第一篇：稅費改革鄉鎮運轉

稅費改革鄉鎮運轉.txt15成熟的麥子低垂著頭，那是在教我們謙遜；一群螞蟻能抬走大骨頭，那是在教我們團結；溫柔的水滴穿巖石，那是在教我們堅韌；蜜蜂在花叢中忙碌，那是在教我們勤勞。稅費改革后鄉鎮工作中心轉移淺思考

來自：長汀縣府辦 作者：饒晉鵬 加入時間：2005-9-24 11:15:26 點擊：162

全面推進農村稅費改革試點工作, 是我省貫徹落實“三個代表”重要思想、黨的十六大和十六屆三中全會精神的重大舉措，也是破解“三農”問題的一個有效途徑。這項工作目前正在全省大刀闊斧地進行，已取得階段性的顯著成效。在“三農”問題的重要性已經為全社會認同的背景下，這輪改革有可能影響今后幾十年的發展走向。因為它已經滲透到“三農問題”的較深層次，通過輔以整個農村運行機制的系統變革，并借助整個社會力量對農村生產力要素的重新整合與分配，以傳統產業結構大調整和鄉鎮工作中心轉移為突破口，實現農村基層政權、農村基層政府與農民關系的重塑和改造。

一、以解決“三農”問題作為一切工作的根本出發點和最終落腳點

圍繞農村稅費改革后的重新定位，鄉鎮以往作為中心任務的催糧要款便退居二線，一切以“三農”為中心，一切為“三農”服務。在認真貫徹落實稅費改革政策的過程中，無論是農民群眾還是我們的鄉鎮干部都普遍表現出對新一輪稅改政策的空前支持，農民群眾從中得到了真正的實惠，而我們的基層政府和一線干部也都能從與農民群眾打交道的過程中、從農民群眾對新政策的贊譽中、從農民群眾減負后的喜悅中感受到農民群眾對政府的真心擁戴、對干部的感激與信任，這種微妙的變化成了我們基層工作的莫大動力。然而，與此同時，面對鄉鎮工作中心轉移的新形勢，我們的鄉鎮干部又面臨著許多新問題和新壓力，干什么？ 怎么干？從我縣的實際情況來看，由于地處邊遠貧困山區，工業和市場基礎都相當薄弱，又是人口大縣、農業大縣，全縣總人口49.5萬，農業人口42.2萬，這就使得“三農”問題尤為嚴重，鄉鎮工作的艱巨性和解決“三農”問題的重要性就更加突出。從對我縣開展稅費改革的調研情況來看，各鄉鎮在把工作中心逐步轉移到服務“三農”的過程中主要呈現了以下三個特點：

圍繞轉變政府職能，強化基層隊伍建設。

隨著稅費改革的逐步深入，管理型政府逐漸向服務型政府轉變，基層政府作為服務“三農”的基本職能更加突出。今年初，中共中央國務院將《關于促進農民增加收入若干政策的意見》作為中央一號文件正式公布，凸顯了中央對“三農”問題的高度重視。一號文件的核心是解決“三農”問題，“三農”問題的核心是農民增收，而解決增收問題的核心就是建立一個精干、高效、務實、便民的鄉鎮工作運行機制。只有這樣，干部轉變作風、政府轉變職能才能落到實處，農民增收目標才能真正實現。我縣在稅費改革前，各鄉鎮財政收入的主體稅源還是以傳統農業為主，經濟結構較為單一，財政基礎相當薄弱，除了抵償部分鄉村債務，僅能保證工資發放以及政權運轉的正常需要。稅費改革后，由于鄉統籌費的完全取消，鄉鎮財政收入的主要來源被切斷，鄉財支出大部分只能依靠上級財政轉移支付實現；另外，稅費改革也在一定程度上降低了基層工作量，減輕了鄉鎮干部的某些負擔。因此，稅費改革的同時也對政府機構改革提出要求，要求基層政府精簡機構、裁減冗員。圍繞這輪改革，我縣18個鄉鎮都已初步完成包括鄉鎮機構改革在內的相關配套改革，明確規定了12個一類鄉鎮內設5個辦公室，6個二類鄉鎮內設4個辦公室，站所統一規范綜合設置為8個事業機構，精簡達6個以上；認真抓好“減人、減事、減支”工作，清退臨時人員，裁減超編人員，壓縮財政供養人員，在保證稅費改革初期平穩過渡的同時也建立了鄉鎮政權運行新機制。同時，以簡政減員為起點加強干部的思想文化和道德建設，建立起一支小而精的鄉鎮干部隊伍，在一定程度上減輕了鄉鎮財政壓力，也為從根本上解決轉變干部作風、轉化政府職能、幫助農民增收問題提供了制度保證。

圍繞落實惠民政策，建立誠信有為政府。

當代中國的鄉村沖突主要體現在農民和基層政府之間，在嚴重沖突事件有所減少的同時，緊張關系仍然存在，其主要特征是農民對干部不信任；另外，由于長期以來官場腐化之風仍然屢禁不絕，造成“干部=腐敗”的社會誤解普遍存在，政府形象被少數人抹黑，基層工作開展遇到各種阻力。稅費改革的全面實施，恰似一夜春風，給政府重塑自身形象帶來了一次難得的契機。去年以來，我縣積極開展農村稅費改革，認真貫徹落實“五取消、一穩定、一改革”的政策，把鄉鎮工作的中心快速轉移到“三農”上來。對于已取消的稅和費，沒有發生反彈和再征收現象，群眾反映良好。同時，通過進一步完善村級“一事一議”和“村民自治”制度，各鄉鎮逐步實現了鄉村治理模式的轉變，農民群眾參與村級事務的積極性迅速提高。稅費改革后，農民人均負擔由原來的63.5元下降到10.5元，人均減負53元，減負率達83.5%。農民負擔得到切實減輕，農民對基層政府的支持與信任也逐漸提升。而且，隨著稅費改革的繼續深化，中央又出臺了一系列惠及農民的好政策，如農村居民最低生活保障、種糧直接補貼、定單糧收購保護價等，有力地促進了干群關系，增強了農民對政府、對干部的情感。另外，為了從根本上改變村級集體財務管理的混亂情況，我縣已有大同鎮、新橋鎮、童坊鎮、河田鎮、策武鄉、涂坊鎮、南山鎮、濯田鎮、羊牯鄉等9個鄉鎮實行了村帳鄉鎮代管。通過實施村帳鄉鎮代管，加強了村級財務事前、事中監督管理，進一步規范村級財務，有效緩解了干群關系，減少了村干部之間的猜疑，增加了村級財務開支的透明度，調動了農民對鄉、村工作支持的積極性，從而使基層工作開展起來少了阻力、多了動力，同時也很好地向農民群眾證明：我們的政府是誠信的政府，我們的政府是有為的政府。

3、圍繞激活發展潛力，加快農民增收步伐。

破解“三農”難題，關鍵是解決農民增收問題，而幫助農民增收的前提就是要減少農民，實現農村產業大轉移。稅費改革的開展，使基層政府得以從繁瑣的稅費收繳中解脫出來，全身心投入到服務“三農”中去。同時，鄉統籌的取消使得鄉鎮財政壓力加大，迫使鄉鎮千方百計謀求發展途徑，加快自身經濟發展，以緩解生存困局。有壓力才有動力，這就使得職能轉變后的基層政府能夠真正做到“一心一意謀發展，滿腔熱情解民憂”。我縣通過實行對鄉鎮“劃分收支，核定基數，定額繳補，超收分成，自求平衡”的財政管理體制，合理調節縣鄉之間的權力分配，調動起鄉鎮發展經濟、培植財源的積極性。在全縣大力實施項目帶動戰略、做大做強紡織主導產業的大背景下，一方面，各個鄉鎮都不失時機地外引內聯、投資辦廠，下大力氣對紡織用工進行“定單式”免費培訓和就業安置，有效地推動了農民轉移就業的步伐，使農村大部分富余勞動力都能從第一產業以外獲得增收的途徑；一方面，隨著農業稅改政策的及時兌現、林權制度改革的逐步推進、種糧直接補貼等政策措施的出臺，農民種糧的積極性不斷提高，加上政府對農業產業結構調整的積極引導，使得種植業結構繼續優化。隨著稅費改革的深入開展，各鄉鎮通過重點發展非資源型產業，深入挖掘并積極開發內在潛力，因地制宜、因勢利導地實現內部結構調整和外部產業轉移，進一步加快了我縣農村工業化的步伐，工業化的發展又帶動了農業結構調整，使農村富余勞動力得以從土地中溢出，通過產業轉移參與縣城勞動密集型產業的分工協作，從而有效地實現了農民增收。今年上半年，農民人均純收入達到1232元，與去年同期相比增長12.4%。

二、以服務“三農”為契機重塑農村基層政權

我縣在開展稅費改革的過程中，已經注意到必須用聯系的長遠的發展觀來推進農村改革，利用鄉鎮工作中心逐步轉移的契機加快政權建設。農村基層政權重塑，就是要建立一個真正讓農民群眾信得過的政府，這樣一個政府，必須是誠信政府，必須是能為農民謀福利的政府，必須是全心全意為“三農”服務的政府。稅費改革，讓農民群眾切實從政府政策中得到實惠，為我們的政權重塑奠定了值得農民信賴的基礎。但是，我們也應看到，各鄉鎮在解決“三農”問題的具體措施上還沒有形成非常清晰的思路，服務“三農”的凝聚力和向心力還遠遠不夠。各鄉鎮還在為完成各種指標尤其是計生指標以及經濟目標考評各項工作而無法把精力完全投入到“三農”中去，使得鄉鎮工作中心轉移力度不夠大、轉移步伐不夠快。因此，今后的政府工作還必須緊緊圍繞“三農”這一主題，切實把鄉鎮工作中心完全轉移到服務“三農”上來，以“農民利益無小事”的指導觀推進農村各項事業的全面協調快速發展，做到事為民所做、權為民所用、利為民所謀，確保農村穩定、農業提效、農民增收，真正實現農村基層政權的重塑。

1、用好用活用足政策，因地制宜推進改革。

我縣農村稅費改革雖然取得了明顯的階段性成效，但是在政策的銜接上以及實際運作中還存在一些問題，必須根據自身實際有針對性地加以解決。如鄉鎮機構和人員的精簡還不夠，鄉鎮職能轉變還沒完全到位；鄉村治理體制還有待完善，化解鄉村債務還有一定難度；教育經費的缺口還難以填補，提升農民的文化素質還需要漫長的過程等等，有些是受長期以來體制性因素的困擾，一時無法完全解決；有些是受縣鄉財政資金的限制，短期內難以克服。相對政策的廣泛性而言，每個地方都有其自身的特殊情況，必須找準切入點大膽開拓創新，不能搞一刀切。然而，對于中央、省、市出臺的一系列行之有效的惠民政策，我們就必須不遺余力的貫徹執行，絕對不打折扣，確保能做到的事情盡量做，能做到的事情盡快做，實現行政提速。面臨稅費改革初期的種種困難，我們必須認真做好下一步工作，用改革的辦法解決稅改中已經出現和可能出現的問題：積極探索化解鄉村債務的措施，加快鄉鎮職能轉變步伐；加快新型鄉村治理模式的形成，積極穩妥地調整鄉鎮建制；結合農村稅費改革，進行科學規劃、合理布局，適當撤鄉并鎮，有條件的可實行并村；加大對教育的投入力度，實現農民素質的穩步提高；進一步規范農村稅費征管，防止農民負擔反彈；加快土地流轉步伐，形成種植大戶和規模經營，推動農業結構調整和產業轉移進程。

