第一篇：城市空氣污染防治中的政府責任缺失與履職能力提升.

社會科學研究2015.1.城市空氣污染防治中的政府責任 缺失與履職能力提升 姜曉萍 張亞珠 〔摘要〕

政府能否有效履行城市空氣污染預防及治理責任,是目前嚴重影響政府公信力 的重要因素之一。根據我國有關法律法規規定,政府在城市空氣污染預防及治理中應承擔政策

調控、協同治理、監督管理、考核問責等責任。由于長期奉行GDP 至上主義,各級政府在城市空氣污染防治中存在主體地位缺失、政府間協作低效、社會參與不足、監管方式虛化、問責機制不健全等缺憾,迫切需要采取相應的措施來提升政府履職能力,構建有效的政府城市空氣污染防治責任體系。

〔關鍵詞〕

空氣污染治理;責任缺失;履職能力 〔中圖分類號〕D63－31 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000－4769(201501－0044－06 〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“城鄉基本公共服務均等化的實現機制與監測體系”(14ZDA030〔作者簡介〕姜曉萍,四川大學公共管理學院教授,博士生導師;

張亞珠,四川大學公共管理學院碩士研究生,四川成都610064。

伴隨我國工業化、城鎮化進程的推進,由城市空氣污染問題誘發的社會焦慮和社會矛盾已成為當前我國公共治理面臨的現實難題。十八屆三中全會《決定》首次明確了環境保護是地方政府的職責之一。城市空氣污染防治是當下我國各級地方政府履行環境保護職責的重要內容,也是目前深受群眾責疑的履職缺失,這就迫切需要我們依法明確城市空氣污染防治中的政府職能,明確履職缺失,提升履職能力,構建有效的城市空氣污染防治政府責任體系。

一、城市空氣污染防治中的政府法定職能

近年來,我國城市空氣污染問題日趨嚴重,社會大眾談“霾”色變,社會輿論普遍追問政府治理城市空氣污染是否盡責,并由此引發社會公眾對政府治理空氣污染不力的抱怨和不滿。這不僅嚴重影響政府的公信力,也容易誘發環境群體性事件。因此,依法梳理政府在城市空氣環境污染防治中的職能定位,明確政府在城市空氣污染防治

中的責任,是提升政府治理城市空氣環境污染能力的前提。

職權法定是政府依法行使職權的前提。我國《憲法》第二十六條規定 :“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。

”最新修訂的《環境保護法》強化了環境保護的戰略地位,規定“保護環境是國家的基本國策” ,并突出強調“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責

”,“未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府,應當制定限制達標規劃,并采取措施按期達標

?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返谌龡l規定“國家采取措施,有計劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量。地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責,制定規劃,采取措施,使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準。

”可見,防治城市空氣污染是政府環境保護職責的重要內容。綜合分析上述法律、法規,并結合政府行政行為的

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一般規律,可以將地方政府在城市空氣污染防治中的職能歸納為以下四方面: 第一,構建城市空氣污染防治的政策調控體系。政策調控是政府施政的重要途徑。要實現有效的城市空氣污染防治,在加強空氣污染防治科學技術成果推廣的同時,還需要相應的政策與之配合。即通過法律、經濟、行政等多種手段來鼓勵引導,以搭建空氣污染防治的制度環境,明確各方責任與行為邊界,引導人們的行為方向。最新修訂的《環境保護法》第十二條規定“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施,鼓勵和支持環境保護技術裝備、資源綜合利用和環境服務等環境保護產業的發展?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返诎藯l規定“國家采取有利于大氣污染防治以及相關的綜合利用活動的經濟、技術政策和措施。在防治大氣污染、保護和改善大氣環境方面成績顯著的單位和個人,由各級人民政府給予獎勵?！薄洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯访鞔_指出要“嚴控‘兩高’行業新增產能”,“分區明確落后產能淘汰任務,倒逼產業轉型升級”。這些舉措無不是在利用政策調控手段來控制空氣污染行為。

第二,構建城市空氣污染防治的協同治理機制?？諝獾牧鲃有院臀廴驹吹亩鄻有允沟枚嘣黧w協同治理十分必要。一方面,要提高政府間協作治理能力。地方政府不僅要切實履行保護和改善本行政區域內空氣質量的職責,做到“我的地盤我做主”,還要加強上下級之間、部門之間、區際之間的合作,做到責任共擔,利益共享?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谒臈l規定“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對大氣

污染防治實施統一監督管理。各級公安、交通、鐵道、漁業管理部門根據各自的職責,對機動車船污染大氣實施監督管理。縣級以上人民政府其他有關主管部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理?！弊钚滦抻喌摹董h境保護法》第二十條強調“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施?！绷硪环矫孢€要整合社會力量共同參與治理,加強政府與社會之間的合作。通過政策措施引導企業、社會組織、公民的行為偏好,鼓勵全民參與治理,培養全民保護空氣環境的自覺性,促使《大氣污染防治行動計劃》提出的“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的大氣污染防治新機制形成。

第三,構建城市空氣污染防治的監督管理體系。監督管理是政府在城市空氣污染防治中最主要的職責,當前實行的是統一監管和分部門監管相結合的體制,即在縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對大氣污染防治統一監督管理下,各部門在各自職責范圍內分部門分級負責的管理體制?！洞髿馕廴痉乐畏ā吩O專章,從排污項目建設審查批準、排污報備、征收排污費制度、排污許可證、限建限排限期治理、污染處理設備淘汰制、應急處理、大氣污染監測制度等多方面入手,對政府在空氣污染防治中的具體權責做了規定,概括起來包括強化源頭控制、加強執法監管、強化監測防控、加強揚塵整治和汽車尾氣防治等職責。從監管對象來看,既包括對企業、社會組織、公民等主體排污行為的監管,也包括對政府自身監管職責履行情況的內部監管,以便及時發現并糾正偏離治理目標的行為。

