第一篇：鄉鎮機構改革指導意見

鄉鎮機構綜合配套改革 試點工作指導意見

為貫徹落實自治區黨委書記、自治區人大常委會主任郭聲琨同志在全區“農事村辦”工作現場會上的重要講話精神和《中共百色市委、百色市人民政府關于學習貫徹全區“農事村辦”現場會精神 進一步深化完善“農事村辦”工作的意見》（百發?2009?27號）文件精神，進一步深化“農事村辦”工作，積極探索和構建新型的農村經濟社會管理服務體系，切實把鄉鎮政府職能轉變到為農村提供公共服務上來，縣委、縣人民政府決定以百育鎮和那滿鎮作為試點推進鄉鎮機構綜合配套改革，現提出如下指導意見：

一、指導思想

堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和黨的十七屆三中、四中全會精神為指導，按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，著眼于加強基層組織建設，推進政府職能轉變，強化政府公共服務，推動農村科學發展，以服務農民為核心，以改革創新為動力，以強化基層為保障，深化鄉鎮機構改革，推進農村配套改革，加快建立行為規范、運轉便捷、公正透明、廉潔高效的農村行政管理體制和運行機制，使服務“三農”的內容更豐富，方式更靈活，效果更明顯，促進鄉鎮經濟發展、社會和諧穩定。

二、目標任務

通過整合鄉鎮“五站四所一辦一中心”（五站：建設站、文化廣播站、水利站、林業站、獸醫站；四所：勞動保障所、計生服務所、國土所、財政所；一辦：農合辦，一中心：農業服務中心）資源，試行“一辦三中心”工作模式，合理設置鄉鎮黨政內設機構，建設高素質的鄉鎮干部隊伍，進一步轉變鄉鎮政府職能，理順事權的關系，提高基層政權的執政水平和能力；創新政府管理方式，在鄉鎮管理服務站中確定2-3個服務項目建立“以錢養事”新機制，加大鄉鎮政府公共服務市場化改革，加強社會管理，強化公共服務，改善發展環境，構建服務型、高效型政府。

三、工作內容

（一）改革領導機制，試行“黨政合一”交叉任職 鄉鎮黨政領導試行“黨政合一”的新體制，實行班子成員交叉任職。鎮黨委、人大、政府三家領導班子組成人員職數為10—11人，設置如下：

1.黨委書記1名；

2.黨委副書記、鎮長1名； 3.黨委副書記、人大主席1名； 4.黨委委員、副鎮長1名； 5.黨委政法委員、副鎮長1名； 6.黨委宣傳委員、副鎮長1名；

7.黨委委員、紀委書記1名； 8.黨委組織委員、統戰委員1名； 9.黨委委員、武裝部長1名；

10.人大副主席1名，由黨外人士擔任； 11.副鎮長1名，由黨外人士擔任。

黨政領導成員交叉任職后，努力使黨建工作與政務工作做到同研究、同規劃、同布置、同檢查、同考核、同問責，形成“思想共建、目標共立、決策共謀、責任共擔”的工作新格局。

主要職能：一是貫徹執行黨的路線、方針、政策，保證上級黨委政府下達的各項工作任務順利完成；二是管理好本行政區域內各項行政工作；三是抓好黨的建設和精神文明、物質文明、政治文明建設；四是負責制定并實施本鎮的經濟和社會發展規劃及年度計劃；五是監督檢查轄區內各單位執行法律、法規、政策情況，經濟職責任務完成情況；六是加強財政管理和村組建設，抓好計劃生育和社會治安綜合治理；七是圍繞經濟建設這個中心，進一步抓好宏觀調控管理和社會化服務工作；八是完成縣委、縣人民政府交給的各項工作任務。

（二）明確鄉鎮機構設置，成立“一辦三中心” 統一調整機關內設機構，形成黨政綜合辦公室、農事村辦服務中心、產業發展指導中心和綜治信訪維穩中心的“一辦三中心”行政機關模式，“一辦三中心”在黨委、政府的領導下，行使黨委、政府職權，統籌安排工作，“一辦三中心”主任分別由

黨委委員兼任。“一辦三中心”編制數作為指導意見，鄉鎮可根據實際情況進行個別調整。

1.設置黨政綜合辦公室。

設主任1名、副主任2名，人員定編10名（其中行政編制7名，機關后勤事業編制3名）。

主要職能：負責鄉鎮黨委、人大、政府交辦的各項日常工作和各部門、各方面的綜合協調工作，督促檢查有關工作的落實；組織和指導機關后勤工作。

2.設置農事村辦服務中心（加掛人口計生辦牌子）。設主任1名、副主任2名，行政編制9名。

主要職能：負責民政扶貧、社會保障、國土、建設、交通、計生、財政、科教文衛和環保等工作；負責組織和指導“農事村辦”服務大廳、村級“農事村辦”服務站、村鎮規劃建設管理服務站、社會保障管理服務站、人口計生管理服務站開展工作；負責督促和指導公益性服務項目“以錢養事”工作。

3.設置產業發展指導中心。

設主任1名、副主任2名，行政編制7名。

主要職能：負責農業、林業、畜牧水產業、水利等產業發展的相關工作；負責組織和指導專業組織管理服務站、技術推廣管理服務站和質檢防控管理服務站開展工作；負責督促和指導公益性服務項目“以錢養事”工作。

4.設置綜治信訪維穩中心（加掛綜治辦、610辦、維穩辦牌子）。設主任1名、副主任2名，行政編制4名。

主要職能：一是貫徹執行上級有關社會治安綜合治理、信訪、維護社會穩定和安全生產工作的方針政策和決策部署，并結合本鄉鎮實際，擬定工作計劃和實施方案，并負責組織實施；二是排查、受理、分流、調處各類社會矛盾、不穩定因素及群眾來信來電來訪，協調處置各類突發群體性事件；三是根據本鄉鎮治安形勢，組織開展嚴打整治斗爭，排查整治治安混亂地區和突出治安問題；四是組織開展安全生產大排查、大檢查、大整治活動，落實安全生產責任措施，嚴防重特大安全生產事故發生；五是組織開展法制宣傳教育，做好流動人口治安服務管理、預防青少年違法犯罪、刑釋解教人員安置幫教、學校及其周邊治安綜合治理、鐵路護路聯防等工作；六是檢查指導轄區各村屯、各社區、各企事業單位落實社會治安綜合治理目標管理責任制，并做好年度組織考評、兌現獎懲等工作；七是了解掌握本鄉鎮綜治信訪維穩基本動態，做好信息情報工作，做好各種數據統計報表上報工作，做好各種文件材料歸檔立卷等工作；八是辦理鄉鎮黨委、政府及上級領導交辦的其它事項。

（三）整合鄉鎮站所，建立“以錢養事”管理機制 整合鄉鎮事業單位的人員、編制，在“一辦三中心”下設9個專業管理服務站，管理服務站人員均為事業編制，各服務站站長實行競爭上崗，一般干部實行雙向選擇，競聘上崗。同時，每個鄉鎮選定2-3個條件比較成熟的公益服務項目推向市場進行改革，切實轉變政府公共服務職能，建立“以錢養事”機制。

1.“農事村辦”服務中心下設鎮村規劃建設管理服務站、社會保障管理服務站、宣傳文化管理服務站，人口計生管理服務站。

（1）村鎮規劃建設管理服務站

設站長1名、副站長1名，定事業編制4名。

主要職責：負責國土資源管理、建設和環境保護等工作。（2）社會保障管理服務站

設站長1名、副站長1名，定事業編制4名。

主要職責：負責民政、勞動保障、財政補貼、農村合作醫療等工作。

（3）宣傳文化管理服務站

設站長1名、副站長1名，定事業編制3名。主要職責：負責文化、宣傳工作。（4）人口計生管理服務站

設站長1名、副站長1名，定事業編制7名。主要職責：負責人口和計劃生育服務等工作。

2.產業發展指導中心下設技術推廣管理服務站、專業組織管理服務站、質檢防控管理服務站。

（1）技術推廣管理服務站

設站長1名、副站長1名，定事業編制7名。

主要職責：負責農業、林業、畜牧水產業新技術新品種的

推廣應用和產業布局的規劃等工作。

（2）產業組織管理服務站

設站長1名、副站長1名，定事業編制4名。

主要職責：負責農民專業合作組織的建立和服務工作。（3）質檢防控管理服務站

設站長1名、副站長1名，定事業編制4名。

主要職責：負責農業、林業、畜牧水產業等農業生產資料的供應監管，農產品質量監管，防汛抗旱，汛期安全監管和動植物疫病監測和防控等工作。

3.綜治信訪維穩中心下設綜治信訪維穩管理服務站和安全生產管理服務站。

（1）綜治信訪維穩管理服務站

設站長1名、副站長1名，定事業編制4名。

主要職責：一是受理接待群眾來信來電來訪，收集整理社情民意信訪信息，分析研判群眾訴求，及時向上反映報告重要信息，依法解決處理群眾反映問題，維護群眾合法權益；二是做好各類社會矛盾的排查、受理、分流、調處、督辦、匯總、上報和歸檔等工作，妥善處理人民內部矛盾，維護農村社會穩定；三是開展社會治安綜合治理，落實社會治安防范措施，建立健全治安防控長效機制，構建人防物防技防相結合的治安防控體系，排查整治治安混亂地區和突出治安問題，加強對流動人口特別是高危人群的管控工作，深入開展基層平安創建活動，保持社會治安秩序良好；四是防范和處理邪教問題，開展國家人民防線工作，維護國家安全和社會穩定；五是開展普法依法治理工作，提高廣大黨員干部群眾學法、用法意識，增強守法、護法觀念；六是辦理中心領導、鄉鎮黨委、政府主要領導及上級領導交辦的其它事項。

（2）安全生產管理服務站

設站長1名、副站長1名，定事業編制4名。

主要職責：一是負責本鄉鎮安全生產宣傳教育工作；二是組織開展煤礦、非煤礦山、道路交通、水上交通、危險化學品、煙花爆炸、食品藥品衛生、學校、農機、消防、電力、建筑工地、民爆物品、地質災害等各行業和領域的安全生產檢查，排查整治各行業各領域不安全隱患，落實安全生產措施，嚴防各類安全生產事故發生；三是辦理中心領導、鄉鎮黨委、政府主要領導及上級領導交辦的其它事項。

4.推行公益服務項目“以錢養事”新機制。

從促進農村社會經濟快速持續發展的需求出發，根據鄉鎮的工作實際，推行公益服務項目“以錢養事”新機制，探索“政府承擔、財政保障、競爭擇優、購買服務、合同管理、考核兌現”的“以錢養事”模式，不斷完善農村公益性服務新機制。

（1）明確“以錢養事”服務項目。百育鎮確定宣傳文化、農業技術推廣2個服務為“以錢養事”項目；那滿鎮確定林業、農業技術推廣、內江社區環境衛生3個服務為“以錢養事”項目。

（2）規范“以錢養事”服務項目管理。規范經費管理：“以錢養事”項目經費預算根據我縣的財力和服務項目發展需要來確定，經費來源由鄉鎮政府向縣財政申請，資金來源主要是縣財政撥款和通過部門向上爭取的項目經費，將“以錢養事”項目分為基本服務費和績效服務費，基本服務費占50%，績效服務費占50%。在服務經費的支付上由縣財政采取國庫集中的辦法，通過鄉鎮財政所根據政府對公益性服務合同的考核結果，直達承擔服務的單位或個人。規范監督管理：實行嚴格的資格準入制度，通過考試和考核相結合的辦法，對要求參加公益性服務的人員的資格進行認定，并發給相關資格證書，憑證書參加服務項目的競標；實行公開采購，競聘上崗，對需要購買勞務來實現的公益性服務項目通過面向社會公開招標，簽訂年度服務合同，實行競聘上崗；制定規范的考核方式方法，強化服務監督管理。