2、做好內外兩篇文章，加快鄉鎮經濟發展。

農村基層政權面臨的最大困難是來自于財政方面的巨大壓力，鄉鎮首先要保證完成上級規定的稅收上繳任務，其次要保證自身的工資發放，除此之外，還要提供鄉村基礎設施建設以及公共服務資金的投入，而當前我縣要保證農村基層政權的正常運轉都十分困難，更不可能有太多的資金投入到醫療、衛生和教育等公共服務空間中去。由于我縣地少人多，而第一產業所占比重過大，高于全市平均水平18個百分點，二、三產業所占比重較低（2003年我縣一、二、三產業比重為40：25.4：34.6），分別低于全市17個和1個百分點，第一產業比重過高直接制約著我縣財政收入的增長，這與縣域經濟發展的需要極不協調。因此，只有通過內外聯結、產業互補的方式，實現人口在三產中的重新布局，想方設法增加農民收入才是解決問題的唯一辦法。做好外部文章，就是要幫助農民從農業低效緩收的困境中解脫出來，化解人地矛盾，積極為農民尋找就業的途徑，加快實現“職業農民”向“戶口農民”的轉變。鄉鎮政府要善于引導、鼓勵農民建立正確的就業觀念，幫助農民“洗腳上岸”、“洗腳進城”，認真組織好勞動技能培訓，把農民培訓成有一技之長的產業工人，有條件的通過本地鄉鎮企業內部消化，沒有條件的要加大培訓力度，使之具有更強的競爭力，才有可能從非農產業中獲得更多的收入；做好內部文章，就是要抓住勞動力溢出使農業有所松動的契機，不因農民產業轉移而導致土地拋荒和低效耕作，發揮好在家種田農民的生產積極性，通過村與村、集體與集體之間的土地流轉重新調整用地分配，實現規模耕作或聯合經營，同時也有利于加快農業內部結構調整，實現農民與土地的最優配置。鄉鎮政府有責任在資金、技術以及政策上給種植大戶予幫扶，提高農業的科技含量和產出量，保證糧食安全，有效促進農民增收。

3、密切關注干部負擔，凝聚服務“三農”合力。

作為稅費改革的一線實施者，農村基層干部的負擔往往被人們忽略，隨著稅費改革的逐步推進和中央對“三農”問題的越發重視，基層干部將面臨更多的新情況新問題，任務十分艱巨。研究表 明，我國鄉村沖突的主要生長點就是在農民負擔的反彈上，而農民負擔的反彈和基層干部負擔過重有密切聯系，因此，無視基層干部負擔勢必影響稅費改革的成效。農民有多苦，鄉鎮干部有多累，相信只有在基層鍛煉過的人才會有最深的體會。這次全省開展的“下派村支書”活動應該就是基于這種考慮，讓長期在機關單位工作的同志深入農村基層去體驗鄉鎮干部的艱苦，培養與農民群眾的感情，從基層鍛煉中找到解決“三農”問題的辦法。我們的鄉鎮干部，總是在艱苦的環境中兢兢業業地工作，默默地在承受著各種壓力，卻往往得不到外界的承認與理解。被戲稱為“不可能完成的任務”的計生工作總是鄉鎮干部必須長抓不懈的頭等大事，還要招工，還要完成烤煙指標，有時還要打火燒山、抗洪搶險。面對各種目標考評和許多的非職責負擔，一個月六、七百的工資，卻要在兌現獎懲中這扣50那扣100，罰的人多獎的人少，獎的太輕罰的太重，干部的熱情以及工作的積極性如何不被消磨？我們的基層政府必須把這個問題重視起來，切實減輕鄉鎮干部的非職責負擔，強化合理有效的激勵措施和考核機制，提高鄉鎮干部的積極性和能動性，讓鄉鎮干部真正實現角色歸位，使鄉鎮上下擰成一股合力，朝著同一個方向，更好地為農村稅費改革和“三農”服務。

【責任編輯：涂寅】

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第二篇：稅費改革對鄉鎮工作的影響

稅費改革對農村工作的影響

隨著2004年中央一號文件的頒布實施，以減免農業稅為主要內容的新一輪農村稅費改革正式拉開帷幕。這次改革，波及全國各個鄉鎮，惠及中國九億農民，意義重大，影響深遠。由于農業稅是鄉鎮財政收入的主要來源，因此農業稅減免也必然會對鄉鎮工作產生巨大影響。那么，這次農村稅費改革到底會對鄉鎮工作帶來什么樣的影響呢？為此，我們對新鄉市減輕農民負擔辦公室、新鄉市農村稅費改革領導小組辦公室以及延津、獲加、輝縣、衛輝等縣市的部分鄉鎮進行了走訪調查。通過調查，我們了解了許多情況，掌握了大量材料，也發現了一些問題。在調查研究的基礎上，我們還提出了一些建設性的意見和看法。但愿我們的調查研究，能對新鄉市農村稅費改革成果的鞏固以及這項工作的進一步深化有所作用。

一、農村稅費改革狀況

（一）全國農村稅費改革歷程

從全國范圍來看，農村稅費改革大致經歷了三個階段：一是地方的自發改革階段。從1993年到2000年，為了減輕農民負擔，我國許多縣市自發地進行了農村稅費制度改革的探索。其典型模式主要有三種：第一是實行農業稅費“征實”制，即實行農業稅費合并征收，一定三年不變。如河北正定縣的“公糧制”改革；第二是“費改稅”，即把“三提留五統籌”改為 “農村公益事 業建設稅”。如湖南武岡市的改革；第三是“土地綜合負擔大包干”，如湖北棗陽市揚擋鎮的改革。二是中央指導下的安徽試點改革階段。2000年3月，中央文件確定在安徽省以省為單位進行農村稅費改革試點，由此農村稅費改革進入中央指導試點階段。改革的主要內容可以簡單概括為：“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”。“三個取消”指取消生豬屠宰稅、取消鄉鎮統籌款、取消農村教育集資等專向農民征收的行政事業性收費和政府性基金；“兩個調整”即調整農業稅政策、調整農村特產稅征收辦法（停征除煙葉以外的農業特產稅，五年內取消農業稅）；三年取消統一規定的勞動積累工和義務工；配套改革：主要是改革撤并鄉鎮涉農事業機構、撤組并村；改革縣鄉財政體制；改革調整農村義務教育布局等。“三個確保”，確保改革后農民負擔明顯減輕，不反彈;確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉;確保農村義務教育經費正常支出需要。三是中央指導下的改革全面推進階段。2003年，在中央政府的政策引導下，全國范圍內各個省市全面展開農村稅費改革工作。在2004年召開的人大會議上，中央又提出了進一步推進農村稅費改革的新舉措：從2004年起，取消除煙葉以外的農業特產稅；逐步降低農業稅稅率，平均每年降低一個百分點，五年內全部取消農業稅。（吳仲斌：《減輕、規范、穩定、深化：對農村稅費改革的析評》，人大復印資料：《農業經濟導刊》2005年第5期）據初步測算，實施這些政策，2004年農民減負增收約３０２億元，中央財政為此安排 轉移支付２１９億元補助地方財政減收缺口。與此同時，為減輕農民負擔，促進糧食生產，還實施了穩定農業生產資料價格的財稅優惠政策，取消３項、免征８項、降低４項涉農行政事業性收費。

（二）我市農村稅費改革情況

從新鄉市的情況來看，農村稅費改革也大致經歷了三個階段：一是2002年實行費改稅。經過改革，全市農民負擔總額由2001年的48107萬元，減少為2002年的25830萬元；農民人均負擔由2001年的111.30元，減少為2002年的59.76元。兩者分別下降了46.30%；二是2004年減征農業稅。2004年我市農業稅征收下調三個百分點，稅率由原來的7%降為4%。由此，我市農民負擔總額在2002年的基礎上又減少了11070萬元，再加上種糧補貼，農民人均負擔由2002年的59.76元下降為16.14元；三是2005年免征農業稅。從2005年開始我市全部免征農業稅，取消了所有對農民的收費項目，農民負擔基本為零。

二、農村稅費改革對我市農村工作產生的影響

（一）農村稅費改革的成效 1．農民負擔顯著減輕

農村稅費改革被概括為“三取消、二調整、一改革”的改革方式，即取消鄉統籌費等行政事業性收費和政府性基金，納入農業稅范疇，村提留中的管理費、公益金改為農業稅附加，公積金（村內興辦集體生產公益事業所需資金）實行一事一議，由村民大會民主討論決定；取消屠宰稅和逐步取消勞動積累工和義務工。調整農業稅和農業特產稅政策，改為按照農作物的常年產量和規定的稅率依法征收。并改革現行村提留征收使用辦法，實行鄉管村用。實行費改稅后，鄉鎮任何部門和單位不得以其他形式向農民無償征收費用。改革以后，農民負擔得到了顯著減輕。以延津縣東屯鎮為例，該鎮在實行稅費改革以前的2000年農民負擔主要包括農業稅54．１4萬元，以資代勞113．73萬元，工程水費9．51萬元，村提鎮統147．45萬元，共計324．83萬元。其中三項村提留包括公積金、公益金（用于五保戶、困難戶、合作醫療、廣播、電影）、管理費（用于干部報酬、辦公費、帳冊工本費、公用管理費），五項鄉統籌包括教育費附加54萬元，優撫4．62萬元，民兵訓練5．78萬元，鄉村運行建設7．61萬元。此外，向學生每人每學期收150元教育附加費用，全年征收120萬元。在實行農村稅費改革以后，農民負擔每年均呈下降趨勢，2001年農民負擔全年共計245．52萬元，2002年240．72萬元，2003年230．79萬元，2004年122．76萬元，其中2004年122．76萬元中的72．39萬元農業稅已不再向農民征收，改由政府代繳，2004年的農民實際負擔僅為50．37萬元。且自2001年起取消在學生頭上收取的教育附加費。由此可見，實行稅費改革之后，農民的負擔得到了較為顯著的減輕，農民收入增長，為農村社會經濟的發展打下了良好的基礎。