第四,構建空氣污染防治考核問責機制。對責任履行的考核問責是保障責任落實的關鍵。政府既是考核問責的主體又是考核問責的對象,既要對企業、社會組織、公民違反大氣環境保護的行為進行追責,又要對地方政府及其工作人員是否履行了職責、履職效果如何進行考核問責?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬幎ā皩`反大氣污染防治的違法行為,環境保護行政主管部門或者監督管理部門可以根據不同情節,責令停止違法行為,限期整改、停止生產或使用、責令停業關閉,處以罰款或警告,構成犯罪的,依法追究刑事責任?！痹摲ǖ诹鍡l也規定“環境保護監督管理人員濫用職權、玩忽職守的,給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。”在此我們更強

調對政府責任的考核,因為政府責任履行到位意味著有悖于治理目標的行為將得到遏制,治理成本將大大降低。上述四項綜合職能相互滲透,共同作用于空氣污染防治。

圖1城市空氣污染防治中的政府責任

資料來源:依據《憲法》、《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《大氣污染防治“十二五”規劃》、《大氣污染防治行動計劃》等相關法律法規進行梳理。

當然,也可以根據空氣污染源的不同,對政府部門在城市空氣污染防治中的具體責任分工進行劃分。如:由工業點源和火電廠等造成的固定源污染防治責任主要涉及環

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保部門、城建部門、發改委、工商部門、公安部門等;無組織排放的城市面源污染和揚塵污染形成的面源污染,責任主體則主要是環保部門、城建部門和交通部門;機動車等造成的移動源污染防治責任則由環保部門、城建部門、交通部門、工業和信息化部門、質檢部門、工商部門承擔(參見圖1。

二、我國城市空氣污染防治中的政府責任缺失

盡管各級政府越來越重視城市空氣污染防治,然而目前我國城市空氣污染問題不僅沒有明顯改善,反而有出現“十面霾伏”的嚴重趨勢。2013年中國人民大學發布《中國城市空氣質量管理績效評估報告》對“十一五”期間我國281個地級及以上城市空氣質量現狀與變化趨勢進行評估,其中好的城市占10.67%,差的城市占75.80%,極差的城市占13.52%?！?〕究其原因,與各級政府在城市空氣污染防治中的職責缺失與履職能力不足密切相關,具體體現在以下方面: 第一,重權力輕義務,主體地位缺失。目前有關城市空氣污染防治的立法雖然明確規定政府是城市空氣污染防治的主要責任主體,但偏重對政府監管權的授予,忽視對政府防治空氣污染義務的設定。如《環境保護法》對政府環境監管權的授予比較充分,但對政府城市環境污染防治責任界定模糊,對政府責任落實路徑缺乏可操作性,相關規定多為原則性的、概括式的表述,把責任更多推給企業和公民,導致各級政府防治城市空氣污染的責任虛化,責任主體地位弱化?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼ζ髽I和公民的法律責任作了十八條的詳細規定,而對政府因監管不當所要承擔的不利后果只用了兩條來說明,現實中除非發生重大空氣環境安全事故,否則因行政低效、環境決策失誤等情形去追究政府責任的可能性不大。簡而言之,立法“重政府環境權力輕政府環境義務、重政府環境管理輕政府環境服務、重對行政相對人的法律責任追究輕對政府的問責”〔2〕,這勢必淡化政府的空氣污染防治意識,進而削弱治理力度,導致政府空氣污染防治意識與污染治理執行的雙重缺失。

第二,政績利益驅動,政策調控乏力。以空氣污染防治作為調整經濟結構的切入點,體現了國家對經濟增長質的追求。然而空氣污染具有漸進性,地方政府往往不太

重視。在強調以地方發展速度相對績效排名決定官員晉升的“政治錦標賽”中,地方官員為了出成績贏比賽,本能地忽視空氣環境責任,將個人利益凌駕于公共利益之上、長遠利益置于眼前利益之下,更多地追求經濟量的增長,表現為犧牲環境利益,追求“政績”的短期行為。加之,我國地方主要領導任期過短,而環境問題又具有滯后性,大多數環境危害在數年后才會顯現,我國環境問題終身追責制尚未建立,更加劇了地方官員任期內的不負責行為。責任意識淡薄導致空氣污染防治政策調控乏力,重后端治理輕源頭防范,重污染處罰輕治理引導,導致治理結構失衡,最典型的表現是排污收費與治污成本倒掛。我國實行的是以籌集污染治理資金為目的的排污收費制度,但由于排污費征收標準偏低、征收面窄(參見表1,難以激發排污者為降低成本而尋求節能減排技術創新和治理污染的積極性,旨在引導排污者治污的政策異化為用經濟手段誘導企業購買排污權的“惡法”,凸顯空氣環境外部性問題突出。

表1空氣污染物排污費征收標準 序號名稱文號發布部門征收種類和標準 1 關于調整氮氧化 物氨氮排污費征 收標準和試點實 行差別政策的 通知 粵價 〔2013〕 102號

廣東省物價局 廣東省財政廳 廣東省環境保護廳 1.氮氧化物(NOx排污費 征收標準,每污染當量由 0.60元提高到1.20元;2.氨 氮(NH3－N排污費征收標 準,每污染當量由0.70元提 高到1.40元 2 關于調整二氧化 硫排污費征收標 準的通知 津價管 [2010] 210號 天津市物價局 天津市財政局

