廠、供熱管網、換熱站等。

7、市政公用設施管養項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養護等。

(二)應用PPP的方式

按照上述七類項目的經營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經營方式。此類項目收費或價格形成機制較為健全，可以通過“使用者付費”實現投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。

2、采用政府購買服務、特許經營組合方式。此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點，單 靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經營，并且應以控股和參股等方式進行。準經營性項目實施特許經營和政府購買服務相結合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網一體化項目，環衛環保項目中的垃圾收運系統及生活垃圾處理焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。

3、采用政府購買服務方式。此類項目經濟上的顯著特點是為社會提供的服務，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮排水、雨水收集利用、排水管網、水環境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養項目等。

四、PPP項目承接主體的準入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權益，主要方面如下：

(一)信用與信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會責任感。

(二)具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業績、資質或經驗。投資人或投資人組成的聯合體要有良好的業績與技術能力，必須具備相應的專業資質資格，經驗豐富。

(三)資金充足，具有較強的財務與融資能力。投資人要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

(四)專業知識與技術力量雄厚。投資人要具備專業的PPP人才、技術人才、財經人才與管理人才團隊。

(五)設備配置等要素實力良好。投資人要擁有專業的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。

(六)質量安全管理體系完善。近三年內沒有發生過重大生產安全和質量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規運營。

在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規范、合理和可操作性。

五、PPP模式運作的基本流程(一)項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發起和項目準備兩個部分。

1、項目發起。項目發起階段的工作主要內容包括啟

動準備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。實施PPP模式是一個系統工程，其復雜、專業程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規劃、建設、土地、發改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組;二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等;三要根據城市總體規劃和近期建設規劃，由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。

2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊;二是項目協議;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內容(項目建設規模、主要內容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案;五是設計項目主要商業原則;六是財務分析，編制財務模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應具備的條件和能力及招標方式;雙方的主要權利和義務);八是組織相關單位討論方案;九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協議。

聘請專業咨詢機構，負責研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案，關鍵是設計項目主要商業原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉建設廳備案。

(二)項目招投標實施階段。項目招投標實施階段包括協議編制、競爭性程序、簽署協議三個部分。

1、協議編制。細化研究協議文件編制：研究和分析項目的技術、商務邊界條件(如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃);落實建設內容分工、投資范圍(投資建設期限、工程質量要求和監管措施);研究和編制項目協議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險 和應對措施等);落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發布項目信息;投標人

準備投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組，開標、組織評標;編寫評標報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協議。先草簽項目協議，中標人在約定時間

內辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，正式與項目公司簽約。

(三)項目實施階段。實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項目公司組織各相關單位進行項目開發。在開發過程中，政府及相關部門對項目開發的過程進行監督，出現不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發階段結束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營權協議，約定特許經營期限。在整個項目運營期間，項目公司應按照協議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監督的權利。

(四)合同終結階段。轉移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內容。

1、項目移交。特許經營期滿后，項目公司要將項目的

經營權(或所有權與經營權同時)向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態，以便保證項目的繼續運營和服務提供的質量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關規定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續。

六、實施PPP模式的法律文本要點

(一)基礎設施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構成了基礎設施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高 年、內容和格式的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容和格式。從實務操作的角度來看，基礎設施的投融資項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內容及對應內容。在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

(1)項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規模、招標內容等。

(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經驗和業績資料證明、技術能力及管理能力證明、財務能力及實力證明、公司履約記錄等。

(3)聯合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件，還要明確聯合體的牽頭人條件及相應的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

(6)資格審查標準。包括經驗和業績記錄的資格評審標準、技術能力和管理能力的資格評審標準、財務能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

(三)招標法律文本

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的組成和內容

(1)招標文件的一般構成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬 簽訂合同、技術條款等。

招標公告是公開媒體上發布的，邀請非特定多數投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開招標。

投標邀請書是非公開的、邀請特定多數投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開招標經過資格審查后符合資格條件的情況。

投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術條款(包括擬招標項目的技術標準、規格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標人提供的材料。

投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現了招標人的意志，合同的實質性條款和內容要求投標人必須響應。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則，在內容中合理分配雙方的責、權、利。

技術條款包括擬招標項目的技術標準、規格、使用要求以及圖紙等。這部分內容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。

各類招標文件都包括前述幾項基本內容。針對不用類型項目，有關部委又結合行業特點，對招標文件的內容構成做了一些特殊規定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”;對勘察設計招標文件，《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進度、階段與深度要求，勘察設計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規定。