2.解放了鄉鎮干部，改善了干群關系，優化了干部形象 按照社會主義市場經濟的基本要求，政府職能主要是向其公民提供公共商品，并為私人商品的有效提供創造良好的社會環境，提供優質服務。對鄉鎮政府而言，其基本職能主要是提供更好、更多的地方公共商品，主要包括維持社會治安、制定城鎮發展規劃、進行鄉村基本建設和社會保障體系建設等，同時為農民和鄉鎮企業的生產提供咨詢、培訓服務。根據這樣的職能定位，征收稅費并不屬于鄉鎮干部的主要任務。然而，在農業稅減免以前，由于鄉級財政實行包干自籌，農業稅費的收繳狀況不僅與鄉鎮政府的辦公經費直接聯系，而且與鄉鎮干部個人的收入直接掛鉤，因此，催糧派款、征稅收費成了每個鄉鎮干部一年四季的主要工作。這項工作牽扯了鄉鎮干部大量的時間與精力。據中國社科院調查報告的統計數據，鄉鎮干部70%以上的時間和精力都用來抓農業稅費的征收了（互聯網）。由于鄉鎮干部把大量的時間與精力都投到了征收稅款上，無暇顧及其它工作，致使許多份兒內應干的事情沒有干好或者根本沒有時間去干。不僅如此，由于農民負擔較重，對繳納稅費有抵觸情緒，再加上一些鄉鎮干部在收費過程中方法簡單，態度粗暴，致使干群矛盾激化，干群關系緊張。鄉鎮干部的形象也因此受到嚴重損害。在不少群眾看來，鄉鎮干部根本就不是為群眾服務的，而是專門“催糧要款，刮宮引產”，“要糧、要錢、要命”的。減免農業稅以后，鄉鎮政府的收費功能被取消，鄉鎮干部也從繁瑣的收費工作中被解放出來。鄉鎮干部不用四處奔波收費了，節省的大量時間和精力就可以用來幫助農民調整產業結構、增加經濟收入；排查農村矛盾，促進農村穩定；開展文娛活動，豐富農民生活；關心困難群眾，實現共同富裕了。鄉鎮干部對農民的索取少了，服務多了，干部與群眾之間的矛盾沖突大大減少，干群關系明顯改善，鄉鎮干部在群眾心目當中的形象也有所好轉。

3.促進了鄉鎮機構改革，催化了鄉鎮新體制的誕生 農村稅費改革以前，鄉鎮財政自收自支，管理混亂，“收費養人，養人收費”的問題十分突出，從而造成了鄉鎮機關機構龐雜、人浮于事、效率低下。根據有關部門提供的材料，在我市的153鄉鎮當中，各類超編人員就高達8000多人。這不僅嚴重增加了農民的負擔，也在很大程度上制約了鄉鎮政權建設和各項事業的發展。

農業稅取消以后，鄉鎮政府的收費職能不復存在，工作任務大大減輕，工作中心與工作方式也發生相應改變，支撐大量編外人員生存的經濟來源被切斷，因此改革機構、創新體制問題迫在眉睫，勢在必行。目前，全國各地鄉鎮機構改革工作正在轟轟烈烈地進行，我市的鄉鎮機構改革方案也已經出臺，并且正在緊鑼密鼓地貫徹實施。

我市的鄉鎮改革主要圍繞兩個方面進行：第一，撤鄉并鎮。目前，我市的鄉鎮設臵不太科學，存在著數量多、規模小的問題。我市共有鄉鎮153個，每個鄉鎮平均人口只有2.55萬人。按照省政府規定的每個鄉鎮3萬人的標準，有73個不符合標準，占全市鄉鎮總數的48%。在經濟還欠發達的情況下，這種設臵是一種極大的浪費。通過撤鄉并鎮，我市的鄉鎮總數和從業人員將會大大減少，“廟小菩薩多”的問題有望得到解決。第二，重設機構。過去，鄉鎮機構的設臵忽略了農村的特點與需要，基本上按照上級政府的構成情況對口設臵，黨委、政府、人大、政協四套班子一個不少，內設機構加上七站八所高達20多個。這不僅占用了大量的人力財力資源，而且造成了辦事效率低下。改革以后，我市鄉鎮機構的設臵將打破黨政界限，黨政領導也將實行交叉任職。按照我市鄉鎮改革方案的要求，鄉鎮政府只設立黨政辦、經濟發展辦和社會事務管理辦三個綜合性辦事機構，事業機構除了保留計生技術服務中心和財政所，新設一個鄉鎮便民服務中心以外，其它機構統統取消。這種設臵充分體現了鄉鎮的特點，適應了社會發展的需要，更有利于促進農村的發展。

（二）農村稅費改革帶來的問題

伴隨農村稅費改革的進行，一些新的問題也隨之而來。盡管由于這項改革時間不長，各種問題暴露得不是太充分，但是問題的苗頭已經開始有所顯現。這些問題歸納起來，大致有以下幾個方面：

1.鎮、村的可用財力都有不同程度減少，對不發達鄉鎮影響更為明顯。實行稅費改革尤其是今年全市統一取消農業稅征收后，鎮、村一級的可用財力必然會受到不同程度影響，對一些工業經濟欠發達，農業占主導地位的鄉鎮來說，農業稅原本在其可用財力中占有較高的比例，農業稅免征后，對其可用財力將會造成直接的影響。以延津縣東屯鎮為例，該鎮2001年的鎮可用財力378．01萬元，其中農業稅99．24萬元，占26%；2002年的鎮可用財力為309．49萬元（2002年的財政體制上解額度增加，故可用財力減少），其中農業稅100．44萬元，占32%；2003年的鎮可用財力為

469．85萬元，農業稅98．09萬元，占20%。可見，農業稅的免征將使該鎮的可用財力受到比較大的影響，而鎮財政的各項支出卻并未減少，從而對鎮財政的平衡，政府公共產品的提供都造成了不小的壓力。

2.加大了鎮、村的償債壓力。根據我市農委去年所做的專項調查結果，截止2003年年底，我市153個鄉鎮中有145個鄉鎮負債，負債總額高達12.09億元。其中，負債在1000萬元以上的有33個，占鄉鎮總數的21.43%；負債在2000萬元以上的有7個，占鄉鎮總數的4.5%；負債最高的衛輝市太公泉鄉本級負債高達6858萬元。從債務形成的原因來看，有興辦企業虧損形成的債務，有鄉村基礎設施建設形成的債務，有拖欠干部和教師工資形成的債務，有公用經費支出形成的債務等。這些債務在 農村稅費改革以前，鄉鎮政府憑借自己擁有的收費權，通過增設收費項目或者任意提高收費標準，或多或少還有償還的可能性。稅費改革以后，鄉鎮政府的收費功能被廢止，各種“創收”的路子被堵塞，盡管由農業稅減免造成的財政缺口由上級財政通過轉移支付來彌補，但這些資金也僅僅能夠勉強維持鄉鎮機構的正常運轉，根本沒有結余用來還債。這些債務如何化解，已經成了目前困擾鄉鎮政府的一大難題。如果這一問題得不到妥善處理，不僅有礙農村的發展，而且可能影響農村的穩定。

3.社會公益事業發展減速。農村稅費改革以前，提供農村社會公共產品所需的費用都是通過集資等形式向農民直接收取解決的。稅改以后，鄉鎮自身的收費功能被取消，各種支出要靠財政轉移支付來解決，而上級財政轉移支付所提供的資金是非常有限的，除了維持鄉鎮機構的正常運轉以外，很難有結余。這就造成一個問題，即今后農村公益事業怎樣發展，所需資金如何解決？這一問題不解決，就會導致兩種結果：第一，不發展農村公益事業。這必然影響農村建設的總體發展，引發廣大農民群眾的不滿。第二，鄉鎮政府重開收費口子。這種可能性不是沒有。2004年8月10日《華商報》就曾報道，陜西省山陽縣小河口鎮為了增加財政收入，竟以紅頭文件形式，要求根本沒有執法權的干部下鄉罰款。這是非常值得注意的問題。因為一旦收費的口子被重新打開，就有可能舊態復發。這將使農村稅費改革的成果被 9 部分抵消或者全部化為泡影。那么，就這兩種結果來看，顯然都不是我們所期待的。

4.富裕人員如何安臵。稅改推動了鄉鎮機構改革，加速了鄉鎮新體制的誕生。但是，在這一過程中，各個鄉鎮都將面臨一個非常棘手的問題，就是富裕人員如何安臵的問題。這一問題如果得不到很好的解決，不僅農村的穩定有可能受到影響，而且鄉鎮機構改革也很難取得成功。

5.鄉鎮政府正常運轉如何保證。保證鄉鎮政府正常運轉，關鍵在于財政轉移支付資金是否充足到位。取消農業稅以后，農村基層政府的財政經費和公共服務所需資金主要依靠上級財政轉移支付，因此，轉移支付資金是否足夠使用、能否及時到位，就成了制約鄉鎮政府正常運轉的關鍵性因素。在目前財政轉移支付制度很不規范的情況下，要確保上級財政轉移支付資金充足到位，需要解決三個問題：一是轉移支付資金在中央、省、市三級財政之間如何分配？這個問題不解決，就難以長期保證財政轉移支付資金的正常供給，進而影響鄉鎮政府的正常運轉；二是上級財政轉移支付資金如何適時調整？隨著社會的發展，鄉鎮所需的各種經費支出會呈現出擴大化趨勢。如果沒有一套科學調整制度來適時調節上級財政轉移支付資金的供給，鄉鎮所需經費就會難以保證，正常運轉就會受到影響；三是如何避免財政轉移支付資金在轉移過程中被截留挪用。這是財政轉移支付資金使用管理過程中存在的最大隱患。在目前狀況下，由于這一政策實行時間短，上級要求嚴，財政轉移支付資金被截留挪用的情況尚不多見，也許沒有，但隨著時間的推移，情況會怎樣就很難說得清楚。只有盡早鏟除隱患，杜絕漏洞，才能防患于未然。

6.工商業滯后，以農業稅收為主的鄉鎮財政格局不復存在，支撐鄉鎮財政的工商經濟增長點尚未全面建立。農村稅源基礎薄弱、稅收零星是一個長期存在的問題，“稅不夠，費來補”是前幾年鄉鎮政府解決經費不足的主要出路。鄉鎮收入不僅嚴重依賴類似人頭稅的“三提八統”(即所謂“人田各半”的征收方法)，而且還大量向農民集資、攤派，靠增加農民負擔來維持基層政權運轉。現在鄉鎮工業是一片空白，僅僅靠商業流通實現一部分稅收，對地方稅收而言好的鄉鎮一年也只有七八萬元，差的鄉鎮一年僅有五六千元。

三、推進農村稅費改革的對策建議

農村稅費改革，改的是稅費，動的是全局，利益關系調整大，涉及面廣，需要一系列配套改革措施作為支撐，才能保證農村稅費改革的順利和高效推進，促進農村社會經濟的可持續發展。

（一）改革鄉鎮財政體制，加大轉移支付的力度

1994年的分稅制將省以下地方政府的財力上收，提高了中央財政集中度，增強了中央政府的宏觀調控能力。但也產生了兩個方面的負效應，一是地方財政能力縮小，二是地方政府財權與事權嚴重不對稱。農村稅費改革后鄉鎮財政更是陷于困境，要確 保農村稅費改革順利平穩地推進，則必須消除分稅制后兩個負效應。

首先是開辟新稅源，重新分配原有稅源，提高鄉鎮財政的自我保障能力。農村稅費改革以來我國的許鄉鎮財政都出現了困難，不少鄉鎮甚至出現了巨額的財政赤字和債務，其中一個很重要的原因是一些農村鄉鎮財源單一，自我保障能力較差。這些地區農村經濟基礎薄弱，市場化程度不高，既沒有高附加值、高稅利的農產品生產加工企業，也沒有其他的工業，農業稅費收入成為這些鄉鎮財政的支柱。農業稅減免不可避免地沖擊地方財政，導致財政收入陷于困境。所以農村稅費改革后鄉鎮財政要擺脫困境最根本的是靠大力發展地方經濟，要立足地方優勢和資源優勢，以市場為導向，調整和優化農村產業結構，加快農業產業化、現代化進程，為財政提供穩定的財源。

