第一篇：鄉鎮改革意見

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通委發〔2009〕31 號

中 共 通 江 縣 委 通江縣人民政府

關于進一步深化鄉鎮機構改革的實施意見

各鄉鎮黨委和人民政府，諾水河風景名勝區黨委、管理處，縣級各部門：

為進一步深化行政管理體制改革，加強農村基層政權建設，鞏固農村稅費改革成果，為建設社會主義新農村提供體制機制保障，根據《巴中市人民政府關于進一步推進鄉鎮機構改革的實施意見》（巴府發〔2008〕23 號）和《巴中市機構編制委員會關于通江縣進一步深化鄉鎮機構改革實施方案的批復》（巴編發〔2009〕75 號）文件精神，結合我縣實際，現就進一步深化鄉鎮機構改革提出如下實施意見。

一、指導思想和基本原則

（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和黨的十七大、十七屆三中全會、省委九屆四次全會、市委二屆九次全會精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照建設社會主義新農村和構建和諧社會的要求，加強執政能力建設，堅持統籌城鄉發展，轉變鄉鎮政府職能，優化機構和崗位設置，提高社會管理和公共服務水平，構建行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制，促進農村經濟社會又好又快發展。

（二）基本原則。一是堅持精簡、統一、效能的原則。科學規劃，合理調整鄉鎮機構設置，精簡人員編制，優化人員結構，提高行政效率。二是堅持市場取向、開拓創新的原則。轉變政府職能，不斷提高社會管理和公共服務水平；遵循市場規律，推進公益性職能和經營性職能分開，創新公益性事業服務運行機制，搞活經營性服務。三是堅持因地制宜、循序漸進的原則。結合實際，周密部署，精心安排，統籌協調，分類指導，分步實施，積極穩妥、循序漸進地推進鄉鎮機構改革。四是堅持改革、發展、穩定并重的原則。既要積極推進改革，又要注意化解各類矛盾，切實維護社會穩定，確保改革順利進行。五是堅持依法行政的原則。逐步由主要依靠/ 11 行政手段轉向綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段管理經濟和社會事務；進一步健全政務公開制度，加強群眾監督，實現鄉鎮工作的制度化、規范化。

二、主要任務

（一）轉變鄉鎮政府職能，努力建設服務型和法治型政府努力建設服務型和法治型政府努力建設服務型和法治型政府努力建設服務型和法治型政府。

1．推進鄉鎮政府職能。鄉鎮政府要按照“有所為、有所不為”的原則和發展社會主義民主政治、構建社會主義和諧社會的要求，切實把工作重點從直接抓招商引資、生產經營等具體事務轉移到對農戶和各類經濟主體進行政策宣傳、示范引導、提供服務、營造發展環境、維護社會穩定和保障農民合法權益上來。按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，結合農業稅及其附加免征后的實際，鄉鎮政府要切實履行五項職能：

一是落實政策。宣傳、落實好黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規，穩定農村基本經濟制度，堅持依法行政，推進政務公開，加強對村民委員會的指導，提高、培育村民委員會自治能力。二是促進發展。科學制訂發展規劃，營造農村經濟發展環境，加強農村市場監管，培育、提升市場功能，搞活市場流通，推廣農業技術，完善農業社會化服務體系，引導農民發展現代農業，調整產業結構，加強農村勞動力技能培訓，引導農村勞動力轉移和就業，不斷提高社會主義新農村建設水平。三是維護穩定。要堅持“立黨為公、執政為民”，緊緊圍繞實現和維護群眾利益開展工作，突出解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。加強和鞏固農村基層政權建設和民主法制建設，加強社會治安綜合治理，加強對突發事件的預警和管理，建立健全各種應急機制，加強民事糾紛調解，化解農村社會矛盾，開展農村扶貧和社會救助，切實保障農民合法權益，維護農村社會穩定。四是加強管理。加強民政、教育、科技、文化、衛生、計劃生育、安全生產、勞動保障和鄉村規劃等社會管理，加強社會主義精神文明建設，做好防災減災工作，加強環境保護，努力改善農村人居環境，不斷提高農村人口素質和農民生活質量。五是提供服務。進一步發展和完善農村社會化服務體系，引導各類協會和農村專業合作經濟組織發展并充分發揮其作用，發展農村社會公益事業和集體公/ 11 益事業，加強農村基礎設施建設，增加公共產品，提供政策、科技、市場信息和社會救濟、救助服務，及時向上級黨委、政府反映社情民意，進一步密切黨和政府與人民群眾的關系。

2．調整鄉鎮事業單位職能。鄉鎮事業單位原承擔的行政執法職能統一由縣級主管部門行使，農村土地承包管理、農民負擔監督管理、農村集體資產財務管理等行政管理職能交由鄉鎮人民政府承擔。合理劃分公益性職能和經營性職能，實行分類管理。強化公益性服務功能，不斷探索公益性職能的有效實現形式，確保公益性事業投入不減少，其經費主要由財政保障。農村經營管理系統不再列入基層農業技術推廣體系，促進農村經營性服務組織的自我發展能力，實行市場化運作。

（二）綜合設置鄉鎮行政機構

1、綜合設置行政機構。鄉鎮領導機構設黨委、人大、政府，不設政協機構。鄉鎮設立人民武裝部，為鄉鎮黨委的軍事部門和鄉鎮政府的兵役工作機構，接受鄉鎮黨委、政府和縣人民武裝部的雙重領導。

2、綜合設置鄉鎮辦事機構。

（1）在諾江鎮、民勝鎮、鐵佛鎮、廣納鎮、諾水河鎮、沙溪鎮、火炬鎮、瓦室鎮、楊柏鄉、至誠鎮、永安鎮、麻石鎮、洪口鎮、鐵溪鎮、涪陽鎮、三溪鄉、板橋口鄉、三合鄉、新場鄉、毛浴鄉、春在鄉、興隆鄉、青浴鄉、陳河鄉、文峰鄉、芝苞鄉、龍鳳場鄉、空山鄉、草池鄉、泥溪鄉、兩河口鄉、煙溪鄉、雙泉鄉、文勝鄉、長坪鄉等 35 個鄉鎮設綜合辦事機構 5 個：即黨政和信訪辦公室（掛安全生產監督管理辦公室牌子）、經濟發展辦公室、社會事業辦公室（掛人口和計劃生育辦公室牌子）、民政和社會保障辦公室、財政所。在縣政府駐地諾江鎮增設社區工作辦公室。

（2）在大興鄉、松溪鄉、勝利鄉、板凳鄉、九層鄉、東山鄉、云曇鄉、澌波鄉、回林鄉、唱歌鄉、沙坪鄉、董溪鄉、朱元鄉、鐵廠河鄉等 14 個鄉設綜合辦事機構 4 個：即黨政和信訪辦公室（掛安全生產監督管理辦公室牌子）、經濟發展和社會事業辦公室（掛人口和計劃生育辦公室牌子）、民政和社會保障辦公室、財政所。

①黨政和信訪辦公室（掛安全生產監督管理辦公室牌子）：負責黨委、人大、政府、人武、紀檢監察、組織、宣傳、統戰、群團、人事、編制、法制、/ 11 文秘檔案、信息調研、保密、督查督辦、史志、綜合協調、后勤工作；負責政法、治安、糾紛調解、綜治、維穩、防邪工作；負責對行政區域內的安全生產工作實施綜合監督管理，指導、協調和監督鄉鎮其他部門的安全監管工作；依法接待和處理群眾來信來訪。

② 經濟發展辦公室：編制鄉鎮產業發展規劃，負責農村經濟、民營經濟、小集鎮經濟、扶貧開發、勞務培訓與輸出、能源、招商引資、項目、統計、物價、環境保護等工作，協調解決經濟發展中的相關問題，培育和健全市場體系，依法維護市場經濟秩序。

③社會事業辦公室（掛人口和計劃生育辦公室牌子）：負責人口和計劃生育、科技、教育、文化、體育、廣播電影電視、醫療衛生、交通、國土資源、鄉鎮規劃建設、民族宗教、殘聯等社會事務管理工作。

④民政和社會保障辦公室民政和社會保障辦公室民政和社會保障辦公室民政和社會保障辦公室：負責發放救災救濟、優待優撫等民政專項資金，承擔轄區內的低保、社會救助、殯葬改革、移風易俗、民間組織、勞動和社會保障等工作。

