第一篇：我國農村公共衛生事業發展面臨的困境及路徑選擇

我國農村公共衛生事業發展面臨的困境及路徑選擇近些年來，不同類型的公共衛生事件在農村地區頻發不斷，不斷影響著廣大農民的身心健康，給政府和農村衛生事業工作者帶來了前所未有的嚴峻考驗。在新醫改方案的背景下，如何搶抓機遇，加強農村公共衛生服務體系建設，夯實農村三級醫療保健網絡的網底和基石，最大限度減少各種疾病給農民帶來的危害，是擺在各級政府和農村公共衛生事業管理者面前亟待解決的難題和挑戰，本文根據我國農村公共衛生事業的現狀，找出切實可行的解決對策與辦法，為我國農村公共衛生事業的發展提供有效的理論依據。

一、農村公共衛生工作的戰略重要性

（一）農村公共衛生是深化醫藥衛生體制改革迫切任務

當前我國農村衛生工作比較薄弱，特別是農村公共衛生發展水平與飛速增長的農村健康需求水平及經濟社會協調發展要求不適應的矛盾日漸突出。《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中提出，全面加強公共衛生服務體系建設，完善以基層醫療衛生服務網絡為基礎的醫療服務體系的公共衛生服務功能，促進城鄉居民逐步享有均等化的基本公共衛生服務；《意見》還指出，大力發展農村醫療衛生服務體系。進一步健全以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院和村衛生室為基礎的農村醫療衛生服務網絡。大力發展農村公共衛生，建立健全農村公共衛生服務體系，是醫改工作的重要內容和關鍵環節，是國家重大決策能否真正落實，實現人人享有基本公共衛生服務這一目標需要解決的問題。

（二）農村公共衛生是農村衛生和公共衛生的交匯點

首先，農村公共衛生是農村衛生的重要組成部分。農村衛生關系到振興農村經濟、維護社會發展和穩定和諧的大局，對提高全民族素質具有重大意義。基層醫療服務體系的建設、公共衛生事業的延伸、新型農村合作醫療制度的實施，不斷豐富著農村衛生工作內涵，使農村衛生工作內容逐步多元化、規范化和科學化。當前，各級政府紛紛出臺政策，將加強農村公共衛生工作作為貫徹黨中央、國務院關于加強農村衛生工作精神的重要舉措來抓，說明了農村公共衛生在農村衛生中占有舉足輕重的地位。其次，農村公共衛生是公共衛生工作的網底。公共衛生服務的內容很豐富，包括疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、慢病管理、精神衛生、衛生監督、計劃生育等。因此，加強公共衛生服務體系建設，必須充分考慮農村公共衛生服務能力建設，必須將精力和財力向基層領域傾斜，將更多的公共衛生服務項目向廣大農村延伸，才能夠真正實現《意見》中提到的促進城鄉居民逐步享有均等化的公共衛生服務。

二、當前我國農村衛生事業發展存在的主要困境

（一）農村公共衛生體系不健全，缺乏運行保障機制

由于當前對農村公共衛生投入不足，補償機制不健全，使得農村公共衛生防控工作形勢嚴峻，疾病預防控制、婦幼保健、精神衛生、愛國衛生以及重大突發公共衛生事件處置等能力極為薄弱。從當前了解的情況看，絕大部分農村基層衛生單位將工作的定位放在謀求生計上。為了生存，基層醫療單位依然走著以藥養醫的老路，缺乏足夠的精力和財力來發展農村公共衛生服務。這種現象在村衛生室表現得尤為突出。絕大多數村衛生室都沒有納入鄉村一體化管理，多為自負盈虧，主要靠開展基本醫療業務創收，且收入十分有限。在公共衛生方面的收益僅僅只有每個月的100 元左右。業務收入微薄及公共衛生服務補貼不到位決定了村衛生室一方面在人員配置上不足，大部分村衛生室只有1～2 名村醫；另一方面要多看病，多創收，其結果是導致在公共衛生服務上精力不足。當前，能配備專職防疫保健醫生的村衛生室麟角鳳毛。因此，從整體看，農村公共衛生體系網底功能弱化，缺乏開展公共衛生工作的長效激勵機制，主動開展公共衛生工作的積極性不高。

（二）農村衛生人才極度缺乏，且配置不合理

由于農村工作條件、工資待遇的限制，導致農村衛生人才嚴重不足。目前能長期在農村基層醫療單位工作的大學生很少，大部分是學歷不高，年齡偏大，知識技能掌握不夠的人員。在鄉鎮衛生院，從事公共衛生工作的人員學歷偏低，未接受過公共衛生或預防醫學等專業教育，且由于財政困難所導致的人員編制缺乏，使得很多應該開展的公共衛生工作無法真正落到實處。

（三）農村衛生資源乏匱，醫療設施落后

首先，目前我國城鄉衛生資源配置和結構尚不夠合理。數據顯示，我國80%的醫療資源集中在城市，其中2/3 集中在大醫院，基層衛生服務和農村衛生資源嚴重不足。隨著經濟體制改革和市場轉型，農村衛生工作失去了集體經濟的支撐，原有的衛生籌資機制、辦醫形式以及農民健康保障制度等受到影響。近年來，農民健康水平提高緩慢，一些地區甚至出現下降趨勢，城鄉衛生狀況和居民健康水平的差距進一步拉大，如農村嬰兒死亡率、孕產婦死亡率均高于城市3倍，一些農村地區重大傳染性疾病、地方病發病率和患病率居高不下，甚至死灰復燃。其次，在我國廣大農村特別是貧困、邊遠地區農村中，農民普遍缺乏衛生知識，自我保健意識淡薄，小病扛、大病拖的后果往往是小病拖成大病，大病導致勞動力喪失，甚至傾家蕩產。因貧致病，因病返貧的惡性循環制約了農村經濟和社會的發展，正在變成中國城鄉的一個突出社會問題，巨額醫療費用或勞動能力的喪失使許多人的生活水平降到貧困線以下。縣鄉村三級醫療防疫保健網本是我國衛生體系的特點和優勢，在第一次農村衛生革命中發揮了關鍵性作用。其中，鄉鎮衛生院是三級保健網的樞紐，發揮著承上啟下的作用，承擔著預防保健、基本醫療等多項基本衛生服務；村衛生室是網底，在為村民群眾提供安全方便的常見病診治服務，在公共衛生和預防保健方面發揮著重要作用。但是，上個世紀80年代以后，大批專業醫療人員從農村返回城市，鄉鎮衛生院的人才大量流失。加之鄉鎮財政實力有限，大多數鄉鎮衛生院所獲的補助是越來越少，生存面臨危機。

第二篇：我國高校慕課發展的困境及選擇路徑

我國高校慕課發展的困境及選擇路徑

摘要：慕課是一種全新的教學模式。當前，隨著信息技術的發展，慕課在發展過程中既面臨著機遇也面臨著挑戰。如何應對當前發展過程中出現的問題，是高校急需解決的問題。本文首先分析了高校慕課教學相對于傳統教學的優勢，并提出了慕課在發展過程中面臨的困境，進而提出了我國高校慕課發展的路徑選擇。

關鍵詞：高校慕課；優勢；困境；路徑選擇

中圖分類號： G642.0 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）16-138-2

0 引言

“慕課”（Moocs，Massive Open Online Courses），是指大規模、開放式在線課程，是一種新的教育模式，是主講教師負責的、通過互聯網開放支持大規模人群參與的，以短視頻、作業、論壇、郵件、測試等要素交織有一定時長的教學過程，是計算機與網絡技術，以及教育技術的一種“集成創新”。現代網絡技術和計算機技術的快速發展使人類跨入了信息時代，社會各行各業都在朝著信息化的方向發展，高校在教育教學方面也開始致力于信息化建設，其中慕課教學模式就是高校教育信息化的一個重要表現，這給高校教育教學工作帶來了機遇和新方法。