要解決地方財政危機，除了中央和省級政府轉移支付外，一個重要的方面就是重新分配稅源，為鄉鎮財政的提供較為穩定的來源。因為實行分稅制后，國家還將營業稅、個人所得稅收入的大部分上繳省級和中央財政，可以說分稅制改革僅僅考慮了如何增加中央的財政收入，而沒有考慮如何設臵符合地方稅要求的主體稅種，將鄉鎮財政主要來源寄于工商稅和農業稅上，造成了鄉鎮財政體制性危機。農村稅費改革后，國家在稅收分配上是否可以給鄉鎮更大的份額，同時在鄉鎮開辟一些新的稅種，比如稅基 比較穩固的房地產稅和自然資源比較豐富的地區的資源稅種向主體稅種演變，使鄉鎮財政成為真正的一級地方財政。

其次是加大轉移支付的力度，保障地方政府財權與事權相對平衡。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59、61條規定，縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權：…

（五）執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作；…鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：…

（二）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；…也就是說縣鄉政府的職能基本上包括了農村社會生活的方方面面。在這些職能中有些職能并非是基層政府的所能完成的，如農村義務教育、農業科技投入等。從政府治理角度看，它是一個范圍遍及全國的純公共產品，從法律角度看，它是一個國家義務，而非基層政府的義務。對于這些事務，國家要按照公共財政的原則，進一步調整財政支出結構，增加公共產品和服務的支出比重。以義務教育為例，世界各國通行做法是國家對所有適齡兒童實行無差別對待，每一個人能公平而不受歧視地分配教育資源，使用現有教育設施。在我國，稅費改革前農村義務教育成為地方基層政府最為重要的職責之一，這顯然與世界各國 做法不一致。稅費改革后，我們確立了“以縣為主”的財政投入體制，主要強調通過轉移支付來確保農村兒童義務教育權利的實現，這是財權與事權相對平衡表現。對基層政府其他職能，國家要保證其實現，則要賦予其財權，因為職能在某種程度上則意味著財權，也只有財權與事權相對平衡才能使基層政權正常運轉，才能避免三亂等傷農事件再次發生。

最后是改革鄉鎮財政的管理方式。從目前來看，許多鄉鎮財政相當困難，與之相隨的是混亂財政管理制度。鄉鎮因缺乏必要的財政監督機制，支出也缺乏預算約束，所以財政資金使用隨意性很強，這也是造成基層財政困境重要原因。對鄉鎮財政的管理方式，目前可探索三種體制模式：(1)比較規范的鄉鎮公共財政體制。這種模式主要在經濟比較發達、財政收入規模大、財政增長能夠滿足自身支出需要的鄉鎮實施。(2)分稅制基礎上收支包干型鄉鎮財政體制。這種模式主要在經濟狀況較好、財政有一定規模、收支差額不大的鄉鎮實施。(3)鄉財縣代管財政體制。對經濟欠發達、財政收入規模較小的鄉鎮，可比照國庫集中收付的管理辦法，其財政收入直接上繳縣國庫，財政支出由縣財政統籌安排，以保障其合理的支出需要，避免鄉鎮為滿足支出的需要直接向農民伸手的現象。對大部分縣鄉財政的管理方式，還是應該按照中央精神，積極推進“省直管縣”和“鄉財鄉用縣管”的改革。

（二）深化鄉鎮機構改革

隨著稅費改革的推進，鄉鎮機構改革成為中國農村改革的又一個焦點。對鄉鎮機構改革，學者有不同的觀點。有學者認為取消鄉鎮政府，將鄉鎮政府變為縣級政府的派出機構；也有學者認為實行鄉鎮自治。不管改革的方向是什么，但有一個問題是必須要面對的，那就是目前鄉鎮機構林立、人滿為患的狀況。稅費改革前我國約有4.8萬個鄉鎮政府，各類工作人員約有200——300人，據不完全統計，鄉鎮一級需要農民養活的人員約1316.2萬人，平均每68個農民就要養活一名干部，因機構臃腫給農民造成40%左右的額外負擔。所以要鞏固稅費改革的成果，則必須推進鄉鎮機構改革。

首先是對原有鄉鎮進行撤并，改革鄉鎮機構。原有鄉鎮規模過小，而財政供養人員并不因鄉鎮規模過小而有所縮減，可謂是麻雀雖小，五臟俱全。人員過多的結果必然是導致國家行政成本的加大。在原有體制下，為解決成本問題，只能以各種名義來亂收費、亂集資和亂攤派。要減少國家行政治理的成本，杜絕三亂，保護農民利益，合并鄉鎮、改革鄉鎮機構不失為一種好的選擇。如廣東省提出全省整合鄉鎮的比例要達到15%以上，同時廣東省還要求撤銷不符合規定設臵的機構，按轉變政府職能的要求核定鎮級人員編制，并于2003年6月30日，凍結鎮級人員編制，對超編人員和不符合規定進入鎮級編制的人員，要堅決清退。將過 多過散的事業單位進行合并，鼓勵條件成熟的鎮級事業單位企業化，走向市場。

其次是明確鄉鎮政府職能，改變治理方式。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：

（二）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；也就是說鄉鎮政府職能涵蓋了農村生活的各個方面。但實際上，鄉鎮政府無力實現上述職能。要實現這些方面，一個重要的條件就是大幅度提高工作人員的數量，這又要回到稅費改革前鄉鎮發展老路上去。對此，我們要明確鄉鎮政府職能，主要是協助中央政府提供部分農村公共產品，或者說這些公共產品由中央政府直接提供的話成本相對較高，它包括社會治安、地方交通、信息、計劃生育等。而像義務教育、農村醫療保險、農業科技投入等則是中央政府提供范疇。如稅改前的農村義務教育，由于中央經費投入較少，農村義務教育投入體制基本上是以鄉為主，農村教育費附加和教育集資成為教育經費兩大來源。為維系教育的正常運作，基層部門只有不停地向農民收費來辦學。對義務教育經費，世界各國基本上都是由中央政府來提供的。它強調只要是適格主體，他們的權利是平等無差別的，誰也沒有超越法律之上的特權，誰也不能對他人有優 越的地位。同時，世界各國還通過立法規定對一定兒童免費實施某種程度的學校教育。如意大利憲法（1947年）第34條規定，“學校向一切人開門。凡年滿8歲者之初級教育，為義務和免費教育”。《德意志帝國憲法》（魏瑪憲法）第145條規定，“受國民小學教育為國民普通義務。就學期限，至少八學年，次為完成學校至滿足18歲為止，國民小學及完成學校之授課及教育用品，完全免費”。從此可看出，發展農村義務教育既不是基層政府的職能，它也沒有這個能力，而這些方面往往又是農民最為關注的事情。廣東省農村稅費改革調查隊調查表明，農民對農村稅費改革后政府職能的期望：62.1%的農戶希望政府搞好農村合作醫療，減少農民看病支出；25.3%的農戶希望政府嚴格監督教育收費，減少農民教育支出；12.6%的農戶希望增加農村基礎設施投入，改善農村生活、生產條件。[1]P12而醫療、教育等方面我國在立法上政策上均界定為地方政府職能，中央政府投入相對較少，現在是改變的時候了。

（三）加大對一些貧困鄉鎮的幫扶力度

農村稅費改革對于我市一些工業經濟、私營經濟欠發達，農業相對占主導的貧困鄉鎮壓力相對較大。對于貧困鄉鎮來說，每年的教育費用支出、社會事業支出在其財政支出中占有很大比例，如延津縣東屯鎮2003年為民辦實事的經費上級撥款172．7萬元用于水泥化道路和農村改水，鎮政府支出317．6萬元，主 要用于水泥化道路148．8萬元、農村改水58．5萬元、危橋改造12．4萬元、合作醫療10萬元、以及農村低保、危房改造等，鎮里的這部分支出目前一部分尚屬欠款，還未落實，農業稅免征以后，鎮財政更為緊張，提供社會公共產品的能力也必將受到影響。因此，建議可以從政策上加大對我市貧困鄉鎮的幫扶力度，如對貧困鄉鎮可取消或適當減少目前的財政上解額度，確保鄉鎮政府的事權和財權相統一；市、區縣政府增加對貧困鄉鎮的稅收分成比例，增強貧困鄉鎮的發展動力；加強對幫扶鄉鎮的幫扶力度，科學確定幫扶項目，幫扶資金可以通過財政轉移支付形式支出，確保其及時到位。

第三篇：煤炭稅費改革

煤炭經濟研究

——關于煤炭資源稅費計征改革的幾點思考

近年來，我國經濟社會發展的成就是有目共睹的，但與此同時，也付出了沉重的資源環境代價。以2006年為例，2006 年中國國內生產總值占全球的5.5%，卻消耗了全球54%的水泥、30%的鋼鐵和15%的能源。面對自然資源消耗日益嚴重的態勢，和出現的目前經濟飛速發展和資源日益緊張之間的矛盾，對作為以自然資源為課稅對象的稅種——資源稅進行改革已經是大勢所趨，現行的《中華人民共和國資源稅暫行條例》已越來越不適應經濟發展。對于煤炭行業，國家稅務總局從2004年起，逐步提高煤炭行業的資源稅稅率，而改革方案幾經變革。資源稅費體系改革的不明確將直接對煤炭行業產生重大影響。

一、煤炭資源稅征收現狀、存在問題、改革趨勢

1.征收現狀

對于煤炭行業，資源稅是其應納的重要稅種。現行資源稅稅法中規定只對原煤征稅，對洗煤、選煤和其他煤炭制品不征稅，但對其加工所用的原煤照章征收資源稅。對于連續加工前無法正確計算原煤移送使用量的煤炭，可以按照加工產品的綜合回收率，將加工產品實際銷量和自用量折算成原煤數量，以此作為課稅數量。原煤應稅數量是外銷或自用的數量。國家根據各地煤質、地質條件等的不同，對各省煤炭資源稅稅率采取區別制訂，稅額為0.3～8元/噸，應納稅額=課稅數量×單位稅額。

2．存在的問題

目前我國資源價格形成機制沒有反映資源的需求稀缺程度和供求關系，也不能反映環境污染造成的外部成本。我國現行的資源稅征收依據不合理，屬于從量定額征收的產出稅，這種征稅模式正是導致采富棄貧浪費行為的根本原因之一。相關數據表明,全國煤礦平均資源回采率約40 % ,資源富集地區小煤礦資源回采率僅為15 %左右———這就意味著,一座儲量為1 000萬t 的煤礦,僅開采了150 萬t 就被廢棄。煤炭資源稅稅額偏低而且長期不變，不能將資源級差收入及時足額轉化為國家稅收，使煤炭采掘企業利潤水平因資源自然條件的差異，不能反映其真實經營成果，使利潤分配失去合理基礎。不能利用價格手段激勵節能，降低了煤炭開采業的進入門檻，煤炭企業無序生產現象嚴重，不利于國有資源的合理開發利用和有效配置，也帶來了嚴重的環境問題。