⑤財政所：貫徹落實各項財政法律、法規和財政政策；建立健全各項財政財務管理制度，嚴格預算約束，落實各項支出責任，確保收支平衡；管理鄉鎮財務、資產、債權債務；管理監督各項專項資金，努力提高資金使用效益；監管村級財務、資產和債權債務，代理村級會計核算；負責轄區內的會計管理；引導、支持農村產業結構調整，服務農村經濟發展，促進農民增收和財政增收。

⑥社區工作辦公室：負責轄區內社區設的總體規劃和管理，整合利用社區資源；負責轄區職能部門的協調工作，指導社區工作，發展社區服務。開展社區精神文明建設工作，建立和完善社區社會治安綜合管理等社區管理體系。

3、基層公安派出所、法庭、司法所按現行管理體制運行不變。

4、鄉鎮人大和工青婦等群眾團體的日常工作由黨政和信訪辦公室或配備專（兼）職人員承擔。

（三）合理調整和規范設置鄉鎮事業單位

1、撤銷機構

撤銷原片區農機監理分站、國土服務站、村鎮建設服務站，鄉鎮農業綜合服/ 11 務站、勞動和社會保障辦公室、交通和運輸管理站、計劃生育（中心）服務站、文化服務站、林業服務站、廣播電視服務站、畜牧獸醫服務站、農村經濟服務中心。

2、機構設置

在諾江鎮等 49 個鄉鎮分別設置 6 個公益性事業單位，即：農業服務站（設農技、林業、水利、農機崗位）、社會事業服務站（設群眾文化、廣播電影電視、社會保障、交通運輸崗位）、人口和計劃生育服務站、畜牧獸醫站、國土資源所、村鎮建設服務站。

3、明確職能職責

（1）農業服務站：負責農林業生產中關鍵技術和新品種新農具的引進、試驗、示范；農作物和林木病蟲害、森林防火、野生動物重大疫病及農業災害的監測、預報、防治和處置；農作物苗情監測和農產品生產過程中的質量安全檢測、監測和強制性檢驗；農業資源、林業資源、草地資源、農業生態環境和農業投入品使用監測，農業公共信息和培訓教育服務。負責開展林業資源調查、統計，掌握轄區內森林資源消長和野生動物物種變化情況；依法保護、管理森林、野生動植物資源及林業用地；協助處理森林、林木和林地所有權或使用權爭議，推廣林業科學技術。負責組織實施轄區內小

（二）型及以下水利工程、農村飲水安全、節水灌溉、集雨節灌等工程項目建設管理工作；承擔轄區內小

（二）型及以下水利工程的防汛度汛及安全管理，指導轄區內農田水利基本建設、水土保持防治措施規劃及實施；負責水利行業技術、水資源管理和防汛抗旱工作。開展農機新機具推廣、示范，農村提灌站建設、規劃、指導，負責農機安全監督、檢查及事故的預防、報告，協助鄉村機耕道的規劃、建設、管理；組織農機進行抗災搶險和跨區域農機作業。

（2）社會事業服務站：負責制定農村公益性文體項目實施計劃，開展多種形式的文娛體育活動和宣傳教育活動，收集、整理、保護民間文化文物遺產，協助主管部門監督管理轄區內文化體育、新聞出版市場。負責擬定轄區內廣播電影電視事業發展規劃并組織實施，提高廣播電視在農村的覆蓋率，普及實施電影“2131”工程。負責鄉道公路的日常管理和養護工作，指導村社道公路的日常管理和養護工作，依據法律法規按程序承擔鄉村道路的交通運輸管理工作和道路、水上交通的安全管理工作。貫徹執行勞動保障工作方/ 11 針政策、法律法規，開展勞動保障法規宣傳和咨詢，負責組織開展轄區內城鄉勞動者職業培訓、就業和再就業服務工作，協助開展轄區內城鄉居民基本養老保險、基本醫療、失業、工傷、生育保險經辦服務工作，指導開展轄區內勞動關系協調、勞動者權益維護工作，負責開展轄區內農民工職業培訓、農業富余勞動力轉移和勞務輸出工作。

（3）人口和計劃生育服務站：負責宣傳普及避孕節育、優生優育、生殖保健等科學知識；在批準的范圍內開展避孕和節育的醫學檢查，負責計劃生育手術并發癥和計劃生育藥具不良反映的監測、報告，放置、取出宮內節育器，實施早期人工終止妊娠術，圍繞生育、節育、不育開展其他生殖保健項目；負責藥具的管理發放和計劃生育技術指導、咨詢、隨訪工作；指導和培訓村級計劃生育工作人員。

（4）畜牧獸醫站：負責動物防疫和強制免疫的組織實施；動物和動物產品檢疫；動物疫情調查、監測與報告；獸藥和飼料等養殖投入品的監督管理；畜牧業生產中先進實用技術的推廣和畜禽新品的引種、實驗、示范；草原管理、生產統計等公益性職能。

（5）國土資源所：宣傳貫徹土地、礦山資源管理法律法規和政策；對土地和礦產資源開發利用、保護情況實施巡查監督，依法保護耕地，對非法占用土地和勘查開采礦產資源或破壞耕地特別是基本農田、毀壞種植條件等違法行為進行制止；受理基層土地和礦產資源違法行為的檢舉、控告，調查核實土地和礦產資源違法案件，協助上級國土資源主管部門進行查處；參與編制鄉（鎮）土地利用總體規劃；按規劃和登記的用途監督檢查土地利用情況；負責鄉（鎮）村公共設施、公益事業用地和農村村民住宅用地的審核，開展日常地籍管理及基礎工作，按權限開展土地權屬和礦業權糾紛的調查、取證和處理等工作；協助組織未利用土地開發、土地整理、土地復墾等工作，穩定耕地面積；巡查、監測和報告地質災害。

（6）村鎮建設服務站：協助鄉（鎮）人民政府編制鄉（鎮）規劃、村莊規劃，協助相關部門對轄區內的個人建房、單位建設及房地產開發相關的行政審批事項進行調查和初審、以及對轄區內的各類房屋建設進行管理；負責小城鎮建設、農民建房的指導、農村工匠和場鎮（村社）環境衛生管理工作。

4、順管理體制 / 11

（1）農業服務站、社會事業服務站、人口和計劃生育服務站、國土資源所、村鎮建設服務站等 5 個鄉鎮事業單位均實行“條塊結合，以塊為主”的管理體制，均以鄉鎮人民政府管理為主。其人員、業務經費、職務聘任（免）、職稱評定、考核等均由鄉鎮人民政府管理，縣級業務主管部門負責業務指導。涉及的行政執法事項，由業務部門或鄉鎮人民政府負責該項工作的業務人員向縣級業務主管部門報告，縣級業務主管部門根據職責主動參與和落實。

（2）畜牧獸醫站、農村中小學校、鄉鎮衛生院機構建制和管理體制不變，只作名稱調整，接受業務主管部門和鄉鎮黨委、政府雙重領導，其人員考評、職務聘任（免）、職稱評定等均由縣級業務主管部門負責，應充分聽取鄉鎮人民政府的意見，報縣政府人事行政部門審核，按程序辦理相關手續。

（3）鄉鎮機關事業單位和農村中小學校、鄉鎮衛生院人員的流動調配，按《通江縣機關事業單位人員流動調配管理辦法（試行）》（通委組[2008]131 號）文件規定辦理。

（四）合理設置人員編制及領導職數

1、鄉鎮行政機關人員編制核定鄉鎮行政機關人員編制核定鄉鎮行政機關人員編制核定鄉鎮行政機關人員編制核定。依據相關政策和市編委核定的鄉鎮行政編制總數和鄉鎮人口多少、幅員面積大小等因素，統籌考慮，核定各鄉鎮機關行政編制。原則上鄉鎮機關行政編制基數核定為 12 名，在此基礎上每 2000 人增核編制 1 名；幅員面積在 100K ㎡以上的鄉鎮每超過 20 K ㎡增核編制 1 名，但最多不超過 60 名（見附表 1）。鄉鎮機關公務員嚴格按照核定的行政編制定崗定人，建立機構編制管理證（卡）制度，實行編制實名制管理。鄉鎮機關工勤編制按照省編委下達的編制數分別核定到各鄉鎮，人員實行聘用制，參照《四川省事業單位人員聘用制管理試行辦法》進行管理。