慕課相對于傳統教學的優勢

1.1 教學規模龐大

相對于傳統的教學模式，慕課教學的規模更加龐大。傳統的高校教學是教師將學生集中在一個固定的教室里，教師通過面對面的方式進行授課。這樣的教學模式，能夠容納的學生人數是有限的。慕課教學模式在高校教學中應用以后，大大增加了學習者的人數。學生只要在網絡上注冊一個賬號就可以通過在線學習的方式進行學習，不用專門在某個時間、場所等候，增加了學習的靈活性。另外，慕課教學的學習對象不只是學生，一些參加工作的人員也可以通過網絡進行學習，因此，我們可以說慕課的教學規模非常龐大。

1.2 教學效果提高

慕課的另一個特點是提高了高校教學的效果。由于慕課是通過網絡進行授課，教學內容可以通過圖片、視頻、聲音等形式來表現。這種全新的教學模式激發了學習者的學習興趣，提高了學習效果。傳統的高校教學采用的是填鴨式的教學模式，學生在課堂上很難長時間注意力都很集中，導致了學習效果不理想。慕課在教學過程中通常會被制作成短小的視頻，將知識點進行細化，激發了學習者的興趣，提升了學習者的學習效果。

1.3 教育更加人性化

慕課教學較之前的傳統教學更具有靈活性。慕課學習者不受時間和空間的限制，學習者可以根據自身的實際情況安排學習時間和學習內容，如果哪個知識點沒有掌握還可以重復學習。慕課不受時間和空間的限制，只要學習者具備上網的條件就可以進行慕課學習，因此我們說慕課教學更加人性化。

1.4 評價方式更加靈活

慕課教學還具有評價方式靈活的特點。學習者要想對自己的學習狀況進行評價，可以采用網上在線評價系統，通過網上在線評價系統學習者可以方便的了解自己對所學知識的掌握情況。另外，慕課還為學習者搭建了網上交流平臺，學習者可以隨時與在線教師和其他學習者進行交流、討論、解決在學習過程中遇到的各種問題。此外，學習者如果通過了網上課程考核，可以獲得相應的合格證書，這是普通的網絡課程無法實現的。我國高校慕課發展面臨的困境

2.1 我國高校缺乏慕課發展與應用的內在動力

我國高校引進慕課是為了提高教育質量，提升全民學習者的知識素養。但我國高校的資金主要由國家財政撥款，因此，在設備引進、新技術、新方法的嘗試方面缺乏大膽性，這就造成了我國高校慕課在發展與應用方面缺乏內在的動力。

2.2 慕課與我國高校現存教育制度、教學體系之間存在矛盾

我國現行的教育模式是在長期的發展中形成了與自身相符合的教學體系和教學管理制度。這種教學模式在一定時期內適應了社會發展的需要。但隨著信息技術的發展和教學改革的進行，高校大學生的學習觀念和認知方式也有了很大的轉變，慕課教學模式從國外引進正好適應了當前這一形勢。慕課是對傳統教學模式的一種變革，由于教學模式的改變，必將會引起教育制度、教育管理體系、教育資源分配格局等方面的變化，這必將與傳統的教學模式發生沖突。慕課教學融入了新的教育理念和新的教學方式，共享了大量的優質教學資源，轉變了學習者的學習方式，也改變了知識的傳播方式，進而改變了課堂組織方式、社會教育的教學模式、教育組織管理方式，最終將會帶來教育管理體系與管理制度的變革，增加了慕課與我國高校現存教育制度、教學體系之間的矛盾。

2.3 我國高等教育的教育理念還不夠開放

由于東西方文化差異的不同，各國高校在發展過程中形成了自己的風格和文化習慣。慕課是在西方國家文化理念開放的環境下產生的，適應了西方國家的文化習慣。我國的高等教育在不同的地區發展狀況不均衡，教育開放的理念還沒有形成，很多高校教師不愿意將自己的課程資源分享，導致慕課教學模式在高校的發展不夠順利。對于學習者而言，他們更習慣于傳統的教學模式下教師為他們布置教學任務，學生的自主學習能力和創新能力無從談起。慕課教學改變了傳統教學模式中以教師為中心的地位，代之以學生為核心的新型教學模式，對于學生的自主學習能力和創新能力的培養具有重要的意義，適應了我國當前教學改革和信息化發展的需求。我國高校慕課發展的選擇路徑

3.1 政府應制定相關的措施，加大資金投入

3.1.1 政府應制定慕課發展的措施及規范

我國政府應根據我國高校的實際情況建立與之相適應的慕課發展的措施、規范，同時應搭建開放性教育資源管理平臺，充分利用網絡資源平臺，實現資源的利用與共享。以此促進我國高校慕課教學的快速發展。

3.1.2 政府應加大資金投入

①政府應加大資金投入，為高校慕課建設提供強有力的資金支持。只有資金得到了充足的保障，才能進行慕課資源建設和利用的系統研究，同時還可以組織跨學科力量跟蹤全球在線開放教育的進展和創新，研究慕課教學的規律等問題。②鼓勵各高校進行慕課教學的創新研究，促進高校慕課教學的發展。

3.2 建立慕課可持續發展機制

慕課教學模式提升了學習者的學習效率，促進了高校教學的發展。要使慕課教學更加規范化和科學化，必須要建立慕課可持續發展機制。可以通過建立慕課質量評價體系、薪酬激勵制度等方法調動廣大教師的積極性。可以將學習者對慕課課程內容、教學效果、視頻質量、教學方法等方面的反饋作為評價標準，評價結果與教師的薪酬、福利掛鉤。另外，慕課的建設與運營應引入商業化運作模式，充分發揮市場機制在慕課資源建設中的作用。由于慕課平臺的建設、開發是一項專業技術很強的工作，高校是教育和學習的主要陣地，將慕課進行商業化運行有一定的難度。所以，高校在進行慕課商業化建設方面要引進專門的人才，最終實現各方面共贏的局面。

3.3 高校應為慕課教學模式的發展提供全面的支持

慕課在我國高校的發展過程中存在著很多問題，作為高校的組織者，高校應為慕課的應用與發展提供全方位的支持和幫助。要加強高校慕課建設可以從以下幾個層面做起：首先，建立高校慕課工作推進機制，結合本學校的實際情況，創新高校慕課教學模式，制定符合本學校的慕課發展戰略、計劃、時間表和路線圖，協調推進本學校的慕課教學工作；其次，將在線學習同傳統的高校課堂教學結合起來，為高校培養人才提供良好的條件；再次，高校要加強慕課教學師資隊伍建設，對慕課教職人員提供在職培訓，提升他們的教學服務能力；最后，為高校慕課教師提供人力、資金、技術、設備等全方位的支持和服務。

3.4 進行慕課教學管理制度改革

要提高高校慕課教學效率，必須要進行教學管理制度改革，允許學生跨專業、跨院系、跨校選修慕課，建立慕課學分認可制度，對于通過慕課的學生可以頒發畢業證書，增強慕課教學的認可度。具體做法如下：首先，實行學分制度要客觀反映學生的學習成績，杜絕學生在慕課上課、測試、考核過程中的作弊現象；其次，要建立慕課考核和獎懲機制，對于一些教學成績突出的教師可以給予適當的獎勵，而對于一些考核不達標的教師也要給予適當的懲罰；最后，要配套建立慕課課程質量認證與分級制度，只有通過了學分認證才能獲得相應的資格證書。

結語

總之，慕課是一種全新的教學模式。當前隨著信息技術的飛速發展，慕課相對于傳統的教學模式具有很大的優勢。慕課雖然在我國當前的發展階段遇到了一些問題，但是只要高校合理利用和引導就一定能夠取得良好的教學效果。

參考文獻

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第三篇：我國新型城鎮化面臨的困境與選擇

我國新型城鎮化面臨的困境與選擇

[摘 要]中國的城鎮化是當今世界規模最大速度最快的城鎮化，加快轉變城鎮發展方式，提高城鎮發展能力和水平，對于轉型時期的中國至關重要。世界經濟史表明，推進城鎮化是已經完成工業化的老牌資本主義國家實現現代化的普遍規律，這也是我國加快實現現代化和如期實現“兩個百年目標”的戰略選擇。我們必須通過一系列綜合改革破解面臨的困境和難題，積極穩妥地推進以人為核心的新型城鎮化建設，讓全體人民共享改革發展成果。