3.改革趨勢

國務院在發布的《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》中提出修改現行煤炭資源稅計征辦法，從以銷量為基數計征改為以資源儲量計征，征收方式由從量征收改為從價征收，征收標準按照銷售收入一定百分比計征。建立與資源利用水平掛鉤的浮動費率制度，根據不同采區回采率實行不同的費率，并實行累進費率，擬選擇部分煤炭產區進行儲量計征煤炭資源稅試點，繼續推進資源性產品價格改革，完善資源綜合利用稅收優惠政策。

二、煤炭資源稅改革應注意的問題

1.明確計稅依據

明確煤炭資源稅的計稅依據對煤炭資源稅改革是非常重要的。出于資源開采過程中促使企業節約開采、提高回采率的目的，按照資源儲量計征資源稅是更加合理的，但會存在不少技術和管理上的困難。這就需要提高專業技術和完善管理，不斷摸索按儲量征稅的可行性和具體的方式方法。而且也要注意到征稅是調節國家收入的強制性經濟手段，其計稅依據應當是能夠準確計算的，而煤炭是埋在地下的尚未開采的自然資源，以資源儲量計征資源稅還可能因儲量的確定等環節導致腐敗行為。這需要相關部門制定有關規定，加強監督，與稅務部門相互配合。

2.謹慎斟酌稅率的制定

不同的稅率形式各有利弊，需要仔細研究選擇適用的稅率形式，確定稅率水平。煤炭資

源稅改革一個很重要的出發點和目的就是要將煤炭資源開采的社會成本內部化，解決由于煤炭資源開采給經濟社會帶來的環境破壞、水土流失等諸多負面影響，即外部性問題，體現可持續發展理念。稅率定得過低，達不到煤炭資源稅征收和改革目的，依然無法解決煤炭資源開采的負外部性；定得過高，超出了煤炭資源開采企業的負擔能力，企業開采資源就會虧本，企業為了自身的利益會抬高邊界品位，從而導致新的“采富棄貧”現象。因此科學合理的稅率設計尤為關鍵，既能實現資源開采的外部成本內部化，又不至于負擔過高使納稅人虧損。

3.公平資源稅稅收收入分配

改革收的煤炭資源稅可以劃分為中央、地方共享稅，地方享受部分應占大部分。中央所占部分體現國家對自然資源享有的所用權，地方所占部分可以穩定地方財政收入，并可以穩中有升。

我國許多地方是依靠資源才得以生存和發展的，而在資源開發過程中，往往伴隨著環境損失，對土地和水資源的嚴重破壞。煤炭資源開發也不例外。資源稅可以為地方政府提供恢復生態、治理環境所需要的資金。煤炭資源稅改革后，及至資源稅整體改革后，讓利于地方，則有利于地方政府有效開展環境治理和生態保護。

三、煤炭資源稅改革對我國煤炭企業的影響

隨著《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》的提出，對煤炭資源稅的改革已經提上議事日程，其計征辦法已經初具雛形。由于目前有相當多的煤炭企業享受現行從量征收煤炭資源稅帶來的諸如降低成本、提高經濟效益等好處，因此煤炭資源稅改革必將對煤炭企業產生深遠影響。

1.煤炭資源稅改革會改變煤炭企業低成本高回報的不合理狀況

一旦煤炭資源稅打破原有的從量征收改為從價征收，隨著煤炭資源價格的上漲，煤炭資源稅也隨之水漲船高。從這一點看煤炭資源稅改革將打破目前煤炭企業以較低資源稅成本，換取較高的資源收益，使煤炭資源價格上漲帶來的大部分利潤收入囊中的不合理現狀。

但與此同時，也必須看到煤炭資源稅改革后企業喪失低成本的好處可能會帶來的消極影響。一般來說, 東西貴了, 人們就會好好珍惜。但是, 對于當前的煤炭開采企業來說, 煤炭資源的價值是體現在產品上, 而不是體現在資源上。因此, 即使企業會珍惜采出的煤炭產品, 但并不表示會珍惜地下的煤炭資源。根據經濟學的分析，企業決定開采多大比例的資源, 是基于邊際利潤考慮。如果邊際利潤是正的, 企業就會繼續不斷提高回采率。然而, 隨著回采率的升高, 最后一單位的煤炭成本會越來越高, 也就是說邊際成本會逐漸上升。因此, 最終邊際利潤會下降為零。那時, 企業自然沒有積極性再提高回采率。無疑, 提高資源稅會提高企業的邊際成本。這使得原來開采的最后一單位的煤炭邊際利潤由零變成負。這樣, 企業會出于經濟理性而降低資源回采率, 直到新的最后一單位的煤炭的不再虧損。按照這一邏輯, 采取單一提高資源稅的做法,企業的資源回采率會很可能會降低

2.煤炭資源稅改革會促使煤炭資源更多的向優勢能源企業集中

資源稅屬于地方稅，由于資源稅過低，地方政府收益過少，資源豐富的地方往往會鼓勵企業就地加工以提高產品附加值，增加政府的財政收入，但這并不是有效的資源利用模式，相反在一定程度上加劇了行業盲目重復建設，導致產能過剩。這種現象同樣出現在煤炭行業，對煤炭行業的發展產生了不良影響。而通過資源稅改革后，地方政府從中直接受益，企業也會吸取低水平重復建設的教訓，行業投資過熱的狀況會在一定程度上得到抑制。同時，為了將來發展的需要，必然會使得一些企業通過兼并、重組、資產收購等方式聯合開發利用資源，從而一些處于行業優勝地位的企業將進一步擴大生產空間，促使資源更多的向優勢企業集中。

3.煤炭資源稅改革能促使煤炭企業改變發展方式

煤炭是我國的基礎能源。當前，隨著我國經濟的強勁增長，但如何能在現階段高速增長的同時也能保持以后若干年時間的高速增長便顯得越來越重要，要做到這一點，就必須考慮到我國子孫后代的發展需要，必須切實實施好可持續發展工程，不能再以中國廉價勞動力、廉價資源生產出大量低附加值的產品，卻把污染留給本土讓國人受害，而必須提高產品質量和檔次，爭取更會賺錢更多地賺錢，造福國人。煤炭作為我國基礎能源，對我經濟發展提供動力，更是處在非常重要的位置上。因此，這就需要抵制和淘汰浪費資源、高能耗、高污染的生產方式，這也是資源稅改革的目的之所在，實質上也就是要從政策導向上促使煤炭企業轉變發展方式。而煤炭企業也只有認識到這一點，加快調整步伐，改變高度資源型、高能耗的生存方式，轉向以高質、節能環保為主，切切實實地提高自身的軟實力。

第四篇：鄉鎮政權組織改革與運轉保障調研報告

根據+稅改辦的安排，7月12日-7月17日，由區編辦、民政、財政、農經等稅費改革領導小組成員單位組成的專題調研組，重點對我區+個鄉鎮、+個村稅費改革后的政權組織改革與運轉保障，鄉村債務化解及農村稅費的尾欠處理的情況進行調研，并對其它鄉鎮的情況做了面上的了解。此次調研，編辦主要涉及鄉鎮黨政機構改革與運行情況調研。主要了解鄉鎮機構改革后，鄉鎮機構設置、職能配置是否合理，鄉鎮編制調劑是否符合要求，所定職能是否履行到位，運行情況是否協調，職能轉變的目標是否實現，通過調研，找準存在問題，擬定改進意見，以鞏固機構改革成果。

一、鄉鎮政權組織的現狀

鄉鎮政權從初建到體制改革，通過理順關系，分清職責，進一步完善了鄉鎮政權體制，基層政權建設不斷加強。鄉鎮人民政府也從計劃經濟時的領導型，責任制時的收繳型，轉變為現時實施的服務型，經過這三大轉變,鄉鎮政權更加穩固。

（一）機構設置合理、組織建設配套完善。目前我區鄉鎮都有健全的黨委領導班子和健全的政府領導班子，兩個班子都有完善的議事制度和權利使用條約。從干部配套來看，鄉鎮一級基本上做到有職就有人。從機構設置來看，鄉鎮機構健全，職位明確，分工合理，已形成較良好的制度和規范。

在機構設置上，各鄉鎮街道辦事處均能按照切實轉變鄉鎮政府職能、努力建立服務型政府和法治政府的要求，對鄉鎮內設機構實行綜合設置。黨政機構均設置黨政綜合辦公室（社會治安綜合治理辦公室）、經濟發展辦公室（安全生產監督管理站）、社會事務辦公室（人口和計劃生育辦公室、科學技術辦公室）。按照合理區分公益性和經營性職能的基礎上實行分類管理的要求，整合鄉鎮事業站所，事業機構均設置社會事務服務中心、農業（經濟技術）服務中心（農村新型合作醫療管理辦公室、勞動和社會保障所）、文化（廣播）服務中心、村鎮（社區）服務中心、畜牧獸醫站、（黨工委）黨校，簡稱“三辦一校一站四中心”，在++、++兩個鄉設海事所，++、++兩個辦事處設計劃財政管理所，“三辦”為內設機構，“一校一站四中心”為全額撥款的事業單位，海事所為行使行政職能的事業單位。

在干部配套上，全區18個鄉鎮辦事處，2005年鄉鎮工作人員（包括行政、工勤、事業人員）++人，比2004年減少48人，平均每個鄉鎮54人，其中：行政++人，工勤++人，事業++人。通過推行全員競爭上崗，提倡一人多崗，基本做到了有職就有人。

（二）鄉鎮機構改革穩步推進、效果良好。鄉鎮機構改革前，機構臃腫，人浮于事的現象比較突出，經過鄉鎮精簡機構和人員，基層政權職能進一步發揮，活力顯現，取得階段性成果。一是2002年的鄉鎮機構改革。行政編制由++名減為++名，精簡10%，實有人員由++人減為++人，精簡7%；事業編制由++名減為++名，精簡20%，上劃整合后鄉鎮事業機構由14個減為4個，精簡71%。通過精簡機構和人員編制，調整和規范機構設置，基本實現政企分開，優化人員結構，提高工作效率的目標。二是2005年末，結合中央、省、市農村稅費改革試點工作會議精神，配合農村稅費改革深化鄉鎮機構改革而進行的鄉鎮機構改革，通過明確定位鄉鎮政府職能，合理設置鄉鎮黨政機構，精簡整合事業單位，規范鄉鎮人員編制管理等，進一步理順了區鄉關系，實現了政事分開，轉變了鄉鎮政府職能。三是結合稅改試點工作而實施的鄉鎮行政區劃調整。撤銷++鎮（設立++街道辦事處、++街道辦事處）、++鄉、++鄉、++鄉后全區鄉鎮和街道辦事處由20個減為18個，精簡10%。通過撤并鄉鎮，減少鄉鎮數量，全區的鄉鎮區劃更趨合理、科學，黨的基層組織更加鞏固，黨的核心作用進一步加強。