2、鄉鎮事業單位人員編制核定鄉鎮事業單位人員編制核定鄉鎮事業單位人員編制核定鄉鎮事業單位人員編制核定。根據鄉鎮人口、幅員面積、交通條件、服務半徑及工作量核定公益性事業單位（崗位）編制（見附表 2）。鄉鎮事業單位編制 6 名以下（含 6 名）的，設站（所）長 1 名；編制 7 名以上的，設站（所）長 1 名，副站（所）長 1 名。

3、鄉鎮黨政領導職數設置鄉鎮黨政領導職數設置鄉鎮黨政領導職數設/ 11 置鄉鎮黨政領導職數設置。鄉鎮領導干部職數按巴府發[2008]23 號文件規定“不超過 7 名”配備，在法律、法規規定范圍內，實行兼職和交叉任職。鄉鎮設黨委書記（兼任人大主席）1 名，黨委副書記 2 名（其中 1 名兼任鄉鎮長、1 名兼任紀委書記），人大專職副主席 1 名，人武部長（兼任副鄉鎮長）1 名，副鄉鎮長 2 名。原則上黨員副鄉鎮長可任黨委委員。不設專職的副鄉級黨委委員。鄉鎮機關各綜合辦事機構設主任 1 名。

（五）依編定設崗，競爭上崗，按崗任聘用人員各鄉鎮和相關部門嚴格按照重新核定的行政和事業編制數額和干部職數“以編定崗、以崗定人”，按照公開、公平、公正的原則制定切實可行的具體實施方案，按程序報批后組織實施，擇優選配人員，全面推行競爭（聘）上崗，實行編制實名制管理。

1、鄉鎮機關副科級以上領導干部按照黨政領導干部選拔任用有關規定由組織選配。機關中層干部和一般公務員一律按照“公開、公平、公正”的原則，在現有鄉鎮機關工作人員中根據新核定的編制數和干部職數通過競爭上崗。

2、鄉鎮機關工勤人員和鄉鎮的事業單位法定代表人及其工作人員按照新核定的編制數和領導職數通過競崗擇優聘用（任）。在編制、崗位限額內，首先在鄉鎮事業單位現有在編在崗人員中擇優聘用，同等條件下應當優先聘用原鄉鎮事業單位的專業技術人員。為確保特殊行業系統有專人做事，在該系統專業技術人員總體不足的情況下，現有個別鄉鎮的富余專業技術人員不得在本鄉鎮跨單位競聘，應通過業務主管部門由組織介紹到其他有空缺編制的鄉鎮對應的事業單位競聘，除此之外的非特殊專業技術人員符合條件的可以在本鄉鎮跨單位競聘。在本鄉鎮因超編原因而落聘的人員可以由組織介紹或自愿選擇經由組織介紹到其他有空缺編制的鄉鎮去競聘。法律法規有從業資格要求實行從業資格認證制度的鄉鎮事業單位法定代表人及其工作人員應當從具有相應從業資格的人員中聘任用。

（六）人員分流渠道及政策

1、原鄉鎮機關和事業單位借用人員、臨時人員一律清退。嚴格清理在編不在崗人員，并按有關規定進行處理。

2、鄉鎮公務員、事業人員、工勤人員，凡達到國家規定退休年齡的，一律嚴格按照國發[1978]104 號文件規定辦理退休手續。

3、鄉鎮公務員、事業人員、工勤人員，2009 年 12 月底前達到國家/ 11 規定退休年齡的，提前辦理退休手續，退休執行時間不變。

4、鄉鎮公務員完全喪失工作能力的，根據《公務員法》第 87條的規定，按程序辦理退休手續。

5、鄉鎮機關公務員，符合《公務員法》第 88 條規定，即：工作年限滿三十年的或距國家規定的退休年齡不足五年且工作年限滿二十年的，或符合國家規定的可以提前退休的其他情形的，經本人申請、組織批準提前退休的鄉鎮公務員，按辦理提前退休手續時國家規定的工資項目和達到法定退休年齡時的工作年限計發退休費。符合《公務員法》第 80 條規定的鄉鎮公務員辭去公職的，一次性發給相當于本人 3 年基本工資的生活補助。截止 2009 年 12 月底，鄉鎮公務員工作年限滿 25 年或男年滿 50周歲、女滿 45 周歲，且工作年限滿 20 年的，經本人申請、組織批準后可實行離職退養。離職退養期間本人的基本工資和津補貼均按100%發放，計算連續工齡，不占行政編制，無違法違紀行為的可按規定晉升工資標準，到法定退休年齡時按規定辦理退休手續。符合《公務員法》第 83 條規定情形之一的鄉鎮公務員按程序予以辭退，即連續兩年年度考核不稱職的；不能勝任現職工作，又不接受其他安排的；因單位調整、撤并、合并或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的；不履行公務員義務，不遵守公務員紀律，經多次教育仍無轉變，不適合繼續在機關工作，又不宜給予開除處分的；曠工或因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸連續超過十五天，或者一年內累計超過三十天的。被辭退的公務員，可按規定領取辭退費。

6、鄉鎮事業單位人員和機關工勤人員未能競聘上崗的，參照《四川省人民政府辦公廳關于印發四川省事業單位人員聘用制管理試行辦法的通知》（川辦發[2002]40 號）、《四川省人事廳關于印發四川省事業單位未聘人員分流安置意見的通知》（川人發[2003]22 號）和《中共四川省委辦公廳 四川省人民政府辦公廳關于印發四川省鄉鎮事業單位人員分流指導意見的通知》（川委辦[2002]30 號）的有關規定執行。鄉鎮事業單位機構改革的分流人員已參加事業單位養老保險的，由個人按規定接續繳納養老保險費，待本人達到按月領取養老保險金條件時，按照事業單位養老保險有關規定計發養老金。分流人員未參加事業單位養老保險的，可由原單位和個人按規定補繳從政府規定開展事業單位養老保險改革試點起至分流前止的工作年限（此前的工作/ 11 年限視為繳費年限）的養老保險費，其中由財政定額或定項補助的事業單位應承擔的部分，由財政部門撥付。分流后由個人按規定接續繳納養老保險費，待本人達到按月領取養老金條件時，按有關規定計發養老金。分流人員重新就業的，隨所在單位參加養老保險，原已建立的養老保險關系按規定進行轉移。

三、實施步驟及時間安排：按照市委、市政府的統一安排部署，結合我縣實際，我縣鄉鎮機構改革于 2009 年 11 月起開始，12 月底前全面完成，具體分三個階段進行：

1、思想發動階段（11 月 30 日— 12 月 9 日），各鄉鎮召開改革動員會，組織干部職工認真學習文件，統一思想，提高認識。

2、組織實施階段（12 月 10 日—12 月 20 日），各鄉鎮和相關部門結合本地本系統工作實際，制定切實可行的具體實施方案，精心組織實施，全面完成鄉鎮機構改革任務。

3、驗收總結階段（12 月 21 日—12 月 30 日），各鄉鎮在 12 月30 日前將鄉鎮機構改革總結上報縣委、縣政府，抄送縣委組織部、縣人事局、縣編辦。縣農村綜合改革領導小組對各鄉鎮機構改革工作情況進行檢查總結。

四、組織領導，深化鄉鎮機構改革涉及農村政治、經濟和社會各個領域，情況復雜、政策性強，關系到經濟的發展和社會的穩定，關系到廣大干部職工的切身利益。各鄉鎮黨委、政府要充分認識改革的重要性和艱巨性，切實加強組織領導和思想政治工作，嚴格按照機構編制只減不增和確保社會穩定的要求，科學制定方案，精心組織實施，妥善處理改革中的各種問題，積極化解各類矛盾，確保鄉鎮機構改革順利進行。各鄉鎮黨委、政府和各業務主管部門，要按照職責分工，各司其職，密切配合。紀檢監察機關要會同有關部門加強對鄉鎮機構改革的監督檢查；黨委組織部門要做好鄉鎮機構改革中領導干部的調配和安置工作；人事部門要做好國家公務員競爭上崗、事業人員競聘上崗和分流安置的組織協調工作；財政部門要按照建立公共財政體系的要求，加強完善鄉鎮財政管理體制，加大財政轉移支付力度，落實人員分流經費，加強監督檢查，確保國有資產和集體資產不流失；勞動和社會保障部門要研究制定促進鄉鎮分流人員再就業的具體措施；審計部門要對離任鄉鎮領導干部進行審計監督；各涉農部門和其他相關部門要顧全大局，全力支/ 11 持和配合鄉鎮機構改革工作。要堅持以人為本，搞好改革政策的宣傳，認真做好深入細致的思想政治工作，并把解決鄉鎮干部職工的思想問題與實際困難結合起來，加強鄉鎮機構改革中的信訪工作，努力營造安定和諧的改革氛圍。要堅持走群眾路線，鄉鎮人員定崗分流方案要認真征求意見，堅持從群眾中來，到群眾中去。人員的進退去留，必須實行政策、標準、程序、結果“四公開”，嚴禁暗箱操作和任人唯親。要嚴肅政治紀律，確保政令暢通、令行禁止，不準搞“上有政策，下有對策”；嚴肅機構編制、組織人事、財經紀律，嚴禁揮霍浪費等現象發生。紀檢、監察、組織、人事、審計、財政等部門要認真履行職責，密切配合，搞好業務指導，加強監督檢查，對違反規定的，要依法依紀從嚴查處。