[關鍵詞]新型城鎮化；工業化；農村經濟

[中圖分類號]F291.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）03-0049-05

一、我國推進新型城鎮化的重要意義

1.從經濟規律看。世界經濟史表明，推進城鎮化是已經完成工業化的老牌資本主義國家實現現代化的普遍規律，這也是我國加快實現現代化和如期實現“兩個百年目標”的戰略選擇。工業革命以來，一個國家要成功實現現代化，在推進工業化進程中，都借助了城鎮化這個平臺。實踐證明，發達國家成為強國的過程，也是其城鎮化率逐步攀升的過程。轉型時期的中國，必須遵循城鎮化發展規律，著力推進以人為核心的新型城鎮化，最終實現現代化。

2.從國家戰略看。黨的十八大和中央城市工作會議，都對我國新型城鎮化發展進行了部署，明確要抓好城市這個“火車頭”，大力推進以人為核心的新型城鎮化。在一個13億多人口的大國推進城鎮化，沒有先例可循，單純拿來主義不可行，必須按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》要求，從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，把握好方向。2011年，我國城鎮化率達到51.27%，首次超過50%這個城鎮化拐點，標志著我國社會結構發生了深刻變革，即城鎮人口首次超過農村人口，我國的城鎮化已經進入新的歷史階段。面對當前復雜的國際國內形勢，為了保證我國經濟社會健康發展，各級地方黨委政府，必須凝心聚力，認真貫徹落實中央精神，按照“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承”的新型城鎮化標準，真抓實干，破解改革發展難題。

3.從生產要素看。其一，從馬克思主義基本理論角度看。馬克思主義唯物史觀認為，“人是生產力中最活躍的因素”。生產力是人類征服自然和改造自然獲得物質生活資料的能力。勞動者是生產力中最活躍最根本的因素，離開了勞動者生產力就失去了內涵。勞動工具需要人去創造和使用，勞動對象需要人去作用，離開了人，勞動工具和勞動對象就成了不發生任何作用的廢物。人們常說的生產力都是講的社會生產力，即群體生產力，而不是個體生產力。群體生產力就有一個合力和分力問題，只有群體生產力中每個勞動者的奮斗目標一致，合力才能最大化發揮出來。中國已經進入到了改革的攻堅期和深水區，全國人民無論是城鎮居民還是農村常住人口，其需求無非衣食住行、生老病死、安居樂業。在各級政府的引導和幫扶下，在企業最大化承擔社會責任前提下，居民必須最大化的發揮自己的主觀能動性，努力讓自己過上一天比一天好的日子，每個個體都好了，全民都好了，國家就好了。所以，要讓生產力中最活躍的每個人內心都充滿希望，從而創造價值。要讓廣大農村居民和轉移人口平等參與改革發展進程，努力打造人人參與，人人盡力，人人享有的和諧社會。

其二，從中國特色社會主義理論角度看。讓全體人民共享改革發展成果是我們黨執政為民的出發點和落腳點。人民群眾是歷史的創造者，是推動社會發展的根本力量。“相信誰、依靠誰、為了誰，是否始終站在最廣大人民的立場上，是判斷馬克思主義政黨的試金石”。對于馬克思主義執政黨來說，堅持以人為本、執政為民，牢固樹立馬克思主義群眾觀點，自覺貫徹黨的群眾路線，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系，是最緊要的。黨的十八大報告提出了“確保到2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標”。目標的關鍵在“全面”，這里的“全面”不光體現在涉及領域的全面性，也體現在覆蓋人群的全面性，即“不讓任何一個人掉隊”。廣大人民群眾共享改革發展成果，是社會主義的本質要求，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現。黨的十八屆五中全會提出共享發展的理念，注重的是解決社會公平正義問題，也揭示了當代中國發展進步的根本出發點和落腳點。改革發展成功與否，最終的判斷標準是人民是否共同享受到了改革發展的成果。

二、我國新型城鎮化面臨的問題

世界經濟史表明，城鎮化率50%是個拐點，因為它不僅是一個國家社會變革的標志，而且是與城市乃至于整個國家社會管理風險緊密相關的警戒線。大家比較熟知的歷史事件有伊朗發生的霍梅尼革命，土耳其發生軍事政變，巴西以及歷史上的英國都在城鎮化率50%的當口發生了一系列的變革事件。我國2010年的城鎮化率是49.7%，2011年達到51.3%，說明我國正處于城鎮化拐點階段，因此，必須高度關注民生，提高社會治理現代化水平。在推進以人為核心的新型城鎮化過程中，我們面臨諸多現實問題。

1.戶籍制度問題。上世紀50年代的戶籍制度沿用至今，已經成為阻礙農業轉移人口融入城鎮的主要制度性障礙。當前，我國有2.7億左右農民工實現了職業轉換和生活地域轉移，但卻沒有實現從農民到市民的身份轉變。2014年我國城鎮常住人口7.49億，城鎮化率為54.77%，然而戶籍人口的城鎮化率只有36.3%，兩個數據之間的差異，根子在于當前戶籍制度。客觀地講，我國戶籍制度改革一直在不斷推進，但沒有實質性進展。原因之一是戶籍附帶著基本公共服務職能，地方政府苦于財政壓力，沒有足夠的積極性為轉移人口落戶，近年這種狀況雖有改變，但一些地方政府推出的戶籍制度改革，主要是針對本轄區的農業轉移人口，而針對外來農業轉移人口的落戶門檻仍然較高。部分城鎮雖然實行了居住證制度，但配套措施跟進不夠，農業轉移人口在相關社會保障方面沒有“市民化”。原因之二是城鄉區域之間的二元結構。中國是政治資源參與分配的國家，幅員遼闊，東中西部、城市之間、城鄉之間在經濟社會發展等諸多方面差別巨大，就像地理學概念中的自然資源分布區間分割線――“黑河騰沖線”標明的一樣，該線的右下端既是自然資源的分布密集區，也是社會資源分布的集中區。中西部地區的農村富余勞動力為了追求工資性收入，離土離鄉，農民工就地就近城鎮化無法實現，人口大量異地轉移，導致“留守兒童、留守婦女、留守老人”現象，引發一定的社會問題。

2.土地制度問題。土地問題涉及億萬農民的切身利益，如何配置土地資源事關城鎮化建設進程。伴隨快速城鎮化進程，農村人口大量轉移、人地分離現象較為普遍，“誰來種地”“怎么收益”成為城鎮化發展面臨的嚴峻問題。部分地方政府采取了承包地入股到合作社的試點，但土地入股“非農化”時有發生。承包地流轉，到手的只有租金；入股，則所有增值部分都能分享。但在一些地方農村基層組織經常以發展集體經濟、增加農民收入為由，擅自集中農戶承包地對外招商引資，搞強迫入股，畫餅充饑，以經營權入股之名，改變土地集體所有權性質，承包土地經營權流轉的實效性和持續性受到挑戰。近年來，我國積極開展農村土地管理法制建設，積極推進農村土地流轉與規模經營，取得了一定成效。但土地流轉缺乏長效約束機制，管理決策不善，經營監管不力，隨意性大。農村存量集體建設用地不能自由流轉，需要通過國家征用轉化為國有土地才能進入市場。土地收益分配過程中，地方政府拿大頭，集體和農民能夠分享到土地增值帶來的收益十分有限，農民的財產性收入受到制約。此外，農村宅基地流轉范圍非常有限，按規定只能在本集體范圍內流轉，土地作為生產要素的功能沒有得到有效利用。

3.公共服務問題。基本公共服務主要包括義務教育、就業創業服務、醫療保險、養老保險、保障性住房等。基本公共服務供給水平與城鎮化水平相輔相成，相互制約。新型城鎮化以來，基本公共服務均等化成為社會公平與正義，保障民生與民權的代名詞。但實際情況是基本公共服務的供給水平并沒有與城鎮化率的提高同步。據不完全統計，全國有超過半數的省、直轄市基本公共服務供給與城鎮化水平脫節。農業轉移人口隨遷子女平等接受義務教育仍有障礙，農業轉移人口在就業居住地不能享受再就業保障，農業轉移人口醫療保障體系有待健全，在城鎮參加社會保險的比率和保障水平偏低。第一代農民工已經面臨養老問題，工傷和養老保險沒有應保盡保，農民工沒有被納入城鎮居民失業登記的統計范圍和城市最低保障覆蓋范圍，住房保障體系亟待完善，公共租賃住房供給不足，農民工居住條件艱苦，缺乏將普通外來農業轉移人口納入保障性住房的機制。