(2)實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務 以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定，除了《招標投標法》規定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規定投標保證經的數額、方式和交納方法;明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間;明確規定是否允許價格調整及調整方法;明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規定是否允許聯合體投標及相應要求;對采用工程量清單招標的，應當明確規定提供工程量清單及相應要求;明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。

(四)投標法律文本

1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預審(如采用預審方式)以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議(適用于聯合體)、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質性要求作出承諾，包括但不限于：響應招標文件中擬簽訂的實質性合同條款;一旦被選為中標人履行中標人義務;承諾投標文件真實、準確、完整、有效。

(2)授權委托書/聯合體授權委托書。潛在投標人的法定代表人授權為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協商、遞交文件和處理與投標活動相關的一切事務具有法律效力。

(3)投標人資格文件。按招標文件的規定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項目經驗和業績資料證明;技術能力及管理能力證明;財務能力及實力證明。

(4)共同投標協議(僅適用于聯合體投標)。按照招標文件要求提供聯合體投標協議，約定聯合體各方的權利和義務。

(5)技術和管理方案。按招標文件的規定遞交如下文件：為實施項目提出的建設、運營、維護的更先進的技術建議和改造的合理化建議;為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構，包含項目管理機構的部門機構設置、各專業人員配置、人員業績經驗等 內容;招標文件規定的技術及管理方面的其他方案。

(6)財務方案。按招標文件的規定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風險分配分析、資本結構、預計融資交割時間及其他重大事件進度表;資金到位的有效措施，緊急狀態下的資金應對方案;項目的財務分析。

(7)法律方案。按招標文件的規定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實質性條款的逐條響應;在招標文件規定的范圍內提出《項目合同偏差意見表》。

(8)投資人報價文件。按照招標文件的規定對招標標的提出報價。

(9)投標保函/投標保證金。按照招標文件規定的格式和金額提交的相應的投標保函或保證金。

3、投標文件的編制與遞交

(1)投標文件的編制?；A設施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區別。投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件做出響應，如任何一項實質性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實質性要求和條件是指招標文件中有關招標項目的價格、計劃、技術規范、合同主要條款等。因此，響應招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應認真研究、正確理解招標文件的全部內容，并按要求編制投標文件。

(2)投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應注意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時間。招標文件中通常會明確規定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權代表直接將投標文件按照規定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實際收到時間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應嚴格按照招標文件規定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。

(五)評標法律文本

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規定順利實施而編制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。

2、評標文件的內容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際 操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)評標工作紀律。根據國家法律及其他規定制定評標紀律。

(2)評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結束的時間安排。二是評標辦法。根據項目的具體特點制定科學合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據法律規定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數量及各專業專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務組。評標委員會下設秘書組和會務組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。

(3)評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結構和主要內容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清(如有)：為協助審查、比較和評估投標文件，向投標人發出書面澄清通知(如有必要)，要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據招標文件規定的評標原則和方法及評標文件規定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評標工作具體安排。在評標工作起始時間范圍內，詳細安排具體評標工作的先后順序。

(5)評標細則。對應招標文件的要求，評標細則包括：一是技術及管理方案評標細則;二是財務方案評標細則;三是法律方案評標細則。

招標人應按照評標文件的要求組織評標，根據評標委員會推薦的中標候選人的先后順序進行澄清談判，并最終確定招標結果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍本。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。

在基礎設施投融資項目實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及 可行性進行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎設施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠，相應的合同條款也較為復雜。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會轉向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎，以談判備忘錄的形式及時確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達成一致。雙方的授權代表人應在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執一份留檔保存。經雙方簽字確認的談判文件結合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據。

(七)項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中標人(社會投資人)依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協議。

基礎設施投融資項目大多與市政公用行業聯系緊密，在市政公用事業投融資體制改革過程中，2002年建設部頒布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號)及隨后一系列鼓勵公用事業市場化運作的政策進一步推動了以特許經營為主要方式的公用事業市場化進程。如此一來，基礎設施投融資項目與特許經營變得關系密切。2004年建設部又下發了《關于印發城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號)，使得公用事業行業特許經營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經營協議的組成。

2、項目合同的組成?；A設施投融資項目的合同根據特許經營的模式可以分為投資型特許權經營協議和經營性特許權經營協議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

(1)投資型特許經營模式的特許權協議內容。包括特許經營權的具體內容和范圍(如產品或服務種類、地域范圍等);有關資本性投資的規定;產品或服務價格;產品或服務質量;產品或服務銷售數量;銷售收入結算;重要生產要素采購;關于保證持續提供公用產品或服務的規定;運營和資產管理辦法;特許權取得人的信息報告義務;混業經營限制;一般補償;資產移交;爭議解決;特許權的更改或終止;特許權協議終止的補償;其他。