附件：

1、通江縣鄉鎮行政機關人員編制分配表

2、通江縣鄉鎮事業單位人員編制分配表

中 共 通 江 縣 委

通江縣人民政府

2009 年 11 月 29 日

主題詞：機構 鄉鎮改革意見

抄 送：中共巴中市委、市人民政府，巴中市編辦 / 11

第二篇：鄉鎮農村綜合改革實施意見

鄉鎮農村綜合改革實施意見

鄉鎮農村綜合改革實施意見

一、定崗、定人，明確職責

根據xx鄉出現的新問題和機構設置的現狀，實施機構合并，優化組合，用綜合性機構取代專業性機構，對現有工作人員，在堅持原有身份不變的情況下，統一調配使用。同時，堅持因事設崗，以崗定人，對全鄉工作進行重新梳理和劃分，按照職能要求，切分為黨建、計生、經濟與財貿、招商引資、社會救助和穩定、社會事務和為民全程代理、土地與小城鎮建設、農業開發與村村通建設設八大塊，每塊首先確定一名負責人，以每塊的實際需要確定人數，實行一人多崗，即黨建5人，計生23人，經濟與財貿6人，招商引資5人，社會救助和穩定6人，社會事務和為民全程代理5人，土地與小城鎮建設5人，農業開發與村村通建設9人。并實行雙向選擇，各塊人數確定后，實行各塊負責人選工作人員，工作人員選負責人的雙向選擇，最后定位上崗。對各塊工作人員建立考核激勵機制，對每塊工作制定考核辦法，并認真細化、量化、工作實績與工資福利掛鉤，半年一考核，年終一兌現。

各塊工作的任務是：

1、黨建工作。要明確責任，建立一支團結堅強的好領導班子，首先按照“五個好”黨委的要求，抓好黨委自身建設，按照“五個好”村黨支部的要求，加強村黨組織建設，尤其要選準配強一名村黨支部書記，特別要加強軟弱渙散和癱瘓村的整頓轉化。按照村級干部規范化管理的要求，加強村干部的教育管理，同時要加強對村兩級干部的教育管理，真正為各項工作的順利開展提供堅強的保證。

2、計劃生育工作。建立經常性工作機制和長效工作機制，嚴格落實包保責任制和各項工作任務的交辦制度，抓好各項任務的落實。

3、經濟與財貿。抓好各種稅源的培植力度，增強稅收的征收力度，做好農業稅費改革政策的落實，嚴格執行涉農補貼改革的精神，減輕農民負擔，加強農村財務管理，切實把中央及省市的惠農政策落到實處。

4、招商引資。治理經濟環境，為外商提供全程服務，盤活集體生產，積極化解鄉村債務。制定優惠政策和獎勵政策，組建一支招商隊伍，鼓勵一批干部交納3000元保證金外出創業，實施“鳳還巢”工程，每年完成50萬元招商任務的干部保證金如數返回并給予獎勵。

5、社會救助和穩定。維護農民的合法權益，嚴格執法，打擊犯罪，嚴厲打擊各種坑農害農事件，處理和化解各類矛盾糾紛，進行普法教育，增強群眾的法律意識，實施殯葬改革，為子孫留下一方凈土，建立健全農村網絡，落實綜治各項措施，實施以法治鄉和依法治村。建立農村社會保障和救助體系，對失去勞動能力，沒有生活來源的五保戶、殘疾人、烈軍屬等特殊群眾，對因自然災害，突發事故和重大疾病等原因，因災致貧、因病致貧、因禍致貧的群眾實施救助。

6、社會事務和為民全程代理。對農村義務教育階段貧困家庭學生實行“兩免一補”政策，繼續落實文化、衛生支出，大力發展教育、文化、衛生事業，興辦農村廣播、通訊、醫療衛生和文化設施，改善農民教育條件和文化娛樂生活。對群眾辦事難問題，實行鄉村干部全程代理，提供法律政策的咨詢。抓好勞務經濟，組織群眾有序外出務工。

7、土地與小城鎮建設。加強土地的保護和小城鎮、中心村建設的規劃，加快小城鎮建設步伐，增加城鎮居民數量，大力發展民營企業，擴大就業，引導農民向非農產業轉移，建設專業市場，減少農業人口。

8、農業開發與村村通建設。要提高農業綜合生產能力，加強農業基礎設施建設，逐步改善農業生產條件，增強抵御自然災害的能力，調整產業結構，加強農村道路建設和生態環境建設。科學確定農業生產布局，建立農業生產基地，提高農業專業化生產水平，增強農業生產的社會化服務能力，大力推廣農業科技，增強農業科技創新能力，提高科學對農業生產的貢獻率。

二、鞏固村級現有規模

對撤并調整過的村，不許劃小，實行村務、財務公開，執行村兩委議事規則，凡集體重大事項，必須經過集體討論決定，及時張榜公布，接受農民群眾的監督。

三、實行交叉任職

改革鄉村領導體制，積極推行鄉黨政領導和村兩委班子成員交叉任職。

四、大力發展各類農民專業合作組織

鄉政府切實加強指導，通過提供有效服務開展培訓等形式，把多元化創建農民專業合作組織放在重要位置，把更多的農民組織起來，積極扶持農民合作組織的發展。在組織形式上和產業類型上，既可創辦農產品行業協會，也可試辦合作社、股份制或股份合作制經濟組織，既要發展種植業、養殖業、合作組織，也要發展流通運輸業，加工業等不同類型的合作組織。

五、加強能力和作風建設，提高服務“三農”水平

引導鄉村干部帶頭學技術、闖市場、找信息、跑營銷。把主要精力轉移到加強社會管理和提供公共服務上來，做到“獻策不當家，參與不干預，搭臺不唱戲，服務不添亂”，推進鄉村干部“要我做”向“我要做”轉變，由“上門找”向

第三篇：鄉鎮機關事業單位改革實施意見

鄉鎮機關事業單位改革實施意見

鄉鎮機關事業單位改革實施意見

為推進我縣機構改革進程，根據上級有關文件精神，結合我縣鄉鎮實際，經縣委、縣政府研究決定，對鄉鎮機關事業單位改革提出以下實施意見。

一、指導思想

堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神為指導，按照適應社會主義市場經濟發展的要求，建立有利于資源優化配置、有利于提高社會效益和經濟效益，符合機關事業單位自身特點和發展規律的管理體制和運行機制，促進國民經濟和社會事業的協調發展。