二氧化硫排污費征收標準每

公斤由0.63元調整至1.26元3 關于調整排污費 征收標準的通知 冀價經費 [2008] 36號 河北省物價局 河北省財政廳

廢氣二氧化硫排污費征收標 準提高到1.2元/污染當量 4 關于調整二氧化 硫排污費征收標 準的通知 皖價費 [2008] 111號 安徽省物價局 財政廳

環保局

二氧化硫排污費征收標準提 高到1.26元/公斤 5 關于調整二氧化 硫和化學需氧量 排污費征收標準 有關問題的通知 云發改價 格 [2008] 2514號 云南省發改委 財政廳 環保局

1.化學需氧量排污費的征收 標準提高到1.4元/當量;2.二氧化硫排污費征收標準提 高到1.2元/當量 關于調整我省二 氧化硫排污費收 費標準及有關事 項的通知 晉價行字 [2008] 66號 山西省物價局 財政廳 環保局

二氧化硫排污費收費標準提 高到每公斤1.26元

資料來源:依據廣東省《關于調整氮氧化物氨氮排污費征收標準和試點實行差別政策的通知》、天津市《關于調整二氧化硫排污費征收標準的通知》、河北省《河北省關于調整排污費征收標準的通知》、安徽省《關于調整二氧化硫排污費征收標準的通知》、云南省《云南省關于調整我省二氧化硫和化學需氧量排污費征收標準有關問題的通知》、山西省《關于調整我省二氧化硫排污費收費標準及有關事項的通知》整理。

第三,責任邊界模糊,政府間協作低效?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬幎ā暗胤礁骷壢嗣裾畬Ρ据爡^的大氣環境質量負責”,但空氣的流動性決定了空氣污染防治的難度,也

決定了打破層級與區域藩籬,促進各級政府間聯動治理的迫切性。然而目前不同層級政府之間、同級政府各部門之間、同級政府之間在空氣污染防治中權責不明晰,協作治理機制缺失。中央與地方政府之間由于實際追求目標的差別、利益博弈和信息不對稱等原因出現政策執行偏差, · 64 ·

政策效果打折。如在環保部門給出抗霾攻堅戰時間表后,不少城市紛紛爭當重污染城市,拖延達標期限,“重污染城市”瞬間變成和貧困縣稱號一樣的“香餑餑”,也增加了“被達標”的風險〔3〕;同級政府不同部門之間權責不清,導致規制權分散、效率低下,職能分割、各自為陣,部門利己主義、權力腐化等現象。同一空氣流域內的政府之間由于責任意識差異、履責能力不同和利己考慮,導致空氣環境的“公地悲劇”。

第四,利益協調失衡,社會參與不足。城市空氣污染防治中政府、企業、社會都應承擔相應的責任,但由于其各自的“經濟人”屬性決定著它們同樣會追逐自身利益最大化,這就需要在城市空氣污染防治的政策形成與執行中,構建以利益協調為核心的生態補償與激勵機制。當前生態補償機制激勵動力嚴重不足。如企業超標排污違法成本較低,嚴格履責保護空氣環境獲得的支持度也不高,空氣環境負面影響的處罰與正面影響的激勵失衡,排污者和施治者權責配置不當,空氣污染的外部效用沒有內化,很難激發企業防治空氣污染的積極性。此外,盡管政府在設立門檻、政策支持等方面大力扶持環保公益組織的發展,但在培育社會自治能力,將部分政府職能轉移給環保公益組織以給予其更多的發聲權和成長空間、促進其實質性發展方面做得依然不夠。環保公益組織利益表達失聲,成熟度不高,部分組織實際已名存實亡。環境決策中公民參與途徑障礙重重,參與深度與參與效果不佳,公民環保權益長期被漠視或損害,對政府多有抱怨和不信任,極端維權行為時有發生?？傊?由于政府整合社會力

量保護空氣環境的利益驅動與協調激勵機制缺失,整個社會對空氣污染防治呈現出企業參與動力不足、環保公益組織力量有限、公民個體參與碎片化的狀況。

第五,監管方式虛化,執行力不足。政策措施的有效執行是實現空氣污染防治目標的基礎。美國學者艾利森曾指出:“在實現公共政策目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執行。”〔4〕在對地方政府和企業落實保護與改善空氣質量責任的監管中,往往以工作匯報、領導考察、查閱管理運營資料、定期考察等形式為主,缺少專業化的、持續性的、不定期的考察,缺乏長效機制,監管流于形式,突出表現為對政策措施的寬松執行或變樣執行。這樣的監管方式不僅給污染者開了后門,也容易使權力異化,產生權力尋租。2013年,環保部對北京29家企業的暗查中發現有22家存在超標排放問題?！?〕而在空氣質量監測中,許多地方將監測點選在空氣質量好的地點,并采用各監測點加權平均值的方法來評價本地區的空氣質量,以實現達標目的,這是對政策措施的變樣執行。監督缺位、執法不力是對空氣污染行為的放縱,勢必付出昂貴的代價。

第六,問責機制不健全,生態問責乏力。對環境責任的考核問責是落實空氣污染防治措施的重要保障。相對于企業和社會組織而言,各級地方政府既是空氣質量的監督者,也是城市空氣污染防治的責任主體。但現實中各級地方政府對監督者的身份認同更多,常常忽略自身在城市空氣污染防治中的責任主體角色,重對企業等監管對象的環境責任追究,輕自身環境責任的擔當。大多數地區沒有把空氣污染防治內化為官員政績考核的硬性指標,即使一些地區有這方面的考核內容,也多是對靜態投入量的考核,缺少動態投入效率和效果的追問,地方官員多出于自身政績的考慮,不惜犧牲空氣環境換取政治資本。