(四)探索事業單位分配制度改革，試行績效工資管理制 專業管理服務站工作人員工資收入與工作崗位、績效掛鉤，實行以崗定薪、崗變薪變的工資分配制度，建立崗位績效工資制。

1.試行崗位績效工資制的基本原則。

（1）以崗定薪，崗變薪變。制訂崗位績效工資分配方案，合理拉開不同崗位的分配檔次；職工工資收入，要與職工的崗位職責、工作業績和實際貢獻掛鉤；要建立上崗、下崗、試崗、待崗、轉崗等管理制度，職工工資收入隨崗位的變動而相應變動。

（2）績效考核，動態管理。依據崗位責任，制定定性定量相結合的崗位考核細則；依據崗位職責和崗位業績完成情況，實施定期考核制度；根據考核結果，按照內部分配方案兌現基礎工資和績效工資，實現崗位績效工資的動態管理。

（3）程序規范，政策透明。在廣泛征求意見、充分論證的基礎上，研究制定事業單位崗位績效工資分配方案。分配方案必須經過事業單位主管部門、鎮黨委政府預審，提請本單位全體人員會議審議通過，報鎮黨委政府批準后實施。

2.試行崗位績效工資制的主要內容。

（1）制定崗位績效工資標準。各單位根據崗位評估結果確定崗位績效工資形式，結合經濟效益完成情況、人才市場指導價位、國家政策性調整工資等情況，制定并適時調整崗位績效工資標準。崗位績效工資為財政全額撥款，其基本結構為基礎工資和績效工資，基礎工資包括崗位工資、薪級工資和津貼工資，占工資總額的70%，績效工資占工資總額的30%。各個工作崗位的工資標準應適當拉開差距，重點提高關鍵性技術、管理崗位的工資水平，向一線崗位傾斜。

（2）制定績效工資考核發放辦法。將績效工資與效益、工作任務完成情況掛鉤，預留的績效工資按縣、鎮、村三級考核的實績撥付，形成完善的崗位績效工資制。基本作法：一是每年年初鎮政府與各專業服務站員簽訂年度崗位合同，合同的主要內容包括：工作內容、質量要求、工作標準、雙方的權利、義務和責任等，并相應制定具體的量化考核指標和考核辦法。二是推行每月考核（一月一考）、季度考核（一季一考）、年終考核（一年一考）的三考制度，由政府組織相關人員對各服務站的工作完成情況進行量化考核。一月一考主要是對服務站人員的工作、學習和紀律情況進行考核，并按考核結果按比例發放績效工資；一季一考主要是針對在每個月考中存在的問題再次進行考核，并視考核結果決定是否補發或繼續扣留被扣留的績效工資；一年一考主要是針對每個季考中仍存在的問題進行綜合考核，并視考核結果決定是否補發或扣除被扣留的績效工資（被扣除的績效工資作為優秀人員的獎勵基金），同時進行年終綜合考評，評定結果為不合格則作待崗處理。待崗期為一個季度，待崗期間工作由政府另行安排，并只發放基礎工資，待崗期滿后視情況再與政府簽訂年度崗位合同。年終考核連續兩年被評定為不合格的作退崗處理。“三考”評分試行百分制。鎮占考核分值的40%，縣主管部門占考核分值的40%，村級占考核分值的20%。考評等次分為合格、基本合格、不合格三個等次。綜合得分在80分（含80分）以上者為合格，綜合得分在60分（含60分）以上為基本合格，綜合得分在60分以下為不合格。月考中評為合格等次的撥付100%績效工資；評為基本合格等次的撥付50%的績效工資；評為不合格等次的扣留全部績效工資。季評中評為合格等次的補發所扣留的績效工資；評為基本合格等次的補發所扣留績效工資的50%；評為不合格等次的不發所扣

留的績效工資。年終考評評為合格等次的補發所扣留的績效工資；評為基本合格等次的補發所扣留績效工資的50%；評為不合格等次的扣除所扣留的績效工資并作待崗處理。

3.健全福利制度。

完善并形成切實有效的檔案工資與實際工資相分離的管理辦法，各種社會保險費的交納基數仍以檔案工資為準。服務站對職工工傷、享受產假、婚喪假、年休假、探親假等有關的福利待遇，要按照有關法律、法規和政策規定，制定相應制度，或在崗位合同中明確。

四、人員分流

（一）人員分流實行分級負責制

試點鄉鎮機關各部門主要領導對本部門的人員分流負責安排和組織實施。組織、人事、財政、編制等部門負責對人員分流安排工作進行指導與協調。

（二）人員分流的途徑和措施

1.鼓勵分流人員自謀職業或領辦創辦企業，參與農業開發與商品流通，從事種養殖業和農副產品銷售。

2.凡按國家公務員規定，個人申請，組織批準或達到法定退休年齡的人員，及時辦理退休手續。

3.依法對不稱職的合同制工作身份的人員終止或解除其勞動關系。

4.凡一時無法安置的待分流人員，統一由縣人事勞動和社會保障部門管理，逐步完成分流。

五、加強組織領導

縣委成立推進鄉鎮機構綜合配套改革試點工作領導小組，研究制訂相關政策并督促檢查政策的落實情況，總結評估試點工作，協調解決試點工作中出現的問題。領導小組成員如下：

組 長：容傳文 縣委書記

黃小寧 縣委副書記、縣人民政府縣長 副組長：歐陽可爽 縣委副書記

凌祖壯 縣委常委、縣人民政府常務副縣長

梁富文 縣委常委、組織部部長

黃卓遠 縣委常委、縣委辦公室主任

成 員：石 遠 縣委辦公室副主任

黃 勇 縣人民政府辦公室副主任

王安福 縣委組織部副部長、基層辦主任 周作新 縣編委辦主任 黃伊凡 縣財政局局長

李祥榮 縣人事勞動和社會保障局局長 楊序勇 百育鎮黨委書記 黃忠敏 那滿鎮黨委書記 韋 曉 百育鎮人民政府鎮長

周明輝 那滿鎮人民政府鎮長

領導小組下設辦公室，辦公室設在縣委組織部，負責領導小組的日常工作，主任由王安福同志兼任。

試點鄉鎮也要成立試點工作領導小組，同時根據指導意見，結合本地區實際情況，在充分調研、多方論證的基礎上，制定出切實可行的工作實施方案，同時要認真做好宣傳工作，調動各方面的積極性，營造良好的改革氛圍，確保改革的順利進行。組織、人事、財政、編制等有關部門要密切配合，加強工作指導，嚴格把握政策和程序，確保試點工作順利開展并取得實效。

主題詞：機構改革 試點工作 指導意見 通知

中共田陽縣委辦公室 2009年11月10日印發

（共印180份）

第二篇：鄉鎮機構改革實施意見

南字?2011?70號

中共南華縣委 南華縣人民政府 關于深化鄉鎮機構改革的實施意見

（2011年11月3日）

根據?中共云南省委 云南省人民政府關于深化鄉鎮機構改革的實施意見?（云發?2011?8號）及?中共楚雄州委辦公室 楚雄州人民政府辦公室關于印發?南華縣深化鄉鎮機構改革實施方案?的通知?（楚辦字?2011?79號）精神，結合南華縣實際，制定本實施意見。

一、指導思想和基本原則

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、執政為民，按照建設社會主義新農村和社會主義和諧社會的要求，以加強基層政權建設為出發點，進一步轉變鄉鎮職能，理順職責關系，創新體制機制，優化機構設臵，嚴格控制人員編制，提高公共服務水平，增強社會管理能力，鞏固農村稅費改革成果，促進農村經濟社會又好又快發展。

堅持加強和改善黨對農村工作的領導，加強基層政權建設，鞏固黨在農村的執政基礎；堅持職權法定和權責一致原則，依法界定鄉鎮政府職能，明確職責，強化責任，理順縣鄉之間的權責關系；堅持因地制宜和精簡統一效能原則，區別不同鄉鎮類型，分類指導，合理確定鄉鎮職能配臵、機構設臵和人員編制，確保機構編制只減不增；堅持開拓創新，大膽探索，穩妥推進，確保社會穩定。

二、主要任務

（一）進一步推進職能轉變

鄉鎮要貫徹落實好黨和國家在農村的各項方針政策和法律法規，做好農業、農村、農民工作。現階段，主要圍繞促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧四個方面全面履行職能。

要把經濟工作的著力點放在營造良好發展環境、扶持典型進行示范引導，提高經濟發展的質量和水平。做好鄉村發展規劃，推動產業結構調整。加強農村基礎設施、新型農村服務體系、村鎮規劃建設，落實強農惠農措施，著力解決群眾生產生活中的突出問題，切實維護農民合法權益。尊重農民的生產經營自主權，不得干預企業的具體生產經營活動。

要著力增強社會管理和公共服務職能。拓寬服務渠道，改進服務方式，通過“一站式”服務、辦事代理制等多種形式，方便群眾辦事。推進依法行政，嚴格依法履行職責，為農民提供更多的公共服務，促進社會事業發展。綜合發揮人民調解、行政調解和司法調解的作用，加強農村社會治安綜合治理和維護穩定工作，及時化解農村社會矛盾，確保社會穩定。指導村民自治，推動農村社區建設，促進社會組織健康發展，增強社會自治功能。

要綜合分析不同鄉鎮經濟社會發展的實際情況，針對經濟發達、城鎮化程度較高，工礦企業較多，以農業為主，少數民族聚居和扶貧工作任務較重等不同類型鄉鎮的特點，在轉變職能的基礎上，突出工作重點。

縣委、縣政府將積極為鄉鎮轉變職能創造條件。增加財政投入，切實保障工作經費，增強鄉鎮履行職責的能力。依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應的行政管理權限。嚴格控制對鄉鎮黨政領導的“一票否決”事項，堅決清理和規范各種評比達標表彰活動。對鄉鎮的考核由縣委、縣政府統一組織，不屬于鄉鎮職能的事項，不得列入考核范圍。

（二）進一步理順責權關系

凡規定由縣級以上政府承擔的責任，不得轉嫁給鄉鎮政府。應該由縣級政府部門完成的行政事務，實行以縣為主、鄉鎮協助的體制，確需鄉鎮協助或委托鄉鎮完成的工作，要賦予相應的事權和財權。加強鄉鎮對村（居）民委員會選舉、村務公開、資產財務的指導和監管。

堅持條塊結合、以塊為主的原則，鄉鎮所轄行政區域內，除教育、衛生外的農、林、水、財政、計劃生育、村鎮規劃、統計、新農合、勞動保障等事業單位，無論原隸屬關系和編制類別如何，均實行以鄉鎮管理為主、上級業務部門進行業務指導的管理體制。

鄉鎮國土資源所作為縣級國土資源管理部門的派出機構，管理體制不作調整，主要負責鄉鎮國土資源調查、耕地保護、地質災害防治和國土資源管理的執法巡查工作。

鄉鎮法庭、派出所、司法所、工商所（分局）、地稅分局為上級機關派駐鄉鎮的行政機構，不在調整范圍。

上級部門派出（駐）鄉鎮的機構，要接受鄉鎮黨委、政府的統一指導和協調，領導干部的任免要事先征求鄉鎮的意見，黨群關系仍實行屬地管理。

（三）規范黨政機構設臵和職責

按照精簡統一效能的要求，統籌鄉鎮黨政機構設臵和職責配臵，形成機構設臵統一規范、職責配備科學、人員分工合理、工作運轉高效的機關運行新方式。鄉鎮黨政機關綜合辦公室統一設臵4個，名稱不能調整，職責可根據實際進行微調。