(2)經營型特許經營模式的特許權協議內容。包括委托或租賃經營資產的范圍;提供產品、服務的數量和質量;對管理費、租金或經營收入定價;激勵機制(對特許權取得人超額完成協議目標的獎勵或懲罰的規定);委托資產的維護和保養義務;關于資本性支出的規定;協議生效后和協議終止時對資產移交的規定;特許權取得人的報告義務;合同 履約擔保;爭議解決;合同變更和終止;其他。

3、項目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權利和承擔民事義務的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經濟中交易雙方的關系實質上是一種平等的契約關系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協商，才有可能訂立意思表示一致的協議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權利，不受任何單位和個人的非法干預。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現。民事主體在民事活動中享有自主決策權，其合同的民事權利可以抗御非正當行使的國家權力，也不受其他民事主體的非法干預。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當事人有選擇合同相對人、合同內容和合同形式的自由，即有權決定于誰訂立合同、有權擬定或者接受合同條款、有權以書面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當事人應當遵循公平原則確定各方的權利和義務。在合同的訂立和履行中，合同當事人應當正當行使合同權利和履行合同義務，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權利的同時，也要承擔相應義務，取得的利益要與付出的代價相適應。四是誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權力、履行義務中，都應當遵循誠實信用原則。這是市場經濟活動中形成的道德規則，它要求人們在交易活動(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權力時應當充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內容各構成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經濟秩序。

(2)訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法》的有關特殊規定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標投標法》的規定，招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發出后雙方應當訂立書面合同。因此，通過招標訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內容要求。應當按照招標文件和中標人的投標文件確定合同內容。招標文件與投標文件應當包括合同的全部內容。所有的合同內容都應當在招標文件中有體現：一部分合同內 容是確定的，不容投標人變更的，如技術要求等，否則就構成重大偏差;另一部分是要求投標人明確的，如報價。投標文件只能按照招標文件要求編制，因此，如果出現合同應當具備的內容在招標文件中沒有明確，也沒有要求投標文件明確的情況時，則責任應當由招標人承擔。三是訂立合同的時間要求。中標通知書發出后，應當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發生變化，也會使投標報價時的競爭失去意義。因此，《招標投標法》第46條規定“投標人和中標人應當自中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。”《評標委員會和評標方法暫行規定》第49條規定：“中標人確定后，招標人應向中標人發出中標通知書，同時通知未中標人，并與中標人在30個工作日之內簽訂合同”。四是訂立合同接受監督的要求。在合同訂立過程中，投標招標監督部門仍然要進行監督?！墩袠送稑朔ā返?7條規定：“依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內，向有關行政監督部門提交招標投標情況報告”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本的合同條款及格式的規定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標文件就是向非特定多數(或者特定)潛在投資人發出的訂立合同的要約邀請;投標人遞交投標文件相當于要約;而通過評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過程的結束。

政府在起草招標文件時，應體現自己的意志，在合理的范圍內保護自己的合法權益，降低運作項目的風險，但是這種保護應遵循合理風險分配原則，不能超過適當的程度。因為投標人一般在其熟悉的專業領域具有豐富經驗，可以更加合理的控制風險，但在項目建設的另外一些領域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標人的風險過多，將導致其過高估計風險。在報價時相應要求較高的公共產品(或服務)價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風險分配過于不合理，投標人就有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會帶來流標的風險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標文件過于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄投標而導致流標。因此，理性而富于招商經驗的政府一般都會在咨詢顧問團隊的協助下，按照第五章的風險分配原則來制訂招標 文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標文件時，投標人把更多關注放在報價和投標文件的內容上，但在實踐中，投標文件的形式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時間又非常有限，如果投標人不按統一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規定事關重大。比如投標文件的簽署，有的招標文件要求投標人每頁小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件中不能出現投標人的信息，否則廢標。但在實際中，時常發現違反上述形式規定而被廢標的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關鍵節點，謹小慎微、做好細節。

PPP模式項目的招投標問題

近年來伴隨著我國經濟高速增長，城鎮化進程加快，基礎設施和公共事業服務項目建設的需求也越來越迫切，其中以交通運輸、電力、水利、能源、環保最為突出。各級政府采取積極政策，加大對基礎設施的投資力度，基礎設施投資高度增長。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴格，基礎設施投資的資金來源渠道較窄，阻礙了投資發展。此外，由于基礎設施和公共事業建設項目融資額大、建設期長、風險高的特點，各級政府財政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問題。