三、城市空氣污染防治中政府履責能力提升

“任何政府都需要建立一套責任機制,這樣才能在社會廣泛的支持下進行運作?！薄?〕在城市空氣污染防治中,圍繞“明確責任－落實責任－履行責任－責任追究”等關鍵環節,構建各級政府責任體系,是提升政府空氣污染防治能力的基本前提。

第一,以完善法律法規為前提,依法治理空氣污染。要適應目前空氣環境保護發展形勢,加快修訂有關法律法規,完善配套措施,增強空氣污染防治的法治化、制度化與規范化。首先,立法要進一步明確各方主體在空氣污染防治中的權利義務和法律責任,著重將政府責任具體化、詳細化;增強政府責任主體意識,明確政府責任實現路徑,為責任落實與問責提供法律依據。其次,加緊修訂相關法律法規,彌補現行法律的空缺,完善空氣環境立法。盡快將散見于行政規章的“非道路移動源污染防治”納入《大氣污染防治法》,強化移動源污染防治的上位法支撐十分必要。各地亦應依據國家《大氣污染防治行動計劃》,加緊研究出臺地方空氣污染防治行動計劃實施細則,明確地區空氣質量目標和行動路線,落實本地區空氣污染防治中各責任主體的責權利,推進地方空氣污染防治的法治化和規范化。

第二,以市場機制為動力,發揮財稅激勵作用。激勵與約束相容的環境經濟政策是促進環保技術革新、降低空氣污染防治成本和行政監管成本的重要舉措,有助于實現“外在約束”向“內在約束”、管制型環境政策向治理型環境政策的轉變。首先,加大可持續性財政投入,保障空氣污染防治財力基礎。設立空氣污染防治專項資金,專人管理、專戶儲存、專賬核算、專項使用,完善空氣污染處理設施、公害防治設備、環境監測系統等基礎設施建設,加強技術研發、科技推廣資金投入,為空氣污染防治提供物質支撐。其次,創新融資模式,吸納社會資本。通過環保債券、環境保護基金、排污權抵押、環保信托、綠色信貸、項目運營BOT模式等,建立多元化的空氣污染防治投融資機制,化解環保資金短缺的困境,增強社會主體參與治理的主動性。最后,完善排污稅費政策,有效發揮稅費杠桿效用。堅持“誰污染,誰治理”,嚴格執行“排污

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即收費”,平衡排污費與治污成本。適時提高排污費征收標準,形成對排污者具有實質刺激作用的成本壓力;對生產或消費過程中產生空氣污染的產品征收產品費,如

含鉛汽油;區分同類產品的環保性質,實行差別稅,通過這些政策來調節生產,引導“清潔消費”;補貼是激勵排污者治理的一項可行措施,但其違背嚴格意義上的排污者付費原則,應代之以執行鼓勵金制度,即對違規排放造成空氣污染的主體征收附加費,而嚴格落實保護和改善空氣質量措施的主體則給予獎勵,構建生態補償機制;建立環境交易市場,探索排污權交易模式,實現市場調控下的排污量再配置。

第三,以項目監管為重點,提升源頭治理能力。將空氣污染問題解決在源頭是提高資源利用率、有效降低治理成本的理想途徑。首先,強化審批環節中的環評前置。嚴格建設項目的審批管理、環境影響評價和“三同時”(建設項目環保設施同時計劃、同時施工、同時投入生產和使用制度,對環評不合格的項目堅決不投產,停止在建或即將投產的重大污染違規項目。合理控制城市機動車保有量,增加使用成本,降低機動車使用率,發展智慧交通,提倡綠色出行。其次,強化生產生活過程中的環境監管。加強施工工地、礦山的揚塵環境監管,推行清潔生產、低塵作業;對經營達到一定規模的餐飲經營場所,強制安裝油煙凈化設備,對家庭及個人推廣使用家用型吸油煙機;加強城郊結合部面源污染治理,采用衛星遙感技術確定重點監控區,嚴禁秸稈焚燒和垃圾露天焚燒;擴大綠化面積,持續推進居住區綠化、道路綠化、立體空間綠化和公園綠地建設,提高人均公共綠地面積。其三,鼓勵能源結構調整。在工業企業推廣使用電、氣、清潔煤、洗煤、焦炭等清潔燃料,加緊工業排放的凈化設備檢查、改造升級。采用清潔能源集中城市供暖,限期拆除分散供熱設備。逐步提高車用燃油品質,加速淘汰含鉛汽油,研發和推廣乙醇、甲醇、丙烷、天然氣、液化石油氣、燃料電池、太陽能等替代燃料,尤其要重視對年平均行駛里程長、使用率高、集中運行于城市交通繁忙地帶車輛的排污控制,對公交車、出租車等推廣清潔能源、安裝機外凈化排氣裝置。其四,加大對高污染源企業的整改。對能耗高、污染大、布局分散的行業進行調整改造,淘汰落后生產工藝,逐步壓縮過剩產能。對布局不合理的產業,限期搬遷或轉產。大力培育環保產業,支持環保技術設備、產品的研發與投產,促進節能環保新興產業的發展。