1、黨政辦公室。承擔機關日常工作的運轉協調，具體履行機關日常黨務政務、紀檢監察、組織人事、宣傳、統戰、民族宗教、機構編制、文秘、督辦、電子政務、保密、財務、國有資產監管、后勤保障等職責，負責鄉鎮人大、政協、人民武裝及工會、共青團、婦聯和“為民服務中心”的日常工作。

2、經濟發展辦公室。承擔經濟發展規劃、國土資源管理、村鎮規劃建設、鄉鎮（村）農村公路管理、環境保護和生態建設、農村土地承包管理、林權管理、水利建設與管理、農村經濟經營管理、招商引資、企業管理、統計、扶貧、移民、安全生產、農民負擔監督、市場監管等職責。其中，經濟發展辦公室國土資源管理職責主要是：負責組織編制鄉鎮土地利用總體規劃，并按規劃對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量；審核鄉鎮和村公共設施、公益事業建設用地和農村村民住宅用地報批。

3、社會事務辦公室。承擔人力資源和社會保障、民政、殘聯、衛生、食品安全、人口和計劃生育、教育、科技、文化、廣播電視等職責。

4、社會治安綜合治理辦公室。承擔法治建設、社會治安綜合治理、信訪、維護穩定、人民調解、行政調解、司法調解、矛盾糾紛排查調處、突發事件和群體事件的預防處臵等職責。

鄉鎮人大、紀委、人民武裝部、工會、共青團、婦聯按有關規定或章程設臵。鄉鎮不設政協機構，可明確人員負責具體工作。

根據上級關于加強政務服務體系建設的部署和要求，全面建立和完善為民服務工作機制，鄉鎮按服務平臺的架構統一設臵“為民服務中心”，將與人民群眾生產生活息息相關的事項集中到“為民服務中心”，實行“一站式”服務和“窗口式”辦公，推行辦事代理制，方便群眾辦事。

（四）規范事業單位設臵和職責

堅持政事分開和精簡統一效能的原則，打破部門界限，綜合設臵鄉鎮事業單位，集中力量、降低成本、拓寬服務面。鄉鎮事業單位統一設臵6個。

1、農業綜合服務中心。承辦農業、林業、水務、農業機械、畜牧獸醫等基層農業技術推廣、動植物疫病防控防治、農產品質量檢測等服務性工作。

2、人口和計劃生育服務中心。承辦人口和計劃生育服務工作。

3、文化廣播電視服務中心。承辦文化宣傳、廣播電視、群眾性體育活動及相關設施維護與管理等服務性工作。

4、國土和村鎮規劃建設服務中心。承辦農村土地開發和利用、村鎮規劃、村容鎮貌、環境衛生、園林綠化、城鎮公用設施維護與管理等服務性工作。

5、社會保障服務中心。承辦人力資源開發、勞動技能培訓與勞動力轉移、就業、新型農村養老保險、城鎮居民養老保險，優撫安臵、社會救助、最低生活保障、新型農村合作醫療等服務性工作。

6、財政所。由縣級派駐機構下放鄉鎮管理并單獨設臵，主要承擔鄉鎮財政預決算編制、惠農政策資金兌付管理、財政資金監管、國有（集體）資產管理和組織財政收入入庫等職責。

鄉鎮機構綜合設臵后，不得再保留原單位名稱和印章，不得再以原單位名義對外開展工作。在改革期間，鄉鎮機構一律不得加掛其他名稱的牌子。鄉鎮不再設立自收自支的事業單位，鼓勵和發展多元化的農村社會化服務組織和農民專業合作社，扶持社會力量興辦為農服務的公益性機構和經濟實體。

（五）規范人員編制和領導職數

嚴格控制人員編制。行政編制按大、中、小鄉鎮分別核定35、30、25名左右，事業編制按大、中、小鄉鎮分別不超過65、58、53名核定。各鄉鎮的編制由縣編委在州編委核定我縣的總額內具體核定。

改革后，鄉鎮機關不再配備助理員，實行人員分工責任制。鄉鎮機關不再核定后勤服務保障人員編制，原在職在編的后勤服務保障人員要通過自然減員等方式逐步消化。今后，鄉鎮機關后勤服務保障工作可實行政府購買公共服務的機制。

嚴格按規定核定領導職數。核定龍川鎮領導職數11名，設黨委書記1名、人大主席1名、鎮長1名、黨委副書記名、紀委書記1名、副鎮長5名、武裝部長1名；核定雨露白族鄉領導職數9名，設黨委書記1名、人大主席1名、鄉鎮長1名、黨委副書記1名、紀委書記1名、人大副主席1名、副鄉鎮長2名、武裝部長1名；核定其余鄉鎮領導職數各9名，設黨委書記1名、人大主席1名、鄉鎮長1名、黨委副書記1名、紀委書記1名、副鄉鎮長3名、武裝部長1名。適當擴大鄉鎮黨政領導班子成員交叉任職。要明確1名鄉鎮領導分管綜治維穩工作。

鄉鎮工會、共青團、婦聯等職務按有關規定配備。鄉鎮不設鄉鎮長助理。

（六）規范鄉鎮分類

按照?中共楚雄州委、楚雄州人民政府關于深化鄉鎮機構改革的實施意見?（楚發?2011?10號）規定，南華縣鄉鎮按照大、中、小不同類型劃分：龍川鎮為大鎮，沙橋鎮、雨露白族鄉、五街鎮、一街鄉為中鄉鎮，羅武莊鄉、紅土坡鎮、五頂山鄉、馬街鎮、兔街鎮為小鄉鎮。

三、方法步驟

各鄉鎮黨委、政府要加強領導，認真調研，統籌規劃，分類指導，有計劃、有步驟地做好深化鄉鎮機構改革工作。

第一階段：動員部署和制定方案階段（2011年10月28日至11月5日）

各鄉鎮要成立深化鄉鎮機構改革工作領導小組，并按照州委、州政府批準的深化鄉鎮機構改革方案，召開機構改革動員會，全面安排機構改革工作。及時傳達有關改革文件精神，做好宣傳教育和思想政治工作，提高鄉鎮干部對機構改革重要性的認識。制定鄉鎮機構改革方案，于11月10日前按程序報縣深化鄉鎮機構改革領導小組辦公室審核，經縣委、縣政府審批后組織實施。

第二階段：組織實施階段（2011年11月6日至11月15日）

各鄉鎮要按照縣委、縣政府批準的方案，進一步細化任務，落實責任，精心組織，扎實做好職責調整、機構設臵、編制分配、定崗定員等工作，于11月15日前完成機構組建、職責界定、掛牌開展工作。

第三階段：總結評估階段（2011年11月16日至12月20日）

各鄉鎮要搞好鄉鎮機構改革工作的自檢自查和評估工作，于2011年12月5日前向縣深化鄉鎮機構改革領導小組辦公室報送總結報告。縣深化鄉鎮機構改革領導小組辦公室要在2011年12月10日前對鄉鎮機構改革情況進行檢查驗收評估，發現問題及時糾正，并限期完成改革任務。

四、嚴格機構編制管理

各鄉鎮要嚴格執行州委、州政府確定的機構設臵數額，不得突破。要嚴格控制人員編制，全面落實編制實名制管理，鄉鎮補充工作人員、配備領導干部必須在編制限額內調整，不得在編制外聘用和借調人員。通過自然減員等多種渠道消化超編人員，嚴格控制人員編制增長，確保機構編制和實有人員只減不增，切實減少財政供養人員的增量。

要強化干部人事制度改革，鄉鎮機關和事業單位人員編制要采取定編定崗、以崗定人、競爭上崗的方法進行管理，積極推行競爭上崗；要嚴把入口關，嚴格落實?中華人民共和國公務員法?和事業單位人員管理的各項規定，堅持凡進必考，嚴禁未按公務員考錄標準、條件和程序選拔企事業單位人員直接進入公務員隊伍；要制定政策措施，鼓勵和吸引優秀人才到鄉鎮工作，優化人員結構，保持鄉鎮人員隊伍穩定，切實解決鄉鎮人員老化的問題。

五、加強鄉鎮機構改革的組織領導

（一）加強組織領導。深化鄉鎮機構改革工作在縣委、縣政府的統一領導下，由縣深化鄉鎮機構改革工作領導小組負責組織實施。各鄉鎮黨政“一把手”要親自抓、負總責，把深化鄉鎮機構改革工作列入重要議事日程抓緊抓好。各鄉鎮和縣級有關部門要進一步統一思想，提高認識，加強領導，精心組織，周密部署，積極穩妥地做好深化鄉鎮機構改革工作。要正確處理好改革、發展、穩定之間關系，確保思想不散、工作不斷、秩序不亂，保證鄉鎮機構改革平穩進行和鄉鎮工作的正常運轉。

（二）嚴肅工作紀律。要嚴肅政治紀律和機構編制紀律，確保政令暢通。各行業主管部門要從大局出發，積極幫助鄉鎮研究解決改革中遇到的實際困難和問題，支持鄉鎮機關和事業單位按職責分工開展工作，不得以任何理由干預鄉鎮機構設臵、編制核定和人員安臵等工作，任何部門不得要求鄉鎮上下對口設臵機構或增設機構、增加人員編制。職能調整和職責增加的，所需編制在核定的總編制內調整解決。縣委、縣政府將把鄉鎮機構改革和鄉鎮機構編制管理工作列入鄉鎮黨政主要領導干部的考核內容，對不按規定設臵機構、超職數配備領導干部、超編制招調人員的，要嚴肅處理。組織、編制、監察、財政、審計、人社、住建、農業、林業、水務等相關部門要按照改革的要求，研究制定配套政策，做好干部人事、職能劃轉、資產處臵等工作，妥善安排涉及工作調整和崗位變動的人員。要嚴明組織紀律和財經紀律，嚴格工作程序，嚴禁私分財物、突擊調整人員；要加強對鄉鎮事業單位國有資產的管理，嚴防國有資產流失，嚴禁突擊花錢；要強化責任，嚴格責任追究，嚴肅查處違紀違法行為，確保改革順利進行。

第三篇：鄉鎮機構改革

鄉鎮機構改革的分析研究及其相關對策措施

鄉鎮是我國最基本的行政單位,承擔著管理轄區內各項政治、經濟和社會事務的職能,在整個行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時代的發展,鄉鎮機構進行了多次的鄉鎮機構改革,但是陷入了“精簡—膨脹—

再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉鎮政府職能越位、錯位現象仍然相當嚴重。新時期,中央提出了構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村、全面實現小康社會的戰略目標,同時隨著新型城鄉關系的建立、國家農業稅費體制改革的實施、農村綜合改革試點的全面鋪開以及受鄉鎮人員多元化等因素的影響,對鄉鎮機構改革又提出了新的要求和挑戰。

一、鄉鎮機構改革的必要性：

（一）、鄉鎮機構改革是社會主義市場經濟發展的客觀要求 政府機構作為上層建筑，它的職能和機構設置應該是同經濟體制相適應的。市場經濟的發展要求政府機構也必須作出相應的調整，才能適應經濟發展的需要。推進鄉鎮機構改革，理順關系，分清責任，切實解決現行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強地縣鄉黨政機關的思想、組織、作風建設，建設文明、高效、廉潔的黨政機關的重要措施，又是深化經濟體制改革，加快經濟社會發展，促進社會主義市場經濟發展的客觀要求。

（二）、鄉鎮機構改革是構建社會主義和諧社會的重要內容 農村改革不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創新和社會變革。農村改革需要解決好基層政府職能轉變、機構精簡、富余人員出路等問題；需要調整國民收入分配格局和城鄉利益關系，促進公共資源在城鄉之間合理配置；需要農村干部轉變舊的工作方式，處理好與農民群眾的關系，善于在發展市場經濟和民主政治的條件下與農民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強，需要做深入細致的工作。因此，積極推進鄉鎮機構改革已經成為構建社會主義和諧社會必不可少的重要內容。