二、改革措施方案 綜合設置機構

各鄉鎮可因地制宜設置二至五個綜合機構，機構名稱及主要工作職責為：

1、駐村指導服務中心：負責農村各項工作的指導、服務，以及駐村指導員的管理、考核與協調，負責駐村工作信息交流、統計等工作；

2、辦事指導服務中心：負責各項便民項目的指導服務、鄉鎮的日常事務以及民政、社會治安綜合治理、信訪、民事調解、安全生產監督、質量監督等工作；

3、人口與計劃生育指導服務中心：負責人口與計劃生育統計、宣傳教育、流動人口計劃生育管理及其他工作的指導、服務；

4、村鎮建設指導服務中心：負責村鎮規劃建設、環境保護、土地管理、鎮村道路養護、文明城鎮創建等方面工作的指導、服務；

5、經濟社會事務管理服務中心：負責農業、林業、水利、畜牧獸醫、農機、茶葉特產、農經、文化、科技、教育、衛生、體育、統計、勞動就業、社會保

障、農民知識化、鄉鎮企業管理等方面社會事務及經濟發展工作的管理、指導和服務。

理順關系，明確職責。

1、鄉鎮內設的各個中心的人事、財物管理權都歸當地鄉鎮；

2、根據市場經濟的需求和今后發展趨勢，結合我縣實際，由縣機構編制部門會同縣組織人事部門、縣主管部門重新界定鄉鎮內設各個中心的工作職責，做到職責明確。

加強編制、崗位、經費管理。

縣機構編制、組織人事部門會同各鄉鎮及縣有關部門，根據鄉鎮各中心的工作職責、工作量等因素，分別設置崗位并予以定編，實行編制總量控制。同時，改變原有的財政經費撥付方式，變“以錢養人”為“花錢辦事”，縣財政部門將根據各鄉鎮的領導職數及各中心的崗位編控數預算、核撥當年的財政經費，今后，實行財政經費“人員超編不補、空編予以獎勵”的政策。

完善用人機制，加強人員管理。

引入競爭機制，鄉鎮機關事業工作人員打破原有身份限制，按照對口適用、人盡其才的原則，通過競爭上崗、雙向選擇，擇優聘用到各個中心及駐村指導員崗位上，富余落聘人員參加離崗學習培訓或予以分流。

聘任期間人員原有編制性質、人事關系保持不變，不影響其職稱評聘、工資晉升等，對競爭上崗的人員嚴格實行聘任制，變身份管理為崗位管理，加強監督、考核。

三、實施步驟及工作要求

鄉鎮機關事業單位改革涉及面廣、工作難度大，事關每個干部職工的切身利益以及社會穩定，因此，各級部門領導必須高度重視，認真做好工作。

建立工作機構。為確保工作順利進行，要成立專門的工作機構，負責此項工作的協調及組織實施。一是成立由縣委書記任組長，副書記、縣委組織部部長任副組長，縣有關部門負責人為成員 的泰順縣機關事業單位改革領導小組，下設辦公室，具體負責工作的組織、協調及實施；二是縣主管部門以及各鄉鎮要成立相應的領導小組，主要負責人親自掛帥，并指定分管領導具體負責組織實施。機構的組建要在 月 日之前完成。

制定方案

1、各鄉鎮會同縣有關部門充分協商后，提出鄉鎮機構設置、定編定崗申報方案，于 月 日之前上報縣機關事業單位改革領導小組辦公室審定，2、各鄉鎮根據批復的方案設置機構及崗位，并將設置方案于 月 日之前報縣機關事業單位改革領導小組辦公室備案。

組織實施。各鄉鎮與縣有關部門要加強溝通和協調，既要認真做好各中心的定崗定人工作，按時完成任務，又要通過召開座談會、個別談話等方式，深入細致地做好有關人員的思想工作，并按照“無情分流、有情操作”的原則積極穩妥地做好富余人員的分流、安置，確

保穩定。

1、各鄉鎮分別對內設中心各個崗位設定條件，通過競爭上崗、雙向選擇，聘任有關人員；

2、由縣組織人事部門負責，匯總各鄉鎮內設中心空缺崗位，由超編鄉鎮落聘待崗人員參加競聘，入圍人員由缺編鄉鎮擇優聘任；

3、其余落聘待崗人員按照《關于進一步加強機關事業單位人員管理的若干意見》等文件規定參加離崗學習培訓或予以分流。

4、鄉鎮內設各中心定崗定人工作要求在 月 日之前完成。

嚴肅紀律。在鄉鎮機關事業單位改革實施工作完成之前，要凍結鄉鎮事業人員的錄用、調動，嚴禁突擊提職、突擊評聘職稱。要加強國有資產的管理，嚴禁隱瞞、侵占、私分，防止國有資產流失。對違法違紀行為，要嚴肅追究有關人員責任，以切實保證改革的順利進行。

第四篇：鄉鎮改革

雙旺鎮轉發《廣西區積極推進鄉鎮機構改革

試點》

鄉鎮機構改革是農村綜合改革的重要內容。

一、改革試點的主要做法

（一）注重改革工作的組織領導。在改革試點階段，區委、區政府兩次召開鄉鎮機構改革試點座談會，區委辦公廳、區政府辦公廳下發了《關于擴大鄉鎮機構改革試點實施方案的通知》，對改革工作提出了明確的指導思想、主要原則和工作要求。區有關部門多次召開片會，對全區的試點工作進行檢查指導。各市都成立了鄉鎮綜合改革領導小組辦公室，抽調精兵強將從事鄉鎮機構改革的指導督促，在方案制定階段加強解釋答復工作，在方案審批階段加強審核把關工作，在方案實施階段加強推進督促工作，在檢查驗收階段加強監督檢查工作。各試點縣（市、區）還成立了若干改革指導小組深入鄉鎮，一線指導，過細工作，努力提高指導改革的水平。

（二）制訂切實可行的改革方案。各試點縣（市、區）通過學習借鑒先進經驗、傾聽基層意見、深入調研、溝通協調等途徑，按照區里的要求，結合實際，不斷加以修改完善，形成了科學合理、切實可行的改革方案。各地在制訂方案時，注重民主決策、科學決策，基本都召開各鄉鎮黨委書記、鄉鎮長、有關部門負責人、組織人事干部、事業單位負責人和職工代表等為對象的多層次、多輪次的座談會，充分聽取意見，使改革政策更具群眾基礎，改革方案更加切實可行。

（三）堅持規范、有情推進改革。為了保證改革的平穩進行，各試點縣（市、區）注重以人為本，規范操作，有情操作。改革前，注意宣傳發動，統一思想；改革中，堅持政策公開、方案公開、程序公開、結果公開，陽光操作。同時，明確了分流人員的補償政策，為他們辦理了社會養老保險、醫療保險。各地對分流人員進行多途徑的安置，努力實現“離編轉崗有事做”。

（四）積極探索長效管理機制。改革涉及眾多利益調整，為鞏固機構改革成果，各地都出臺了嚴格機構編制管理的制度，如編制實名制管理制度、用編申請

制度，強化了機構編制“一支筆”審批制度。同時，嚴格控制編外用工，實行事業單位“逢進必考”、“全員聘用”等制度。

二、改革試點的初步成效

（一）鄉鎮職能得到初步轉變。試點縣（市、區）按照《方案》提出的“一促進、三加強”要求，把轉變鄉鎮職能、強化服務型政府建設作為改革的核心任務，在抓好經濟發展的同時，普遍強化了社會管理和公共服務職能，著力改善民生，加強民主法治，推進經濟社會又好又快發展。全區要根據基本職能和本地實際，確定了不同區域鄉鎮的主要職能。通過改革，鄉鎮的職能定位更加準確，更加適應科學發展要求，鄉鎮干部為農服務和依法行政的意識不斷增強。

（二）管理體制進一步理順。試點縣（市、區）通過領導交叉任職、機構綜合設置、理順縣鄉村關系，初步建立了新的基層管理體制和運行機制，體現了扁平管理、減少層次、強化服務、提高效率的新要求。一是適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，解決分工重疊問題。減少鄉鎮黨委副書記職數，實行黨委委員分工負責，充分發揮集體領導作用。鄉鎮黨委、人大、政府領導職數一般控制在7－9名。二是鄉鎮機構設置綜合化、扁平化。探索鄉鎮黨政機構實行“大辦制”，按職能歸口設置5個左右綜合辦公室，或者設置有限的職位，實行“一室多牌、一人多崗、一崗多職”。鄉鎮事業單位也優化整合為5-7個公益性服務中心。“大辦制”的積極探索，有效整合了行政資源，增強了行政效能。三是逐步理順了縣鄉村關系。合理劃分了縣鄉事權、財權，減少了鄉鎮的評比達標活動，減輕了鄉鎮的負擔。鄉鎮政府注意處理好與村民委員會的關系，充分發揮村民自治組織的作用。通過改革，管理體制和服務機制進一步創新，鄉鎮履行服務職能的能力得到強化。

