第一篇：貴陽市城市軌道交通2號線一期項目采用PPP模式運作

貴陽市城市軌道交通2號線一期項目采用PPP模式運作

貴州的政府項目正嘗試著逐漸向社會資本敞開。

4月10日,在貴州省2015年政府和社會資本合作暨金政企融資項目推介會上,我省向民資推介項目2000余個,2家省直部門、1家企業、9家地方政府分別與3家金融機構、9家社會資本現場簽約了12個項目,金額近528億元。其中省發改委與國家開發銀行貴州省分行簽訂了開發性金融支持政府和社會資本合作戰略協議。

金政企合作勢在必行,它不僅使市場在資源配置中起到決定性作用,更有利于發揮政府作用,對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險具有重要意義。

重點領域建設引入社會資本

“金政企合作已是時代需要。”省發改委有關負責人說,在當前我國城鎮化和市場化提速、經濟下行壓力加大、地方政府債務問題顯現的背景下,政府、金融部門、社會資本三方的合作,有利于轉換政府職能、減輕財政負擔、促進投資主體的多元化。

此次推介會,貴州在公共服務和基礎設施領域,遴選出一批市場化程度高、前期工作成熟、示范帶動作用強、具有一定合作基礎等項目在此次推介會上面向社會公開推介。

其中,集中推介首批涉及市政、交通、公共服務、水利等101個PPP項目,總投資1628.44億元,擬引入社會資本1122.43億元。

此外,我省還把目光聚焦在“四個一體化”,“五個100工程”、鐵路公路水利“三大會戰”和“四在農家·美麗鄉村”等重點領域,拓寬項目建設投融資渠道,建立完善金政企合作常態化機制。

2167個金政企融資項目在推介會上亮相,總投資15983.2億元,擬融資總金額13317.1億元,今年擬融資金額10783.1億元,涵蓋了能源、水利、社會發展、保障房、高科技項目等內容。

“政府項目向社會資本開放,各方參與程度都很高,都要承擔風險和管理責任,但其共同的原則和一致的目標,筑牢建立起了金政企‘利益共享、風險共擔’的‘鐵三角’關系,為項目以外更多的業務合作提供廣闊空間。”省金融辦有關負責人認為。

金政企合作投資建設涌熱潮

去年,財政部印發《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》,并確定了涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫療、體育等30個示范項目,掀起社會資金向政府項目建設洶涌襲來的熱潮。

在現實操作中,貴州已有多個成功范例。

由中信銀行貴陽分行牽頭的貴陽市南明河綜合治理項目二期項目成功入圍全國首批30個PPP示范項目中。

該項目總投資27億元。目前,項目完全按照PPP模式規范實施,進展順利。

PPP模式的不斷推進,同時將引領銀行對于基礎設施及公共服務項目建設融資服務的變革,使銀行服務進一步從傳統貸款的提供轉向資金組織與資源整合。

同樣采用PPP模式運作的還有貴陽市城市軌道交通2號線一期項目。

據了解,貴陽城市軌道交通首條線路1號線采用的是“政府投入資本金銀團貸款”為主,輔以發行可續期公司債、信托、設備融資租賃等融資手段。

隨著《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》等相關文件出臺,2015年新預算法又相繼實施,在財政體制與金融環境的新常態下,傳統融資模式已不再適合該項目的后續建設。

抉擇面前,融資渠道基本只剩下發行專項債券與引入社會資本合作的PPP模式兩條路。而發行專項債券受政府負債影響,規模有限。因此,PPP模式毫不猶豫地被2號線一期項目所采用。

“政府要做的,就是努力為社會資本創造發展空間,為項目建設搭建融資平臺,為金融機構提供營利機會,為市場主體發展營造良好環境。”省發改委有關負責人說。

去年以來,我省通過積極組織申報PPP模式全國示范項目、精心組織全省PPP模式示范項目推介等一系列舉措,來積極推動PPP模式的推廣運用。通過舉辦全省范圍的PPP專題培訓,充分調動各級各部門共同參與推進PPP模式的積極性,并成立了省級推廣政府與社會資本合作模式專項小組,建立健全PPP模式管理機構和管理制度。

借此次推介會的“東風”,貴州政府引入社會資本的推廣運用將進入一個加速前進的全新階段。

根據省發改委、省財政廳、省金融辦等部門的相關報告,記者發現,下一步,貴州將努力為社會資本創造發展空間,將重點做好制度建設、項目管理、業務指導等工作,進一步增進社會共識、推動項目合作。

將加快建立省級PPP項目庫,制定PPP項目聯合審批制度,為政府、社會資本和金融機構提供準確的PPP項目信息,并及時將成熟項目向社會公開推介。

其次,規范PPP項目價格管理,完善主要由市場決定的定價機制,引導資源配置結構優化和效率提高。

加強PPP項目及金政企融資項目的謀劃和儲備,謀劃一批投資效益高、帶動性強的大項目、好項目,形成PPP項目“策劃、儲備、招商、落地、開工、達產”的良性循環。

進一步完善PPP項目和金政企合作的體制機制,圍繞項目推介,做好前期對接和后期跟蹤服務,各地各有關部門要建立合作的長效機制,加強信息溝通與工作協調,實現投資金融良性互動、合作共贏。

第二篇：PPP項目運作模式的解析

PPP的運作模式解析

今年以來，PPP已經成為大家關注的熱點，政府推出了大量基礎設施和公共服務項目鼓勵社會資本參加，今天的電話會議，我們會結合前期的研究，以及與實體企業、各類金融機構、政府部門的交流，對現在PPP模式的開展情況、各類機構的參與方式和最新動向進行介紹，供大家參考。

一、PPP的運作模式解析

1、關于PPP定義的一點說明

根據各部委的文件，PPP是政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership），第一個P（Public）很好理解，就是指政府，第二個P（Private）在國外是指私人資本，但是我們把他翻譯成社會資本，包括已建立現代企業制度的境內外企業法人，范圍要比國外的Private概念廣，這是國內的客觀情況，如果真理解成私人資本，PPP是做不起來的，大家看看現在已簽約項目的社會資本方就能看出來，國企、央企占了很大部分。其實第二P應該是SocialCapital，PPP應該是PSP。第3個P是Partnership，合作，就是伙伴關系，雙方應該是平等的，我們在調研時和一些民營企業交流，他們還是多少能感覺到一點平等的。