第四,以厘清權責為關鍵,提高政府間協同共治能力。空氣污染防治需要政府間的縱橫協同作戰,構建上下聯動部門合作區域統一調控的矩陣管理模式。首先,要縱

向合理配置中央與地方之間的空氣污染防治責任。中央政府從宏觀上就全國空氣環境治理問題作全局性部署,對地方政府空氣污染防治進行監管,并承擔以下具體責任:健全空氣環境治理制度框架;制定空氣環境治理總體戰略;合理布局產業結構并逐步淘汰過剩產能;構建空氣環境指標體系和量化評估指標;承擔空氣污染防治技術的開發與推廣責任;建立中央空氣污染防治專項資金;監督地方政府的防治工作,并通過提供資料數據、技術支持等指導和協調的方式,幫助地方政府制定科學可行的實施規劃,減少環境決策失誤。地方政府承擔轄區內空氣污染防治的組織實施責任,地方財政劃撥專項資金以彌補中央財政投入的局限。其次,明晰橫向權責,打通部門之間的壁壘,加強區際合作。將過度分散的管理權適度集中,改善多頭管理造成的“權力爭搶,責任互推”情形。對不同污染源責任部門在空氣質量控制各個環節中承擔的職責,實行精細化管理,嚴格監督考核與責任追究。由國務院有關部門和地方政府代表組成空氣流域內的空氣質量管理協調機構,建立空氣協作治理的地方法規體系,加強政策體系的銜接性和一體化,實現管理制度的整體對接。加強同一空氣流域內空氣質量特征、污染來源、移動規律的研究與監測,共享空氣質量監測信息,分解落實責任目標,制定聯防行動計劃,避免信息壁壘和以鄰為壑的現象,形成以空氣流域管理機構統籌指揮與行政區域治理相結合的,由點到面、點面結合的空氣污染防治機制。其三,以行政協議為依托,構建責任落實機制。要通過訂立行政協議的方式,厘清上下級間、區際之間、部門之間的職責權限和目標責任,形成公法契約,推動空氣環境目標的實現。

第五,以利益協調為核心,擴大城市空氣污染防治中的全民參與。吸引全民參與城市空氣污染治理,需要各級政府“通過各種政策引導來實現不同利益主體間的利益均衡,從而使分散的利益偏好轉變為整體的利益偏好?！薄?〕首先要堅持政府主導、責任分擔的原則,提高企業排污成本和治污激勵,加大企業環境責任宣傳,采用上述經濟手段,提高企業治污動力,引導企業自主治理;其次要鼓勵并扶持環保公益組織、高校環境研究基地、環保企業的發展,將政府的部分空氣污染防治職責轉移給社會組織,促進其實質性的成長;同時也要切實保障公民監督權、知情權、參與權,在環境立法、環境影響評價中暢通言路,充分聽取并吸收公民有益建議,在空氣環境監測中調動公民監督檢舉力量,通過價格稅收杠桿,培養公民“綠色消費”習慣,引導公民

由被動式接收空氣環境信息向主動參與空氣污染防治轉變,由空氣治理的旁觀者向責任主體轉變。

第六,以空氣質量監測為抓手,提高污染預警能力。城市空氣質量監測是發現城市空氣污染源,構建預警和激勵機制的基礎。首先要逐步建立覆蓋全國、布局合理的空氣污染監測網絡,全面、科學地掌握不同地區空氣污染物成分差異、季節特征、擴散規律,解析污染物形成機理與來源,推進區域空氣污染觀測數據共享與經驗交流,為空

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氣污染防治提供技術支持。其次要按照動態監測、實時報 告、及時預警的原則，提高空氣污染檢測頻率，及時發現 并控制污染物對空氣環境的負面影響。其三，要建立空氣 污染預警應急網絡指揮中心，各級政府配備應急設施，規 范突發事故應急處理流程，簡化行政報告程序，地方政府 “先行先動 ”，做到應急有序、防治有效。其四，要提高 空氣環境影響綜合評估能力，開展全國范圍內的空氣環境 污染源普查、污染現狀調查、空氣污染與人體健康的關系 調查，豐富空氣環境統計數據，定期開展空氣質量與生態 環境變化評估及環境經濟核算，為環境決策提供支持。其 五，構建城市空氣質量網絡信息共享平臺，實現高效、及 時、便捷的空氣環境信息查詢，輔之以公報、政府網站、新聞發布會、報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公 開； 以行政區劃為單位，在全國以及省、區、市范圍內公 開城市空氣質量信息，通過排名對比的方式形成空氣污染 防治的外部壓力； 建立企業環境信息強制公開制度，對涉 及群眾切身利益的建設項目以及重污染企業，細化信息公 開內容，開展環境影響評價，保障公民知情權和監督權； 嚴格重大空氣污染事故信息公開上報時限，爭取防治及輿 論的主動權。第七，以考核為牽引，構建責任落實機制?？己藛栘?是落實政府責任，持續改進績效的有效工具。首先要建立 分類考核機制，分地區、分部門綜合考核各級政府履行空 氣污染

防治責任的效果，將考核重心下沉、端口前移，通 過實地考察、定期考核、不定期抽檢等方式形成考核長效 機制。其次，要建立無縫隙的地方行政首長環境責任追究，使空氣質量指標 制。將監督考核重點鎖定在 “一把手 ” 成為官員政績考核表上的必備項?？紤]到我國官員任期 短、環境問題具有滯后性等因素，探索編制自然資源資產 負債表，通過民眾監督、建立官員環境績效考核檔案等方，減少官員在任期 式將離任審計、終生追責 “進行到底 ” 內的不負責行為。其三，要健全政府部門的環境責任目標 考核機制，將空氣環境保護中的公共利益目標分解為相關 部門績效目標和地區績效目標，對各類污染源的治理部門 在履行職責中濫用職權、玩忽職守的行為嚴格追責，對空，暫停國家項目及 氣質量不達標的地區實行 “一票否決 ” 資金投入，將部門利益和地區利益的實現與公共利益的最 大化聯系起來。〔參考文獻〕 〔1 〕 中國人民大學． 中國城市空氣質量管理績效評估 〔EB / OL〕 ．（2013 － 03 － 29）〔2014 － 04 － 18 〕 ． http： / / cn． chinagate． cn / environment /2013 － 03 /29 / content_ 28395013． htm． 〔2 〕 周霞，李永安． 論政府環境責任及其體系之完善 〔J〕 ． 延邊黨校學報，2010（4）： 56 － 57． 〔3 〕 汪韜． 地方治霾： 人在囧途— — —爭搶 “重污染” 名號，憂慮 “被達標” 風險 〔EB / OL〕 ．（2013 － 03 － 08）〔2014 － 04 － 18 〕 ． http： / / www.tmdps.cn / content /88652． 〔4 〕 王福生． 政策學研究 〔M〕 ． 成都： 四川人民出版社，1991 ： 167． 〔5 〕 南方周末． 環保部暗訪北京 29 家企業，22 家超標排放 〔EB / OL 〕 ．（2013 － 09 － 06）www.tmdps.cn / content /94117． 〔6 〕 〔澳〕 歐文·E·休斯． 公共管理導論 〔M〕 ． 北京： 中國人民大學出版社，2001 ： 230． 〔7 〕 范倉海． 中國轉型期水環境治理中的政府責任研究 〔J〕 ． 中國人口·資源與環境，2011（9）： 1 － 7．（責任編輯： 周中舉）〔2014 － 04 － 18 〕 ． http： / / · 49·