4財稅金融問題。我國的財政支出存在嚴重的2/8現象，一度超過80%的財政支出集中在20%的區域，國家在公共服務設施投入上總體以城市為主，盡管中央提出新增投入向農村傾斜，但在基礎設施和公共服務方面，城鄉差距很大。由于農業平均利潤率偏低，農村有限的資金還在通過郵政儲蓄和農村信用合作社流向城市。財政轉移支付工作機制有待完善，各級政府財政預算沒有納入農民工公共服務專項支出，經費來源沒有保證。各級政府在農民工基本公共服務中的事權有待于進一步厘清，中央和地方政府之間的財政支出責任應進一步明確，一般性轉移支付和專項轉移支付的分配原則固化，沒有根據區域內人口基數的變化而做出相應調整。地方財政收入大多依賴土地出讓收入，部分地方政府經營城市、服務一方百姓的能力不強，極大制約了財政對城鎮化建設的資金支持，多元化的城鎮化投融資體制有待完善。此外，農村金融服務體系有待健全，針對農村新型城鎮化建設的金融產品研發不足，資金融通方面靈活性不夠，嚴重制約了金融對新型城鎮化建設的支持。

5.城鎮建設和管理問題。城鎮化建設一度存在只求速度和規模，不注重質量和效益的情況，急于求成，貪多求大，把推進城鎮化搞成了“圈地運動”、“造城運動”等，粗放、低水平擴張狀態導致個別地方的城鎮化率存在水分。地方在推進城鎮化建設方面，普遍缺少長遠規劃，缺少系統性、科學性和前瞻性，導致城市基礎設施等硬件質量差，硬件建設與城市公共服務、社會治理等“軟件”能力提高不協調。自然增長式的城鎮化給城市資源和環境帶來巨大壓力，部分特大城市和大城市出現了頑固的“城市病”，挑戰了地方政府治理城市的能力。部分中小城市承載新增人口的能力明顯不足，尤其是中西部地區在吸引、留住、用好轉移人口方面的能力十分薄弱，必將嚴重制約“三個一億人”目標的如期實現。當前一些地方仍將城鎮擴張、新城新區建設和土地資源大面積開發作為城鎮化發展的主要抓手，其中不乏對自然生態和資源環境造成了較大破壞，對資源環境的開發利用沒有底線思維，無限透支。節能減排工作沒有嚴厲的長效考評機制，健康安全的環境質量和公平共享的環境公共服務得不到保證。

三、推進新型城鎮化的對策

推進新型城鎮化，必須解決體制和機制方面的問題，加強對農業轉移人口市民化等方面各項改革基數的統計和測算，摸清底數。同時強化法制保障，讓各利益相關方的利益有保障，尤其要保證居民部門的利益，底線是不受損，目標是追求最大化。政府部門要適當地退出利益博弈。要圍繞新型城鎮化中扮演重要角色的“人”、“地”、“錢”等要素，通過深化一系列配套改革推進新型城鎮化，實現轉移人口轉變身份、保障權益和尊嚴，最大化釋放改革紅利。

1.加快戶籍制度改革。根據國家新型城鎮化戰略部署，到2020年要努力解決1億左右已進城農業轉移人口和其他常住人口的落戶問題，其他已進城但未落戶的人口要通過建立居住證制度來解決他們的基本公共服務問題。當前，深化戶籍制度改革，重點是落實好農業轉移人口在不同類型城鎮落戶的政策，疏堵結合，實施差別化落戶政策。主要任務是解決已經轉移到城鎮就業、居住的農業轉移人口的落戶問題。建立城鄉統一的戶口登記制度，并且保證戶口登記與實際居住地相一致。使戶口逐步與各項公共服務脫鉤，消除城鎮內部依然存在明顯的二元結構。各級黨委政府應根據地方經濟社會發展情況，積極創造條件，不斷擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準，實現基本公共服務對城鎮常住人口全覆蓋。總之，戶籍制度改革必須按照自愿分類、公平有序的原則，逐步提高戶籍人口比重。

2.完善土地制度。我們必須本著解放和發展生產力的根本要求，保障農村轉移人口權益，深化土地管理制度改革。切實保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、農村集體經營性建設用地收益分配權，保障好“三權”對于順利推進以人為核心的新型城鎮化至關重要。“三權”其實對應的就是“三塊地”。一是對于承包地，加快確權登記頒證工作，加強規范承包土地經營權的流轉，健全土地經營權流轉市場及服務體系，健全工商企業租賃農戶承包地的準入和監管，根本目的在于保證土地的承包經營權可以抵押和擔保。二是對于宅基地，要先試先行，穩步推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓，農村轉移人口就可以利用這筆相當可觀的財富作為他們進城后的安家費和事業啟動資金，同時有助于城鄉要素的交互循環。三是對于農村集體經營性建設用地，在合法合規的前提下，允許其出讓、租賃、入股，建立城鄉統一的建設用地交易市場，實行與國有土地“同地、同權、同價”。穩步推進農村土地制度改革試點，試點必須嚴格限制在本集體經濟組織內部進行，防止侵蝕集體經濟和農民利益。嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。積極開展土地綜合整治與保護，實現土地資源的可持續利用。總之，要審慎穩妥推進農村土地制度改革，不能觸碰三根紅線，即“土地公有制性質不變、18億畝耕地紅線不能破、農民利益不損失”，建立兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制，完善保障機制。

3.推進財稅金融體制改革。一是通過財稅體制改革，實現財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤，逐步理順事權關系，建立事權與支出責任相適應的制度體系，探索農業人口市民化的成本由中央與地方、政府與企業、企業與居民幾個層次共同分擔。分配一般性轉移支付要考慮吸納農業轉移人口帶來的增支因素，分配專項轉移支付要逐步按照常住人口口徑計算，切實緩解一些城鎮因吸納農業轉移人口而增加的財政支出壓力。加快地方稅收體系建設，穩定地方稅源，合理確定土地出讓金的分配比例，提高其使用效率，最大限度減少土地財政。為了保證城鎮建設資金鏈的接續，我們要改革投融資體制，優化資金鏈條的供給模式，降低市場準入門檻，鼓勵和吸引民間資本通過特許經營（PPP）等方式參與城市基建投資和運營，充分利用境外資金并做好對外資的監管。創新地方政府融資方式，允許其通過投融資平臺發債等方式多渠道融資，從而提高城市基礎設施承載能力。二是通過金融體制改革，保證城鎮化推進所需要的現金流。要建立多元化的農村金融體系，大力發展農村金融服務。該體系既包括政策性銀行、商業性銀行，也包括村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款公司等民間非銀行機構，還有農村保險、擔保、征信、農產品期貨等機構。上述機構都要創新農村金融服務，讓農民的土地承包經營權、林權、房屋產權、農村基礎設施使用權能夠抵押或質押，融通資金，為新型城鎮化助力。