二、鄉鎮機構運作中存在的主要問題

（一）政企不分

中國鄉鎮機構經過幾十年的改革后，社會各個方面出現了翻天覆地的變化，鄉鎮政府由計劃經濟對企業全面管制逐步轉變成有意識的交由市場引導，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉鎮企業不能真正成為獨立的法人主體與市場主體，為權力尋租留下了腐敗的空間，并進一步強化著鄉鎮行政權的極度擴張。

（二）政社不分

在我國的社會服務與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問題仍然非常嚴重。單一的行政化傾向，使得社會服務和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經濟成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現在政事職責不分、政事權力不分、政事組織不分、政事管理與運行方式不分。從總體上看，事業單位改革遠遠滯后于政府改革與企業改革，傳統事業單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業一體化特征依然突出。

（四）鄉鎮機構功能失調

由于轉軌與接盤的脫節，改革后的鄉鎮機構的工作效能并沒有達到“減人、減事、減支”的預期效果，而是出現了“減人、廢事、費支”的惡性循環。鄉鎮政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉鎮管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應有的社會管理和公共服務職能沒有到位，為“三農”服務的能力較弱。

三、鄉鎮機構改革的難點：人員精簡與分流

鄉鎮政府機構改革時最頭疼的問題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數市縣鄉政府下轄的事業單位都人滿為患，一些事業單位現有人員工資發放都成問題，根本無力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉鎮機構改革難點；每次改革最終結果是人員回升,導致每次改革總是出發點很好，結果卻是不盡如人意，進多出少,人員精簡仍未走出歷史怪圈。

四、鄉鎮機構改革難點的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機構改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實際上構成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉鎮機構改革人員分流難的原因，有以下幾個方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。事實上,有很多鄉鎮機構不光遠離了農民的利益,而且也遠離了國家的利益,在很大程度上成為一個以自我權力擴張為后盾,謀取經濟利益和政治利益最大化的利益實體。鄉鎮政府自我權力擴張和自我利益膨脹,不僅成為加重農民負擔的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農民的政策效益。

（二）傳統觀念影響

傳統觀念的影響對鄉鎮機構改革也存在著重大的影響。傳統行政觀念認為：政府的行政權力可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領域和各個層面。鄉鎮管理機構是連接廣大農村社會與國家權力體系的最基層的控制樞紐。國家權力的運作形式決定了鄉鎮機構的工作異常繁復和艱難。加上鄉鎮大量行政事務并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經費不足

機構改革不僅僅是機構和人員的裁減,而是一項涉及方方面面的系統工程。機構和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應的配套措施,改革的成果只能是曇花一現。由于鄉鎮經費的相對不足，經費緊缺的矛盾日益突出現。在改革不配套和鄉鎮經費嚴重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩定的生活來源，因此這成為鄉鎮人員精簡與分流的嚴重障礙。

五、鄉鎮機構人員分流對策的探討

由于行政體制改革對于經濟體制改革的適應性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結構、功能兩個層面上的改革，都必然受到經濟體制改革和政治體制改革的根本影響，要實現鄉鎮機構改革順利進行，提出以下幾點建議：

（一）政府職能轉變

轉變政府職能，改變傳統的全能型政府，對于我國行政體制改革具有重大意義。要轉變政府職能，就要做到以下幾點：第一，上層機構權力下放：政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。理順鄉鎮黨委、鄉鎮人民代表大會與鄉鎮政府的關系,為行政改革提供來自權力之間的監督與權利對權力的監督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結合起來,更有效地推進鄉鎮行政改革；第二，培育鄉村市場經濟體制：從市場方面看，我國的市場經濟體制基本完善，但其中的鄉村市場經濟還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉村市場經濟體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉村市場交易的硬體條件，如鄉村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設鄉村交易的軟體環境的建設。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉鎮機構改革的重要內容，是鄉鎮機構改革人員分流的重中之重。要通過改革，努力營造一個公開、平等、競爭、擇優的選人用人環境，建立起干部能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監督、競爭擇優、充滿活力的選人用人機制，為建設一支符合“三個代表”要求的高素質干部隊伍提供制度保證：（1）、實行鄉鎮機構改革要引入競爭機制，實現鄉鎮干部的知識化、年輕化；（2）、精簡機構和人員編制，精簡機構，減少人員編制，是衡量機構改革成效的重要標志；（3）、制定優惠政策，精簡富余人員。

（三）加強立法與監督

在鄉鎮機構改革中，我們要依照法律法規,界定鄉鎮職能。在依法治國的大環境下，要逐步精簡鄉鎮職能，將不必由鄉鎮政權履行的職能或鄉鎮政府不必履行的職能減去，如義務教育的職能歸并到相關的教育行政主管部門，維護社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財政收入的職能歸并到財稅部門等等。

（四）建立科學合理的制度，完善行政運行機制

（1）要在全國范圍內建立科學的公共財政制度。任何財政資金的使用方案必須由相應級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權。對鄉鎮管理體制、工資制度，特別是社會保障和醫療制度進行相應的改革,使機構改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進和保證鄉鎮機構改革的順利進行。（2）、注重理順各方面關系，改進和完善行政運行機制。合理調整部門之間的職能，減少和避免重復交叉；將相同和相近的職能交由一個部門承擔。切實改革行政審批制度，規范行政審批事項，能取消的，要堅決取消；能精簡的，一定精簡；能下放的，要堅決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場機制替代的，一定要通過市場機制來處理。根據需要保留的審批事項，也要改進審批方式，規范程序，簡化環節，設定時限，提高效率。

第四篇：鄉鎮機構改革

鄉鎮機構改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營

摘 要：當前，鄉鎮機構改革問題受到了學術界越來越多的關注，學者的觀點不盡相同。鄉鎮機構改革應該首先確立改革的原則，即以事權為中心。在鄉鎮政府具有大量事權的情況下，鄉鎮政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉鎮機構改革應設計合理的路徑是，當前目標為職能轉變，長遠出路為鄉鎮自治。同時，應改革財政體制，這是鄉鎮機構改革能否實現的關鍵。

關鍵詞：鄉鎮機構改革；事權；職能轉變；鄉鎮自治

一 當前的研究

（一）當前關于鄉鎮機構改革的主要觀點 當前關于鄉鎮機構改革，主要有三種思路。第一，加強鄉鎮權力。李昌平認為，鄉鎮政府將長期存在下去，鄉鎮權力要加強，不能削弱。[1]吳理財、朱紅萱認為，從我國農村社會治理的實際來看，鄉鎮這一級組織在近期內還不能輕言撤消。下一步鄉鎮改革的重心應切實轉向轉變政府職能上來，使之真正成為一級為農民提供公共服務的基層政府組織。[2] 第二，變鄉鎮政府為縣政府的派出機構。徐勇提出了“縣政、鄉派、村治”的觀點，縣政即縣為國家在農村的基層政權，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責；縣以下的鄉由基層行政單位改為準行政單位，設置鄉鎮公所或成為縣的派出機構，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務。鄉的財政開支由縣政府編制預算，由縣財政開支。鄉公所的主要職能一是完成政府任務；二是指導村民自治活動。村繼續實行基層群眾自治。[3]趙樹凱也主張，將鄉鎮政府徹底改為派出機構。[4] 第三，實行鄉鎮自治。如何實現鄉鎮自治，主要有兩種觀點。黨國英認為，鄉鎮機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實行村民自治制度，還要逐步創造條件把自治制度推進到鄉鎮一級。鄉鎮機構改革不能把撤消鄉鎮作為目標，他認為，有人提出要取消鄉鎮一級政府是令人懷疑的。公共權威機構的派出制已經被世界政治經驗所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點實際上是要把鄉鎮變為自治政府。于建嶸雖然也主張鄉鎮自治，但與黨國英的觀點不同，他主張鄉鎮不設政府，恢復村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉鎮自治，但內涵是不一樣的，一個是要保留鄉鎮政府，并改革為自治政府。而兩一個則是要取消鄉鎮政府，建立自治組織。

在這些觀點中，弱化以及取消鄉鎮政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數。鄉鎮政府該不該取消呢？我們可以對取消鄉鎮政府的理由加以分析。

（二）對撤消鄉鎮政府理由的分析

“皇權不下縣”。在我國歷史上，有“皇權止于縣政”的傳統，實行皇權——官僚體制下的鄉村自治，國家政權不直接滲透于鄉村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農業剩余無法供養一個滲透到分散孤立的鄉村社會的政權體系。[7]但同時，我們應該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時鄉村社會事務的有限性和單一性。而在今天，鄉村社會的事務與古代社會已不可同日而語，鄉村社會具有大量事務而且復雜，包括經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言。并且，在建設社會主義新農村這一政府主導的歷史任務下，鄉村社會不僅僅是要實現發展，而且要縮小城鄉差距，實現社會的和諧，鄉鎮政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉鎮政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。取消鄉鎮政府并不會使鄉鎮政府應該承擔的大量鄉村事務減少，相反必定會影響農村公共產品的供給質量。

“政府層級多”。我國現有中央、省、市（地區）、縣、鄉（鎮）五級政府，在世界上屬于政府層級最多的國家之一。由此，一些學者便認為，政府層級過多成為政府財政負擔沉重的重要原因，因而，應該取消鄉鎮政府。但政府層級多，就一定應該取消鄉鎮政府嗎？我們的回答是“未必”。實際上，如果取消鄉鎮政府，那么鄉鎮政府原來的事權一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉給村集體。在當前很多村集體經濟狀況困難的情況下，再增加其事權是不切合實際的。而如果事權上移，隨著事權的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。同時，原來鄉鎮政府所面對的政府與農民之間的矛盾與沖突并不會因為鄉鎮政府的取消而消除，而會轉移給縣級政府。實際上，在很多現代民族國家的地方政府的行政區劃中，都有鄉鎮政府一級地方基層政府。如德國、法國、美國等。并且，這些國家的鄉鎮政府與我們國家的鄉鎮相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構和人員有時更多。以美國為例，在美國，除了聯邦政府和州政府外，還有8萬多個地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮政府以及學校特別行政區等。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。就人口規模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉鎮要小的多。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮為例，該鎮有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮政府那里領工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。其日常政府工作部門有6個，但在這6個部門以下下設了近30個辦公室（處），包括信息技術辦公室、警察局、消防隊、高速公路和衛生管理辦公室、公園和公共場所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機構，美國地方政府才為社區居民提供了良好的公共服務。[8]筆者認為，我國政府層級多是一個事實，確實也造成了過重的財政負擔，但如果要減少政府層級的話，那么應該取消的是市（地）級政府，而不應該是直接為農民提供公共產品的鄉鎮政府。

“鄉鎮財政困難”。取消鄉鎮政府觀點的重要依據之一就是鄉鎮政府財政困難，負債累累，農業稅取消后，鄉鎮缺乏穩定的稅收來源，難以成為一級政府。實際上，鄉鎮財政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉鎮自身，其中一個重要原因就是我國財政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少。1994年后，中央政府的財政收入比重一直穩定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉政府，財政收入大為減少。據國家統計局統計，2000年，全國財政收入1.34萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，市（地）占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉鎮的兩級財政收入共計僅占22%，[9]在鄉鎮財政收入有限的情況下，鄉鎮的事權卻并未減少，為了完成各種工作任務和考核指標，鄉鎮干部甚至以個人名義借債。其次，是我國二元的公共產品供給體制。例如，義務教育是典型的外溢性較強的公共產品，其供給成本本應由中央或省級政府負擔為主，但長期以來農村中小學教師的工資主要是由鄉鎮政府和農民承擔的。因此，鄉鎮財政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉鎮政府自身。