（三）人員編制明顯減少。根據規定，各縣（市、區）鄉鎮行政編制以2001年市縣鄉機構改革后核定的鄉鎮行政編制為基數，精簡10%；鄉鎮事業編制減少比例不低于2001年鄉鎮事業單位機構改革前編制數的44％，其中桂北5市和桂中地區財政轉移支付縣（市、區）減少比例不低于51%。據初步統計，28個試點縣（市、區）、394個鄉鎮行政編制總數減少10%，實有行政人員減少7.5%；鄉鎮事業編制總數減少47.8%，實有事業人員減少38.2%。通過改革，鄉鎮機構編

制明顯精簡，人員明顯優化，工作效率明顯提高。

（四）選人用人方式進一步完善。試點縣（市、區）將鄉鎮機構改革與干部人事制度改革結合起來，建立了“公開、平等、競爭、擇優”的選人用人制度。鄉鎮領導干部大多通過“公推直選”等公開選拔方式產生，從機制上促使選出的鄉鎮領導干部把對上負責與對下負責有機結合起來；鄉鎮機關工作人員普遍實行競爭上崗，雙向選擇；鄉鎮事業單位人員全部通過公開考試考核，擇優上崗，全員聘用；鄉鎮機關事業單位的日常管理和考核制度不斷完善。通過改革，鄉鎮工作人員的專業、能力結構進一步改善，辦事效率和服務質量進一步提高。

（五）基層政權得到了加強。各地在工作中十分注意處理好鄉鎮機構改革和加強基層政權建設的關系。一是提供正常運行的體制保障。鄉鎮管理體制和運行機制進一步健全，財政體制改革進展順利，公用財政狀況有所好轉，機關事業單位的正常運轉得到了保障。二是提供事業發展的政策保障。各地普遍明確了對經濟薄弱鄉鎮“保運轉”的補助政策，增加了“三農”投入，經濟社會又好又快發展的政策得到有效落實。三是提供愛崗敬業的待遇保障。改革后設置的鄉鎮事業單位均為公益性事業單位，正常運轉經費由財政予以保障，在職人員的社會保險也逐步到位，解決了鄉鎮干部職工的后顧之憂。通過改革，鄉鎮黨委、政府的執行力和公信力進一步增強，執政能力進一步提高，為社會主義新農村建設提供了有力保障。

三、改革試點的主要經驗

（一）以建立高效運行制度為目標，是鄉鎮機構改革取得明顯成效的重要前提。鄉鎮機構改革不僅要減人、減事、減機構、減負擔，更重要的是貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞社會主義新農村建設，逐步建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運行機制。各地針對新形勢新任務要求，針對鄉鎮基層工作特點，著力推進體制機制創新，積極轉變政府職能，整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率，推進依法行政，強化為農服務，在鄉鎮領導班子建設、組織機構設置、工作程序確立等方面，探索了一系列新的管理體制和運行機制。比如，干部公推直選制、領導交叉任職制、機構設置“大辦制”等管理體制，崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、一站式服務制等運行機制，為鄉鎮日常工作的高效有序運行提供了制度保障。

（二）崗位公開競爭，優化人員結構，是鄉鎮活力得到增強的重要因素。深入推進社會主義新農村建設，對鄉鎮機關事業單位人員素質的要求越來越高。改革前，各地鄉鎮普遍存在人員年齡偏大，專業結構、能力結構不合理，新進人才數量有限等問題，影響了鄉鎮促進經濟發展、履行為農服務職能的能力。各地將干部人事制度創新、搞活選人用人機制作為這次鄉鎮機構改革的一項重要內容，積極推進選人用人制度創新，“公開、平等、競爭、擇優”的選人用人制度在全區各地鄉鎮漸成氣候，干部能上能下、人員能進能出的新機制逐步確立。競爭上崗的人普遍熱情高漲、干勁倍增，競爭落崗的人也能面對現實，正確對待。新的選人用人機制較大地激發了鄉鎮人員工作的主動性、積極性，明顯增強了鄉鎮活力。

（三）堅持以人為本，妥善安置分流人員，是鄉鎮機構改革平穩推進的關鍵環節。這次改革要求分流人員與原單位徹底脫鉤。由于改革力度大，一些地區特別是桂北地區，鄉鎮事業單位分流人員較多，如果安置不當，就容易造成新的不穩定因素。做好分流人員的安置工作是政府促進就業的一項重要職責。各縣（市、區）在改革中注重以人為本，利用鄉鎮加強民生工作、社會管理和改善服務的契機，開辟新渠道、新平臺，妥善安置分流人員，如安置到保安、聯防、敬老院等崗位。同時，對分流人員明確補償政策，辦理和補繳社會養老保險，最大限度地用足用好改革政策，做到讓上崗的人開心、落崗的人放心、退休的人安心，充分體現了剛性改革、有情操作、保持穩定的改革要求。這次鄉鎮機構改革中上訪人員較少，與堅持“陽光操作、有情操作”是分不開的。

（四）按章辦事，規范運作，是鄉鎮機構改革有序推進的重要保證。改革涉及到鄉鎮機關事業單位人員的去留進退和利益得失，政策性很強，對具體操作的要求很高，工作稍有不慎就可能影響穩定。各地在實施中堅持陽光操作、規范運行，堅持政策公開、方案公開、程序公開、結果公開，制訂詳細工作計劃，設計規范性和操作性很強的改革程序，將工作任務、要求和責任等具體細化到每一個單位、每一個人、每一天。宿遷市統一組織考試、統一考核項目、統一政策口徑、統一實施時間，避免了縣區之間等待、觀望、攀比，促進了改革的順利進行。響

水縣在事業單位競崗分流中，嚴格把好政策制定關、對口報名關、退休審核關、考核積分關、命題考試關、公示監督關，推行透明的“陽光改革”，保證了改革的順利進行。

（五）鞏固黨的執政基礎，加強基層政權建設，是鄉鎮機構改革的根本所在。基礎不牢，地動山搖。基礎扎實，堅如磐石。鄉鎮黨委、政府直接面對廣大農民群眾，在黨政組織結構中處于基礎地位。黨和政府的路線、方針、政策要通過鄉鎮來貫徹，鞏固黨的基層政權首先要從基層鄉鎮的工作中來實現，社會主義新農村建設的各項要求也必須通過基層的工作來落實。鄉鎮黨委、政府的工作直接關系到黨和政府在人民群眾中的形象。鄉鎮機構改革的根本所在是要加強基層政權建設。各地牢牢把握正確的改革方向，通過強化班子、優化結構、改善機制、保障財力等途徑，為鄉鎮提供正常運行的體制保障、事業發展的政策保障、愛崗敬業的待遇保障，以切實加強基層政權建設。鄉鎮貫徹落實黨和國家政策法規、維護農民合法權益、帶領人民群眾全面建設小康社會的能力明顯增強。

第五篇：鄉鎮改革

我國著名農村理論、政策研究學者、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文先生日前在為我的《統籌城鄉發展與地方政府》一書作序時寫道:“推進社會主義新農村建設，必須全面深化農村改革，進行一系列體制創新。”陳先生的話給了我們重要的啟示。在新農村建設中，政府應該發揮主導作用，而能夠在新農村建設中發揮主導性作用的政府，必須是實現了角色轉型的政府，即實現從發展型政府向公共服務型的轉型。伴隨地方政府角色轉型過程的或者說轉型的具體表現，就是系統化的體制創新。在這篇文章和下一篇文章中，我將著力探討鄉鎮政府改革問題。

改革開放后，針對鄉鎮政府存在的問題，我國鄉鎮體制經歷了幾個階段的改革。根據張新光的概括，大體上可分為四個階段，即1980年至1985年的“社改鄉”和“鄉政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉鎮”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉綜合改革試點和建立健全農業社會化服務體系；1998年至今的農村稅費改革和鄉鎮管理體制創新。在全面取消農業稅、撤并鄉鎮與建設新農村的新歷史條件下，新一輪鄉鎮體制改革即將開展。