（三）核心地位穩固，機構運轉正常。從核撥經費看，稅改前，在職及離退休人員經費由財政負擔，公用經費按照統一標準核定到各鄉鎮（公務費每人每年1,000元，車輛費核定每鄉鎮2輛車、每車每年10,000元，會議費每鄉鎮每年15,000－20,000元）機構能夠正常運轉。稅改后，在職及離退休人員經費仍由財政負擔，公務費每人每年1,000元，車輛費核定每鄉鎮2輛車、每車每年10,000元，會議費每鄉鎮每年20,000元，機構基本能正常運轉。從黨的核心作用來看，目前我區鄉鎮政府的主要領導都能夠帶領一班人，積極應對由于稅費改革而帶來的新形勢、新變化，積極推動由指令型向指導型的轉化，努力提高服務意識。調查發現，黨在農村的執政地位是穩固的，也是堅強的，黨組織的戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用發揮較好，鄉鎮組織運轉基本正常，法制化、制度化正深入人心，公民道德教育作用明顯。鄉鎮秩序井然，絕大多數鄉鎮既有短期發展目標，又有長遠規劃，有農村經濟發展思路，也有財政增收路子，多數干部服務態度，工作熱情，辦事能力都有了大的轉變，門難進，臉難看的現象少了，“中央一號文件”精神和退耕還林、糧食直補等惠農政策都能不折不扣地貫徹落實到位。

（四）鄉鎮政府職能得到轉變，工作由指令型向指導型轉化已經成為鄉鎮領導干部的共識。稅改前，鄉鎮政府的主要工作就是“管春種、管秋收，要統籌、要提留，催還貸、催公糧、催稅收”。隨著稅費改革的實施，鄉鎮政府失去了以往的工作重心，原有的工作思路、方法、手段已經不再適應新形勢的需要，其政府職能也發生了相應轉變，由指令型向指導型轉變已成為鄉鎮政府必然的選擇。目前鄉鎮干部已明顯感受到這種變化，絕大多數鄉鎮領導對鄉鎮政府工作由指令型向指導型轉化有了共同的認識，并開始實施這種轉化。

（五）稅費改革后農村安定有序，干群關系密切。過去農民負擔過重，搭車收費現象普遍，農民不自愿，有怨言。征收農業稅，由鎮村干部挨門逐戶催繳，方法簡單，造成干群關系緊張。停征農業稅后，農民不但不再繳納皇糧國稅，而且還能得到退耕還林、糧食直補等補貼，群眾消除了抵觸情緒，農村工作緊張局面得到緩解，基層黨群、干群關系進一步改善。鄉鎮干部也把主要工作精力放在了抓項目、謀發展上，鄉村經濟得到穩步發展。

二、鄉鎮政權改革及運轉中存在的主要問題

（一）債務是鄉鎮政權運轉面臨的首要問題

債務是目前鄉鎮政權建設難解的一個結。鄉鎮債務問題越來越成為社會普遍關注的問題，繁重的債務不僅影響了農村基層政權的正常運轉和農村社會的穩定，而且也損害了黨群干群關系。自稅改以來，鄉鎮政府債務逐年增長，債務資金主要是用于基礎設施建設費用，如農田水利、鄉村公路、中小學校建設等的工程款，以及用于保障機構運轉、改善辦公條件等的費用，如職工的醫療費、差旅費、拖欠單位的電話費、汽車燃料修理費、接待費等方面。大量的債務已對鄉鎮政權建設造成嚴重影響。一是還貸分散鄉鎮財力，使得鄉鎮無力發展經濟，形成惡性循環。二是影響鄉鎮主要領導精力。有的鄉鎮主要領導經常是被債務糾纏，忙于“拆東墻補西墻”，得過且過。三是形成不穩定因素。債務中有相當部分是鄉鎮、村、社干部過去為完成稅收任務、“三提五統”借貸墊款形成的，甚至有些是鄉鎮為搞建設以干部名義向信用社等金融部門貸的款。

（二）事權大于職權是鄉鎮政權建設需要解決的重大問題

鄉鎮作為一級地方黨委政府，對本地經濟社會事業的發展負有不可推卸的職責，理所當然地也應賦予相應管理權限。然而如今的鄉鎮黨委、政府是權力有限，責任無限。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，鄉鎮政府具有下列職能：（1）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；（2）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；（3）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；（4）保障農村集體經濟組織應有的自主權；（5）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；（7）辦理上級人民政府交辦的其它事項。現實中，鄉鎮政府所主要做的工作大部分是 “辦理上級人民政府交辦的其它事項”，諸如稅務、公安、國土、交通、林業、教育、衛生等部門的事，如代表交通部門修路、代表教育部門舉辦教育等；而且這些工作還直接與鄉鎮主要領導的考核掛鉤。實際上這些部門在鄉鎮的工作機構已經被上級政府部門直接管理或設置為派出機構，人財物和業務管理權都分屬上級政府部門。有利的事和權，被它們越抓越緊。這就造成鄉鎮政府責任越來越大，權利越來越小。設在鄉鎮的大多數部門都相對獨立，長期以聽上級部門的為主，聽鄉鎮黨委政府的為輔，對鄉鎮黨委、政府落實上級黨委政府制定的政策、工作措施，持消極態度，有的輕則推諉抵觸，重則出難題設障礙，由此造成鄉鎮一些全局性工作，特殊性工作落實難。

（三）財源受限，財力明顯減少，機構運轉出現困難

鄉鎮是一級政權機關，理應有一定的財力。但從目前的情況看，不少鄉鎮無財權可言。一是自主的財力缺乏，自稅收財政體制改革以來，鄉鎮轄區內的稅費收繳都直接收歸職能部門，加之全免農業稅政策的出臺，鄉鎮自主財力無從談起。二是自有的財源被劃走。中央、國務院和縣區以上黨委政府為發展農村經濟社會事業，出臺了不少優惠扶持政策，但落實政策的主動權不在地方黨委政府，而在條條管轄下的部門。導致不少鄉鎮財政機構運轉困難。鄉鎮辦公費、接侍費、報刊費、各種培訓費、訓練費有增無減，凡此種種，一般鄉鎮一年開支需8—10萬元。鄉鎮負債象滾雪球似的越累越多，少則幾十萬、多幾百上千萬，面對巨大的債務包袱，鄉鎮財力又減少，償還債務的能力逐漸削弱，久拖不決的債務包袱不僅會成為制約鄉鎮經濟發展的障礙，而且將成為不穩定的導火繩。

在瓦房鄉就出現鄉村干部用工資墊支、差欠來維持機構運轉的問題。2005年該鄉上級財政撥付資金除用于鄉鎮人員工資及村組(含村組干部工資、獎金、村辦公經費、五保戶等)外已所剩無幾，而其它支出的如接待、維修、公益事業、水利設施、基礎設施建設、衛生、防疫等的資金缺口無法解決。這筆錢從何而來，只有靠鄉鎮主要負責人想盡一切辦法，采用各種方式和渠道去各方面爭取或利用鄉干部名義向金融部門貸款。自分稅制實行后，鄉鎮財政直接流向上級政府財政，鄉鎮政府的實際所得非常少。與此同時，鄉鎮政府維持機構運轉的費用急劇增加，造成鄉級財政支出的不斷擴大和鄉鎮債務負擔的日益沉重，使其陷入生存困境。鄉鎮財政已逐步成為名副其實的“要飯財政”。

（四）公益事業興辦難

農業稅費全面免征后，興辦公益事業，話好說,事難做。一是興辦公益事業籌集資金要“一事一議”，通過全體村民的表決才能實現。由于受益不均，無法建立統一的分攤標準，征收時難度較大。二是外出務工人員常年在外，籌集資金收取難。三是部分農戶因家境困難無法一次性交清而產生新的拖欠。在多數鄉鎮，存在搞公益事業建設按照“一事一議”的章程集資，多次召開村民大會表決，都因部分村民認為資金無法全部集起而未通過。調研中有村干部們反映“現在農村興辦公益事業資金籌集太難，弄不好造成農民上訪告狀，既丟帽子又失面子，寧可不搞公益事業”。即使已興辦起的項目，由于農民參與管理的意識淡薄，也面臨許多難題。以++鄉++村的骨干主渠為例，該村用水主要以抽水灌溉為主，至今仍有抽水機站2個，稅改前，該村灌溉收費以鄉統籌、均攤水費的經營管理模式還能維持，但稅改后，諸多弊端日益凸顯：一是由于均攤水費，吃大鍋飯，造成水資源浪費嚴重。二是水資源浪費反過來造成水費負擔大。在調研中了解到，由于水費負擔大，其灌溉成本達到80元/畝，不少農民不愿交水費，不少農民放棄使用水渠。三是工程養護難。養護經費集體經濟負擔不起，向農戶籌措難度又大，于是出現“工程運行入不敷出，設施老化陳舊不能維護更新，效益衰減，農民不滿不愿交水費(或維護費)，水渠維護難以為繼”的現狀。

（五）大量事務性工作牽扯了鄉鎮主要領導的精力

在調研中了解到，鄉鎮一些主要領導整天忙于大量事務性工作，很少能騰出時間來為農民服務。其原因：一是稅費改革后，黨在農村的政策變化較大，長期積淀在農村的一些問題顯現出來，上訪不斷，需要鄉鎮干部做大量化解工作。二是長年疲于應付上級黨委、政府和各職能部門安排的檢查、調研等工作，很少有精力為農村社會經濟發展服務。三是由于目前鄉鎮政府收入渠道單一，資金不足，迫使主要領導為了開門過日子，就得忙于跑資金，無暇顧及其它工作的開展。被調研鄉鎮普遍認為鄉鎮財政壓力大，鄉鎮主要領導的大部分精力用于“找錢”。辦公經費、基礎設施的建設、公益事業等那項都要錢，令鄉鎮“一把手”最頭疼的就是如何“找錢”。“找錢”花去了他們很大一部分精力。四是處理債務問題。有的鄉鎮主要領導經常是被債務問題糾纏，忙于“拆東墻補西墻”，得過且過。

（六）干部福利待遇低，工作環境艱苦，積極性不高

在調研中了解到，在不少鄉鎮特別是貧困山區的鄉鎮，由于財政困難，福利待遇難以兌現，并且干部工作環境十分艱苦，難以保證正常的節假休息，鄉鎮干部工作積極性深受影響。以++鄉為例，從2003年開始就有公務支出債374979.52元，除欠公務用車修理費、燃料費、接待費以外，還欠干部職工132825.56元，多數鄉干部為完成任務，搞好本職工作，用自己的工資墊支必要的業務費用或開會辦事所應報銷的差旅費，累計數在數千元或萬元以上無法報銷，在很大程度上嚴重的挫傷了干部職工的積極性。還有報刊雜志征訂任務重，一個鄉鎮每年的黨報黨刊及行業報刊征訂費都要幾萬元，鄉鎮因為公款訂閱壓力大，就分攤給鄉鎮干部私人訂閱，鄉鎮干部待遇本來就低，實在不堪重負。加之鄉鎮辦公條件較差，鄉鎮干部生活比較艱苦。一是住宿條件艱苦，仍住在幾十年的危房中，有的幾人合住一個寢室。二是一些邊遠村社路途遙遠不通車，下鄉開展工作，走村串戶非常艱辛。三是事務較多，雙休等節假日都不能正常休息，工作規律性不強。四是文化生活匱乏，較容易形成嗜酒好賭的不良嗜好。五是辦公室緊張，一個辦公室多塊牌子，或辦公室與寢室合為一體。接待來辦事的群眾往往以干部的床沿為凳。六是辦公設備簡陋，大部分鄉鎮電腦等現代化辦公設備配備不齊，導致部分鄉鎮干部無法進行現代化辦公。