此外，鄉鎮政府還存在著的自利性不斷增長、干部腐敗等問題。鄉鎮政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉鎮政府出現的行為變異，進而出現的目標替代現象。而腐敗問題也并非是鄉鎮干部所獨有的。因而，取消鄉鎮政府的理由都是難以成立的。從根本上來說，鄉鎮政府在工作中展現出來的種種問題，主要不是鄉鎮政府本身或者鄉鎮干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉鎮，鄉鎮糊弄體制。[10] 二 鄉鎮機構改革的原則：以事權為中心

筆者認為，對鄉鎮機構改革的分析，首先應該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉鎮機構改革應該以事權為中心，即分析鄉鎮政府是否有事可做。雖然鄉鎮改革是基于財政壓力而被迫進行的，但我們在設計鄉鎮改革的思路時應以事權為中心，在此基礎上使財權與事權相稱。如果以財權為中心，則成了本末倒置。具體來說，如果鄉鎮政府有大量的事權，即有事可做，那么就不應該取消鄉鎮政府，如果鄉鎮政府財權不充足，則屬于我們的財政體制設計不合理，應該改革財政體制。而如果鄉鎮政府沒有事權，無事可做，那么即使其擁有充足的財權，那么也不應該保留，而應撤消。

（一）鄉鎮政府的事權：制度層面的考察

鄉鎮政府在我國的政府架構中，一直扮演著主要角色，并發揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務院頒布了《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，確認鄉與行政村同為農村基層政權組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規定縣以下農村基層行政區劃為鄉、民族鄉和鎮，撤消了行政村建制。隨著農業合作化運動發展，小區小鄉已不適應形勢的發展，各地陸續進行了鄉的調整工作。重新建立大鄉。到1957年底，全國合并設立的鄉為9.7萬個。隨著人民公社化的發展，鄉鎮政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經濟組織，而且是政治組織。公社不僅管理經濟事務，而且管理政治、社會事務，鄉鎮政府的事權在人民公社時期發展到極限。人民公社取消，重建鄉鎮政府后，鄉鎮政府有被賦予了大量事權。如我國1982年《憲法》規定，鄉政府的職能是“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、國務院發布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》中規定，鄉人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定行使職權，領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，做好公安，民政，司法、文教衛生、計劃生育等工作。我國的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是關于鄉鎮政府職能的規定最為詳細的，經過四次修正后的該法第六十一條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：

（一）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；

（二）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；

（三）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

（四）保護各種經濟組織的合法權益；

（五）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；

（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。

（二）鄉鎮政府的事權：現實層面的考察。

在現實生活中，鄉鎮政府也確實存在著大量的事權。農業稅免征后，鄉鎮催糧、派款的任務大大減輕。但鄉村社會的許多公共事務還壓在鄉鎮政府頭上，根據筆者在山東部分鄉鎮的調查，鄉鎮干部普遍感到鄉鎮的工作千頭萬緒，而且直接和村打交道，工作起來難度很大，對于上級的批示精神要領會，和村里交流起來還要有策略，上傳下達，農村的工作不是想象的那么簡單，做起來是大有文章的。并且鄉鎮的工作很瑣碎，因而鄉鎮干部平時很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農業普查，計劃生育等工作就需要抽大部分機關干部去做。鄉鎮承擔著扶持農業、發展工業、山區小流域治理、遠程建設、招商引資、培植壯大民營經濟、社會穩定、推動農村基層政治活動、完成義務教育、發展農村社會保障事業、健全公共服務機構，等等好多的工作．

雖然鄉鎮政府工作任務繁重，但許多應由鄉鎮承擔的工作還沒有承擔起來。一般來講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產品，但恰恰是在這個方面，鄉鎮政府往往是“缺位”的。在鄉鎮機構改革，取消七站八所后，各地普遍設立了經濟辦公室，負責農村工作，但在很多地方卻沒有為農民提供公共服務。如在河南省中牟縣白沙鎮，農民反映多少年來都沒有人指導莊稼防病治病，農機站撤消后，原有的農技人員有的干個體，有的轉行了。農民種田全靠老經驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時候，他們的期待時常落空。在河南省中牟縣官渡鎮，農業稅不收了，可一不收錢，鄉干部也不見了。從年頭到年尾，農民就沒見過幾次鄉干部的影子。而鄉鎮干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國農村的很多地方都存在。這就說明，農業稅取消后，鄉鎮政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉鎮政府往往沒有干好。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現實層面，鄉鎮政府都具有大量的事權，因而，鄉鎮政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉鎮機構改革的路徑：由職能轉變到鄉鎮自治

依據對鄉鎮政府事權的分析，根據我們確定的鄉鎮機構改革的原則，在鄉鎮政府具有大量事權的情況下，鄉鎮政府是不能取消的。那么鄉鎮機構應該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標，又要考慮長遠出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現實可能性，設計合理的改革路徑。從當前看，鄉鎮改革應在合并鄉鎮、精簡機構的基礎上，切實實現鄉鎮政府的職能轉變。而從長遠看，則應實現鄉鎮自治。

（一）當前目標：職能轉變。

鄉鎮職能轉變的方向應該是為農村和農民提供更多的公共產品和公共服務。轉變職能的關鍵，首先，是實現鄉鎮職能由資源汲取型向資源支持型的轉變。[12]長期以來，鄉鎮政府作為國家從鄉村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉鎮改革僅僅在機構精簡上做文章是不夠的，最關鍵和最核心的是從根本上改變鄉鎮政府的性質、切實轉變它的職能。[13]實際上，鄉鎮政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實現工業化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時期表現尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉變。而現在這種職能轉變已經具有了可能性。這是因為我們已經改變了重工業優先發展戰略，開始實行全面統籌城鄉發展的戰略，并且實行工業反哺農業，城市反哺農村的戰略。因而，鄉鎮可以不再作為國家從農村汲取資源的工具，而作為國家財政資金支持農村的工具，從而實現鄉鎮職能由資源汲取型向資源支持型的轉變。

其次，要轉變鄉鎮“政府企業家”職能。在財政壓力下，鄉鎮政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業家”。這與十六大對政府職能應為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的要求是相悖的。因而，應該重新定位鄉鎮政府的經濟職能，鄉鎮政府應由招商引資的直接經濟主體，轉變為經濟活動的宏觀調控者，為市場主體提供良好的發展環境。讓市場充分發揮在資源配置中的基礎性作用。

再次，應建立“雙向問責制”。目前的鄉鎮問責是主要體現上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責制”，[14]農民難以參與這種問責過程，從而農民的利益訴求難以得到表達。實際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問責方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級政府的行為，并對其形成激勵機制。但其缺陷是農民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統的“統治”向“善治”的轉型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結合的“雙向問責制”。使農民能夠約束鄉鎮政府的行為。同時，上級政府對鄉鎮政府的考核要從以經濟增長為中心轉為以農村公共產品的供給為中心，只有如此，才能實現鄉鎮政府職能的轉變。

（二）長遠出路：鄉鎮自治。

這是我國鄉鎮機構改革所要實現的最終目標。“鄉鎮機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實行村民自治制度，還要逐步創造條件把自治制度推進到鄉鎮一級。”[15]鄉鎮自治符合我國民主政治建設的趨勢和方向。我國民主政治建設的方向就是要擴大基層民主的范圍，鄉鎮自治可以徹底實現政府職能的轉變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應當看到，鄉鎮自治在近期是有困難的。

首先，當前最重要的任務就是在實踐中進一步完善村民自治制度。自1984年我國農村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當令人沮喪。”[16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉鎮自治？

其次，鄉鎮自治牽涉到我國政治體制的變動、權力關系的調整和社會利益的分配，包括黨政關系、縣鄉關系、鄉村關系、部門關系等等各個方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調整將是長時期的。因而，筆者在此把鄉鎮自治作為鄉鎮機構改革的最終目標。我們應科學設計鄉鎮自治的方案，做到科學合理、現實可行。在美國，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對我們會有一定的啟示。

四 財政體制改革：鄉鎮機構改革的保障

鄉鎮政府雖然具有大量事權，但其財權卻極為有限，事權與財權嚴重失衡。目前，鄉鎮政府普遍面臨巨大的財政壓力。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉鎮政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標轉向自身，組織行為嚴重扭曲。”[17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉鎮政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉變的根本。因而，要實現鄉鎮政府職能轉變以及最終實現鄉鎮自治，最重要的就是改革財政體制，保證鄉鎮政府的財政收入，這是鄉鎮機構改革能否實現的關鍵。

在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉移支付制度保證了地方政府公共服務的供給。[18]對于我國大多數鄉鎮政府來說，通過稅收取得的財政收入是有限的。因而，轉移支付是保證鄉鎮政府財政收入的主要手段。但我國自1994年以來實行的轉移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質，存在著一定缺陷。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉移支付的力度。但是，我國轉移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉移支付并不按照均等化法則進行分配，而是按照來源地進行分配。轉移支付的主要部分由中央政府按照來源地規則分配給了東部地區，中部地區次之，而經濟和財力最弱的西部地區最少。我國的轉移支付偏離了均等化的目標。[19] 同時，總量過低的轉移支付也無法滿足實際需要。以山東省為例，據統計，從2002稅費改革到2005年的3年間，山東省安排各級稅費改革轉移支付110億元，僅2004年就安排轉移支付資金58.53億元，縣（市、區）均4181萬元，鄉（鎮）均302萬元。2004年全省用于村級的轉移支付資金達到7.72億元，占轉移支付資金總量的23.55%，村均補助9071元。盡管轉移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉鎮特別是以農業為主的鄉鎮，只能維持低水平運轉，辦公運轉、事業發展經費捉襟見肘。”[20] 針對這種狀況，中央政府應將促進公共產品供給的均等化作為轉移支付制度的優先目標。財政轉移支付的均等化目標并非針對收入差距，而是針對各地區間財政能力和公共服務差距。中國各地區間的經濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務差距密切相關。農村地區之所以發展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標準的公共產品。[21] 因此，我們應進一步規范轉移支付方式，加大財政轉移支付的力度，建立規范、公平、高效的轉移支付制度。首先，中央財政應按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，增加對農村的投入。在此基礎上，完善省、市財政向下的轉移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉政府的轉移支付力度明顯不足。其次，除專項轉移支付外，加大一般性轉移支付的力度，以一般性轉移支付彌補地方財政缺口。再次，根據各地區差異，進行合理轉移，有效發揮公共財政所要求的調節地區財政差異的作用。對于東部經濟發達地區，中央的轉移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區，則需要中央加大專項轉移支付比例，以確保農村所需的基本公共產品的供給。最后，應規范轉移支付資金的使用和管理，建立監督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。

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第五篇：鄉鎮機構改革

根據省政府辦公廳《關于積極穩妥地化解村級債務的意見》（皖政辦[2002]5號）和全省農村稅費改革電視電話會議精神，為確保省政府化解村級債務目標的實現，做到任務落實，責任明確，卓有成效，現制定本實施方案。

一、認真宣傳，廣泛動員，切實加強組織領導

村級債務是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣，成因復雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復雜性、長期性，各地都要高度重視，要調動一切積極因素，認真宣傳、廣泛動員，切實加強組織領導。

1、認真做好化解村級債務的宣傳工作。

宣傳工作要貫穿于解決村級債務的全過程，突出重點，循序漸進，逐步深入。市、縣宣傳部門要會同化解村級債務工作辦公室制定宣傳計劃和提綱，有組織、有計劃、有步驟地進行廣泛宣傳。把握宣傳導向，根據不同階段工作的重點，相應調整宣傳的內容，緊緊服務于化解村級債務工作，注重宣傳效果。要把廣大農民作為宣傳的主要對象，利用多種宣傳媒體，采取群眾喜聞樂見的方式，把解決村級債務的基本政策、主要措施和目標要求，宣傳到每個農戶，使解決村級債務的宣傳工作深入人心，家喻戶曉。通過宣傳，讓農民群眾自覺地參與到化解村級債務的工作當中去，調動廣大群眾的積極性和主動性。也要讓債權人懂得，這次化解村級債務是黨和政府在幫助他們解決難題，應該切合實際的回收合法債權，主動放棄不合理要求和違法利益，幫助村集體消化債務。