20多年鄉鎮機構改革的經驗表明，頭痛醫頭、腳痛醫腳的改革是沒有出路的，而且常常很快出現反彈。近年來，理論界與實踐界一直在探求一種能夠從根本上改善鄉鎮體制的路徑，其論點可歸納為撤銷論、派出論、撤并論、徹底改革論、自治論等。其中撤銷論認為，鄉鎮沒有財力建立一級完全政府；鄉級政府是當前農村許多問題的始作俑者；鄉級政府功能已經嚴重萎縮；鄉鎮一級作為基層政權，沒有歷史依據，也沒有現實必要。撤銷鄉鎮政權，可將其權力上移到縣政權，平移給鄉(鎮)民代表大會和鄉(鎮)委員會，下移給農會、農民合作經濟組織或其他組織。派出論主張改鄉級基層政權為縣級政府的派出機構，在鄉一級設辦事處(鄉公所)，作為縣以下的行政組織。撤并論以減少公務人員、節約行政開支為目的。徹底改革論主張鄉鎮政府可以保留，但要實行徹底改革。而自治論則主張鄉鎮政府自治，村莊社會自治，或者主張村鎮并列自治。上述幾種觀點之間的分歧比較大，至今尚沒有出現占絕對優勢的觀點。但有一點共識是，鄉鎮政府出現的問題從根本上說是體制問題。

事實上，財政困難并不能成為撤銷基層政府的理由。如果確實有許多職能非要由鄉鎮政府完成不可，同時鄉鎮政府又沒有足夠財政的話，我們更愿意去改革財政制度，而不是撤銷鄉鎮政府。其次，歷史上政府建制只停留在縣一級并不能成為當代不能有鄉鎮政府的充分必要條件。再次，現存政府存在缺陷并不能成為撤銷鄉鎮的充分理由，在具備充分理由之前，改革鄉鎮政府是最為可取的辦法。

那么，如何改革鄉鎮政府？這里最重要的是了解鄉鎮政府所要治理的對象(主要是農村)的特點以及由此決定的農村工作的特點。農村屬于“熟人社會”，農村社會的非市場化與非制度化，農村自治組織權威相對缺乏，不同地區的農村發展程度不同等，就是其中的重要方面。

在討論鄉鎮政府職能轉變問題時，我們要特別區分兩個概念:一個是“職能界定”，解決“是什么”的問題；另一個是“職能定位”，解決“是經濟發展型還是社會管理與公共服務型”的問題。在我們看來，鄉鎮政府的職能應該是什么的問題并不是一個真問題。因為鄉鎮政府的職能界定要么是相對于上級政府來說的，要么是相對于農村社會來說的。從前一種角度來看，如果把鄉鎮定位為縣級政府的下級政府，鄉鎮必須處于縣級政府與鄉村社會之間，那么必然會造成幾乎所有的縣級政府的農村管理職能都必須通過鄉鎮來履行或配合。鄉鎮政府很大程度上就談不上界定自身的職能(除非絕大多數農村管理職能可以通過縣級政府及其部門與派出機構直接完成，而不需要鄉鎮的參與)。但如果鄉鎮政府不作為一級政府而是作為具有某種特定職能的派出機構的話，鄉鎮機構的職能界定問題也就沒有什么意義或者被取消了。從對農村社會的角度來看，鄉鎮政府的職能界定涉及到鄉鎮政府從哪些方面、多大程度地介入經濟、社會領域中去的問題。但這個問題有個前提，那就是鄉鎮政府必須對這種介入有主動權。但事實證明，這種前提是不存在的。作為地方政府的末端，鄉鎮政府沒有選擇自己職能的條件。

由此，鄉鎮政府改革的核心問題是對鄉鎮政府的職能予以定位而不是界定。對此的回答就是，鄉鎮政府必須從發展型政府轉變為公共服務型政府。(作者系中山大學特聘教授、浙江大學教授、博導、博士，黃紅華對本文寫作也有貢獻)摘 要：通過對安康市鄉鎮機構改革的調查及反思，指出目前我國鄉鎮政府改革在取得階段性成果的同時依然存在著改革模式單

一、鄉鎮政府職能不清等弊端。因此，根據各地發展狀況的不同選擇具有針對性的鄉鎮治理模式，進一步轉變政府職能，培育農村中介服務組織和自治組織等，才能從根本上鞏固鄉鎮政府改革的成果。

關鍵詞：農村稅費改革；鄉鎮政府改革；現狀；問題；反思

基金項目：安康學院專項科研計劃資助項目（2007AKXY010）稅費改革后鄉鎮政府自身改革問題研究。

自2000年開始試點推行農村稅費改革，到2006年1月1日在全國取消農業稅，中國農民徹底告別了延續2600多年的“皇糧國稅”，它標志著我國經濟結構、利益分配格局已經發生根本性變化，中國社會正由傳統農業社會的“以農養政”步入到“工業反哺農業、城市支持農村”的工業化社會發展階段。經濟基礎的轉變使得傳統的“吸取型”鄉鎮政府逐步邁向服務型政府。因此，在新的財稅體制下如何轉變鄉鎮政府職能，進行鄉鎮政府體制變革是我國改革實踐和學術探討熱點話題。筆者通過對安康市若干鄉鎮政府改革實踐調查分析的基礎上得出：安康市鄉鎮政府在機構改革取得階段性成效的基礎上依然面臨著鄉鎮財政危機，鄉鎮政府缺乏獨立自主性及職能不清和改革模式單一等多種弊端，如何進一步理順各級政府間關系，明確鄉鎮政府職能，轉變鄉鎮政府行為并且根據不同地區特點采取具有針對性變革措施等問題進行探討是目前鄉鎮改革深入的關鍵。

一、安康市鄉鎮政府改革的現狀及改革后依然存在的問題

安康市位于陜西省最南部，南依大巴山北坡，北靠秦嶺主背，漢江由西向東橫貫，全市山地占92.5%，丘陵約占5.7%，川道平原僅占1.8%，屬于典型的資源依托型山區農業經濟。根據《安康縣志》、《興安州志》、《安康史簡編》等資料可知，安康的人文歷史可上溯到石器時代，夏商以來各朝均有建制但處于不斷地變化之中，直到2000年中華人民共和國國務院批準安康設市。經過撤區并鄉、合并村組，到2006年安康市目前所轄1區9縣，109個鎮，88個鄉，3個街道辦事處，1915個村民委員會，89個社區居委會。

為徹底減輕農民負擔和緩解地方財政壓力，在稅費改革后，安康市自2005年8月被陜西省省委、省政府確定為全省農村綜合改革試點市。在市委、市政府組織人員進行調查、論證、策劃、試點的基礎上，2005年12月鄉鎮政府機構改革在全市全面統一推行。通過對該市若干鄉鎮的調查并以H鄉為例（對其它若干鄉鎮的調查表明，在改革措施、機構設置等問題各鄉鎮基本類同。），可以將目前安康市鄉鎮機構改革的成效概括如下：

一是按照新形勢下農村工作的特點將鄉鎮政府職能重新界定為組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾，切實履行促進經濟發展、加強社會管理、提供公共服務、維護社會穩定的職能。

二是按照精簡、效能、統一的原則在鄉鎮機關設置“三辦一所”，即黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會

管理辦公室和財政所。

三是按照“因事設崗”的原則并根據《安康市鄉鎮機構改革實施意見》制定各鄉鎮機關的“三定”方案，明確了鄉鎮政府各機構的職能、機構設置及職責、領導職位、職數。如H鄉鄉鎮機構設黨委書記1人，主要職責為負責黨委、人大全盤工作，分管武裝工作；副書記1人，分管黨務、組織人事、紀檢監察、群團、工會、綜治、政協、統戰、機關內務、宣傳及精神文明建設、文化廣播事業；鄉長1人，負責政府全盤工作，分管財政、貿易、金融、統計工作；副鄉長2人，一人負責教育、衛生、企業、交通、村鎮建設、安全環保、新農村建設、電力電信建設、基礎設施建設，另一人負責農業、林業、水利、水保、畜牧獸醫、產業建設、民政扶貧、生態移民、防火、防汛、防滑工作；黨政綜合辦公室6人，主要承擔黨委、人大、政府、政協及群團的各項日常工作；經濟發展辦公室5人，主要承擔經濟產業發展規劃、經濟結構調整、農業基礎設施建設、防汛、防滑、抗旱救災、動植物防疫、安全生產、扶貧開發等日常工作；社會管理辦公室4人，主要承擔人口和計劃生育、村鎮規劃建設、民政事務、民族宗教、殘聯、勞動和社會保障、環境保護、科教文衛等日常工作；財政所4人，主要承擔鄉鎮政府預決算，各項資金的收支管理、國有資產管理等職責。