（七）部分鄉鎮機構改革執行不到位

一是職能定了，但政事分開仍難以實現。不少鄉鎮在改革中都對鄉鎮政府職能重新做了定位，嚴格按照政企分開、政事分開的原則科學界定職能，但是組織實施中，由于各種原因，并沒有實現嚴格的機構和人員的分開，不少鄉鎮行政事業仍在一塊，工作任務仍在一塊，在鄉鎮中心工作得到強化的同時，中心站所職能被淡化，并且有不少行政人員兼任事業單位法人，不少事業人員被鄉鎮政府長期借用。二是機構撤并了，但實際運作并沒有完全到位。不少鄉鎮按照綜合設置事業機構這個思路，整合了原有的站所，將職能相近或相關的站所組成一個中心，但在實際運作中，新組建的事業服務中心卻難以磨合到位，表現在新牌子未掛，帳務、資產未清，法人登記手續不辦理、不規范，辦公地點未歸并、統一，人員關系和實際工作未柔和理順。三是區鄉兩級都進行了機構改革，但銜接上仍存在問題，往往在不少區直各部門及部分干部的觀念中仍然承認的是改革前的站所，承認的仍是改革前的對口站所，這給鄉鎮機構改革工作帶來不利的影響。四是不少鄉鎮干部不能真正理解鄉鎮改革的重大意義，在調研中了解到，不少鄉鎮干部仍認為不應該精簡機構，認為精簡機構、整合機構只不過是增加了層級關系，增加了領導人數。

（八）偏遠山區人員缺編，技術人才潰乏，難以適應轉型的需要

2005年末，全區鄉鎮行政編制++名，在職++人，缺編132人；事業編制+名，在職++人，缺編222人；工勤編制++名，在職45人，缺編23人。從數據中可以看出，在全區鄉鎮中，特別是貧困偏遠鄉中普遍存在人員缺編。并且，在調研中還了解到，在鄉鎮干部中，從事黨務、政工工作的人員占絕大多數，而從事業務特別是財經、農業科技的人才卻相當緊缺。一是出現財經業務人員的年齡斷層，如瓦房鄉，由于鄉鎮工作艱苦，多次招錄均未能招到符合崗位條件的業務人員，出現年紀大的業務人員已達到退休年齡，新的業務人員又未能招錄到，無人接班。二是在鄉鎮中還缺乏農業技術人才，一方面現有干部中行政管理型居多，技術型的較少；另一方面文化層次也普遍偏低，難以適應新形勢、新工作的需要。

三、對促進鄉鎮政權正常運轉的對策建議

（一）應妥善化解債務

一是應全面理清債權債務關系。針對鄉村債務突出的狀況，應著手清理好債權債務，強化審計，注重向群眾公示，同時要建檔立卡，保證準確無誤。對鄉鎮負債要按照統一的標準、口徑、內容作進一步全面、深入的清理核實，分清債務性質，明確債務主體，把償還債務的責任最終落實到資金使用單位，不能因財政轉貸或擔保而將義務推給財政。如：企業債務、個人債務、下屬單位包括原鄉鎮“七站八所”的債務、過去形成的不合理的高利息債務、超過訴訟時效或債權人放棄追償權利的債務、各級政府間財政性資金的負債等非鄉鎮財政負擔，必須從鄉鎮政府負債中剔除。

二是應明確化債目標，千方百計籌集資金化解鄉鎮債務。首先要強化對群眾的教育，增強義務意識。要引導農民群眾自覺繳清所欠應繳稅費，從根本上削減鄉鎮債務。其次要加大財政向鄉鎮傾斜力度，緩解鄉鎮財政壓力，以逐步解決鄉鎮所背負的沉重債務，從而確保農村穩定和基層工作的正常開展。第三是要采取清欠還債、增收還債、節支還債、等具體措施，逐步還清債務。

三是應從嚴控制新增債務。必須堅決鎖定債務，嚴格控制新增債務。鄉鎮政府不得以任何名義投資興辦經營性企業，不得以任何名義由財政擔保貸款。各地應從實際出發，確定鄉鎮政府投資限額，鄉鎮政府投資超過限額的，應由縣財政和審計部門查實資金來源，經相關部門立項審核后，由縣政府批準。未經批準形成的新增債務，按“誰決策誰負責，集體決策主要領導負責”的原則處理。

（二）應合理劃分事權，確保鄉鎮政府能按承擔的職責職能辦事。

機構改革和農村稅費改革后，權力上收責任不上收，造成權責分離。諸如文教、衛生、廣電、國土、稅務、計生等,其人事、財政上收，鄉鎮政府沒有管理權力，但卻必須以“屬地原則”承擔部分職責。由于“條塊分割”不明，上級政府擔負的工作，不管鄉鎮政府有無相應機構、職能，都要承擔一些責任，且多以“目標責任書”的形式下發，使基層政府成了各項工作的最終“落腳點”。這種“條塊不明”的體制，使工作權、責不統一，造成鄉鎮政府承擔著發展地方經濟、促進地方社會事業發展等無限的事權、責任。鄉鎮政府作為一級政權組織雖然承擔著促進地方經濟社會發展、保持社會政治穩定的重要職能，但其畢竟是最基層一級政府組織，在人力、物力、財力上都很有限，省、市、縣政府能夠承擔的職能，鄉鎮政府不一定都能承擔。因此如義務教育、衛生、廣播電視事業等投入大、要求高，鄉鎮政府既辦不好也辦不了的事情就應主要由市、縣政府來辦。“上收上劃”的事業，既要上收權力，也要同時上收責任，尤其要保證經費投入。特別是要減輕鄉鎮政府經濟增長的過重壓力，使其從無限的經濟責任中解放出來，集中力量做好應該做、能夠做、做得好的事情。

（三）應當出臺鄉鎮機構改革的配套政策，逐步完善財政體制改革，加大財政轉移支付力度，確保鄉鎮財政收支平衡。

鄉鎮的機構改革不是單一的，而是與其他改革緊密聯系在一起的，如財政體制改革、農村社會保障體制改革等，這些改革如不及時跟進，鄉鎮改革是很難有成效的。分稅制重新界定了中央和地方政府的財權和事權范圍，是我國財政體制上的一次重大變革。但是，由于各種原因，分稅制實際上僅限于中央和省級政府間，而省以下，尤其是在鄉鎮一級則明顯滯后，分稅制改革以來，鄉財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應由鄉鎮承擔的事權卻繼續存在甚至不斷下移，使鄉鎮政府承擔了大量與其財政預算水平不相稱的職能，這直接導致了鄉鎮財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發揮。因此，應堅持事權與財權對等的原則，合理劃分鄉鎮政府、上級政府、中央政府的財政分配體制，適當提高地方分成比例，優化支出結構，扭轉鄉鎮財政惡化、財源緊縮的狀況，加大對經濟欠發達地區的財政轉移支付力度，為鄉鎮辦公益事業提供一定的資金支持，保證鄉鎮政權正常運轉。并且要改變上級投入農村基礎設施建設，逐級規定“配套”資金，上級出“小頭”，鄉鎮出“大頭”的做法，量力而行、量入為出，不搞盲目投資，加重鄉鎮財政負擔。最后要深入鄉鎮、村、組認真調研，科學、合理測算鄉級運轉基本支出保障額，積極向上級反映我區存在的困難，爭取上級給予增加轉移支付資金，緩解基層運轉困難局面。

（四）應理順管理體制，逐步完善政績考核體系。

在調研中，不少鄉鎮領導干部反映:當前的考核，在內容上，過分強調經濟責任，政績考核主要看GDp增長，看財稅報表的上繳數據；在形式上，往往以“責任書”的形式，層層轉嫁任務，考核時就看指標完成情況，以致于以偏概全，畸輕畸重；在力度上，“一票否決”過多，動輒打棍子、摘帽子，如各種安全穩定工作都是“一票否決”，使鄉鎮干部無所適從，最終導致了鄉鎮政府職能偏離。因此，應理順各級政府間“壓力支配型”層層轉嫁任務的管理體制和以各種“責任書”并明確“一票否決”指標的做法，逐步完善鄉鎮政府的政績考核評價體系。

（五）應逐步充實鄉鎮干部隊伍，形成區鄉干部交流的良性機制。

一是應逐步解決鄉鎮特別是山區的缺編問題，逐年招錄緊缺人才充實到干部隊伍中。二是逐步完善保障機制。要解決基層干部“借墊貸欠”款難回收之憂，解鄉鎮干部工資福利拖欠之困，使鄉鎮干部的經濟待遇從根本上得到保障。同時，醫療養老保險等福利待遇不能打折扣，使他們真正能夠安心工作。

三是建立科學的激勵機制，暢通縣級機關干部和鄉鎮干部交流的正常渠道，建立縣鄉干部交流的良性機制，形成城鄉互動。四是建立良好的用人機制。努力推動干部選拔任用工作的科學化、民主化、制度化。堅持群眾公認原則，對政治思想素質好，勤政務實，組織領導能力強，工作實績明顯，清正廉潔，一心撲在基層工作的干部予以提拔重用。五是應建立嚴格的淘汰機制。根據設崗定責的情況，對工作不能勝任，工作不在狀態，甚至違背黨紀國法的堅決予以淘汰，或分流，或待崗，暢通干部出口。

（六）應加大對鄉鎮機構改革的檢查監督力度，確保鄉鎮精兵簡政，以鞏固改革成果。

在歷次改革中，部分鄉鎮出現走過場，明改暗不改，精簡內設機構，整合事業機構，難以真正到位。因此，機構改革后，應以剛性的措施，加強檢查監督力度。應防止有關部門以資金、項目審批等方式干預，要嚴格控制新機構的成立，應嚴禁各部門把機構設置情況納入檢查、達標、驗收內容。

（七）應加強法制建設，提高鄉鎮政府依法行政水平。

必須完善相關法律法規，加緊解決法律規范缺失的問題，使鄉鎮政府的管理行為有法可依，依法行政。更重要的是要堅持法律、法規的強制性，維護法律的嚴肅性。正確處理好“執政為民”與依法行政的關系，從維護最廣大人民群眾的根本利益出發，既要堅決維護群眾的合法權益，也要強調群眾應盡的義務。對群眾中個別無視國家法律，應做到有法必依，執法必嚴。只有這樣，樹立基層政府的“威信”，依法行政才能真正落到實處。

++機構編制委員會辦公室

二○○六年七月二十七日

第五篇：對稅費改革后鄉鎮財政管理體制的探索鄉鎮公文[范文模版]