4.增加基本公共服務內容。黨的十八屆五中全會做出增加公共服務供給、實施脫貧攻堅工程、提高教育質量、促進就業創業、縮小收入差距、建立更加公平更可持續的社會保障制度、推進健康中國建設、促進人口均衡發展等八個方面的部署，這既是關于共享發展的有效制度安排，也是我們推動共享發展的重要著力點。實現在常住地的農業轉移人口“有活干、有學上、有房住、有保障”的目標，必須解決他們迫切需要的義務教育、社會保障、就業支持和保障性住房等基本公共服務問題。一是解決農民工進城的問題，必須把農民工子女逐步納入到公立學校體系，把進城落戶農民納入到社會保障體系和公共就業服務體系，政府尤其要增加專項投入，加強對農業轉移人口的專業技能培訓，增強他們在城市樂業的本領。二是深化住房制度改革，完善住房保障制度體系，要建立購租并舉的住房制度，把公租房擴大到非戶籍人口，大力發展房屋租賃市場，鼓勵一些存量房較大的房地產企業轉型為以批量住房租賃為主營業務，這將極大地解決農業轉移人口的住房問題，更有助于消化巨大的房地產庫存。三是改善城鎮常住人口的居住條件，兼顧城鎮和鄉村的困難群眾，既要將符合條件的農民工及其家屬納入城鎮住房保障實施范圍，也要著力改善城鄉住房困難群眾的住房條件。棚戶區改造等保障安居工程是重大的民生工程，也是發展工程，更是城鎮化健康發展的“壓艙石”。要在統籌考慮地方財政承受能力的基礎上，制定適合本地區的管理辦法，推動政府購買“棚改”服務，不斷創新政府與社會資本合作模式，發揮開發性金融的支持作用，形成多元化“棚改”實施主體。總之，中央和地方要合力推進城鎮基本公共服務常住人口的全覆蓋。

5.改革城鎮建設和管理體制。城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，全面建成小康社會，推進新型城鎮化，必須要抓好城市這個“火車頭”，其中小城鎮就是“列車箱”。以人為核心的新型城鎮化這列火車能否跑得又快又穩，必須靠城市這個車頭來帶動。城市的建設和管理，一是提升規劃水平，增強城市規劃的科學性、權威性和前瞻性，促進“多規合一”。二是提升建設水平，加強城市地下地上基礎設施建設，建設海綿城市。三是提升管理水平，著力打造智慧城市。我國推進新型城鎮化，要因地制宜、分類實施、試點先行。國家的試點方案中，在東中西部省、市、縣、鎮，不同層級、不同區域確定了64個試點市鎮，其中以小城市和小城鎮為主。我們應該大膽探索整縣改市，或者切塊設市，這也是城鎮化發展的客觀要求。啟動大鎮強鎮改革試點，對于經濟實力較強，城鎮化水平較高的城鎮應該積極進行設市或改區的改革，注重經驗分享，探索大鎮強鎮管理改革的新模式。統籌規劃、地方為主、脫貧攻堅、綜合推進，大力開發中西部地區，以城市群建設為載體，以中小城市和小城鎮為重點，根據資源環境的承載能力、要素稟賦和絕對優勢，培育優勢互補、特色鮮明的產業體系，做到“產城融合”。做大做強中西部中小城市和縣城，提升人口承載能力，促進1億人在中西部就地就近城鎮化。建空間環境管控制度，形成人口資源環境相協調的國土開發格局和城鎮格局，確立環境資源開發底線，要堅持集約發展，限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，立足國情，敬畏自然、保護自然，改善城鎮生態環境，著力提高城鎮發展的可持續性和宜居性。

參考文獻：

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第四篇：農村商業銀行發展模式路徑選擇

農村商業銀行發展模式路徑選擇

劉慶斌

農業、農村、農民問題，黨中央歷來都非常重視。如何促進農業發展、維護農村穩定、促進農民增收、逐步解決“三農”問題、統籌城鄉發展，已經成為我國實現現代化和全面建設小康社會過程中的重要課題。一個功能完備、高效率的農村金融體系對于農村經濟的發展至關重要，但目前我國農村商業銀行的發展面臨著資金供應不足、農村資金外流嚴重、農戶難以獲得貸款、民間借貸活躍、農戶小額信貸不能完全適應農戶的需求以及金融機構提供的服務比較單一等方面的問題，已經嚴重影響到農村經濟的發展。因此，構建一個有效的農村商業銀行運行模式和改革路徑，是解決上述問題的根本途徑。

一、瓶頸制約：當前我國農村商業銀行面臨的困境

（一）市場競爭的加劇與傳統客戶的流失。在許多地區，農村商業銀行面臨的競爭異常激烈，由于受到其他金融企業的挑戰，生存空間在驟然縮減。有許多由農村商業銀行扶持成長的民營企業發展壯大后，受規模限制，農商行僅憑借自己的實力已經無法滿足其資金需求。因此盡管這些企業仍然與農村商業銀行保持著一定的業務聯系，但是更多地求助于國有商業銀行或全國性股份制銀行，很多地方的農商行因此失去了跟隨發展的機會。

（二）政策負擔與權利缺損。作為農村金融機構，農村商業銀行承擔著國家支農、扶農的義務，但國家至今并沒有按照有關農業的優惠政策和支農份額的多少制訂出相關扶持政策，農村商業銀行更是失去了農村信用社加快消化歷史包袱的政策優惠。在監管政策上，農村商業銀行又因為是股份制商業銀行，準備金率、資本充足、各項準備等計提必須按照股份制商業銀行標準執行，在農村合作金融機構與股份制商業銀行兩者監管指標之間，始終依照從緊、從高的標準進行考核評價。在跨區機構設置上，農村商業銀行只能在縣域以下，而對于縣級以上的城市，則基本將原先的農村金融機構排除在外。這種政策安排，使得像原本有很強生機活力的農村金融機構發展空間嚴重受阻，使得其作為合作金融機構或股份制商業銀行分別應該享受的權利兩頭落空。

（三）法人治理結構虛化。盡管農村商業銀行改革過程中按要求建立了一整套的現代銀行治理體系，但是在現實運作中并未完全落到實處。例如，按照現代企業的經營原則，銀行的管理者應當由股東任命，然而目前農商行高管的任命權有相當部分掌握在省聯社手中。董事長候選人產生方式按《公司法》規定由董事會提名，但省聯社擁有提名權；董事長和行長可以由省聯社提名，而且即使按章程由董事會選舉或任命，也需報省聯社核準同意。這種安排與真正的現代銀行法人治理體系還有一定距離，它這不僅導致了農商行經營自主權的缺損，也不利于戰略投資者的引入和銀行的長遠發展。

（四）缺乏針對性的監管安排。在農村商業銀行的監管方面，目前更多地是依據一般商業銀行的監管標準，對于農商行的特殊性考慮不足。例如由于農村商業銀行服務于農村，主要以傳統信貸業務為盈利途徑，盈余公積的增長始終沒有信貸規模的增長來得快，而目前監管當局為推進巴塞爾協議Ⅱ監管指標，明確要求農村商業銀行資本充足率必須保持10％以上，這使得農村商業銀行在支持“三農”發展中受到的資本監管約束越來越嚴重。

二、期待“給力”：農村商業銀行未來改革的路徑選擇 分析農村商業銀行在發展中面臨的這些問題，我們會發現造成這種困局的因素有很多，如歷史原因導致的法人治理不完善、人力資本不足、經營經驗缺乏等等，而其中最為根本的原因則在于，國家對農村金融機構的發展政策與我國經濟總體發展趨勢之間的矛盾。

中國設立包括農村商業銀行在內的農村金融機構的原因在于普通金融機構無法滿足農村地區的金融需求。然而金融發展與經濟增長是相互依賴，相互促進的，隨著中國經濟的發展，迅速推進的工業化與城市化是中國經濟與社會發展的最主要特征之一。工業化與城市化必然會帶來農業在國民經濟中比重的下降。在我國的發達地區的縣域經濟當中這種趨勢表現得更為明顯，農業在當前國民經濟中的比例已經非常之小且不斷下降。在這一背景下，農村金融服務應該選擇哪種模式能夠實現快速發展，這為我們提出了一個重要的問題：在傳統的農業經濟乃至農村本身不斷縮小蛻變的時代背景下，農村金融機構應該往何處去？