PPP有兩大功能，一是融資，二是提效。現在政府推PPP也是無奈之舉，經典的經濟學理論說公共產品由政府提供，私人產品由市場提供，但是現在政府沒錢，社會資本也不愿意參與，屬于政府和市場雙失靈，所以要推PPP，要合作。

2、關于PPP的模式

大家經常在討論，什么樣的模式屬于PPP，以前做的BT、BOT算不算？國外的PPP包括的種類非常多，我們之前的報告《PPP模式面面觀》有過介紹。從財政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）；而發改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我們可以推測，從政策意圖來看，是很重視運營（Operate）的。所以4月21日國務院會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，鼓勵在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營，這個本來是個法，但是立法周期太長，所以就先出個辦法。

3、PPP的關鍵點在于項目和管理人

要吸引社會資本參加，這個項目本身的收益，加上政府的補貼（如果有），必須要讓社會資本有錢賺，但是又不能有暴利，這是一方面。另一方面，目前PPP比較缺真正成熟的發起投資人，他要有投資、融資、建設、運營方面的綜合能力，要有一定的資質，一定的管理能力，還要有很強的融資能力。國內的話，污水處理方面這樣的很多，高速公路也不太需要，其他領域還是比較少的。

財政部部長樓繼偉在G20財長和央行行長會說，目前開展PPP的主要問題是缺少項目供給和成熟的管理者，以及財務投資者和管理者之間缺乏信任。

4、目前PPP項目的開展情況和空間 根據我們的不完全統計，各地推出的鼓勵社會資本參與的項目已達1500個，總投資額超過2.7萬億。項目涵蓋市政公用設施、交通基礎設施、能源、水利、教育、醫療衛生、文化、體育、養老養生等多個領域，可見在政府層面，對PPP還是很積極的。

已簽約PPP項目約70個，總投資金額超過3,500億，其中軌道交通、污水處理、公路建設、園區類項目簽約最多。從這兩組數字來看，公布的和簽約的項目，差異還是比較大的，簽約落地的項目還不是太多。

PPP有沒有空間？

財政部副部長王保安此前表示，我國預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，這是一個數字，國務院發展研究中心有篇《中國2013—2020年新型城鎮化融資缺口測算》，2013—2020年新型城鎮化靜態融資需求總額為20.43萬億元，動態融資需求總額為35.07萬億元，國研中心還有篇《2030年的中國》，是和世界銀行合作的，都對城鎮化建設的資金缺口有過測算。從這些不同口徑的測算，可以看出PPP未來還是有空間的。

PPP空間有多大？

上周財政部公布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，里面規定每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，我們大致測算一下，今年地方政府公共預算支出有14.6萬億，按照10%有1.46萬億可以作為PPP的財政補貼，考慮到PPP項目的商業設施也有收入，這1.46萬億每年可以撬動2、3萬億的投資，所以說空間還是很大的。

這里我們提一下真假PPP。財政部的文件規定社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業，有些地方就很有智慧的采取了變通的辦法，比如找上一級平臺公司，甚至是央企來參與PPP項目，中標后再將項目施工分包給當地平臺來做，或者當地平臺直接從中標企業手里回購項目，有些地方平臺公司成立子公司，聯合別的社會資本共同參與PPP項目，也有平級的平臺公司間相互交叉著做項目，比如鄰近的兩個縣。確實存在這個現象，這恐怕不是財政部推行PPP的初衷，但是對地方來講，轉變總有個過程。

5、各類型機構PPP的參與情況

這個我們分兩類來看，一類是實業資本，他有設計建設運營的能力，一類是金融資本，提供投融資服務。當然，也會有像中信聯合體這樣的機構，既有實業經營能力，也有錢。

實業資本

實業資本主要是做發起投資人，篩選項目，和政府談合作、招投標、也是PPP風險的主要承擔者。他們可以直接和政府簽訂框架合作協議，成立項目公司，或者發起PPP產業基金對項目公司進行股權投資，負責項目運作。

從已簽約項目看，垃圾處理、污水、新城及園區建設、軌道交通等是實業資本參與比較多的項目，從簽約主體類型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了絕大部分。

尤其是新城和園區建設、保障房片區改造領域，央企占了很大比重，像中信地產、中鐵股份、中國鐵建、中國建筑、光大國際、中冶等，還有地方國企綠地集團。

在專業領域比較出色的北京桑德、中信水務、深圳水務簽約項目也比較多。有兩個項目比較特別，安慶棚戶區項目里的安徽省投資集團控股有限公司；洛陽市縣級轄區澗西區一拖棚戶區改造項目里的市城投集團，社會資本方都是非本級的平臺企業。

金融機構

金融機構參與PPP項目，可以作為社會資本直接投資，也可以作為資金提供方參與項目。如果作為社會資本直接參與模式，金融機構可以聯合有運營能力的社會資本，和政府簽訂三方合作協議，在協議約定的范圍內參與PPP項目的投資運作。如果作為資金的提供方，金融機構可以為其他社會資本方或者項目公司提供融資，間接參與PPP項目。

我們具體來看不同的金融機構的PPP參與方式。（1）政策性銀行

政策性銀行參與PPP項目，可以發揮中長期融資優勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式。對于國家重點扶植的基礎設施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進行特殊信貸支持，如30年優惠利率貸款等。去年人民銀行通過抵押補充貸款（PSL）工具放給國開行1萬億，國開行再給棚改貸款。

國家開發銀行全資子公司國開金融就參與了很多舊城區改造的項目。政策性銀行可以釋放國家對所鼓勵的PPP項目方向、合作模式的信號，某種程度上成為國家宏觀調控的一種手段，但是相對于其他金融企業，政策性銀行的參與市場化程度相對較低。

（2）商業銀行

商業銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現金管理、項目咨詢服務、夾層融資等方式參與PPP項目。