2、廣泛動員，層層部署。省委、省政府已在全省農村稅費改革電視電話會議上對化解村級債務工作進行了動員和全面部署，各級要根據會議精神和文件的要求，結合實際進行再動員、再部署。要認真組織廣大干部深入學習和領會化解村級債務的意義，通過全面動員、部署和深入學習，充分調動各級干部參與解決村級債務工作的積極性，形成全社會支持這項工作的良好氛圍。

3、切實加強組織領導。要切實把化解村級債務作為當前和“十五”期間農村工作的一項重要任務，擺上重要議事日程，黨政主要負責同志要親自抓、負總責，分管領導要具體抓，建立領導責任制，把化解村級債務工作納入縣鄉干部的考核內容，一級抓一級，層層抓落實。實行市、縣干部包村、包鄉、包片的制度，做到任務分解到人，責任明確到人。

縣（市、區）成立的化解村級債務辦公室要有農業、財政、組織、紀檢、金融、稅務等部門參加。在鄉鎮要以農經管理部門為主，抽調財政等部門的力量，組建成立辦公室，在當地黨委、政府的統一領導下開展工作。市一級是否成立辦公室，由各市根據情況自行決定。各級政府要撥付專項經費，保證化解村級債務辦公室工作的正常運轉。

二、結合實際，制定方案，認真組織實施

1、周密制定實施方案。由于自然條件、經濟發展水平不同，各地形成的村級債務規模、結構和原因也不盡相同。因此，各級都要按照省政府辦公廳《關于積極穩妥地化解村級債務的意見》和本實施方案精神，在認真研究分析本地區村級債務現狀的基礎上，緊密聯系當地實際，制定實施方案。方案內容主要包括組織領導和辦事機構，宣傳培訓計劃，清理核實債務的方法、步驟和要求，村級債務的規模和構成，化解債務的目標、任務、原則和措施等。目標任務要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標進行逐年分解，基本達到：2002年消化債務總額的30%，其中負債5萬元以下的村基本實現零債務；2003年再消化村級債務總額的20%，其中負債5—10萬元的村基本實現零債務；2004年和2005年重點解決負債10萬元以上村的問題，到2006年本地村級債務問題基本得到解決。

2、嚴格方案審查制度。縣、鄉、村三級都要制定化解村級債務的實施方案。縣級方案要在市有關部門指導下，由縣級黨委、政府組織有關部門制定，以黨委、政府名義報市人民政府審批，并報省農委、省財政廳備案。鄉鎮方案要在縣級有關部門的指導下，由鄉鎮黨委、政府組織有關部門制定，以黨委、政府名義報縣級政府審批。村級方案要在鄉鎮黨委、政府和有關部門的指導下，由村黨支部和村委會主持制定，報鄉鎮政府審批。縣、鄉兩級方案必須由黨政主要負責同志簽字后上報。方案制定、審批工作原則上在今年6月底前結束。方案審批后，隨即轉入化解村級債務的實施階段。

三、全面清理，認真核實，準確明晰債務主體

清理核實村級債權債務工作是解決村級債務的一項至關重要的基礎性工作，這項工作搞好了，不僅會為化解工作理清思路，還可以通過對村級債權債務的清理核實，直接解決村級的一些不實債務，收到邊清理、邊化解的效果。債務的清理必須扎扎實實地集中人力、集中時間、集中精力。整個清理核實工作由縣級黨委、政府統一組織。

1、清理核實要把村級自查與縣鄉督查結合起來。每個村都要成立由村二委主要負責人、村會計和群眾推薦的懂得財務的村民代表參加的自查工作小組，根據村級規模可確定5—7人參加。鄉鎮黨委、政府和有關部門要加強檢查、督促和指導，參與村級自查工作的全過程。清理核實村級債權債務工作也可以由縣級農業、財政、組織、宣傳、紀檢監察、法院、檢察、審計、人事、金融等部門抽調精干人員，會同鄉鎮黨委、政府和有關部門，組成村級債權債務清理核實工作組，開展駐鄉進村的村級債權債務清理核實，集中用2個月左右的時間，完成村級債權債務清理核實工作。

2、清理核實工作要與化解村級債務工作結合起來。清理中，既要落實債務，又要回收債權，既要清理帳務，又要登記評估資產。凡發現不實的或已歸還的債務要從村債務總額中剔除；凡債權能夠沖抵債務的，要完善手續，及時充抵；對可以變現的集體資產，要集中討論研究，提出處理意見；對不屬于村級的債務，要完全予以剝離；對債權單位或個人已撤銷或者主動放棄追債要求的，要按規定程序予以核銷。

3、清理核實工作要與鞏固化解債務成果結合起來。清理中，既要逐項登記每一筆村里的債權債務，又要針對村級集體資產管理中的薄弱環節，幫助鄉村基層建立和完善相關財務、資產管理制度，建立資產管理檔案，建立有效的防止新增不良債務的機制，教育和引導鄉村基層干部群眾，增強大局觀念、集體觀念，維護農村基層政權，從思想上、制度上切實加強集體資產和財務管理，不斷鞏固化解債務的成果。

4、清理核實工作要與尋求解決村級債務的有效措施結合起來。清理工作是一項最直接、最具體的化解村級債務的基礎工作，通過清理，可以更清楚地掌握和了解債務的結構和成因，更容易找到解決村級債務的措施和辦法。要在清理中不斷總結、研究化解村級債務的好方法，并加以推廣和應用，務求這項工作取得更加實際的效果。

5、清理核實的范圍和時間界限。清理核實的范圍是村級組織（包括村民組）所有的債權債務。清理核實的時間界限是2001年12月31日以前所發生的村級債權債務。

6、清理核實的方法和步驟。清理核實工作中，要講求工作方法，充分尊重群眾意愿，注意保護和調動基層干部積極性，妥善處理清理核實中出現的矛盾和問題，維護農村社會穩定。具體方法和步驟是：

①培訓清理核實工作組人員。要對工作組人員進行基本政策、業務知識、工作方法等短期培訓，迅速提高他們的工作能力和業務水平。

②進行村級債權債務清理核實登記。統計表由省里統一制定下發，其內容主要有：債權部分，債務部分，用途和數額，債權人，債務人，債務本金、利息和利率等。（統計表樣式附后）

③形成村級債權債務清理核實情況報告制。每個工作組清理核實工作結束后，要以村為單位形成專門報告。報告內容包括村級債權債務的基本情況；債務的構成和主要原因；解決村級債務的初步意見；存在問題和建議。報告和統計表一并以鄉鎮為單位匯總上報縣（市）化解村級債務工作辦公室。各市要將所在縣（市）清理核實村級債權債務的情況報告和匯總后的統計表，于2002年10月20日前報省農委、省財政廳備案。各地的報告和匯總表，需經黨政主要領導簽字后正式行文上報。

四、突出重點，勇于創新，積極穩妥處理村級債務

各地要按照省政府辦公廳《關于積極穩妥地化解村級債務的意見》總體指導思想、目標任務、基本原則和化解措施等要求，因地制宜，突出重點，開拓思路，勇于創新，積極有效地解決村級債務問題。

1、充分調動和發揮各級干部以及農民群眾參與村級化債工作的積極性。各地都要注重引導、調動和保護好農民群眾參與村級債務化解工作的積極性、主動性，切實加強對農民群眾的宣傳教育，用示范、引導的辦法，向群眾講清化解村級債務的道理。增強農民依法納稅意識和履行應盡義務的自覺性，主動交納合理尾欠，積極配合鄉村干部做好債權債務臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。黨員、干部要發揮帶頭作用，積極做好村級債務化解工作，及時還清借款、尾欠；黨員、干部是債權人的，尤其是鄉鎮及所屬單位工作人員，要主動提出降息或在原則范圍內妥善解決的積極意見。村黨支部、村委會是這項工作的具體組織者，各級黨委、政府不能替代，村級組織要在鄉鎮的領導下，充分發揮村級組織作用，實行民主、公開的辦法，重大問題要提請村民會議或村民代表會議討論決定，及時報告債務化解進展情況。鄉鎮黨委、政府是解決村級債務的第一責任人，要集中一段時間積極幫助、支持、指導村級債務化解工作，及時明確可予掛帳、劃轉和豁免的村級債務，同時研究多渠道解決的辦法，采取配套措施全面推進，如切實加強農業稅收附加、財政性村級補助資金和其他村級資金的管理，做到不擠占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村規劃，減少村、組干部人數；采取由鄉鎮派駐村干部、減少村級非生產性開支等辦法，最大限度地節約支出。

縣級黨委、政府是做好村級債務化解工作的關鍵，黨政主要領導要親自過問，不斷增強村級債務化解工作的責任心和自覺性，經常深入基層，調查研究，采取有效措施，切實解決實際工作中存在的問題。對問題突出的，要派得力干部下去指導開展工作。各市黨委、政府和有關部門，要高度重視村級債務化解工作，加強培訓指導，開展檢查督促。對貧困村和債務規模較大的困難村，市委、市政府要組織有關部門和單位，采取對口支援、扶持等措施，幫助解決村級債務負擔過重問題。

2、聯系實際，把握重點。結合《意見》提出的化解措施，在全面清理核實債權債務的基礎上，首先對有條件、有能力化解的部分債務進行突破，掌握方法，積累經驗，增強化解村級債務的信心和決心，進一步理清本地區化解村級債務的重點措施。解決村級債務問題，一定要與當地的自然條件、集體收入和資產狀況、債權等結合起來，認真調查研究，深入細致地分析化解方案，哪種措施適合本地區村級債務化解的，就采取哪種措施，哪種辦法得到基層干部和群眾認可的，就采取哪種辦法，不要照搬照套，搞一個模式。在化解村級債務工作中，既要科學借鑒其他一些地方好的做法和經驗，又要結合本地特點，大膽創新，尋求更加有效的解決措施，逐步推廣。既要堅持先還本、后付息，先個人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則，又要結合實際，制定鼓勵和激勵措施，對債權人自愿放棄借款利息的、債權債務抵沖銷債的等，要優先償還。

3、因地制宜制定化解村級債務的措施。

清欠、回收債權。清欠、回收債權是解決村級債務的一個重要途徑，但政策性強，各地一定要謹慎操作，切不可一刀切，搞強迫命令。對村集體一時難以償還的債務，鄉鎮要幫助其研究提出切實可行的解決辦法，逐步償還，決不能因收欠影響農戶的正常生活和生產，確保農村經濟穩定與發展的大局。對農戶尾欠清理，要嚴格依照政策和法律穩妥進行，嚴格區分哪些尾欠符合政策規定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。對合理尾欠，也要區別情況，充分考慮尾欠戶承受能力，困難的，通過村民會議或村民代表會議予以減免、掛帳；數額大的，簽訂分期償還協議；有能力不履行義務的，要嚴格按照法律程序予以清欠。對過去生產隊、生產大隊遺留的社員超支款，無論帳內帳外的，一律予以豁免。對公安部門已經確認死亡，或法律規定可以認定為死亡的農戶尾欠和債務予以核銷，對三代已不居住、生活、生產在行政村內，也不在行政村所在鄉鎮的農戶，其尾欠和債務予以核銷。農戶所欠的經營性債務不在此核銷范圍。對鄉村干部挪用、占用的款物，要嚴肅紀律，限期追回，并承擔同期銀行的貸款利息。