在城市與農村不斷融合的趨勢下，很多地區傳統意義上的農業已經大大弱化，它們所更需要的是對其第二、三產業的金融支持。與此同時，全國性商業銀行和城市股份制銀行向農村地區的滲透不僅在擠壓著原有農村金融機構的生存空間，而且事實上也是對后者職能的一種替代。所有這些現象都在提示我們，以往那種試圖將城市金融機構與農村金融機構明確劃分開來并讓其各司其職的經濟基礎正在逐步弱化，在某些經濟發達地區甚至已經消失。取而代之的，應該是一個城鄉一體化的全方位、多層次的金融體系，它能夠為各種經濟成分的發展提供有效的金融支持。在這一體系之中，傳統的農業金融可能已經不復存在，但是原有農村地區的企業和居民仍然有著自己獨特的金融需求，需要特定的金融機構為其服務。值得注意的是，這一體系中金融機構的市場定位不應該是計劃指定的，應該是在符合監管要求的前提下自行選擇的結果，這樣才能夠保證金融市場具有足夠的彈性與活力。在考慮農村金融機構的未來發展時，必須要從上述視角出發，著眼于如何促使它們順利地融入這一多層次金融體系，為中國經濟與社會的和諧發展做出應有的貢獻。

(一)進一步完善農村商業銀行的法人治理結構。其一是股權結構的多元化，允許股權適當集中，形成相對控股股東，以提高股東的利益相關性，為其提供治理激勵。其二是正確處理省級信用聯社與農村商業銀行之間的關系，明確股東大會是農村商業銀行的最高權力機關，享有對銀行董事會的高層人事任免權，保障農村商業銀行享有完整的經營自主權。

(二)在明確農村商業銀行的商業性質的前提下，通過政策的支持和優惠，鼓勵和引導其服務三農。政府賦予農村商業銀行某些具有政策性的金融業務時，應當以獨立項目的方式采用規范的商業化模式進行運作，明晰其成本收益，并給予相應的政策支持或經濟補償。這樣不僅有利于農村商業銀行的規范經營，同時也可以促進政策性金融業務效率的提高。

（三）調整對農村商業銀行的監管模式，放寬準入條件。目前的監管安排一方面過于注重農商行的農村身份，與其目前面臨的市場和經營狀況存在錯位，嚴重限制了其未來發展空間，另一方面則又忽視了農商行作為中小銀行的特殊性，使其在與大銀行的市場競爭中處于不利地位，因此需要根據農商行的自身特點與農村地區的實際金融需求來制定更具針對性的監管規則。長遠來看，對于金融機構的監管應當以規模、產權制度、業務性質等角度而不是“城鄉戶籍”身份作為出發點，以適應城鄉一體化的綜合性金融體系發展趨勢。

（四）鼓勵農村商業銀行的跨區域發展，建設公平競爭環境。跨區域經營不僅是農村商業銀行規模增長與業務擴張的必然結果，同時也有利于金融資源在空間上的合理配置和地域性系統風險的降低。因此監管部門與地方政府應當從支持、鼓勵農村商業銀行的跨區域經營，并且幫助其解決由此產生的經營資源不足和風險防范問題。與此同時，全國性的金融基礎設施建設，如面對中小銀行的資金清算與匯兌系統，是跨區域經營的一個重要前提條件，也是保障公平市場競爭的一個有力措施，需要加以高度重視。

（五）為農村商業銀行上市創造條件。資本金不足是當前困擾農村商業銀行的一個主要問題。由于資本金不足，不僅限制了農商行業務規模的擴張，推高了貸款集中度，增加金融風險，也阻斷了農商行與長期企業客戶共同發展的進程。農商行上市不僅可以解決資本金不足的問題，而且有助于規范其經營活動，提高其管理效能。長期來看，上市也是農村商業銀行轉變身份，加入全國性金融市場競爭的重要途徑。因此我們需要從建設與完善多層次綜合金融體系的高度來看待農商行的上市問題，積極地加以扶持和鼓勵。

（作者單位： 中共泰安市委黨校管理學部副教授）

第五篇：公共管理視角下我國生態城市發展路徑選擇

公共管理視角下我國生態城市發展路徑選擇 摘要：隨著人口、資源、環境與城市化發展的矛盾日益突出，在城市發展過程中不同程度的出現了供水緊張、環境污染、交通擁擠、住房不足等“城市病”，本文運用公共管理的知識，從城市化過程中出現的問題及建設生態城市的必要性出發，指出建設我國生態城市的路徑選擇，旨在實現經濟騰飛與環境保護、物質文明與精神文明、自然生態與人文生態的高度統一和可持續發展的生態城市建設。

關鍵字：城市化問題 生態城市 路徑

一、生態城市的涵義

“城市生態學”理論最早是1925年由帕克(美國芝加哥學派創始人)提出的，生態城市這一概念是在聯合國科教文組織(UNESCO)發起的“人與生物圈(MAB)計劃”研究過程中提出的。生態城市就是與生態文明時代相適應的人類社會生活新的空間組織形式，即為一定地域空間內人與自然系統和諧、持續發展的人類住區，是人類住區(城鄉)發展的高級階段、高級形式。建設生態城市，使得經濟發達、社會繁榮、生態環境保護三者高度和諧，技術和自然達到充分融合，環境清潔、優美、舒適，從而能最大限度地發揮人的創造力與生產力，這必將有利于提高城市文明程度的穩定、協調、持續發展。建設生態城市是遵循城市發展規律、順應時代潮流的戰略選擇，是轉變經濟增長方式、推動區域經濟可持續發展的客觀需要，是保持和增強資源環境優勢、提高城市競爭力的重要途徑，也是提高人民生活質量、促進社會文明進步、體現科學發展觀的必然要求。

二、我國建設生態城市的必要性

根據國家發改委預測，到2020年中國的城市化水平將由現在的37.7%提高到50%以上，城市個數將由667個發展到1400多個，中國將成為世界上城市人口規模最大、城市個數最多的國家。但是，由于歷史、自然環境等方面的原因，我國城市發展進程中還存在著一些不容忽視的問題。如環境污染、生態退化、生存環境惡化等，筆者認為主要存在以下問題：

(一)人口的迅速增長與城市基礎設施建設不配套

人口密集是城市尤其是一些大城市的普遍現象。據有關資料，國外42個大城市人口平均密度為每平方公里7918人，其中高于這個值的有14個城市。隨著我國社會經濟的不斷發展以及戶籍制度的改革，城鎮人口還會進一步增加。預計到2025年我國城市人口比例將達到58%，2050年則達到70%左右中國是當今世界第一人口大國，中國科學院自然資源綜合考察委員會關于《中國土地資源生產力及人口承載研究報告》認為，“我國人口最高應控制在16億左右，絕不能超過17億”，否則就會發生全面崩潰。如今，我們距離這條生命線只有3億左右，形勢十分嚴峻。龐大的人口增長量對于一個發展中國家來說，是一個沉重的負擔。人口增長過快，給人民的就業、教育、住房、交通、醫療保健、社會福利等方面的不斷改善，造成了很大壓力。與其同時，重工業優先發展需要規模巨大的投資，在經濟發展水平低下的情況下，發展重工業所需資金只能從抑制消費取得，傳統計劃經濟體制通過行政投資分配機制，將大量資金投向重工業，以迅速形成工業生產能力，擠占城市建設和管理方面的投資。因此，城市基礎設施建設長期受到嚴重制約。由此帶來的交通擁擠，交通事故頻繁還是沒有根本緩解;建筑稠密，缺乏空地、陽光、綠地、新鮮空氣的現象還十分嚴重;城市居住環境惡劣、周邊支撐系統破壞使城市變成了傳染病的發源地;城市醫療、衛生、電力、通訊、供水、排水等許多公共服務設施不能滿足市民要求。這就嚴重影響了人民群眾生活水平的提。(二)城市資源的短缺及環境的加速污染使城市之間的矛盾加劇

我國是一個水資源緊缺的國家。據統計，我國人均水資源占有量僅相當于世界人均水資源占有量的1/4;在全國600多個城市中，有400多個城市存在供水不足的問題，其中缺水比較嚴重的城市有110個，全國城市缺水年總量達60億立方米。專家預測，中國人口在2030年將達到16億的高峰，屆時人均水資源量僅有1750立方米，中國將成為嚴重缺水的國家。