第二篇：政協委員要在強化素質中提升履職能力

政協委員要在強化素質中提升履職能力

政協委員是政協工作的主體，只有加強政協自身建設，切實提高委員素質，才能不斷強化履職能力，提升政協工作水平。

政協委員要強化學習。統一戰線和政協工作有其特有的內容、方針和規律。政協組織和政協委員面臨著不斷發展變化的新形勢，面臨著黨的十七大對政協工作提出的新任務、新要求，只有經過不斷學習，才能提高自身素質，才能與時俱進。要突出抓好科學發展觀及黨和國家重大方針、政策的學習，自覺用正確的理論來武裝頭腦,指導工作；要突出抓好統戰政協理論的學習，努力使自己成為政協工作的行家里手；要積極學習現代經濟、科技、管理等方面的知識，豐富知識結構。要充分利用政協人才優勢，有效整合資源，構建學習的長效機制，通過講座、培訓、交流等方式，努力搭建高水平的學習的平臺。要堅持理論聯系實際原則，注重學習成果轉化，著眼實際勤思考，為切實解決好經濟社會發展和構建和諧社會難題獻計出力。

政協委員要善于謀事。政協工作要始終圍繞黨委和政府的發展戰略去思考、去謀劃，協商議政要貼近經濟社會發展的重點，要著眼全局，心懷大局，思發展、議發展、促發展。要緊貼群眾，關注民情，注重收集和反映社情民意，暢通信息渠道，密切關注群眾普遍關心的問題，努力把各方面的意見建議收集好、反映好。要按照科學發展觀的要求，堅持以人為本，問計于民，問需于民，及時反映群眾呼聲和意愿，促進社會和諧進程。要貼近基層，深入群眾，多建排憂解難之言，多做雪中送炭之事，積極協助黨委政府做好改善民生、惠及百姓工作，幫助困難群眾解決實際問題。要聯系各界，團結各方，盡力把一切積極因素、創業熱情和群眾智慧挖掘好、調動好，突出合作、參與、協商的特點，不斷增強各黨派團體和各族各界人士求團結、謀發展、促和諧的整體合力。

政協委員要敢于建言。要緊緊圍繞黨委中心工作和政府重點工作，選擇具有全局性、戰略性的課題，加強調研，精心論證，建肺腑之言，獻務實之策，立發展之論。充分發揮委員主體作用，界別特色作用，創造暢所欲言、生動活潑、民主寬松的氛圍，倡導委員講實話，進諍言。要根據形勢和任務的變化，及時調整工作思路和工作重點，與黨政工作同步，與全局工作合拍。要分析研究發展中的新情況、新問題，創新工作思路，完善工作機制，拓展工作領域，提升建言獻

策的實效性和前瞻性。不斷加強自身建設，進一步提高履職水平。

第三篇：舉辦法制副校長培訓班提升法制副校長履職能力

第四期

榆中縣依法治縣工作領導小組辦公室2014年5月4日

舉辦法制副校長培訓班提升法制副校長履職能力

為了認真貫徹落實“六五”普法規劃，進一步加強青少年法制宣傳教育工作，充分發揮法制副校長在青少年普法教育中的重要作用，扎實推進“法律進學校”和“送法進校園”活動，縣依法治縣辦、縣司法局、縣教育局聯合于2014年4月30日在縣委黨校學術報告廳舉辦了全縣法制副校長培訓班，來自全縣各中小學的新聘任法制副校長和各校分管普法的領導共168人參加了培訓。

培訓班開班儀式上，縣政府副縣長、依法治縣工作領導

小組副組長張磊作了重要講話。他強調：各中小學校校長、法制副校長要高度重視青少年法制教育工作，充分發揮法制副校長的職能作用，扎實搞好我縣的青少年普法教育，培養青少年崇法、尊法、學法、守法的意識，使其成為社會的有用之才。張副縣長對參加培訓的法制副校長提出了四點要求：一是要提高思想認識，認真學；二是要理論聯系實際，靈活學；三是要遵守學習紀律，安心學；四是要完善工作舉措，抓落實。

此次培訓班，我縣邀請了甘肅率誠律師事務所主任袁超峰律師主講，袁律師以“校園法律風險的類型、案例與應對思路和技巧”為題，結合近年來學校中發生的典型案例和青少年違法犯罪的趨向，從八個方面向法制副校長進行了深入淺出的講解：一是可能涉及的暴力恐怖事件及應對；二是校園周邊環境因素與學生傷害事件及應對；三是校外旅游、教學等實踐活動中意外事件及應對；四是教學設備、車輛及管理過程中意外事件及應對；五是校園性侵害事件及應對；六是體罰和變向體罰的風險及應對；七是心理健康與紀律風險的應對；八是涉及校園安全的突發事件與應對。