1、政府采購方式有哪些? 基礎設施的供給一般有兩種方式：傳統的政府采購(GovernmentProcerement，簡稱GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)。前者，把基礎設施的供給和建造分開，政府與一個或多個企業簽訂一個長期合同，由不同的企業來建造和運營，政府負責監督;后者，政府將基礎設施的建造和運營綁定在一起，政府與一個企業簽訂綁定合同，由這個企業既負責建造又負責運營。

相對于傳統政府采購方式來講，PPP模式可以提高工程建設效率、降低工程造價費，還能避免項目資金風險、減輕財政負擔、實現政府與社會資本互利共贏等優勢，因而成為近年來不斷追捧的對象。

雖然PPP模式自身有著別的采購方式不可比擬的長處，但也存在一定風險因素，例如，項目規模大，需要投入大量資金;項目運行周期較長(多為10～30 年)，不確定性因素多;參與項目的各方由于不同利益目標和關系錯綜復雜，管理協調的機會成本高。同時對于社會資本合作者，其參與PPP項目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項目存在的基礎，PPP項目的預期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營合作方之間應獲得與之相應的投資收益權和項目控制權;此外，當項目存在問題時，項目可以在某種程度上保證一定的資本退出權。

2、招標方式的種類有哪幾種? 基于以上風險因素和投資者需求，通過制定有效的項目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式。

西方經濟學家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出過自己的招標理論。由于規則的差異，現實生活中有多種拍賣方式，但基本的拍賣方式可歸納為四種，被稱為“標準拍賣”：英式拍賣(EnglishAuction)、荷式拍賣(DutchAuction)、第一價格密封拍賣(FirstPriceSealedbid，簡稱FPSB)和第二價格密封拍賣(SecondPriceSealed-Bid，簡稱SPSB，這一機制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣)。其中前兩種屬于公開招標，后兩種屬于秘密招標。秘密招標和公開招標之間的根本區別并不是招標拍賣本身是否公開，而是各個投標者的競標信息是否能夠共享。

3、采用以上招標方式存在什么問題? 拍賣者最擔心的是競標人通過形成勾結契約來左右拍賣價格。研究表明，公開招標比秘密招標更容易形成勾結契約，因為公開招標可以使各契約方之間形成相互監督的機制，從而確保勾結契約的履行。而在秘密招標下，由于每一個契約方都無法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔心被“套牢”而提前出逃的動機，這樣勾結聯盟就很容易被破碎。

因為所有投標人的信息是互相關聯的，在投標人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來，那么他就會報更高的價。在第一價格密封拍賣方式中，最終價格只取決于最高報價，因而產生最低的期望賣價;在英國式拍賣中，價格與其他投標人的估值均有關系，故產生最高的賣價;而在密封第二價格拍賣方式中，價格只與兩個投標人 的估值有關，所以產生的賣價在兩者之間。

拍賣理論指出，第一價格密封拍賣方式下，發現買方合作時的最優保留價比非合作時的保留價高得多，而且參與串通的人越多，保留價就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個工具就是設立保留價格，二是還應當提高加大懲罰力度。

另外一種使用較多的拍賣方式是多種價格招標。依照出標價格的高低來確定投標人的中標數量和價格的。顯然，這種方法使投標者處于非常不利的地位，因為對于同樣的項目，各個投標者最后中標的價格卻不一樣。出價高的投標者中標的可能性雖然大，但卻支付了比后續中標者更高的價格。

目前，我國政府采購PPP項目可采用的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式。而PPP招投標過程中通常采用無標底的最低價中標模式，它屬于密封式一級價格拍賣理論的反向形式。實踐表明，采取最低價中標模式后招投標各方將面臨一定問題：

(1)最低價中標不符合市場形態

中國PPP模式發展處于爆發式增長狀態，隨著政府支持力度不斷加大，競爭逐漸激烈，政府所提供的PPP項目不僅僅是一個經濟投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業為了與當地政府搞好關系，贏得未來更廣闊合作空間，可以壓低投標機制。對于一些可二次報價的項目，某些企業為了攪亂對手報價節奏而在第一輪以低于成本價報價。由于規則、標準的不明確性，行業內便會出現惡性競爭。然而目前我國的風險控制保障體系尚不健全，若持續出現故意壓低價格的投標手段，只會引起更多的社會問題。