對稅費改革后鄉鎮財政管理體制的探索鄉鎮公文范文大全

對稅費改革后鄉鎮財政管理體制的探索

對農村稅費改革后鄉鎮財政管理體制的探索

●蔣勛

近幾年來，農村稅費改革不斷推進，在切實減輕農民負擔、維護農村大局穩定，促進農民增產增收等方面產生了越來越明顯的效果，但隨著農村稅費改革的不斷深化，對鄉鎮財政的影響也越來越大，特別是取消除煙葉外的農業特產稅、降低農業稅稅率，國家對農業實行財政補貼，打破了鄉鎮財政收支的原有格局，鄉鎮財政收支產生了前所未有的變化，怎樣做好當前鄉鎮財政管理工作，也就成了當前亟待研究解決的一大課題。筆者就此淺談一點看法。

一、農村稅費改革對鄉鎮財政的影響

（一）、鄉鎮財政的收入大幅度減少。農村稅費改革前鄉鎮財政收入主要由農業四稅、工商稅（含屠宰稅）、鄉統籌等稅費收入構成，其中農業稅收占鄉鎮財政收入的大部分，稅改后，鄉鎮收入來源由稅費并存制轉變成單一稅收，特別是國家取消了屠宰稅、除煙葉外的農業特產稅，并將在五年內取消農業稅，實施大幅度提高增值稅和營業稅的起征點，嚴控土地征用等措施后，鄉鎮將只剩下為數極少的工商稅、契稅等幾個小稅種，鄉鎮財政收入來源將所剩無幾，鄉鎮財政可支配收入大量減少。

（二）、鄉鎮財政支出范圍產生了變化。稅費改革后，原由鄉統籌開支的鄉村道路建設、鄉村中小學危房改造、農田水利基本建設、中小學教師工資、計劃生育、農村醫療衛生、民政優撫等公共支出項目上劃縣級財政預算支出管理。原村提留開支的村級組織管理支出上劃到鄉鎮管理，國家出臺的對“三農”的轉移支付及財政對農戶的糧食直補、良種補貼等補貼資金，由鄉鎮財政負責具體落實。

（三）、鄉鎮財政債務失去償還來源。鄉鎮債務的形成由來已久，縣鄉財政實行分稅制時，鄉鎮財權和事權的不對稱，使鄉鎮承擔了應由國家承擔的教育、衛生、興修農田水利、道路修建養護、農村救濟等事項，而鄉鎮財力卻受到經濟條件和政策性的限制，必然導致了鄉鎮債務的形成，鄉鎮為完成財政收入考核目標，買稅、貸款墊稅、借貸或擔保貸款發展鄉鎮企業等都加劇了鄉鎮債務增加，農村稅費改革的深化，使鄉鎮財政收入大幅度縮小，鄉鎮本身已無力償還歷年累計形成的債務。

（四）、鄉鎮財政職能趨向淡化。由于縣鄉財政“分灶吃飯”的基礎本來存在其先天性不足的一面，隨著農村金融體制、稅務管理體制、農村中小學管理體制等的調整，以及鄉鎮七所八站改為縣財政供給，特別是農村稅費改革后，鄉鎮財政收入萎縮，支出范圍縮小，鄉鎮財政的職能逐漸淡化。目前，鄉鎮農稅征管人員大部分在履行為數不多的農村工商稅收代征職責，鄉鎮財政由已由收支管理轉向對農補貼資金的發放管理。

二、完善鄉鎮財政管理體制的基本思路

農村稅費改革雖然以減輕農民負擔為根本目的，但它也是一種資源的重新配置，主要體現在三個層次：一是農民與政府之間的資源的重新配置，即政府退出一部分資源，以政府收入減少和農民負擔減輕為標志；二是縣、鄉兩級政府之間的資源的重新配置；三是不同部門之間的資源的重新配置。后兩個層次資源的重新配置，主要需通過財政管理體制的調整和改革來完成。這就要求重新劃分縣鄉兩級的財權和事權，改革現行的縣鄉兩級財政管理體制，重新構建新型的基層政府財稅體制。由于鄉鎮經濟發展水平低，財政自求平衡的能力比較弱，特別是農村稅費改革的全面推進，鄉鎮財政運行管理的條件和環境也發生了很大的變化，現行的鄉鎮財政管理方式愈來愈不能適應新形勢的需要，迫切需要根據事權的變化來調整鄉鎮財政的管理體制。筆者認為，在鄉級政府沒有取消前，仍應維持鄉級財政預算，但縣鄉財政管理體制的調整和改革趨勢應是財權和事權更趨于集中在縣，縮小鄉鎮財權和事權，淡化鄉鎮財政職能。

三、對鄉鎮財政管理方式的設想

本著從進一步鞏固農村稅費改革成果、規范鄉鎮財政財務收支行為、防范和化解鄉鎮債務風險、緩解鄉鎮財政困難、維護農村基層政權和社會政治穩定出發。以鄉鎮為獨立核算主體，對鄉鎮財政實行“鄉財縣管”的管理體制，由縣級財政直接管理并監督鄉鎮財政收支，在保持鄉鎮財政資金所有權和使用權不變的基礎上，對鄉鎮財政實行“預算代編、收支上劃、帳戶統設、集中核算、自求平衡”的管理辦法。

預算代編。即在鄉鎮政府沒有取消前，仍維持鄉級預算，但由縣級財政部門按有關政策代編鄉鎮財政預算，報縣級政府批準后，按法律程序由鄉鎮人大審議和監督預算執行。在預算執行中，鄉鎮政府提出的預算調整方案，需報縣級財政部門審核，調整數額較大的需向縣級政府報告，再由各鄉鎮人民代表大會審查批準執行。

收支上劃。即取消鄉鎮金庫，將鄉鎮一級的收入和支出全部上劃到縣級管理。鄉鎮所有預算內收入、預算外收入、上級部門補助收入等統一繳入縣財政會計核算中心開設的帳戶，其中應上解財政收入直接繳入縣級國庫。鄉鎮使用的行政事業性收費等票據，其管理權全部上收到縣級財政部門，實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移和隱匿各項收入。支出重新核定，對經常性支出標準實行縣鄉一體化，統一財政政策執行，統一財政資金運行。通過清理、核實鄉鎮各項債權債務，建立償債準備金，按照輕重緩急原則，制定消化鄉鎮財政債務還債計劃，并不再賦予鄉鎮舉債權，從而從根本上解決鄉鎮亂舉債的漏洞，逐步消化鄉鎮債務。

帳戶統設。即取消鄉鎮財政總預算會計，由縣財政會計核算中心代理鄉鎮財政總會計帳務，核算鄉鎮各項會計業務，并相應取消鄉鎮財政和鄉鎮各單位在各金融機構的所有帳戶，由縣財政會計核算中心在金融機構統一開設帳戶。鄉鎮所有工資性支出通過縣級國庫撥到“工資專戶”，專門用于鄉鎮人員工資的發放。工資以外的其他支出，由鄉鎮財務聯絡員按規定到縣財政會計核算中心報帳列支，縣財政會計核算中心分戶核算。

集中核算。即鄉鎮財政預算內外資金全部納入預算管理，各項財政收入繳入縣國庫，由縣財政會計核算中心根據鄉鎮收入類別和科目，分別進行核算。支出以鄉鎮預算為依據，按照先重點后一般的原則，優先保障人員工資。對工資性支出，根據預算，縣財政局按照縣編辦、人事部門核準無誤后的財政供養人員工資額，每月從縣國庫直接撥入“工資專戶”，直接進入縣財政在當地銀信部門開設的個人工資專戶，委托銀信部門統一代發工資。對鄉鎮機關事業單位的公務費等支出，實行報帳制，建立公務費支出備用金制度，先由鄉鎮財政提出用款計劃，經鄉鎮領導簽批后報縣會計核算中心，由縣會計核算中心根據規定的額度撥付備用金，由鄉鎮按規定使用后到縣財政會計核算中心報帳，縣財政會計核算中心對各鄉鎮資金集中管理，分戶核算。進一步推行和完善“村財鄉管村用”制度，由鄉鎮財政部門、農經管理部門負責加強審核監督村級的財政補助資金使用，確保村級資金專款專用。對鄉鎮各項采購支出，由鄉鎮提出申請和計劃，經縣會計核算中心按照預算審核后，交縣采購中心集中統一辦理，采購資金由縣會計核算中心直接撥付供應商。

自求平衡。在核定收支基數和體制后，鄉鎮不能編制赤字預算，不能超預算使用，在決算時能有赤字。

四、完善鄉鎮財政管理體制改革的配套措施 對鄉鎮實行“鄉財縣管”的財政管理體制后，鄉鎮財政職能發生了相應的變化，鄉鎮財政的工作重心將轉移到支出管理上，這就需要建立一系列與變化后的鄉鎮財政職能相適應的管理措施來保證新體制的運行。一是不再直接向鄉鎮下達財稅收入任務。預算仍劃分縣級收入和鄉級收入，但鄉鎮財稅收入任務，由縣級征收部門負責組織完成，鄉鎮政府及財政所負責財稅工作的協調及稅收的具體征管，縣對縣級征收部門按預算確定的總任務建立財稅收入目標責任制考核體系，鄉鎮政府由于招商引資，利用當地資源等開辟新的財源而新增的收入，在超額完成財稅收入任務的前提下，縣對鄉鎮在一定時期內繼續實行超收分成獎勵辦法。二是要根據鄉鎮收支規模等實際情況，分類制定鄉鎮財政支出范圍和各項開支標準，規定和完善財務審批程序，統一財務核算制度，加強支出管理。三是調整鄉鎮財政所管理體制和職能，實行鄉財政管理與農稅征管職責劃分，保留少數財政所人員負責鄉鎮財政財務和對農補貼資金管理，并負責推行和完善“村帳鄉管”制度，確保財政對村級補助資金專款專用，對財政所實行縣財政局垂直管理；其余財政農稅征管人員主要轉向負責農村稅收征管，并劃歸地稅系統管理。四是建立縣鄉財政網絡。為減少“鄉財縣管”財政管理體制的運行成本，在縣鄉財政間建立局域網絡，開發“鄉財縣管”專用軟件，實現網上業務辦理和票款核對，減輕財務聯絡員工作量，減少費用，提高工作效率和財務監督水平。五是加強監督檢查力度。縣級政府設立財稅工作辦公室，對財稅工作進行協調和監督檢查，對違反規定截留、挪用、隱瞞收入及擅自改變支出用項的單位和個人，按照有關財政法規，追究單位領導和當事人的行政、經濟責任。

對鄉鎮財政實行“鄉財縣管”，只是一種過渡性的辦法，它不能從根本上解決鄉鎮財政困難，要從根本上解決問題，一是需對《憲法》、《預算法》及相關的法律法規進行修改，出臺相應的政策和措施，對鄉鎮政府的取舍、事權財權重新劃分提供法律依據。二是要加大對鄉鎮機構改革的力度，按照事權財權的變化，重新核定人員編制，從嚴控制鄉鎮財政供給人員，清理清退超編人員，減少村級管理人員職數，減輕鄉財政負擔。三是理順中央、地方和省、縣之間的財政分配關系，調整完善現行分稅制，建立省直管縣的財政管理體制，加大對縣鄉財政轉移支付的力度，增強縣鄉財政運行的保障能力。

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（佚名 2016年）