通過培訓，使全縣的校長對學校法制工作認識水平有了進一步提高，法制副校長的理論水平和工作能力得到了極大提升，同時增強了與會人員的責任感和使命感。他們表示，將在今后的青少年法制教育工作中不僅要在思想認識上更加重視校園法制工作，還要認真履行法制副校長的工作職責，加大依法治校和校園周邊環境整治力度，加大幫助學困生工作力度，為青少年健康成長做出力所能及的貢獻。

報：依法治市辦公室、縣委辦公室、縣人大辦公室、縣政府

辦公室、縣政協辦公室、縣委宣傳部、縣委政法委。發：縣依法治縣工作領導小組成員單位

第四篇：基層治理與黨代表履職能力提升課程學習總結

基層治理與黨代表履職能力提升課程學習總結

招商街道辦XXX 2017年七月，為深入了解我國現狀，借鑒新加坡治理經驗幫助中國現代化轉型，化解基礎矛盾，提高個人能力，我參加了深圳南山區基層治理與黨代表履職能力提升專題培訓。通過各專家的講授，認真學習了新加坡城市管理與公民素質提升背景下的基層組織與和諧社會建設知識、化解基層矛盾，應對復雜局面提高新時代群眾工作能力、對“從嚴治黨到依法治國”思想路線解析、對基層黨代表如何“代表履職”與發揮作用以及社會轉型和治理有了更深的理解和認識。增強了黨代表的光榮感、責任感和使命感；提高了大局意識、責任意識和服務意識。當前國家內外發展面臨諸多挑戰，要適應日新月異的新變化，新局勢，實現國家的穩步發展，基層治理與黨代表履職能力甚為重要。

本次課程學習，我有以下四點體會：

一、對新加坡基層治理的先進性的認識。

課程對新加坡的基層組織的建設發展、教育文化背景、宗教信仰、經濟狀況和社會環境做了詳細的介紹。并介紹了政府出臺的相關政策，促進了新加坡和諧社會的建設。新加坡近40年來的發展大家有目共睹，并為之驚嘆。如今的新加坡是全球公認的法治嚴明、社會和諧、文明優雅的現代國家治理典范。新加坡成功有效的國家治理經驗,值得現代化轉型之中的中國加以借鑒。其治理的秘訣,從制度性因素來說,主要有以下幾點：強而有力的執政黨、小而廉潔的政府、制度化的政府與民眾溝通機制以及對法治規則的高度認同。

二、面對我國的新情況，要運用新思維完成新任務。

我國經濟環境、政治環境和社會環境不斷產生變化，黨的建設和引導跟不上需求，基層社會組織發展落后于發展，基層弱化和能力退化等新情況的出現。要求我們應采用改變舊習慣，著眼于長遠和重視改革和創新的新思維，從而完成解決群眾熱點問題、建設和諧和諧社會和健全公共服務新機制等新任務。對于我個人，我會在未來的工作中，不斷學習和總結運用以往好的經驗和有效的做法來提高工作的能力。努力做到與群眾進行全方位的溝通交流，定期到社區群眾中走訪，運用現代的網絡技術建立更多與群眾溝通的平臺，也更方便群眾的監督。用心傾聽群眾的心聲。樹立“為官一任，造福一方”的思想觀念，改善人民生活水平。了解群眾的需求，對貧困家庭給予更多的支持和幫助，多開展社區婦女兒童的教育活動，例如暑期兒童的各項技能培訓課程，婦女群眾的瑜伽等課程。

三、根據我國國情和工作實際，對新加坡做法的借鑒。

堅決建立廉潔政府，破除四風，加大對腐敗官員的打擊力度，領導干部接受群眾的監督和上級的檢查。從嚴治黨，依法行政，健全法律法規。建立高度法制的社會主義社會，也是保證政府廉潔的法律基礎。提高領導干部的綜合素質和工作能力，以身作則，嚴格遵守法律制度。做好群眾工作，堅持群眾路線，服務群眾，維護群眾的根本利益。干部要深入群眾，了解群眾需求，建立多渠道溝通方式。并且用正確的理論指導，和科學的方法提高群眾工作能力，提高群眾的滿意度。在基層建設和社會治理大格局中，婦聯組織不但是黨和群眾之間的橋梁紐帶，也是代表和反映民意訴求的“娘家人”，所以與群眾溝通是婦聯的重要工作，我會定期到群眾中走訪，多聽取群眾的意見和心聲。積極開展調查研究，解決基層婦聯組織的問題。堅決依法行政，保持廉潔作風，隨時接受上級和群眾的監督和檢查。積極開展如婚姻咨詢、親子關系咨詢的心理救助活動，維護婦女兒童權益，化解家庭矛盾糾紛。繼續開展“四點半學堂”課程，豐富婦女的業余活動和興趣培養，且此課程對居民整體素質以及和諧關系有明顯提高。

四、黨代表履職能力提升的體會。

自己做為黨代表中我一員，應加強理論學習與實際探索，進一步明確思想，提高自我的黨性修養提高履職能力；盡職盡責，時時處處嚴格要求自己，力爭做思想上和工作上的榜樣，充分發揮黨代表模范作用；還要增強服務意識、憂患意識和責任感，牢記黨全心全意為人民服務的宗旨；更重要的是做到廉潔律己，踐行“三嚴三實”；充分認識自己的不足，不斷提升自我的履職能力和服務水平。

此次參加區委組織部主辦的學習，整個學習過程中安排科學緊湊，我真的是收益匪淺。讓我在理論水平和思想上收獲頗豐，對我的工作和生活有很大的幫助。在此，由衷感謝區委組織部的培養和辛勤付出。