(2)最低價中標不利于行業發展

目前PPP項目投標企業有些是由原來承接BT、BOT等項目含有相關工程資質的企業轉型而來。管理混亂、實力差的企業通過掛靠等手段，不切實際地編制項目費用預算，以超乎想象的低價格中標得到無能力實施的項目，這使得一些報價合理、經驗豐富的企業錯失標的。這種惡性競爭局面與政府原本的初衷背道而馳，給規范市場帶來了嚴重危機。

(3)惡意最低價投標人可利用最低價中標模式漏洞

惡意最低價投標人可通過買標、代他人投標、賄賂業主和評標人等手段來利用最低價中標模式漏洞，以達到其目的。由于賣標、代為投標僅僅是為了襯托真正投標人，所以他們的顯然會報價高于真正投標人的報價，于是報價最低的真正投標人就很 可能輕而易舉地承攬到工程項目。

4、問題如何解決? PPP招投標項目可引入權利金模式，這是解決普通招標問題的一個有效途徑。權利金的概念較多地使用在礦產資源方面，主要是礦業權人因開采礦產資源而向礦產資源所有人支付的一種具有賠償性質的財產性權益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經濟權益的體現。

在PPP項目投標過程中，投標者從公開發售的招標文件中獲得信息，投標人與招標人決策者們掌握的信息是不完全對稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標正是不斷進行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個參與人都會選擇自己的最優策略，所有參與人的最優策略組合就是納什均衡。PPP項目中，涉及主體有政府、項目發起人、項目公司、債權人、運營商等，特別是在相互競爭的競標方之間各投標方都以自身利益最大化為目標某個投標方的利益，不僅取決于它自身的競標策略，而且很大程度上受其它PPP投標方的競標策略的影響。

從博弈論的角度出發，招標部門和投標部門有關共擔風險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現在公共部門和私人部門通過對市場經濟的了解，發現了各自具有互補性，公共部門缺乏資金支持，而私人部門缺乏政府保障，進而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設和運營，也明白了其中的風險和由此而產生的收益，最終共同確立了一個雙方都認可的分配方案;而非合作博弈主要體現在當風險和收益分配確定之后，招投標雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔此風險而獲得更大的收益。

PPP項目中的基礎設施建設項目是社會公共產品，權利金體現國家和社會作為基礎設施所有者的經濟權益，是對已經使用的資源的貨幣補償。當項目一方因為自身原因沒有盡到風險承擔的責任，使風險發生，給項目其他方造成損失，則權利金就全部劃歸項目損失方所有。通過這樣的措施將保障項目風險分擔后各方的風險防控里，是實現政府和社會資本良心循環的保障。PPP項目中，如水廠、電廠建設，權利金可以從價計征;如園林、綠化項目，可以從量計征;也可以綜合考慮，權利金與項目收益、投資人收益掛鉤。在收取權利金后，公共部門在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風險;而私人部門，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項目流程進 行的可能性。

此外，還可以通過改革我國現有城市PPP項目招標模式，分類實施拍賣;規范招拍掛模式的實施細則，減少政府對招拍掛出讓的干預行為;嚴格限制對特定對象設定條件，以及其他變相提高投標門檻的行為。限制政府對PPP項目評標過程的直接干預;選取較為靈活的邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式。例如競爭磋商方式，是PPP領域量身定做的一種采購方式，整個流程分為資格預審、公開招標、競爭性談判、綜合評分、現場考察、多輪磋商等，突破了傳統的招標采購中的諸多剛性規定，以將理性人的假設條件加強，也是立法初衷。

新形勢下如何解決PPP項目法人投標競爭性不強的問題，如何保護中小投標企業的正當利益，如何防止PPP項目帶來的公共服務價格居高不下問題，如何防止壟斷的投標人，都是值得未來進一步思考的問題。

第五篇：PPP項目擔保模式全梳理

PPP項目擔保模式全梳理

政府方擔保

政府作為PPP項目重要的參與主體，對項目成敗有著決定性的作用?，F有PPP項目普遍面臨著融資難的困境，主要原因是初始期的PPP項目的融資方式較為單一，多以債權融資為主，股權融資相對不足。傳統的商業貸款是債權融資的主要模式，但商業銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無異，較為嚴格，對増信要求較高，但由于PPP項目存量資產短缺，難以滿足商業銀行的抵押要求，需要政府給予對應的擔保，彌補PPP項目増信不足的缺口。同時政府擔保顯示出政府合作的誠意，并在一定程度上消除社會資本的參與顧慮，激發社會資本的參與熱情。現有的政府擔保方式主要有承諾函、設定保底量、通過人大決議納入預算、回購安排四類。