城市化過程中，加劇了城市環境甚至是周邊環境的污染，造成城市環境惡化的累加循環。我國歷年垃圾的堆存量已高達64.4x108t，占地5.6X104hm2，有200多座城市陷入垃圾包圍之中。我國城市垃圾的無害化處理率僅為2.3%，97%以上的城市生活垃圾只能運往城郊長年露天堆放。在我國的垃圾中，有機物占36%，無機物占56%，其他占8%，其中無機物的主要成份是煤灰和殘土。在垃圾中危害最大是要數“白色垃圾”這類垃圾很難自然分解，會進一步造成地下水和空氣的污染。這些正威脅著城市的進一步發展和人民生活質量的進一步提高。

城市化步入加速階段將更加突顯用地與供地之間的矛盾。然而，城市垃圾、工業和城市建筑工程排出的廢渣和污水處理的污泥不斷堆積，一方面占用了城市的大量土地，影響城市的整體形象;另一方面一些有毒廢物又造成大氣、水和土壤的循環污染。截至目前，我國城市空氣質量惡化的趨勢雖有所減緩，但整體污染水平仍較高。城市噪聲己成為現代城市環境污染的主要特征之一。據國家統計顯示在影響城市環境的各種噪聲來源中，工業噪聲比例占8一10%;交通噪聲比例接近300k;公共活動噪聲影響面最廣，己經達到城市范圍的47%。

(三)不重視城市歷史文脈的挖掘與保護

一個城市要想持續健康發展必須要注重城市特色的建設。像巴黎塞納河中的西岱島，1000年前的建筑巴黎圣母院就在這一小島上。從古代的巴黎到現代的巴黎，一部城市發展的歷史長卷可以得到清楚的展示，整個城市有條清晰的歷史脈絡，這樣的城市具有非常成熟的美感，充滿了魅力。而我們有的城市 “一年一變樣，三年大變樣”了，但變得沒有任何文化感，沒有任何歷史層次感和地方特色。毫無特色的“千城一面”的開發模式是當前我國城市建設中的突出問題。實現城市經濟社會發展與生態環境建設的協調統一，也成為我國城市建設面臨的一個重大實際問題。

從以上分析可以看出，隨著人口、資源、環境與城市化發展的矛盾日益突出，在城市發展過程中不同程度的出現了供水緊張、環境污染、交通擁擠、住房不足等“城市病”，亟需建設經濟騰飛與環境保護、物質文明與精神文明、自然生態與人文生態的高度統一和可持續發展生態城市來緩解這一困境。

二、國外生態城市建設的實踐

生態城市思想提出后，目前國外己有不少城市在這方面投入了大量的資金，健全了相關法規制度和采用了先進的科學技術，廣泛展開有關的示范建設，并取得了建設生態城市的經驗和效果。新加坡經過幾十年努力，已建設成為舉世公認的花園城市和生態型城市。澳大利亞的哈里法克斯生態城項目是該國第一例生態城市規劃，不僅涉及社區和建筑的物質循環規劃，還涉及社會與經濟結構，它走出傳統商業開發的老路，提出了“社區驅動”的生態開發模式。巴西的庫里蒂巴以可持續發展的城市規劃典范而享譽全球，其公交導向式的交通系統革新與垃圾循環回收入項目、能源保護項目曾榮獲國際大獎。德國Erlangen市率先執行“21世紀議程”有關決議，采取多種節地、節能、節水措施，修復生態系統，進行綜合生態規劃，成為德國“生態城市”先鋒市。日本的九州市從上世紀90年代初開始以減少垃圾、實現循環型社會為主要內容的生態城市建設，提出了“從某種產業產生的廢棄物為別的產業所利用，地區整體的廢棄物排放為零”的構想。以下介紹一下巴西生態城市建設的實踐。

位于巴西南部的庫里蒂巴市是巴西的生態之都，被認為是世界上最接近生態城市的城市。該市以可持續發展的城市規劃典范而享譽全球，也受到世界銀行和世界衛生組織的稱贊，還由于垃圾循環回收項目(聯合國的環境項目)、能源保護項目(國際能源保護協會的項目)而分別獲獎:并因其公交導向式的交通系統的革新成就而獲獎。庫里蒂巴的建設經驗包括:

（一）公交導向式的城市開發規劃

庫里蒂巴市的土地利用與交通相結合，鼓勵混合土地利用開發的方式，而且總體規劃以城市公交線路所在的道路為中心，對所有的土地利用和開發密度進行了分區。目前，城市有2/3的市民每天都使用公共汽車，并且做到公共汽車服務無需財政補貼。研究人員估計每年減少的小汽車出行達2700萬次。

（二）關注社會公益項目

庫里蒂巴有幾百個社會公益項目，較為著名的是環境項目一1988年實行的口號為“垃圾不是廢物”的垃圾回收項目，垃圾的循環回收在城市達到95%。回收材料售給當地工業部門，所獲利潤用于其它的社會福利項目，同時垃圾回收利用公司為無家可歸者和酗酒者提供了就業機會。這些簡單的、講究實效的、成本很低的社會公益項目旨在成為庫里蒂巴環境規劃的一部分，并使得城市在環境和社會方面走上了一條健康的發展之路。

（三）對市民進行環境教育

一個城市成為生態城市的前提是對其市民進行環境教育，培養其環境責任感。庫里蒂巴對此十分注重，兒童在學校受到與環境有關的教育，而一般市民則在免費環境大學接受與環境有關的教育。

三、從公共管理視角提出我國生態城市建設的路徑選擇 借鑒國國內外的生態城市建設的經驗，我們認為一個國家正確的城市發展觀念和建設方針，是解決城市環境問題的前提，這適用于世界上所有城市，我國自然也不能例外，要建設這種生態城市需要從以下幾方面著手：

（一）以科學發展觀統領我國生態城市建設大局

以科學的發展觀統領綠化管理的實踐，就是要堅持循序漸進，“更加注重提高發展質量，更加注重優化發展途徑，更加注重豐富發展內涵，更加注重增強發展動力。要樹立以下“四個理念”推動生態城市建設實現新的跨越。

首先，堅持以人為本的理念，以滿足人民群眾的需求作為一切工作的出發點和落腳點。以人為本是科學發展觀的本質和核心。在推動上海綠化發展過程中，要堅持以人為本的執

政理念，充分體現綠化作為公益性事業的公共服務功能。針對市民反映較為集中的中心城區缺少綠化、公園窗口服務水平整體不高、老居住區綠化質量較低等問題，要進行認真梳理和分析，抓緊制定有針對性的對策和措施，切實解決好市民關注的熱點和難點問題。公園內要因地制宜地設置人性化的服務設施、無阻礙設施和健身設施，滿足市民休憩、健身和娛樂的需要。

其次，要堅持生態優先理念，堅持以生態環境建設為核心推進綠化建設和管理。城市綠化是城市中有生命的基礎設施，綠化建設管理的最終目標是建設“人與自然和諧共處”的生態環境，必須堅定不移地在綠化規劃設計、建設管理的全過程引入生態優先理念要以生態學理論為指導，制定和完善綠化規劃設計規范、建設養護技術標準和操作規程，完善綠化市場管理、工程建設質量監督等相關技術標準和管理辦法，以此提升城市綠化建設管理水平。

再次，要堅持市場化、社會化管理理念，堅持依靠市場推進綠化發展，堅持培育社會公眾參與綠化的機制。一方面要堅定不移地推進市場化改革，在綠化建設管理微觀領域全面引入市場化機制；另一方面充分尊重綠化社會性、群眾性強的特征，充分借鑒世界先進城市綠化管理社會化的經驗，積極探索社會公眾參與綠化建設和管理的方式方法。

最后，要堅持服務政府、責任政府、法治政府的管理理念，堅持依法治綠，推進“管辦分離”，實現政府管理職能的轉變。要增強規則意識、法治意識，不斷健全法制，推進制度創新；堅持依法行政，不斷改進政府管理部門工作方式方法，切實貫徹“強化、轉化、弱化”的要求，進一步推進政府管理職能轉變。

（二）更新觀念，提高政府生態建設管理水平

政府要更新觀念，首先，實現權力本位向責任本位的轉變，公民義務本位向公民權利本位的轉變。要提高政府管理的透明度和公開性，現代政府是公共管理和公共服務的提供者，其權力來源于人民，并接受人民監督。公民權利是國家權力之本，是行政權利之源。政府責任是行政權力的核心，是政府屬性的本質。應當明確，不是人民為了政府而存在，而是政府為了人民而存在，人民政府應當始終是最廣大人民根本利益的忠實代表者和維護者。