資金融通

可以通過項目貸款、貿易融資、保理、福費廷、銀團貸款等，發展供應鏈金融，為項目公司提供資金融通服務，這是比較傳統的對公業務。

投資銀行業務

商業銀行承銷PPP項目公司中短融票據、PPN等融資工具。或者利用產業基金、信托、資產管理、租賃等通道，用自營或理財資金對接PPP項目公司的融資需求，比如參與PPP產業基金的LP。昨天有個新聞，說銀行理財直接融資工具改為注冊制，之前是實行評審制，這個理財直接融資工具也能參與PPP項目，而且算作標準化債權，將來還能轉讓，有流動性。

現金管理

針對項目公司日常運營資金的管理，可提供資金結算、現金管理、資金監管、代發工資等、協定存款、企業定制理財產品等服務。

項目咨詢服務 憑借金融、會計、法律等方面的專業優勢，為PPP項目參與方提供合同訂立、現金流評估和項目運營等提供咨詢服務。

夾層融資

除了傳統融資方式外，商業銀行還可以積極探索項目夾層融資。股權+債權，期限長、結構靈活、限制少和成本低等優點。

現在有不少銀行已經介入到各地PPP項目中去，2014年12月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發銀行簽署“河南省新型城鎮化發展基金”戰略合作協議，總規模將達到3000億元，具體可細分為“建信豫資城鎮化建設發展基金”、“交銀豫資城鎮化發展基金”和“浦銀豫資城市運營發展基金”。

商業銀行參與PPP項目，面臨著期限錯配和信用風險，PPP項目大多涉及基礎設施建設和公共服務領域，融資周期較一般工商企業貸款更長，對于主要以中短期存款為負債來源的商業銀行來說，存在期限錯配的風險；PPP項目涉及地方政府、項目公司等多個主體，相關主體對于契約的遵守情況直接影響項目現金流、盈利能力和融資項目的信用風險。

（3）保險公司

保險公司可以開發信用險種為PPP項目的履約風險和運營風險承保。從保險資金的運用來看，基礎設計建設一般久期很長，符合險資長期性的特征，有助于緩解資產負債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權計劃或股權計劃為大型PPP項目提供融資。2014年12月新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發展產業投資基金”就是一個案例。

保險資金追求安全性，具有期限長、規模大的特點，比較適合基礎設施、物業之類的投資，但險資對項目的擔保和增信要求較高，大型保險機構一般都要求項目資產的評級達到AAA級，符合要求的項目有限。

（4）證券公司

證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務顧問、債券承銷等投行業務，也可以通過資產證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。

資產證券化

具有未來穩定現金流的資產就可能被證券化，很多基礎設施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩定的現金流，是良好的證券化基礎資產，去年11月企業資產證券化采取備案制后，大大簡化了證券化項目設立和發行手續。

2015年1月，基金業協會發布《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》，明確將以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產列入負面清單。但地方政府按照事先公開的收益約定規則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應當支付或承擔的財政補貼除外，這一規定為PPP項目的資產證券化提供了政策可能。從我們了解到的情況，證監會的這個PPP，是以財政部的口徑來定的。

例如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權資產支持專項計劃”，基礎資產就是濮陽市自來水公司的供水合同收益權，此類項目為PPP項目的資產證券化提供了良好的解決方案。

項目收益債

43號中明確項目收益債是PPP項目的融資方式之一。第一單是“14穗熱電債”，大家都比較熟悉。

（5）信托公司（包括基金子公司）

信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎設施建設和運營，通過項目分紅收回投資。間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權退出。

2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局（集團）簽訂合作框架協議，由五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資成立項目公司就是這種類型。相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準公益性的PPP項目中很難找到成本收益匹配的項目。

6、城鎮化產業基金

顧名思義，是主要用來為城鎮化發展募集建設資金的，具體模式也比較多。一種是省政府出資成立引導基金，與銀行合作成立城鎮化建設母基金。各地申報的項目，經過銀行審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優先級，杠桿比例大多為1:4。山東、河南推廣的比較多。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目也要過省政府審核。政府對金融金鉤還是有隱性的擔保。

還有一種是有限合伙型的產業基金，一般是金融機構做LP優先級，地方政府指定國企做LP的次級，金融機構認可的股權投資管理人做GP。有個基金子公司和某市軌道交通集團成立的城市發展產業基金就是這一類型，該基金子公司成立的專項計劃是作為LP優先級，某市軌交做LP次級，GP由基金子公司指定，某市軌道交通集團按協議定期支付收益給優先級有限合伙人，并負責在基金到期時對優先級合伙人持有的權益進行回購，當地市政府提供財政貼息保障。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。

第三種模式是有項目運營能力的社會資本發起成立PPP產業基金，該社會資本一般都具有建設運營的資質和能力，通過聯合金融機構成立有限合伙基金，對接項目。比如某建設公司成立基金管理公司（GP），聯合商業銀行（優先LP），地方政府指定的第三方（次級LP），建設公司有時還可以擔任中間級LP，成立有限合伙形式的基礎設施PPP投資基金，再成立項目公司參與具體項目。項目公司與政府或代理人簽訂PPP財政補貼協議，對項目的回報模式進行約定，政府或代理人根據協議約定支付相關款項并提供擔保措施。

對于這類有運營能力的社會資本發起的PPP，他有什么意義呢？對該企業來是可以通過加杠桿提高ROE的。全球范圍看建筑業的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企業出資10%，可以放大10倍杠桿，除去付給優先級LP的成本后，這放杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包也有一塊利潤，哪怕是后期運營外包出去不賺錢，也能實現在銷售額一定的情況下提高凈值產收益率。

值得關注的是，近來成立的PPP產業基金也出現了一些新的動向，很多PPP產業基金投向土地一級開發、保障房等非經營性項目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財，財政出具安慰函進行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔保，只是城投債的新的表現形式。

7、金融企業參與PPP的操作要點

金融企業參與PPP的操作要點，我總結為三個匹配，收益匹配，期限匹配，風險匹配。收益匹配，就要考慮盈利性性，期限匹配，就要考慮流動性，考慮怎么退出；風險匹配，就要考慮增信，財務監督。

（1）項目盈利性分析

金融機構的錢都是有成本的，投出去是要賺錢的，所以首要的是分析項目的收入實現形式，分析項目的收費機制和項目盈利測算的合理性和可實現性，重點關注特許經營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款。

（2）項目退出安排

PPP模式下未必存在股權回購安排，金融機構在開展項目時必須充分考慮相關的退出機制，例如在項目建設期可以由資管計劃先期介入，待完成建設施工，項目開始運營后再由銀行發放貸款，置換原資管計劃的融資。（3）投資的流動性