（一）承諾函

在PPP模式下，承諾函是把合同付款責任納入預算的確認函，其內容主要是根據人大決議，承諾將項目融資本息（回購資金）納入相應（或中長期）財政預算予以安排，可以看出，從嚴格意義上看，承諾的內容是“本息還款安排”的行為承諾，且是融資還款的現金流，并不是擔保法上的保證，但具有融資増信作用。這種“承諾”對于金融機構來說不是擔保，只是種“強增信”。由于金融機構對政府信用的信任，即主體信仰，從而導致承諾函受到金融機構的大力認可。但隨著貴州安順、正定、安順等地撤函事件的持續發酵，金融機構對承諾函的法律效應可能需要重新論證和審視。

（二）設定保底量

PPP項目的回報機制有政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種，政府付費和可行性缺口補助中均涉及財政支出責任，政府通常會依據項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。為了保障社會資本參與時獲得合理的最低收益，政府會設立保底量，在項目合同中承諾，在項目運營過程中，當公共產品或服務的需求低于一定的標準時，政府會給予社會資本或項目公司相應的補貼。

如財政部第二批示范項目興延高速公路采用可行性缺口補助的回報機制，通過特許經營協議，政府對通行費用給予合理補貼，且對車流量有“保底不兜底”承諾，充分體現了PPP模式風險共擔的原則。

（三）通過人大決議納入預算

不同于傳統模式，PPP項目中涉及政府財政支出的部分需通過人大決議納入預算，資金償付更有保障。財政部印發的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）規定“項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行?！必斦砍雠_的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）要求“通過論證的項目，各級財政部門應當在編制預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。”但值得一提的是，為有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展，通過人大決議納入預算的項目財政支出責任是有上限的，每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

（四）回購安排

在本輪PPP模式興起之前，大量的政府工程項目是借助BT模式實施的，政府承諾回購，項目建設完成后移交給政府。因此，在PPP項目的談判過程中，關于回購安排的討論不可避免。回購安排包括資產回購和股權回購兩大類，其中資產回購在PPP項目中是明令禁止的，因為《財政部第三批PPP示范項目評審標準》中明確提到“采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的”不可列為備選項目。而股權回購仍有一定的適用空間，這是考慮到PPP項目的合作期較長，存在著一定的不確定性，當雙方不太適合繼續合作或者難以為繼時，政府可對社會資本持有的股權進行回購。

社會資本或項目公司擔保

為了確保PPP項目能夠按照合同約定履約，政府通常會要求社會資本或項目公司提供一定的擔保。常見的擔保方式包括保證金、保函、收益權質押、第三方擔保等。

（一）保證金

保證金是招標方在招標文件或項目合同中約定的應標方或中標方應繳納的一定金額的責任擔保。目前在PPP項目中較為常見的有投標保證金、履約保證金、工程質量保證金三種。1.投標保證金

投標保證金是為了保護招標人因投標人的無正當理由拒絕訂立合同而遭受損失，要求投標人隨投標文件一同遞交給招標人的一定形式、一定金額的投標責任擔保，保證投標人在遞交投標文件后不得撤銷投標文件，中標后不得無正當理由不與招標人訂立合同。投標保證金通常作為投標書的一部分，數額不得超過投標總價的百分之二。當招標人因投標人的行為受到損害時可根據規定沒收投標人的投標保證金。2.履約保證金

為保障招標方（通常是政府指定的實施機構）權益，敦促中標人（社會資本）完全按時履約，保證項目工期和質量符合合同約定，招標方會在招標文件中要求中標人提交履約保證金，金額不得超過中標合同金額的10%，一般為總合同價的5%-10%左右，可用保兌支票、銀行匯票或現金支票支付。當中標人順利履行完應承擔的義務，項目竣工驗收合格后，招標方將履約保證金全額返還給中標方。若中標方出現違約，將喪失收回履約保證金的權利。3.工程質量保證金

工程質量保證金又稱建筑工程信譽保證金，是指作為施工單位根據建設單位的要求，在建設工程承包合同簽訂之前，預先交付給建設單位，用以保證施工質量的資金。對于有政府參與PPP項目，一般按工程價款結算總額5%左右的比例預留保證金，待建設工程竣工結算質量達標后，建設單位應按照合同約定及時向施工單位支付工程結算價款和預留保證金。

（二）履約保函

履約保函是在PPP實踐中最為常見且行之有效的履約擔保方式，金融機構(通常是銀行)應申請人的請求，向第三方(即受益人)開立的一種書面信用擔保憑證，用以保證在申請人未能按雙方協議履行其責任或義務時，由金融機構代其履行一定金額、一定期限范圍內的某種支付責任或經濟賠償責任。為了保障PPP項目順利實施，政府會要求社會資本或項目公司提供一個或多個保函，具體包括投標保函、建設期履約保函、維護保函、移交維修保函等。1.投標保函