其次，政府應當實現從“全能政府”向“有限政府”轉變。有限責任政府的新理念集中體現在三個層面：（1）在公共物品的提供方面，政府雖然承擔著直接的責任，但并不意味著所有的公共物品都必須由政府直接來提供，要樹立公共物品提供主體可以多元化的新理念；﹙2﹚適應資源配置方式的變化，改變靠單一的行政手段配置資源的傳統思維，樹立主要依靠市場培植資源的新理念；（3）適應政府管理方式轉變的需要，改變傳統的政府管理不講成本、效益的舊思維，樹立政府管理同樣要講究投入、產出、成效益的新理念，并運用信息技術和網絡技術，對傳統公共管理模式進行根本性改造。

再次，由“依權力行政”向“依法行政”轉變。“依權力行政”和“依法行政”，是區分人治國家和法治國家的重要標志，也反映著一個國家的公共管理方式和手段。在法治理念上，應當實現從法律的治民、治事向法律首先治官、治權的轉變。要通過推行依法行政，建立法制政府，做到有法可依，有法必依，使法律成為政府的行為準則和辦事依據。這其中重要的就是政府管理的組織機構、工作權限要清晰，工作程序要明確，工作責任要到位。

（三）科學地制訂城市綠化系統規劃，為生態園林城市建設發展指明方向

從國外生態城市規劃理論研究和實踐的相關成果來看，21世幾特大城市綠化系統規劃的發展趨勢主要體現在區域性、生態性、舒適性、可利用性和可達性5個方面。首先，要突出區域特征和資源特征，將規劃擴大到市域甚至區域范圍，建立城較結合、城鄉一體的大綠地系統。其次規劃要更加注重綠地的生態效應，作最大限度地保存典型生態系統和珍稀物種繁衍地，保護生物多樣性以及自然和人文景觀，反映人與自然和諧發展的關系，以更貼近自然的生態環境來取代過度精細栽植、缺乏生態價值的“綠色沙漠”。另外，規劃還要更重視綠地空間的環境改善和功能拓展，致力與創造舒適的人居環境并增加郊野休閑、森林旅游、濕地保護等更多功能內涵。同時，還應通過拓展綠化的影響和服務半徑，增加與周邊的內在聯系等方法，不斷改善綠化的可達狀況。

（四）轉變公共管理職能，構建科學合理的生態城市組織機構首先，在體制上進一步完善分級、分權管理，重點是梳理關系，管理重心下移，調整職能配置，強化職權利掛鉤，從而構筑起上級政府管理的，下級政府不管，條管的，塊不管，但以塊為主的格局。同時，對塊與塊、塊與條邊界模糊的領域建立一種磋商和協調機制。在運行機制上變應急管理、事后管理、突擊整治為源頭管理、跟蹤管理和長效管理：變人為因素較強的指示、政策管理為主導為以法律法規約束和經濟手段調節為主導；對涉及成熟整體和長遠利益的領域實行垂直管理；同時，有選擇地開放市場，利用市場經濟手段分解管理責任，提高管理質量和效率，擴大城市管理的張力。

其次，堅持高效能、科學化管理原則，建立強有力的、統一協調的園林綠化規劃、建設、管理機制。園林綠化是城市建設的一個重要組成部分，園林綠化的開發與利用要充分考慮到要兼顧水、土地、能源、基礎設施和生態環境，目的是要安排好城市居民的衣食住行，因此，城市領導者，特別是主要領導和決策者一定要端正城市建設管理思想，處理好城市開發、資源利用和環境保護的關系，處理好建設規劃與財力、物力的關系，處理好生活和建設的關系，一切從公眾的切身利益和長遠利益出發，辦好事、講實效。

再次，建立責任機制。何政府都需要建立一套責任制。這樣才能在社會廣泛的支持下進行運作。對任何主張民主的社會來講，責任機制都是基本因素，要成為民主社會，就需要一套適宜的責任機制。政府組織由公眾創立，為公眾服務，就需要對公眾負責。政府與公民之間的關系要形成責任機制。由于城市園林綠化管理工作是涉及面廣、任務量大、具體操作復雜，需要眾多部門共同協作的一項系統性、社會性工作，因而，要求地方政府必須傾力關注城市綠化，要建立城市綠化管理責權制和各級領導目標責任制體系。同時，按照“明責放權、重心下移、理順關系、各負其責”的要求，進一步深化城市園林綠化管理體制改革，合理劃分城市園林綠化管理責權，逐步理順各級、各部門之間的關系，充分調動各方面的積極性。

（五）完善綠化法規和政策，推進城市綠化管理法治化

在實現政府綠化管理職能與執行職能相分離的過程中，城市綠化管理將形成政府行政管理與市場化運作相結合，與社會化機制互為補充的局面。政府部門直接參與具體運作應該減少，更多要依賴于通過一系列的法規、政策、標準、規范來實施管理和調控。因此，法治建設將是未來綠化管理工作中的重中之重。要根據城市綠化發展的目標和實際工作需要，不斷跟蹤綠化建設管理前沿性問題，制定完善相關配套政策。強調綠化規劃的可操作性和法律效應。第一，明確編制綠化專業規劃和詳細規劃的主體，同時增加在詳細規劃編制時，應當提出不同類型用地的界線，明確綠地、林地結構、功能、形態、布局等要求。第二，依法劃定綠線，在操作中缺乏配套制度和內容。為完善此項制度，需要調整應劃綠線的范圍，對已劃定綠線的控制方式、手段等加以細化和補充，如對已確定的綠線應向社會公布、并規定市綠化局應當配合市規劃管理部門共同控制規劃綠線規定。第三，突出綠化比例在法規中的強制性作用。引導社會公眾參與的有關法規政策制定。如研究制定社會公眾參與綠化養護管理的 權力和義務的配套規章；研究制定全民義務植樹活動管理辦法；研究制定社會企事業單位、公眾參與綠化認養、認建的管理辦法，研究制定社會公眾參與綠化規劃、綠地設計方案決策機制相關配套規則等等。

（六）堅持“依法行政”，深化行政審批制度改革

認真貫徹依法行政“公開、透明、程序、規范”的原則，政府管理要嚴格按照法定的權限和程序行使權力、履行職責、依法辦事，秉公執法。要完善行政監督制度，做到“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”。要著眼于理順當前綜合執法和專業執法之間的銜接與協調，建立健全“雙向告知”、“案件移送”等執法工作制度和工作運轉機制，形成執法管理的長效、常旨在實現經濟騰飛與環境保護、物質文明與精神文明、自然生態與人文生態的高度統一和可持續發展的生態城市建設。態工作體制。要堅持“依法治綠”，進一步加大綠化執法力度，加強綠化執法隊伍建設，對毀綠占綠行為建立快速反應機制，并依法進行嚴懲，有

效鞏固和保護綠化成果。要貫徹落實《行政許可法》，進一步推進行政審批制度改革，解決行政審批制度改革后出現的后續監管不力的問題，抓緊建立審批事項取消后的后續監管辦法，建立和完善對行政審批行為和效能的監督制約辦法；加強對審批事項執行情況的監察，建立審批后續監管的工作規則和辦法，研究制定立法與監督、行政許可和行政處罰相互協作、相互制衡的執法體制和工作機制，為推進城市綠化管理現代化提供堅實的法治化保障。

綜上，生態城市建設是一項長期艱巨的任務，具體實施過程中要根據各省市自身的條件及特征制定相應的發展措施、方向。要達到城市的生態化必須是全社會、全體公眾、各級部門的共同努力。并且要實現城市的生態化建設，也不能從單一方面出發，而是要通過建設的不同方面指定的相應的發展措施，在各個方面的整體作用下達到實現城市的生態化。21世紀是生態世紀，即人類社會將從工業化社會逐步邁向生態化社會，生態城市使人類看到了未來的希望和理想的曙光。

參考文獻

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