由于銀行、保險、基金等金融機構資金通常都有一定的投資期限，而PPP項目周期很長，為解決資金的流動性問題，金融機構在設計融資方案時可以進行結構化分層，對優先級份額設定較短期限，次級投資者則持有份額至產品到期，同時獲得較高的超額收益。

（4）增信措施

實際操作中，可以采用股權質押、基礎設施項目應收賬款收益權、項目公司資產、其他社會資本方保證等增信措施，降低投融資風險。

（5）財務監督

財務監督，確保專款專用，及時掌握項目的經營情況。金融機構可以委派財務人員，并采取設立專門賬戶的形式進行監管。

8、PPP的風險（1）政策風險

去翻看關于PPP失敗的案例，矛頭齊刷刷的指向了政府。案例很多，青島威立雅污水處理項目中，當地政府在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了最初制定的管理辦法，導致實施機構拖欠合作公司污水處理費最終項目失敗。政府缺乏經驗，違反財政補貼機制和項目唯一性的承諾，往往造成社會資本無法收回投資本金或取得合理的利潤，這就是政策風險。

當然了，我覺得這只看到了問題的一個方面。其實，我們的企業，在和政府簽訂合同后，故意拖延工期，建設質量不達標，或者簽約后又要求提高投資預算的，也不在少數，所以需要更客觀的看問題。

（2）項目建設風險

項目建設不能按時或者按照質量要求完成施工，金融機構在對項目方融資時可以將建設施工方的資質要求列入合同條款，要求選擇具有較強實力的工程施工企業參與項目建設，通過合同約定或者購買保險，由建設公司或者保險公司承擔項目建設延期、不合格等引起的損失。

（3）項目經營管理風險 實際運營過程中，由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到預期水平而造成較大的營運風險。

金融機構要進行詳盡的盡職調查，尋找具有良好口碑的合作方，對項目的運營及未來現金流收入進行財務分析和測算，確保可行性缺口補助和政府付費項目納入政府的全口徑預算管理。

（4）增信措施落實風險

PPP項目融資中可能涉及房地產抵押、信用保證、股權質押、應收賬款質押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風險。尤其對于非上市公司股權質押和基礎設施收益權應收賬款質押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執行中的口徑尺度會有很大差異，因此在融資協議簽訂之前就要對不同地區的抵押登記政策進行了解。

（5）財政可承受能力風險

根據最新頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，地方政府每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。金融機構需要密切關注特定地區的財政收入狀況、PPP項目目錄，并密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公布的項目運營情況，確保所參與項目涉及的地區政府整體PPP支出控制在一定比率之內。

（6、7）信用風險、財務風險

對于這兩個風險，應對方式是加強盡調，要求增信。（8）國有股權轉讓的法律風險 在部分項目中，金融企業向項目公司增資擴股或購買原有股權的方式取得項目公司的股權，合同約定期限到期時，國有股東或國有資產監督管理部門通過回購方式受讓項目公司股權。根據相關法律，相關國有股的轉讓需要通過資產評估，并在產權交易場所公開進行交易，因此該類操作具有一定的法律風險。金融企業在項目開始之初就必須考慮國有股權轉讓的程序問題。

9、物有所值

國際上評價一個項目要不要PPP，有一個評價標準，叫物有所值，要證明引入社會資本比政府獨立經營達到更高效率的項目才采取PPP。這在定量方面就會有點問題，要證明是否物有所值很不容易。舉個例子，很多城市都在推軌道交通的PPP，一條線2、300百億的總投資，B部分30%左右拿出來PPP，注冊資本占總投資50%左右，其實從社會資本方也就拿到了2、30億的融資，從顯性成本看，很多經濟發達地區的地鐵公司能從銀行拿到基準上下的中長期貸款，5點多，資質好點的可以發債，也就5、6個點，但是拿出來做PPP，搞個2、30年特許權經營期，社會資本肯定是要8、9個點的收益的，而且特許權經營期結束還要收回本金，從顯性成本看PPP之后政府承擔的成本反而增加了。但是如果從隱性成本看，你拿一條地鐵線拿出來PPP，成立合資公司，引進先進的管理經驗，可以促進其他沒有采用PPP的地鐵線，合資公司和自己管理的地鐵線的財務數據都是要上報政府的，合資公司的財務數據、服務質量、生產資料、消耗資料的管理方面都可以作為其他幾條線的考核指標，這是可以降低成本的，這是隱性成本方面，但是很難去衡量，定性可能比較容易，定量很難。

10、總結

（1）實業資本通過PPP產業基金加杠桿，提高ROE。

（2）商業銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統的企業貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項目融資。

（3）非銀金融機構可以發揮牌照優勢，結合合理的產品創新和資源整合能力，通過各類資管計劃參與項目的投融資。

從配置角度看

（1）作為城投債潛在的替代，PPP下的各類工具會成為金融機構新的資金配置方向，資金流向的改變將會對包括債券在內的原有配置標的產生影響。

（2）目前PPP模式還處于概念推廣期，相關操作指引也在陸續制定中。從PPP項目的特點看，從項目論證到確定合作社會資本開始運作，有少則半年長則數年的周期看，PPP項目短期內全面啟動建設的可能性不大，因此對政府債務的緩解作用是一個長期的過程。

（3）PPP基金體量大，基礎資產質量高，具有經營收入和財政支持，類似于美國市政債，金融機構可以把10年期的項目變成不同的短期投資。LP優先級一般在8%-10%之間，政府補貼列入人大財政預算，信用很高。可以作為重要資產配置。

二、問答環節 問題1：信托公司參與PPP的優勢在哪里？

信托的優勢在三方面：（1）以前政信合作積累了大量的政府資源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道；（2）聯合銀行、保險等資金共同開發項目；（3）靈活的機制，多年積累的產品開發經驗和風控能力。

問題2：社會資本和政府合作中如果才能對等？

（1）在調研中，已有一些民營企業感覺到政府的態度有所改變，這是一個良好的開始；（2）政府推行PPP的目的之一，就是要增進政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍，這是政策導向；（3）從PPP的最后一個P來看，是合作關系，當然平等關系的建立有一個過程。