投標保函是金融機構(通常是銀行)應投標人的申請，向投標人出具的、保證在招標有效期內不撤標、不改標、中標后在規定的時間內簽訂合同或提高履約保函的書面承諾。2.建設期履約保函

建設期履約保函較為常見，用于擔保項目公司在建設期能夠按照合同約定的標準進行建設，并且能夠按時完工。

3.運營維護期的履約保函/維護保函

運營維護期的履約保函，也稱維護保函，主要用以擔保項目公司在運營維護期內按照項目合同的約定履行運營維護義務。4.移交維修保函

移交維修保函是項目公司做出的在保修期或維修期內履行合同約定的質量標準的書面承諾。

（三）特許經營權收益權質押

如前所述，大部分PPP項目需要通過銀行等金融機構進行債權融資，在這樣的情形下，質押擔保等尤為必要。在存量資產匱乏的前提下，PPP項目中基于特許經營而形成的某種收費權（如高速公路收費權、景區門票收費權等）便成為重要的突破口。

從PPP政策層面上看，PPP的小基本法——《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號令）明確提出要“探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源”，同時另外，中華人民共和國最高人民法院指導案例53號的判決結果明確顯示特許經營權的收益權可作為應收賬款予以質押，表明PPP項目中特許經營權收益權質押擔保的可行性。

因此，在實際操作過程中，越來越多的金融機構認可并要求將PPP項目中的特許經營權收益權進行質押擔保。

（四）第三方擔保 除了社會資本提供的保證金、金融機構出具的保函、PPP項目的特許經營權收益權質押外，政府方還會要求社會資本或項目公司提供其他形式的擔保，如母公司（股東）擔保和專業擔保公司保函等。1.母公司（股東）擔保

母公司（股東）擔保，是指由社會資本方或項目公司的母公司（股東）為社會資本方或項目公司履行PPP項目合同向政府方提供擔保。

在政府與社會資本或項目公司簽訂的PPP項目協議中，政府為了強化社會資本方的擔保責任，會要求項目公司的母公司（即社會資本方）為項目公司履行PPP項目協議向政府方提供擔保。如青島特銳德電氣股份有限公司（簡稱“特銳德”）聯合合肥國軒特來電新能源有限公司、安徽雄峰礦山裝備有限公司共同中標安慶市新能源電動汽車充電基礎設施PPP項目，聯合體與安慶市同安實業有限公司（安慶政府指定機構）合資組建了安慶同安雄峰特來電新能源有限公司，其中特銳德持股比例為65%。根據安慶PPP項目公司的發展需要，需向安慶市同安實業有限公司申請21270萬元的借款，用于安慶市新能源電動汽車充電基礎設施PPP項目建設、運營，借款期限13年，特銳德經董事會審議通過為項目公司提供連帶責任擔保，擔保期限自協議生效之日起13年。

但實際上，許多社會資本方提供母公司（股東）擔保的意愿并不強烈，這是因為項目公司的特點是有限追索，實現風險隔離。2.專業擔保公司保函

在母公司（股東）不愿提供擔保的情形下，社會資本方或項目公司可尋求專業擔保公司出具相應保函。

不同于銀行類保函，專業擔保公司保函有以下兩個特點：1.出具保函時的審查更加專業和全面，通常是以申請人的信用狀況為依據，綜合考量其資質條件、以往從事工程建設的業績、技術水平以及管理能力。2.風險發生后索賠條件更為嚴苛，專業擔保公司出具的是有條件的保函，受益人提出索賠需提供被保證人確實違約的證據以及相關的證明、鑒定材料等，且擔保公司不是按保函金額一次性足額賠償，而是按照補償實際損失的原則進行理賠。由此可見，專業擔保公司保函在實際過程中更加公平，能更好地促進效率提高。

如安徽省信用擔保集團有限公司作為專業擔保公司，和安徽省路網交通建設集團聯合推出“擔保+PPP”模式，致力于PPP模式的創新發展，首筆PPP模式融資擔保項目已順利放款，貸款金額20億元，首期投資10億元，重點用于太和縣基礎設施建設。

延伸閱讀：PPP主要關注問題

1、主要投資、建設和收益模式 廣義的PPP包括政府長期向社會購買服務，比如由企業向政府提供公用事業的一些特殊服務項目，比如：公路收費、抄表、垃圾收運等服務項目。狹義的PPP是基于基礎設施、公用事業或者社會事業項目。(一)投資模式