四是按照公益性與經營性分開原則整合了原來的“七站八所”等事業單位，統一設置農業綜合服務站、人口和計劃生育服務站、社會保障服務站和文化綜合服務站。H鄉事業單位改革后的設置為：農業綜合服務站8人，承擔農林水等產業新技術、新品種的示范、推廣等公益性服務職責；人口和計劃生育服務站5人，承擔計劃生育“三查”、生殖保健、生育技術、計劃生育宣傳、培訓等公益性服務職責；社會保障服務站5人，承擔農村勞動力轉移、社會保障資金、農村合作醫療、下崗失業人員、退休人員社會化服務等職責；文化綜合服務站3人，承擔鄉村圖書閱讀、廣播影視、宣傳教育、文藝演出、科技推廣、科普培訓、體育和青少年校外活動等公益性職責。五

是強化了各種崗位的工作描述和工作規范。

從調查結果可以看出，新一輪的鄉鎮政府機構改革在制度化、規范化等技術層面有了明顯地進步。但是，任何制度創新和變革都是一項系統性的工程，需要其它配套措施銜接。“社會中各種制度安排是彼此關聯的。不參照社會中其它相關制度安排，就無法估價某個特定安排的效率。”[1]我國國家政權組織形式屬于單一制，作為國家政權組織的最基層鄉鎮政權，它的變革不僅取決于自身經濟、社會發展的需求，而且取決于整個國家改革的進程及上級政府改革進程的影響，從某種程度上，還取決于直接上司領導機關的政治素養、個人作風等諸多變量。“在單一體制下，縣鄉政權機構設置的依據是與上級政府對等對口，由此造成縣鄉機構迅速膨脹。”[2]因此，如何建構適合當前農村經濟發展的，精簡、高效、廉潔、奉公的鄉鎮政府依然任重而道遠。

從安康市各鄉鎮機構改革的社會實踐看，目前鄉鎮政府治道變革依然存在著以下問題：一是改革模式單一，不能與本地區農業生態環境、經濟、社會發展狀況相一致。鄉與鎮改革措施、職能定位、機構設置、人員編制基本趨同，不能反映各自經濟發展的特征和要求。二是改革目標單一，目前改革主要是“基于減輕農民負擔和緩解地方財政壓力的考慮，幾乎把鄉鎮政府改革變成了’’撤并鄉鎮、合并村組、精簡機構、分流人員、壓縮開支’’這樣的所謂’’倒逼機制’’，結果造成了鄉鎮一級政府基本處于’’有政無財’’的尷尬境地”[3].三是鄉鎮財政危機進一步惡化，造成鄉鎮政府面向農村的各種公共服務諸如農田水利、耕地保護、道路維護、校舍維修等處于癱瘓狀態。四是鄉鎮改革并沒有消除傳統農業經濟管理的自上而下的“壓力型”政府體制，各鄉鎮政府在失去傳統的人事權、決策權的同時進一步失去了財權，政府的自主性進一步弱化，相應對上級政府的依賴性進一步增強。在傳統指標體系瓦解的同時又重新建立了自上而下的新的指標體系作為對鄉鎮干部人事考核的依據，從而造成鄉鎮政府不是應對來自廣大農民群眾的呼聲；相反，一天疲于奔命地應付上級的檢查。五是鄉鎮政府職能依然不清，政府行為依然存在“缺位、錯位和越位”的現象。六是鄉鎮政府人員組成不合理，管理水平急需提高。等等。這些問題如不能徹底解決，鄉鎮政府改革能否走出“黃宗羲定律”怪圈將值得關注。

二、以安康市鄉鎮政府改革為例，對推進我國鄉鎮政府改革的理性思考

“窮則變，變則通，通則久”。我國目前正處于社會轉型時期，其顯著的特征表現為：在經濟體制上，我國基本實現了由計劃經濟向社會主義市場經濟的根本轉變，市場在社會資源配置中日漸起到基礎性作用；政治上，以領導干部人事制度和公務員制度為切入點，政治體制由傳統計劃經濟相適應的高度集權的管理體制向市場經濟的民主、法治政府轉型；在社會發展進程上，2003年我國人均GDP已達到1000美元，我國的經濟結構、產業結構發生了根本性變化，工業化取得了明顯的成效，第三產業得到迅速發展。為此，圍繞著經濟、政治、社會轉型的政府治道變革也自上而下的逐步展開，作為國家政權的最基層-鄉鎮政府改革目前尚處于探索階段。學者們通過各地考察，對中國鄉鎮改革和治理之道提出了諸多模式，概括起來可以歸為四種：一是繼續維持“鄉政村治”并加強鄉鎮政權建設；二是主張將鄉鎮政府改為縣級政府的派出機構，撤銷鄉鎮一級政府；三是實行鄉鎮自治；四是主張“鄉派鎮治”。[4]不同的治理模式反映了學者們觀察的切入點和視閾范圍的不同，我國區域經濟發展不平衡，即使同一地區自然環境的不同發展水平也不僅相同。如何結合地區經濟發展水平和產業發展狀況進行有針對性性鄉鎮變革還需進一步深入探討。通過安康市鄉鎮政府改革，我認為目前繼續推進鄉鎮改革還需注意以下幾

個方面的問題。

（一）繼續按照“漸進式”改革和“摸著石頭過河”的思想指導，多角度、多層次地探悉我國鄉鎮政府未來不同的治理模式。對那些經濟發展較好，市場化程度較高、工業化、城鎮化發展較快的東南沿海地區和城鄉結合地區，可以逐步實行“鄉派鎮治”和“鄉鎮自治”，因為隨著管理水平的提高，交通信息技術的推進等綜合治理環境的變化，按照組織原理可以減少管理層次而增大管理幅度；同時自治也未來民主政府發展的趨勢。相反，對那些“城鎮化水平不高、農村社會化、組織化、現代化、市場化、法制化水平及科技文化水平相對落后的地區。這些地區的許多工作不是在辦公室完成，而是在田頭、路邊、農民家里辦成，許多問題不是靠簡單的會議發通知就能解決，而更多地要靠現場處理，現身說法”。鄉鎮政府改革不能實行一刀切，要結合實踐經驗逐步展開。

（二）理順關系，對鄉鎮政權依然在地區經濟社會發展及公共產品提供發揮不可替代作用的區域，需要進一步加強和健全鄉鎮政權，完善鄉鎮政府職能，做到一級政府一級財政，事權與財權相統一，建立獨立、自主的服務型政府。一是理順關系，包括上下級政府之間的隸屬關系，政府與公民之間的關系，黨政關系以及政企關系，使鄉鎮政府不僅接受上級政府的監督、管理和評價，更重要的是接受來自公民及社會的評價。二是“改變鄉鎮人大權力虛置及邊緣化局面，將人事任免權和鄉鎮社區重大事項決策權交還給鄉鎮人大，將行政權交還給鄉鎮政府”[5].只有一個相對獨立自主，權力來自人民的政府才能在管理實踐中為民服務。管理實踐中的權責一致不僅在數量上要求一致，更為本真的是方向上的一致。如果一切權力僅僅來自上級，那他的服務對象就是上級官員；只有來自人民的權力才能為人民服務。傳統鄉鎮政府的人事任免、監督考核及公共決策都來自上級政府，那么在管理實踐中為民服務就會成為一種虛假的套話，這也是造成官民關系不和諧的根本所在。三是轉變鄉鎮政府職能。按照市場經濟和現代政府治理理念，將鄉鎮政府由過去的直接抓招商引資、生產經營、產品營銷、催收催種、催糧催款等具體事務轉到搞好社會管理和公共服務上來；使政府由傳統計劃經濟的全能政府轉向民主、法治、透明、有效、責任型政府上來。

（三）鼓勵、引導、支持農村發展各種新型社會化服務組織和中介組織，繼續改革事業站所和落實村民自治。鄉鎮政府改革是一項系統性的、全方位的改革，它的成效不僅取決于自身變革，而且更重要的是整個行政運行生態環境要發生根本性轉變。在充分認識市場、國家、社會三種力量的基礎上，更加積極有效地培養各種社會力量和中介服務組織，它們不僅可以替代某些政府職能、緩解政府壓力，而且能夠發揮專業技術優勢比政府做得更好。“新技術發展的刺激，直接推動了信息快速的擴展和傳播，越來越多的公民逐漸認識到，他們有能力影響那些關乎他們生活質量的公共政策的制定與執行。”不斷擴展的公民參與和公民自治，也為最終形成“小政府，大社會”的社會治理局面奠定良好的基礎。

參考文獻：

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