問題3：銀行自有資金投資PPP是否有政策限制？

從實際操作來看，銀行的資金投資PPP可以通過信托、基金子公司、券商資管、租賃公司等形式，隨著利率市場化進程的推進，銀行會有尋找高收益資產的動力，以后銀行也可能通過設立資產管理公司來進行投資。

問題4：PPP和BOT有什么區別？

BOT是PPP的一種形式，PPP還包括TOT、ROT、BOOT等各種形式，社會資本在參與度和風險承擔的程度會有區別。

問題5：PPP模式下央企、國企是不是很有優勢？

PPP模式下投資的都是基礎設施建設和公共服務項目，投資規模大，央企、國企的資金實力雄厚，能夠參與重大項目的建設，上市民企也有資本擴張的能力，因此在PPP中也能發揮重要作用。

問題6：社會資本投資PPP產業基金，如果參與具體項目？ 社會資本投資PPP產業基金，由產業基金根據具體的項目，通過股權投資設立項目公司，由項目公司負責項目的建設和運作。

第三篇：PPP模式的項目運作流程

PPP模式的項目運作流程

一、操作基礎

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎，明確雙方的權利和義務，發揮雙方優勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和供給效率，最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監管、企業運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現社會福利、提高基礎設施服務質量的同時也給企業帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵有一定技術能力和管理經驗的專業性企業通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內外市場能力的大型 市政公用服務企業，提高產業集中度。鼓勵以市代縣、城鄉一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規模。

(二)落實費價政策。將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產品價格，應按照相關規定進行成本監審并及時調整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。

(三)規范運行操作。按照城鎮市政公用各類專項規劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營、管養和服務;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經營協議明確約定各自的權、責、利;強化項目實施的全過程監管。

1、做好項目前期論證。開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環節。篩選PPP項目要符合當地城鎮市政公用方面各類專項規劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規模與期限、技術路線、服務質量和標準、規劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。

城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開招投標方式，綜合經營業績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經營協議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經營協議，協議主要應包括：項目名稱、內容;范圍、期限、經營方式;產品或者服務的數量、質量和標準;服務費標準及調整機制;特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務，履約擔 保;特許經營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現代企業制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，并按合同規定保證資產完好;項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后必須無償移交政府。

(四)把握PPP模式運用的關鍵環節。一是建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變為“監管者”、“合作者”。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢，讓“專業人做專業事”。二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈利但不暴利”。三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。四是建立嚴格的監管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業退出并賠償，投資人必須按合約規定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業自身經營管理能力不足引發項目風險應注意及時規避。

(五)實行分類指導，完善服務標準體系。根據行業經營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續的投資、補貼與價格協同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。

(六)試點先行，逐步規范。優先在城鎮污水處理、污水處理廠網一體、污泥處理 處置、供水廠網一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結經驗，逐步規范完善，為后續擴大對社會資本全面開放提供指導。

(七)建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專業信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業、咨詢機構建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業和咨詢機構將予以通報。

三、基礎設施項目分類及應用PPP的方式(一)城市基礎設施分類

根據城市基礎設施的行業性質及用途，分為以下七類。

1、涉水項目：包括城鎮供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網以及水環境治理工程等。

2、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網等。

3、環衛環保項目：包括垃圾收運系統及生活垃圾焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

4、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

5、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

6、供熱項目：包括熱源廠、供熱管網、換熱站等。

7、市政公用設施管養項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養護等。

(二)應用PPP的方式

按照上述七類項目的經營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經營方式。此類項目收費或價格形成機制較為健全，可以通過“使用者付費”實現投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。

2、采用政府購買服務、特許經營組合方式。此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點，單 靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經營，并且應以控股和參股等方式進行。準經營性項目實施特許經營和政府購買服務相結合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網一體化項目，環衛環保項目中的垃圾收運系統及生活垃圾處理焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。

3、采用政府購買服務方式。此類項目經濟上的顯著特點是為社會提供的服務，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮排水、雨水收集利用、排水管網、水環境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養項目等。

四、PPP項目承接主體的準入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權益，主要方面如下：

(一)信用與信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會責任感。

(二)具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業績、資質或經驗。投資人或投資人組成的聯合體要有良好的業績與技術能力，必須具備相應的專業資質資格，經驗豐富。

(三)資金充足，具有較強的財務與融資能力。投資人要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

(四)專業知識與技術力量雄厚。投資人要具備專業的PPP人才、技術人才、財經人才與管理人才團隊。

(五)設備配置等要素實力良好。投資人要擁有專業的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。

(六)質量安全管理體系完善。近三年內沒有發生過重大生產安全和質量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規運營。

在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規范、合理和可操作性。

五、PPP模式運作的基本流程(一)項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發起和項目準備兩個部分。

1、項目發起。項目發起階段的工作主要內容包括啟

動準備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。實施PPP模式是一個系統工程，其復雜、專業程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規劃、建設、土地、發改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組;二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等;三要根據城市總體規劃和近期建設規劃，由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。

2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊;二是項目協議;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內容(項目建設規模、主要內容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案;五是設計項目主要商業原則;六是財務分析，編制財務模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應具備的條件和能力及招標方式;雙方的主要權利和義務);八是組織相關單位討論方案;九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協議。

聘請專業咨詢機構，負責研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案，關鍵是設計項目主要商業原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉建設廳備案。

(二)項目招投標實施階段。項目招投標實施階段包括協議編制、競爭性程序、簽署協議三個部分。

1、協議編制。細化研究協議文件編制：研究和分析項目的技術、商務邊界條件(如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃);落實建設內容分工、投資范圍(投資建設期限、工程質量要求和監管措施);研究和編制項目協議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險 和應對措施等);落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發布項目信息;投標人

準備投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組，開標、組織評標;編寫評標報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協議。先草簽項目協議，中標人在約定時間

內辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，正式與項目公司簽約。

(三)項目實施階段。實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項目公司組織各相關單位進行項目開發。在開發過程中，政府及相關部門對項目開發的過程進行監督，出現不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發階段結束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營權協議，約定特許經營期限。在整個項目運營期間，項目公司應按照協議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監督的權利。