債權債務抵沖銷債。對村內債務實行債權債務抵沖。對村欠農戶款，農戶欠村款，只要雙方當事人同意，提倡到村委會辦理臵換手續，重新立據。干部、黨員帶頭，自找對象，相互抵沖。

盤活存量資產。主要是對“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑臵廠房、機電設備以及機井、小型灌溉設施、塘堰、樹宕、村集體所有的活立木、機動地租賃收入、多余公房、閑臵的村辦學校等，在核實存量的基礎上，經村民代表會議討論，定出標的，以公開方式拍賣、招租、承包等收取的現金用于還債。以村名義為企業借（貸）款形成的債務要區別處臵，對關停企業的資產，可采用出租、拍賣、轉讓的方式，用于抵債；對仍在經營的企業，結合企業改制，經債權人同意，可變債權為股權。在出租、拍賣、轉讓關停企業資產前，應當做好企業資產的評估和權屬界定工作。集體資產評估結果應當按照權屬關系經成員大會或者成員代表大會確認，縣級人民政府農業部門應當加強對村集體資產評估工作的監督管理。

調息、降息。對過去村民間高息借款，在協商的基礎上，從借款之日起，按照金融部門規定的同期同檔貸款利率計算，由鄉鎮經管站確認，統一換據清算，已經付息的高出部分，用于沖抵本金。

建立村級債務化解基金。以鄉鎮為單位建立村級債務化解基金，用于村級債務的化解。基金來源可從以下渠道籌集：村集體收入提取，違紀、違規資金，各種扶持資金等。基金由鄉鎮農經站管理，分村建立專戶，制定嚴格的管理辦法，確保專項用于村級債務化解。

五、部門協作，整體推進，確保化解村級債務工作取得階段性成效

化解村級債務工作是在農村稅費改革試點進入關鍵階段，在當前農業效益不高、農民增收困難的形勢下進行的。因此，這項工作必須在各級黨委、政府的統一領導下，切實加強部門的配合、協作，各有關部門要像抓農村稅費改革試點工作一樣，支持、協助化解村級債務工作，從大局和全局利益出發，積極參與村級債務化解工作，為化債工作在政策、資金、措施等方面提供支持。各級政府在財力允許的條件下，積極拿出資金支持村級債務化解。

六、加強監督檢查，認真做好總結驗收工作

1、切實加強經常性的監督檢查。為確保化解村級債務工作取得明顯成效，各地都要加大監督檢查力度，充分發揮人大、政協的監督作用，有組織、有重點地開展化債工作的監督檢查；宣傳部門要加大輿論監督力度，積極總結宣傳正面典型，對行動遲緩、措施不力的要公開曝光；充分發揮群眾參與監督的作用，設立舉報箱、舉報電話，對群眾反映的問題，要及時研究處理；各級黨委、政府要加強經常性的監督檢查，抽調精干人員，組成督查組，對化解村級債務階段性工作進行監督檢查；各級紀檢監察、組織、人事等部門要加強違規違紀行為的處理力度，確保政令暢通。

2、建立定期報告制度。各級都要建立定時報告制度，掌握、解決村級債務工作進度，督促各地階段性化債目標的實現。每季度，各市化債工作進展情況要及時向省農委、省財政廳報告。

3、及時總結驗收。每年年底前后，各市、縣都要部署開展檢查驗收工作，檢查驗收工作結束后，進行通報，好的給予表彰、獎勵；動作遲緩、措施不力的，通報批評。

縣控制和化解鄉鎮債務工作實施方案

為進一步加強我縣鄉鎮債務管理，防范和化解政府債務風險，根據《xx省人民政府關于加強地方政府性債務管理的通知》（x政發?20**?5號）和《x省人民政府辦公廳關于印發浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法的通知》（x政辦發?20**?6號）精神，結合我縣實際，特制定本方案。

一、指導思想和工作目標

指導思想：以科學發展觀為指導，認真貫徹落實全國、全省農村稅費改革試點工作會議精神，按照“制止新債、摸清底數、分類處理、逐步化解”的辦法，堅決制止新債發生，努力化解舊的鄉鎮債務，切實提高鄉鎮財政的保障能力，確保鄉鎮政權的正常運轉，促進農村經濟社會持續健康發展。

工作目標：鄉鎮債務的控制和化解工作，主要通過鄉鎮政府的增收節支和縣財政的補助獎勵等措施，徹底化解20**年底前的政府運轉赤字，嚴格控制其他政府性債務發生。

二、徹底化解鄉鎮政府運轉性債務，實現年內鄉鎮政府運轉 “零赤字”

各鄉鎮政府要按照實事求是、分清責任、分類處理的原則，制訂債務化解計劃，集中時間，積極穩妥地化解現有政府運轉債務，實現全縣鄉鎮政府運轉“零赤字”。縣政府將根據各鄉鎮政府的債務化解情況采取“以獎代補”方式給予一定扶持。具體措施：一是各鄉鎮政府對“暫存款”掛賬情況進行全面清理，統籌可用資金，沖減政府運轉“赤字”；二是積極籌措資金化解政府運轉性債務；三是對化解有困難的鄉鎮政府，縣財政先予以暫借資金，用于償還政府運轉性債務，然后從鄉鎮財政超收分成獎勵、土地整理等有關資金中分批扣回。縣政府對鄉鎮政府債務化解采取“以獎代補”政策。以20**年12月底縣財政局調查情況為依據，對于在今年10月底前全面化解政府運轉性債務實現“零赤字”的鄉鎮政府，縣財政按化解數（剔除沖轉部分）給予50%的獎勵，今年年內全面化解的給予40%的獎勵，獎勵資金專項用于鄉鎮政府運轉性債務及其他債務化解；對已無政府運轉赤字的鄉鎮政府，縣政府給予5萬元的獎勵，此獎勵資金可用于發放干部年終結余獎和彌補公用經費。

各鄉鎮政府要認真落實政府運轉性債務化解工作，在今年10月底前全面消除政府運轉赤字。縣財政借給的化債資金、“以獎代補”資金必須全額用于化解鄉鎮政府運轉性債務和其他政府性債務。縣政府將組織監察、審計、財政等部門對各鄉鎮政府運轉性債務化解情況進行檢查，對弄虛作假騙取財政資金的，除追回財政資金外，還要追究相關責任人和主要負責人的責任。

從20**年開始，各鄉鎮政府不得新增政府運轉性債務，全面實現鄉鎮政府運轉性債務“零赤字”。對控制不力，當年有新增債務的鄉鎮政府，一律不得發放年終節余獎，各片區財務管理中心要加強監督，嚴格把關。對當年新增債務較大的鄉鎮要追究工作責任。

三、規范管理，嚴格控制新的鄉鎮債務發生

按照公共財政管理的要求，將鄉鎮政府性債務納入日常化、制度化和規范化管理軌道，努力防范和控制新的不良債務。

（一）規范鄉鎮財政財務管理，嚴格控制舉債行為

1、嚴格規范財政財務行為。各鄉鎮政府要嚴格執行《國務院辦公廳關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發?20**?39號）規定，堅決糾正經濟活動中各種不規范行為，從源頭上制止新的鄉鎮債務發生。一是不得以任何名義向金融機構申請貸款彌補收支缺口；二是不得為企業貸款活動提供擔保或抵押；三是不得大規模舉債興建工程；四是不得滯留、挪用支農、扶貧以及對村級組織的補助等資金；五是不得舉債發放津貼、補貼及解決辦公經費不足；六是不得鋪張浪費或隨意增加非經常性支出。

2、嚴格執行鄉鎮建設項目審批制度。各鄉鎮要認真按照量力而行、勤儉辦事業的要求，適度控制建設規模，加強項目前期工作和項目建設管理，節約支出，防止發生過度的建設性債務。縣政府設立鄉鎮建設項目管理領導小組，領導小組下設辦公室，設在縣財政局，負責全縣鄉鎮建設項目的管理。鄉鎮建設項目（包括金額在2萬元以上的辦公樓修繕、大宗設備購臵）立項、變更、調整，需經鄉鎮黨委、政府集體研究后，報縣政府鄉鎮建設項目管理領導小組辦公室審批。政府性建設投資審批部門必須嚴格把關，凡未經縣領導小組辦公室出具明確意見的，縣發改部門不得列入項目建設計劃，從而在源頭上控制鄉鎮債務規模。各鄉鎮政府要在每月10日前向縣政府鄉鎮建設項目管理領導小組辦公室報送上月項目建設審批情況表，無新增項目的亦要“零報送”。www.tmdps.cn 凡違反上述規定發生新債的，一經查實，按照“誰決策、誰負責，誰簽字、誰負責”的原則，追究相關責任人的責任。

（二）清理各類創建達標項目

今后縣有關部門制訂的各類創建達標工程項目必須報經縣政府統一平衡、批準同意后方可下達，縣有關部門要認真清理、整合對鄉鎮的各類創建達標項目，要根據鄉鎮政府的實際財力量力而行，嚴格控制鄉鎮項目配套資金，切實減輕鄉鎮財政的資金壓力。

四、健全制度，落實加強鄉鎮債務管理的長效機制

（一）建立政府性債務歸口管理制度。對鄉鎮政府債務，在縣政府統籌安排下，由縣財政部門實行統一歸口管理，努力扭轉多頭舉債、權債不清、調控不力的局面。縣財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔政府性債務監督管理的具體職責。未經縣財政部門審核同意的，主管部門不得批準政府性負債建設項目。

（二）完善政府性債務償還機制。按照誰舉債、誰償還的原則，嚴格確定償債責任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規定按期還本付息。沒有穩定、可靠資金作還債保障的項目，不得負債建設。

（三）建立政府性債務風險預警機制。建立政府性債務報告制度，各鄉鎮政府要對本級政府性債務進行全面、分類統計，定期編制報告，由鄉鎮政府主要領導簽字后，報縣財政部門備案。建立債務風險監測制度，以負債率（政府性債務余額與當年生產總值的比例）、債務率（政府性債務余額與當年可支配財力的比例）、償債率（當年償還政府性債務本息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估。其中，負債率不得超過10%，債務率不得超過100%，償債率不得超過15%。可支配財力是指本級政府剔除行政事業單位正常運轉經費外的預算內外資金。已突破上述比例的鄉鎮政府，要切實采取有效措施，努力把各項指標降到限制水平以下。

（四）推行政府性債務管理工作責任制。各鄉鎮政府要把政府性債務管理工作擺在重要位臵，切實加強政府性債務管理工作。各鄉鎮政府主要負責人是政府性債務管理工作的第一責任人，要切實履行職責，落實措施，嚴格管理。要將政府性債務情況納入鄉鎮黨政領導干部任期經濟責任審計范圍，作為領導干部業績考核的一項重要指標。對未按規定舉借債務、違規對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，要追究有關單位和人員的責任；對造成國家財產損失的，依法追究相關法律責任。

吳忠市區化解鄉鎮債務實施方案

近年來，市區鄉鎮、街道債務負擔沉重，至2005年7月鄉均負債達1400萬元。這些負債長期不能化解，已成為困擾市區農村基層干部和制約農村經濟發展的主要障礙。但由于鄉鎮債務涉及面廣，形成原因復雜，解決的難度很大。為了鞏固農村稅費改革成果，防止農民負擔反彈，促進農村經濟社會發展，鞏固農村基層政權，維護農村社會穩定，按照《自治區人民政府關于切實化解鄉鎮債務的若干意見》（寧政發?2006?74號）政策精神，現就市區切實化解鄉鎮債務提出以下實施方案：