從項目投資主體而言，可以分為(1)政府投資、(2)企業(項目公司)投資和(3)混合投資(部分資產政府投資和部分資產企業投資)三大類型。

對政府投資項目而言，由政府或者政府控制的企業擁有項目資產并承擔項目風險，社會資本可以通過租賃資產或者委托運營(OM)模式參與項目運作，為社會提供公共產品(服務)。此類項目暫不屬于我國政府力推的PPP項目范疇。

企業投資項目是指社會資本獨自或者與政府共同成立項目公司，由該項目公司擁有項目資產并承擔項目風險。此種模式下，社會資本可以在項目建設初期通過設立項目公司模式參與項目合作，也可以在后續通過股權受讓或增資擴股模式擁有項目公司股權而參與項目合作。對一些大型項目，單純靠項目收益無法彌補項目投資運營成本的，為降低項目公司投資成本，滿足項目經濟可行性要求，則采用部分項目資產由政府投資建設，其余項目資產由項目公司投資建設，最后整體項目資產移交項目公司運營的模式來開展項目合作。比如，北京地鐵4號線就是典型的混合投資項目。微信公眾號PPP項目爭端解決持續關注PPP項目熱點問題。就社會資本投資介入項目運作的不同時期而言，項目投資模式還可以分為：參與項目初始投資建造(比如BOT、BOO)、項目建成后受讓運營(比如TOT)、對項目升級改造進行投資后運營(ROT)等不同類型。(二)建設管理模式

項目建設管理模式按照業主介入的深入以及項目任務包的劃分一般有：業主自行管理、委托進行項目管理(PM)、EPC總承包、DB(設計-施工總包)、工程總承包項目等類型。項目建設所涉的工程、設備和服務的采購應按照《招標投標法》的規定履行招標程序。(三)收益(付費)模式

PPP項目可以分為經營性項目和非經營性項目,前者是項目的使用者付費,后者是政府付費。還有一種是介于兩者之間,可稱為準經營性項目,使用者付費不足以覆蓋項目公司的投資運營成本,政府還要給予一定的補貼。

另外，亞行專家表示，PPP項目也可以通過價值捕獲(Value Capture)等方式獲得收益，例如香港的地鐵項目和美國的軌道站點。

2、哪些項目適合PPP模式

適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。從國內外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎設施項目(道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事業項目(供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環境治理項目)和社會事業項目(學校、醫療、養老院、監獄等)等領域。

3、國內PPP項目注意要點

PPP項目應注意的要點很多，本文僅對筆者認為非常重要，但一般文獻中較少提及的幾個問題做簡要闡述。(一)重視公共利益的保障

在政府采購服務的過程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購成本的沖動，而企業天然趨利，極有可能出現的情況是：在政府缺乏監管或價格定價不合理的前提下，企業通過降低服務質量或者減少必須的公共利益投入(比如污染控制、員工安全健康保障)來增加收益。這也是國際上早期的PPP項目要求政府在項目公司中占有股份的原因。

為了保障公共利益，我們建議政府：(1)設立合理的風險承擔機制，政府和企業共擔風險，企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險;(2)理順合作關系，實現利益共享，避免暴利和虧損，保障項目高效、穩定運營;(3)加強對項目的控制和監管，建議在項目公司設立由政府委派的董事和監事(社會資本單獨投資的可以設立外部董事)，項目公司完善項目定期監管制度;(4)建立項目信息公開制度，利用社會力量加強對項目的監督。(二)理清項目前期工作界面

在新建項目中應清晰梳理項目前期工作的界面，政府應承擔項目前期工作的主要風險。為保項目建設不存在實質性障礙，政府應特別重視如下幾點：(1)項目選址是否與城市規劃相符;(2)項目是否滿足環保要求;(3)項目用地取得是否存在障礙;(4)項目建設是否存在潛在社會風險。(三)項目收益保障

政府要想吸引社會資本參與PPP項目投資，必須對項目收益予以一定保障。主要應考慮以下方面：(1)項目收益來源的可靠性，對使用者付費而言，應合理測算產品(服務)的使用量、確立合理的定價/調價和政府補償機制;(2)采用政府付費模式或者政府補貼的，應確保用于支付項目收益的財政資金已按照《預算法》納入政府預算;(3)合理設立項目規模，防止因項目投資建設規模超過合理需求而導致的公共產品(服務)定過高、企業虧損或者政府補貼過重等情形。