(四)合同終結階段。轉移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內容。

1、項目移交。特許經營期滿后，項目公司要將項目的

經營權(或所有權與經營權同時)向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態，以便保證項目的繼續運營和服務提供的質量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關規定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續。

六、實施PPP模式的法律文本要點

(一)基礎設施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構成了基礎設施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高 年、內容和格式的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容和格式。從實務操作的角度來看，基礎設施的投融資項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內容及對應內容。在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

(1)項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規模、招標內容等。

(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經驗和業績資料證明、技術能力及管理能力證明、財務能力及實力證明、公司履約記錄等。

(3)聯合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件，還要明確聯合體的牽頭人條件及相應的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

(6)資格審查標準。包括經驗和業績記錄的資格評審標準、技術能力和管理能力的資格評審標準、財務能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

(三)招標法律文本

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的組成和內容

(1)招標文件的一般構成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬 簽訂合同、技術條款等。

招標公告是公開媒體上發布的，邀請非特定多數投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開招標。

投標邀請書是非公開的、邀請特定多數投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開招標經過資格審查后符合資格條件的情況。

投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術條款(包括擬招標項目的技術標準、規格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標人提供的材料。

投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現了招標人的意志，合同的實質性條款和內容要求投標人必須響應。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則，在內容中合理分配雙方的責、權、利。

技術條款包括擬招標項目的技術標準、規格、使用要求以及圖紙等。這部分內容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。

各類招標文件都包括前述幾項基本內容。針對不用類型項目，有關部委又結合行業特點，對招標文件的內容構成做了一些特殊規定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”;對勘察設計招標文件，《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進度、階段與深度要求，勘察設計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規定。

(2)實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務 以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定，除了《招標投標法》規定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規定投標保證經的數額、方式和交納方法;明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間;明確規定是否允許價格調整及調整方法;明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規定是否允許聯合體投標及相應要求;對采用工程量清單招標的，應當明確規定提供工程量清單及相應要求;明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。

(四)投標法律文本

1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預審(如采用預審方式)以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議(適用于聯合體)、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質性要求作出承諾，包括但不限于：響應招標文件中擬簽訂的實質性合同條款;一旦被選為中標人履行中標人義務;承諾投標文件真實、準確、完整、有效。

(2)授權委托書/聯合體授權委托書。潛在投標人的法定代表人授權為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協商、遞交文件和處理與投標活動相關的一切事務具有法律效力。

(3)投標人資格文件。按招標文件的規定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項目經驗和業績資料證明;技術能力及管理能力證明;財務能力及實力證明。

(4)共同投標協議(僅適用于聯合體投標)。按照招標文件要求提供聯合體投標協議，約定聯合體各方的權利和義務。

(5)技術和管理方案。按招標文件的規定遞交如下文件：為實施項目提出的建設、運營、維護的更先進的技術建議和改造的合理化建議;為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構，包含項目管理機構的部門機構設置、各專業人員配置、人員業績經驗等 內容;招標文件規定的技術及管理方面的其他方案。

(6)財務方案。按招標文件的規定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風險分配分析、資本結構、預計融資交割時間及其他重大事件進度表;資金到位的有效措施，緊急狀態下的資金應對方案;項目的財務分析。

(7)法律方案。按招標文件的規定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實質性條款的逐條響應;在招標文件規定的范圍內提出《項目合同偏差意見表》。

(8)投資人報價文件。按照招標文件的規定對招標標的提出報價。

(9)投標保函/投標保證金。按照招標文件規定的格式和金額提交的相應的投標保函或保證金。

3、投標文件的編制與遞交

(1)投標文件的編制。基礎設施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區別。投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件做出響應，如任何一項實質性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實質性要求和條件是指招標文件中有關招標項目的價格、計劃、技術規范、合同主要條款等。因此，響應招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應認真研究、正確理解招標文件的全部內容，并按要求編制投標文件。

(2)投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應注意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時間。招標文件中通常會明確規定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權代表直接將投標文件按照規定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實際收到時間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應嚴格按照招標文件規定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。

(五)評標法律文本

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規定順利實施而編制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。

2、評標文件的內容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際 操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)評標工作紀律。根據國家法律及其他規定制定評標紀律。

(2)評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結束的時間安排。二是評標辦法。根據項目的具體特點制定科學合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據法律規定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數量及各專業專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務組。評標委員會下設秘書組和會務組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。

(3)評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結構和主要內容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清(如有)：為協助審查、比較和評估投標文件，向投標人發出書面澄清通知(如有必要)，要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據招標文件規定的評標原則和方法及評標文件規定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評標工作具體安排。在評標工作起始時間范圍內，詳細安排具體評標工作的先后順序。

(5)評標細則。對應招標文件的要求，評標細則包括：一是技術及管理方案評標細則;二是財務方案評標細則;三是法律方案評標細則。

招標人應按照評標文件的要求組織評標，根據評標委員會推薦的中標候選人的先后順序進行澄清談判，并最終確定招標結果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍本。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。

在基礎設施投融資項目實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及 可行性進行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎設施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠，相應的合同條款也較為復雜。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會轉向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎，以談判備忘錄的形式及時確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達成一致。雙方的授權代表人應在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執一份留檔保存。經雙方簽字確認的談判文件結合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據。

(七)項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中標人(社會投資人)依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協議。

基礎設施投融資項目大多與市政公用行業聯系緊密，在市政公用事業投融資體制改革過程中，2002年建設部頒布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號)及隨后一系列鼓勵公用事業市場化運作的政策進一步推動了以特許經營為主要方式的公用事業市場化進程。如此一來，基礎設施投融資項目與特許經營變得關系密切。2004年建設部又下發了《關于印發城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號)，使得公用事業行業特許經營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經營協議的組成。

2、項目合同的組成。基礎設施投融資項目的合同根據特許經營的模式可以分為投資型特許權經營協議和經營性特許權經營協議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

(1)投資型特許經營模式的特許權協議內容。包括特許經營權的具體內容和范圍(如產品或服務種類、地域范圍等);有關資本性投資的規定;產品或服務價格;產品或服務質量;產品或服務銷售數量;銷售收入結算;重要生產要素采購;關于保證持續提供公用產品或服務的規定;運營和資產管理辦法;特許權取得人的信息報告義務;混業經營限制;一般補償;資產移交;爭議解決;特許權的更改或終止;特許權協議終止的補償;其他。