一、化解鄉鎮債務的指導思想、目標任務和基本原則

（一）指導思想

堅持以“三個代表”重要思想和十六屆五中全會精神為指導，認真貫徹《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發?2006?1號）和《自治區黨委、人民政府關于推進社會主義新農村建設做好2006年農業和農村工作意見的通知》（寧黨發?2006?8號），按照“制止新債、摸清底數、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求，以鞏固農村稅費改革成果，強化農村基層政權，保護農民合法權益，促進農村經濟健康發展，維護農村社會穩定為宗旨，以深化改革、發展經濟、強化監管為途徑，運用行政、經濟和法律手段，采取多種形式和辦法，積極化解，穩步推進，促進農業和農村經濟健康發展。

（二）目標任務

從2006年開始，力爭用3－5年的時間將市區鄉鎮債務予以化解，每年化解鄉鎮債務25％－30%，爭取2010年前實現目標。

（三）基本原則

1、堅持以市區為主、市鄉聯動的原則。市區和鄉鎮都要切實承擔起責任，制定分階段化解的目標，積極穩妥地開展鄉鎮債務化解工作。

2、堅持依法依規的原則。嚴格依法辦事，完善政策規定，規范操作行為，嚴肅工作紀律，嚴禁弄虛作假。

3、堅持實事求是的原則。從市區實際出發，先易后難，先急后緩，循序漸進，積極穩妥加以推進。堅持依據賬齡先群眾后干部，先個人后單位，先還本后付息，嚴禁借新債還舊債。

4、堅持公開公正公平的原則。充分依靠群眾，發揚民主，廣泛發動群眾參與、監督化解鄉鎮債務工作。債務的清查、化解債務方案的制定、審核結果的確認，都要經相關各方認可，結果要張榜公布，接受群眾監督。

5、堅持量力而行的原則。充分考慮農民的經濟承受能力，杜絕強行逼債，維護農村社會穩定。落實債務主體，嚴禁把債務平攤到農戶，防止把一些不合理的債務合法化。

二、化解鄉鎮債務的步驟

（一）成立組織，加強領導。市、鄉分別成立化解債務領導小組及辦事機構，負責制定政策、組織協調、日常化解及爭取資金等工作；化解鄉鎮債務的日常工作由市財政局和鄉鎮人民政府（街道辦事處）具體負責。

（二）制定方案，組織實施。按照自治區的規定，結合市區實際情況，制定化解鄉鎮債務的實施方案。內容包括化解債務的目標、任務、原則、步驟、措施、方法、組織、宣傳等。方案要一管5年，直至徹底化解鄉鎮債務。

（三）清理核實，鎖定債務。在已有資料的基礎上，重新進行檢查審計，摸清底數、事項、賬齡、性質，對債務進行認真界定，以審計后的結論對債務進行認定，建立分鄉鎮、分債權人的債務數據庫。在清理界定的基礎上，做好鎖定債務工作。以鄉為單位張榜公示，并在媒體上發布公告，對公示后確認無誤的實有債務逐項分類進行......四川省鄉村債務清理核實和審計鎖定工作實施方案

為深入推進農村綜合改革，進一步貫徹落實中央擴內需、促增長、保穩定、重民生的要求，保證清理化解鄉村債務的連續性，維護農村和諧穩定和促進農村經濟平穩較快發展，經國務院同意，只化解農村義務教育“普九”債務、未化解農村義務教育其他（歷史性）債務的省份，要積極化解農村義務教育其他債務，積極穩妥推進其他公益性鄉村債務清理化解試點工作。

根據《國務院農村綜合改革工作小組關于進一步作好清理化解農村義務教育債務工作的意見》（國農改[2009]20號）、《國務院農村綜合改革工作小組關于開展清理化解其他公益性鄉村債務工作的意見》（國農改[2009]21號）文件要求和省政府領導關于化解鄉村債務工作的指示精神，進行債務清理核實和審計認定是償還債務的基礎和前提，只有完成債務清理核實和審計認定程序后，才能進入債務償還程序。因此，化解鄉村債務必須堅持先清理后化解的基本原則，確保清理核實和審計鎖定債務真實、準確、完整，制定本實施方案。

一、債務清理核實和審計鎖定范圍

這次全面清理核實和審計鎖定鄉村債務范圍包括：2005年12月31前農村義務教育其他債務，除農村義務教育債務以外的基層政權機構場所建設債務、農村公共服務體系建設債務、鄉村墊交稅費債務等其他公益性鄉村債務。農村義務教育其他債務是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”債務外，地處市政府所在市轄區的街道以外的小學和初中教育階段的公辦學校，為發展農村義務教育而發生的用于教學及輔助用房、學生生活用房、校園維修建設、教學儀器設備購臵等與學校建設維護直接相關的債務；基層政權機構場所建設債務是為保障鄉村正常運轉辦公場所建設形成的債務；農村公共服務體系建設債務是鄉村為解決突出民生問題、加強社會治安管理、應對突發事件等形成的債務；鄉村墊交稅費債務是農業稅未取消前，鄉村干部為完成上級下達稅費收繳任務，應對干部考核，替村民墊交農業稅費形成的“上清下不清”債務。

二、債務清理核實和審計鎖定的基本要求

扎實做好農村義務教育其他債務、其他公益性鄉村債務的清理核實和審計鎖定工作，是做好債務償還工作的基礎和前提，只有擠掉債務“水分”，才能確保償債工作健康有序進行。對農村義務教育其他債務各地要按照國辦發[2007]70號和《國務院農村綜合改革工作小組關于做好清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作的通知》(國農改[2008]3號)規定的程序和要求，認真摸清債務底數。對其他公益性鄉村債務要區分性質，分類處理。屬于鄉鎮政府性債務的，要在地方政府性債務報表的基礎上，進一步清理核實底數，納入地方政府性債務框架統一管理；屬于村級集體組織債務的，應充分發揮村民的監督管理作用，實行民主評議、張榜公示、村民認可，由村級組織負責管理，鄉鎮財政管理。

縣級人民政府要統一組織相關部門，逐筆清理核實，嚴格審計，剔除虛假、無效、違規債務，鎖定債務數額。要加強監督，切實做到程序、過程和結果公開，確保債務數據的真實性、完整性和準確性，并按舉債主體、債務來源、債務用途分類管理。省級有關部門主要做好對各縣(市、區)債務數據的審核，組織力量進行重點抽查、復核、匯總，報省人民政府對縣級上報的鄉村債務真實性和合法性進行審核確認。

三、債務清理核實和審計鎖定工作的組織實施

為切實完成好國務院農村綜合改革工作小組提出的有關化債工作任務，我省清理核實和審計鎖定工作由省綜改辦牽頭，部署各縣（市、區）政府對債務進行清理核實和審計鎖定。縣級政府要組織審計、財政、教育、農業、監察等部門對農村義務教育其他債務和其他公益性鄉村債務進行逐項、逐筆清理核實，切實把債務落實到債權人，不得遺漏。各項債務要在一定范圍內進行公示，接受社會監督，剔除不實債務。在此基礎上，建立債務臺賬和數據庫，并及時分別將農村義務教育其他債務和其他公益性鄉村債務分鄉村兩級按債務單位匯總上報（見附表）。其中擴權試點縣（市）直接上報省審計廳、省綜改辦、省財政廳，其他縣（市）通過市（州）匯總并附分縣情況上報省審計廳、省綜改辦、省財政廳。全省債務清理核實和審計鎖定工作，在縣級政府組織清理核實和審計鎖定基礎上，由省審計廳牽頭組織重點抽查復核匯總，結果報省政府確認。各縣（市）清理核實和審計鎖定的債務情況，經省級重點抽查復核匯總并報省政府確認后，逐筆、逐項錄入國務院農村綜合改革工作小組辦公室統一設臵的鄉村債務監管系統。其中農村義務教育其他債務錄入“農村義務教育債務監管系統”，除農村義務教育債務外的其他公益性鄉村債務，錄入“其他公益性鄉村債務監管系統”。

全省債務清理核實和審計鎖定工作應于2010年9月底前完成，其中市、縣級政府組織清理核實、審計鎖定和匯總上報工作應于2010年6月30日前完成，省級重點抽查、復核、匯總工作于2010年9月30日前完成。

四、債務清理核實和審計鎖定的保障措施

全面清理核實和審計鎖定鄉村債務，是逐步化解鄉村債務的重要環節，各級人民政府和有關部門必須高度重視，站在全面貫徹落實科學發展觀的高度，立足社會穩定和農村發展大局，充分認識全面開展清理核實農村義務教育其他債務和其他公益性鄉村債務的重要性、必要性、緊迫性，看到這項工作的復雜性、艱巨性，將工作擺上當前的重要議事日程，強化組織領導，建立領導責任制和部門分工負責制，主要領導親自抓、負總責，明確目標任務，精心組織實施。各級審計、財政、教育、農業、監察、金融等有關部門要各司其職，各負其責，密切配合，共同做好清理核實、審計鎖定、檢查督促工作。要深入基層調研，加強指導協調，認真總結經驗，不斷完善措施，及時解決清理核實和審計鎖定中出現的矛盾和問題。

由于我省鄉村債務總額大，涉及債權人多，地域分布面廣，清理核實和審計工作量大，需要組織動員大量專業人員參加，各級財政可根據工作需要安排落實工作經費，專門用于開展清理核實和審計鎖定工作，以促進按期保質完成任務。

為確保清理核實和審計鎖定債務的真實、準確、無遺漏、不重復，杜絕虛假債務，省、市（州）、縣（區）應建立全程跟蹤督導、督察制度，落實工作責任追究制度。

五、加強組織領導，確保工作順利開展

各級各有關部門要站在鞏固農村稅費改革成果、維護農村社會穩定的高度，把制止新債、化解老債擺上重要議事日程，按照“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的思路，加大工作力度，強化化解措施。各地要建立黨政領導親自抓、負總責，相關部門具體抓的工作機制。要嚴格依法辦事，規范辦事行為，嚴肅工作紀律。從開展債權債務清理之日起，暫停支付借款及利息、轉換借據憑證，待債權債務清理核實完畢，經研究確認后，按有關程序和原則清收或清償。對違反規定，擅自決定提前支付借款及利息、轉換借據憑證的要嚴肅處理，并追償由此造成的損失。要從實際出發，積極穩妥化解鄉村債務，嚴禁借新債還舊債。化解村級債務要從涉農債務著手，優先化解農村義務教育、基礎設施建設、公益事業發展等方面的債務，把確屬因用于鄉村公益事業而造成對農民個人、鄉村干部、鄉村工程業主等個人債務的化解工作放在突出位臵。要落實債務主體，嚴禁把債務平攤到農戶，加重農民負擔。要加強新聞輿論的宣傳引導作用，對不嚴格執行國家政策、破壞社會信用環境、惡意逃廢債務的行為和人員進行曝光。各區縣要制定切實可行的鄉村債務化解方案，明確具體目標，并將其納入鄉村干部年終的考核內容嚴格考核，獎優罰劣，保證消債工作落到實處。市政府每年將對化解鄉村債務工作成效明顯的鄉村給予表彰獎勵。

㈡原則：化解鄉鎮債務必須堅持以下四個原則

1、以鄉鎮為主的原則。按照“誰舉債，誰償還”的要求，各鄉鎮是債務人，也是化解債務的責任人，各鄉鎮人民政府要主動承擔起責任，制定分階段化解的目標，積極穩妥地開展鄉鎮債務化解工作；

2、依法辦事的原則。要嚴格依法辦事，完善政策規定，規范操作行為，嚴肅工作紀律，嚴禁弄虛作假，防止把一些不合理的債務合法化；

3、突出重點的原則。對于鎖定的鄉鎮政府債務，要分輕重緩急，優先解決“保工資、保運轉、保穩定”等突出矛盾和重點債務；

4、公開公正的原則。要充分發動各方力量參與、監督化解鄉鎮債務工作。債務的清查、化解債務方案的制定、審核結果的確認，都要經過會議認真研究，結果要向社會公布，提高透明度，接受各界監督，積極穩妥地化解鄉鎮政府債務。