第五篇：增強教師履職能力提升美術教學成效`

增強教師履職能力提升美術教學成效`

【內容摘要】在新課程改革步伐不斷深入的背景下，初中美術教學教育改革工作也步入了快車道。教學理念得到創新，教學模式和教學手段也得到了優化，在這樣的工作勢態下，教師教學教育的履職能力也面臨更大的挑戰，美育改革工作對教師自身也提出了更高的要求。

【關鍵詞】初中美術 履職能力 新課改

作為新時代的初中美術教師，所要承擔的職責更加重要，除了傳授學生美術知識，培養學生的美術技能，還應在美術教學中滲透思想教育，這就要求教師履職能力更強更全面。筆者從事初中美術教學教育工作多年，為了更好地開展教學活動，深入研究新課程改革要求，分析和研究現代初中美術教師應具備的履職能力。

一、注重自身形象，為學生作好榜樣

美術教師一定要注重塑造自身專業形象，一般從事藝術教學的同事，都會有自己獨特的審美觀，特別是年輕的同事喜歡從穿著上顯示自己的個性，但在常人眼中，就是奇裝異服，特別會對學生產生負面的影響。教師，是學生的榜樣，所以對自身形象更應該嚴格要求，從衣著鞋帽、言談舉止方面都應該符合教師的職業規范，即使對新潮服飾再情有獨鐘，但是在工作中也一定要規范著裝，在舉止上嚴格要求自己，語言得體，為學生作好榜樣。筆者在教學中嚴于律己，在為學生樹立榜樣的同時，也樹立了良好的威信，確保整個美術教學教育工作的有序開展。

二、具備深厚功底，授學生專業知識

除了外在形象，作為美術教師必須要有過硬的專業能力，如美術字、手工、素描等等，都應具備深厚的功底，在面對美術藝術作品時，領悟能力也應高人一等。筆者為了夯實自己的專業功底，堅持每周安排自己練功，結合教學內容的需要，每周抽出半天時間，加強對某項基本功的鍛煉，通過不斷地強化鞏固，自身美術內功不斷提高。除此以外，筆者也積極參加學?；蚪逃块T組織的各項學術交流研討活動，為自己專業知識添磚加瓦，以深厚的專業功底征服學生，在美術教學教育崗位上更好的工作。實踐證明，作為美術專業教師，只有具備了深厚的專業功底，才能更好地勝任美育工作，促進初中美術教學成效的提高。

三、做到流暢表達，讓學生提高技能

在開展教學活動中，初中美術教師要通過語言表達方式，教會學生美術知識，提高美術技能，所以，教學成效的高低是直接由教師表達能力的高低來決定的。美術教學語言比不上語文教學語言的豐富華麗，但是也是有著一定的標準的。首先，教師在美育工作中，不能對學生使用方言，必須運用規范的普通話；其次，教師講述的每句話都要有理有據，經得起推敲，特別在教學中，不能隨心所欲，要對自己的教學語言仔細地斟酌，保證前后表達的意思是在邏輯上是連貫的，不能東一茬，西一茬，不利于學生開展思維活動。美術的教學語言也是一門藝術，不能??哩??嗦，應把自己想要表達的意思言簡意賅地表達出來。只有在美術教學中做到流暢表達，才有助于學生對美術知識和技能的掌握。

四、提高信息化運用水平，幫學生開闊視野

在現代化信息技術高速發展的今天，初中美術教學活動中也應該采用現代化的教學設備和手段，初中美術教師必須能熟練運用多媒體手段促進美育教學成效。筆者在工作中，認真學習多媒體教學手段的運用技巧，通過不斷的強化，目前已達到熟練掌握的水平：一方面，筆者能夠從教學網站上搜集與教學內容相關的教學資料和教學素材，如美術大師的優秀作品，世界著名建筑等等，運用多媒體設備在課堂上展示出來，通過直觀感受，學生的視野得到開闊，情感體驗得到滿足。另一方面，筆者運用多媒體課件進行色彩、空間搭配的模擬演示活動，學生在逼真形象的環境中學習，不僅提高了學習興趣，也對教學內容加深了理解和感悟。

五、增強溝通能力，與學生互動交流

建立和諧的師生關系，有助于初中美術教學活動的開展。為了實現這一目標，教師要掌握一定的交流技巧和溝通能力。筆者在與學生開展交流活動時，首先會用溫和的語氣，消除學生的畏懼和拘束；其次，在學生表達自己的思維時，認真傾聽，搜集對教學有利的信息；另外，筆者為提高與學生溝通的效率，通過巧妙的啟發和引導，將話題轉移到自己想要了解的內容上，完成談話的目的。

六、合理引用借鑒，讓自身提升能力

作為初中美術教師，不僅在教材和教法上下功夫，還要學會取長補短，借鑒其他同事教學的成功經驗。一方面，教師可以從教育期刊、雜志和網站中搜集對自己教學活動有效的內容信息，通過吸收消化，提高自身的教學水平；另一方面，教師也可以通過公開課和研討課等形式，與同事間相互討論研究，達到共同進步的效果。筆者認識到，一個人的力量是有限的，只有不斷學習和汲取他們的優點，結合自身美育工作的實際情況，通過消化和吸收，促進初中美術教學成效的有效提升。

綜上所述，每一位美術教師都應認清自己的角色定位和工作職責，通過不提完善和提高自身的專業能力，更好地投入到初中美術教育工作中。

【參考文獻】

[1] 褚佳.對新時期美術教師履職能力的分析[J].美術教育研究，2013年第21期.（作者單位：江蘇省響水縣六套中學）