(2)經營型特許經營模式的特許權協議內容。包括委托或租賃經營資產的范圍;提供產品、服務的數量和質量;對管理費、租金或經營收入定價;激勵機制(對特許權取得人超額完成協議目標的獎勵或懲罰的規定);委托資產的維護和保養義務;關于資本性支出的規定;協議生效后和協議終止時對資產移交的規定;特許權取得人的報告義務;合同 履約擔保;爭議解決;合同變更和終止;其他。

3、項目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權利和承擔民事義務的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經濟中交易雙方的關系實質上是一種平等的契約關系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協商，才有可能訂立意思表示一致的協議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權利，不受任何單位和個人的非法干預。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現。民事主體在民事活動中享有自主決策權，其合同的民事權利可以抗御非正當行使的國家權力，也不受其他民事主體的非法干預。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當事人有選擇合同相對人、合同內容和合同形式的自由，即有權決定于誰訂立合同、有權擬定或者接受合同條款、有權以書面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當事人應當遵循公平原則確定各方的權利和義務。在合同的訂立和履行中，合同當事人應當正當行使合同權利和履行合同義務，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權利的同時，也要承擔相應義務，取得的利益要與付出的代價相適應。四是誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權力、履行義務中，都應當遵循誠實信用原則。這是市場經濟活動中形成的道德規則，它要求人們在交易活動(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權力時應當充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內容各構成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經濟秩序。

(2)訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法》的有關特殊規定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標投標法》的規定，招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發出后雙方應當訂立書面合同。因此，通過招標訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內容要求。應當按照招標文件和中標人的投標文件確定合同內容。招標文件與投標文件應當包括合同的全部內容。所有的合同內容都應當在招標文件中有體現：一部分合同內 容是確定的，不容投標人變更的，如技術要求等，否則就構成重大偏差;另一部分是要求投標人明確的，如報價。投標文件只能按照招標文件要求編制，因此，如果出現合同應當具備的內容在招標文件中沒有明確，也沒有要求投標文件明確的情況時，則責任應當由招標人承擔。三是訂立合同的時間要求。中標通知書發出后，應當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發生變化，也會使投標報價時的競爭失去意義。因此，《招標投標法》第46條規定“投標人和中標人應當自中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。”《評標委員會和評標方法暫行規定》第49條規定：“中標人確定后，招標人應向中標人發出中標通知書，同時通知未中標人，并與中標人在30個工作日之內簽訂合同”。四是訂立合同接受監督的要求。在合同訂立過程中，投標招標監督部門仍然要進行監督。《招標投標法》第47條規定：“依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內，向有關行政監督部門提交招標投標情況報告”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本的合同條款及格式的規定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標文件就是向非特定多數(或者特定)潛在投資人發出的訂立合同的要約邀請;投標人遞交投標文件相當于要約;而通過評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過程的結束。

政府在起草招標文件時，應體現自己的意志，在合理的范圍內保護自己的合法權益，降低運作項目的風險，但是這種保護應遵循合理風險分配原則，不能超過適當的程度。因為投標人一般在其熟悉的專業領域具有豐富經驗，可以更加合理的控制風險，但在項目建設的另外一些領域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標人的風險過多，將導致其過高估計風險。在報價時相應要求較高的公共產品(或服務)價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風險分配過于不合理，投標人就有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會帶來流標的風險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標文件過于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄投標而導致流標。因此，理性而富于招商經驗的政府一般都會在咨詢顧問團隊的協助下，按照第五章的風險分配原則來制訂招標 文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標文件時，投標人把更多關注放在報價和投標文件的內容上，但在實踐中，投標文件的形式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時間又非常有限，如果投標人不按統一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規定事關重大。比如投標文件的簽署，有的招標文件要求投標人每頁小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件中不能出現投標人的信息，否則廢標。但在實際中，時常發現違反上述形式規定而被廢標的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關鍵節點，謹小慎微、做好細節。

PPP模式項目的招投標問題

近年來伴隨著我國經濟高速增長，城鎮化進程加快，基礎設施和公共事業服務項目建設的需求也越來越迫切，其中以交通運輸、電力、水利、能源、環保最為突出。各級政府采取積極政策，加大對基礎設施的投資力度，基礎設施投資高度增長。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴格，基礎設施投資的資金來源渠道較窄，阻礙了投資發展。此外，由于基礎設施和公共事業建設項目融資額大、建設期長、風險高的特點，各級政府財政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問題。

1、政府采購方式有哪些? 基礎設施的供給一般有兩種方式：傳統的政府采購(GovernmentProcerement，簡稱GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)。前者，把基礎設施的供給和建造分開，政府與一個或多個企業簽訂一個長期合同，由不同的企業來建造和運營，政府負責監督;后者，政府將基礎設施的建造和運營綁定在一起，政府與一個企業簽訂綁定合同，由這個企業既負責建造又負責運營。

相對于傳統政府采購方式來講，PPP模式可以提高工程建設效率、降低工程造價費，還能避免項目資金風險、減輕財政負擔、實現政府與社會資本互利共贏等優勢，因而成為近年來不斷追捧的對象。

雖然PPP模式自身有著別的采購方式不可比擬的長處，但也存在一定風險因素，例如，項目規模大，需要投入大量資金;項目運行周期較長(多為10～30 年)，不確定性因素多;參與項目的各方由于不同利益目標和關系錯綜復雜，管理協調的機會成本高。同時對于社會資本合作者，其參與PPP項目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項目存在的基礎，PPP項目的預期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營合作方之間應獲得與之相應的投資收益權和項目控制權;此外，當項目存在問題時，項目可以在某種程度上保證一定的資本退出權。

2、招標方式的種類有哪幾種? 基于以上風險因素和投資者需求，通過制定有效的項目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式。

西方經濟學家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出過自己的招標理論。由于規則的差異，現實生活中有多種拍賣方式，但基本的拍賣方式可歸納為四種，被稱為“標準拍賣”：英式拍賣(EnglishAuction)、荷式拍賣(DutchAuction)、第一價格密封拍賣(FirstPriceSealedbid，簡稱FPSB)和第二價格密封拍賣(SecondPriceSealed-Bid，簡稱SPSB，這一機制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣)。其中前兩種屬于公開招標，后兩種屬于秘密招標。秘密招標和公開招標之間的根本區別并不是招標拍賣本身是否公開，而是各個投標者的競標信息是否能夠共享。

3、采用以上招標方式存在什么問題? 拍賣者最擔心的是競標人通過形成勾結契約來左右拍賣價格。研究表明，公開招標比秘密招標更容易形成勾結契約，因為公開招標可以使各契約方之間形成相互監督的機制，從而確保勾結契約的履行。而在秘密招標下，由于每一個契約方都無法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔心被“套牢”而提前出逃的動機，這樣勾結聯盟就很容易被破碎。

因為所有投標人的信息是互相關聯的，在投標人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來，那么他就會報更高的價。在第一價格密封拍賣方式中，最終價格只取決于最高報價，因而產生最低的期望賣價;在英國式拍賣中，價格與其他投標人的估值均有關系，故產生最高的賣價;而在密封第二價格拍賣方式中，價格只與兩個投標人 的估值有關，所以產生的賣價在兩者之間。

拍賣理論指出，第一價格密封拍賣方式下，發現買方合作時的最優保留價比非合作時的保留價高得多，而且參與串通的人越多，保留價就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個工具就是設立保留價格，二是還應當提高加大懲罰力度。

另外一種使用較多的拍賣方式是多種價格招標。依照出標價格的高低來確定投標人的中標數量和價格的。顯然，這種方法使投標者處于非常不利的地位，因為對于同樣的項目，各個投標者最后中標的價格卻不一樣。出價高的投標者中標的可能性雖然大，但卻支付了比后續中標者更高的價格。

目前，我國政府采購PPP項目可采用的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式。而PPP招投標過程中通常采用無標底的最低價中標模式，它屬于密封式一級價格拍賣理論的反向形式。實踐表明，采取最低價中標模式后招投標各方將面臨一定問題：

(1)最低價中標不符合市場形態

中國PPP模式發展處于爆發式增長狀態，隨著政府支持力度不斷加大，競爭逐漸激烈，政府所提供的PPP項目不僅僅是一個經濟投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業為了與當地政府搞好關系，贏得未來更廣闊合作空間，可以壓低投標機制。對于一些可二次報價的項目，某些企業為了攪亂對手報價節奏而在第一輪以低于成本價報價。由于規則、標準的不明確性，行業內便會出現惡性競爭。然而目前我國的風險控制保障體系尚不健全，若持續出現故意壓低價格的投標手段，只會引起更多的社會問題。

(2)最低價中標不利于行業發展

目前PPP項目投標企業有些是由原來承接BT、BOT等項目含有相關工程資質的企業轉型而來。管理混亂、實力差的企業通過掛靠等手段，不切實際地編制項目費用預算，以超乎想象的低價格中標得到無能力實施的項目，這使得一些報價合理、經驗豐富的企業錯失標的。這種惡性競爭局面與政府原本的初衷背道而馳，給規范市場帶來了嚴重危機。

(3)惡意最低價投標人可利用最低價中標模式漏洞

惡意最低價投標人可通過買標、代他人投標、賄賂業主和評標人等手段來利用最低價中標模式漏洞，以達到其目的。由于賣標、代為投標僅僅是為了襯托真正投標人，所以他們的顯然會報價高于真正投標人的報價，于是報價最低的真正投標人就很 可能輕而易舉地承攬到工程項目。

4、問題如何解決? PPP招投標項目可引入權利金模式，這是解決普通招標問題的一個有效途徑。權利金的概念較多地使用在礦產資源方面，主要是礦業權人因開采礦產資源而向礦產資源所有人支付的一種具有賠償性質的財產性權益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經濟權益的體現。

在PPP項目投標過程中，投標者從公開發售的招標文件中獲得信息，投標人與招標人決策者們掌握的信息是不完全對稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標正是不斷進行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個參與人都會選擇自己的最優策略，所有參與人的最優策略組合就是納什均衡。PPP項目中，涉及主體有政府、項目發起人、項目公司、債權人、運營商等，特別是在相互競爭的競標方之間各投標方都以自身利益最大化為目標某個投標方的利益，不僅取決于它自身的競標策略，而且很大程度上受其它PPP投標方的競標策略的影響。

從博弈論的角度出發，招標部門和投標部門有關共擔風險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現在公共部門和私人部門通過對市場經濟的了解，發現了各自具有互補性，公共部門缺乏資金支持，而私人部門缺乏政府保障，進而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設和運營，也明白了其中的風險和由此而產生的收益，最終共同確立了一個雙方都認可的分配方案;而非合作博弈主要體現在當風險和收益分配確定之后，招投標雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔此風險而獲得更大的收益。

PPP項目中的基礎設施建設項目是社會公共產品，權利金體現國家和社會作為基礎設施所有者的經濟權益，是對已經使用的資源的貨幣補償。當項目一方因為自身原因沒有盡到風險承擔的責任，使風險發生，給項目其他方造成損失，則權利金就全部劃歸項目損失方所有。通過這樣的措施將保障項目風險分擔后各方的風險防控里，是實現政府和社會資本良心循環的保障。PPP項目中，如水廠、電廠建設，權利金可以從價計征;如園林、綠化項目，可以從量計征;也可以綜合考慮，權利金與項目收益、投資人收益掛鉤。在收取權利金后，公共部門在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風險;而私人部門，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項目流程進 行的可能性。

此外，還可以通過改革我國現有城市PPP項目招標模式，分類實施拍賣;規范招拍掛模式的實施細則，減少政府對招拍掛出讓的干預行為;嚴格限制對特定對象設定條件，以及其他變相提高投標門檻的行為。限制政府對PPP項目評標過程的直接干預;選取較為靈活的邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式。例如競爭磋商方式，是PPP領域量身定做的一種采購方式，整個流程分為資格預審、公開招標、競爭性談判、綜合評分、現場考察、多輪磋商等，突破了傳統的招標采購中的諸多剛性規定，以將理性人的假設條件加強，也是立法初衷。

新形勢下如何解決PPP項目法人投標競爭性不強的問題，如何保護中小投標企業的正當利益，如何防止PPP項目帶來的公共服務價格居高不下問題，如何防止壟斷的投標人，都是值得未來進一步思考的問題。