第一篇：鄉鎮改革問題分析

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鄉鎮行政改革的問題與對策分析

鄉鎮，按照我國憲法的規定，屬國家基層政權組織和獨立的政府主體。近年來我國先后推行了幾輪較大規模的鄉鎮改革，取得了一定效果，但是目前我國鄉鎮的體制現狀和職能行使情況仍存在著嚴重的不足。所以說，我國的鄉鎮體制改革并沒有完全達到預期的效果，這與改革過程中的考慮不周和政策傾斜有著密切聯系。

一、鄉鎮機構改革的總體進展

2000年以來，我國鄉鎮機構改革基本遵循著從農村稅費改革的配套、從屬地位到農村綜合改革的主要內容，而其內容也從簡單的鄉（鎮）撤并、機構人員精簡，逐步深入到對鄉鎮政府職能定位的重新考量上來。改革使鄉鎮治理單元趨向合理化，鄉鎮冗員狀況有所緩解。農村稅費改革之前，我國的鄉鎮機構共經歷四次較大規模的改革，但總體成效不大。這種大規模的撤鄉并村并未與相關的機構、人員精簡同步發展，鄉村兩級的供養人員依舊居高不下。

二、鄉鎮機構改革的主要成效

 從各地改革的實際的情況來看，通過撤并鄉鎮和對鄉鎮內設機構進行重組，達到了三個效果：

（一）使鄉鎮機構得到大幅度“消腫”，平均精簡幅度在30％左右。

（二）使有效整合鄉鎮資源。在改革中，各地按照調優、調大、調強的原則探索出鄉鎮行政區劃調整的多種模式，都不同程度地減少了鄉鎮數目，行政管轄范圍擴大，管理效率提高。

（三）使鄉鎮政府職能轉變初見成效：精簡了機關機構和人員編制；優化了機關干部隊伍結構；促進了機關作風的轉變；形成了新的用人機制。

三、我國鄉鎮政府及體制改革中存在的主要問題。

（一）我國鄉鎮一級政府中存在的問題：我認為我國鄉鎮政府存在的種種問題歸結起來最嚴重的就是“財權”與“事權”的矛盾。財權和事權的矛盾主要表現為兩點：

（1）財政困難，經費缺乏保障。現在鄉鎮一級財政困難，債務沉重是一個非常普遍的問題。在稅費改革之前，鄉鎮的資金來源有大幅減少，在這種情況下鄉鎮政府還需勉力完成上級下達的指標和任務，財政狀況往往是每況愈下，陷入惡性循環之中。

（2）條塊分割，鄉鎮政府職責權限不清。條塊關系是指鄉與縣政府的各職能部門設在鄉鎮的分支機構在管理權上的權力和分配。鄉鎮政府是比較獨立集中一級的政府，但是現在卻權力出現向上集中的情況，面對上級分配的各種形式的指標和責任，鄉鎮干部只有無條件的執行上級安排的各種任務和做出的各種決定。

（二）當前鄉鎮機構改革存在的主要問題：盡管鄉鎮機構改革取得了不菲的成績，但從目前各地的發展態勢觀察，仍然存在不少亟待解決的深層次問題：

（1）鄉鎮機構改革方向不夠明確，近年來，一些地方改革鄉鎮領導體制，打破分開任職的舊體制，建立交叉任職的新體制；改革干部選拔制度，打破“鄉官”任命的舊體制，建立“鄉官”競選的新體制；改革鄉鎮事業體制，打破“以錢養人”的舊體制，建立“以錢養事”的新體制。

（2）鄉鎮政府職能轉換滯后，改革開放以來，國家特別強調鄉鎮政府的職

能轉變，要求其增強社會管理和公共服務職能，努力建設法治型政府和公共服務型政府。注重了人員機構的精簡而忽視職能的轉變。在大規模撤并鄉鎮、合并村組的過程中，村落和鄉鎮都朝著“超大型”發展，干部隊伍也精干，但是政府的運作職能并沒有及時的改變，導致行政效率低下。為了解決這些問題，不得不擴大行政人員的人數，行政人員的隊伍往往又走上精簡之后又膨脹的老路子。

（3）鄉鎮機構改革“減人難，減支更難”在新一輪的鄉鎮機構改革中，盡管不少地區鄉鎮機構縮編取得了顯著的成效，但機構仍顯龐大，財政供養壓力依然較重，尤其是對中西部地區的大多數鄉鎮而言。

（4）鄉鎮政府提供公共服務的能力普遍低下，重視減輕農民負擔而忽視農村公共產品服務。近年來，我國對“三農”問題越來越重視但是忽略了在農村減輕負擔的同時農村的產品供給處于失衡狀態，這種情況制約了農村消費的調高也影響了農村經濟的發展。農村稅費改革初期，許多地方的鄉鎮政府連基本的運轉經費都難以保證。但隨著改革的逐步深入，來自上級財政的轉移支付逐步到位。目前的主要問題是，轉移支付僅能保運轉、保工資。

（5）撤鄉并鎮在一些地區的負面影響不容忽視。

（6）鄉鎮財政困難，縣鄉財政體制尚未理順，在農村稅費改革過程中，針對地方財政缺口影響農村基層組織正常運轉等問題，中央安排了稅費改革轉移支付，用以補償鄉鎮政府因為稅費改革帶來的財力損失。但鄉鎮一級政府財政收支矛盾十分突出，債務負擔沉重。

四、相關政策建議

鄉鎮政權是國家行政系統不可替代的重要環節，起著溝通信息、傳達政策、分配資源、組織群眾的重要作用。在鄉鎮一級展開全國性的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首創精神，允許基層根據實際情況進行探索，闖出一條改革的路子來。

（一）進一步明確鄉鎮政府機構改革的方向

鄉鎮政府機構改革的方向仍然不夠清晰，缺乏一個具有操作意義的準確界定，一些原則性的規定難以形成改革的共識。因此，提出一個總體性的鄉鎮政府機構改革框架，并使其具備法律上的可執行意義，十分必要，也迫在眉睫。

（二）明確界定鄉鎮政府的具體職能

在鄉鎮一級政府的職能界定上，憲法給予了準確描述，最近的文件也予以再次表達，但仍然都是“全能主義”的概括，難以適應當前鄉鎮機構改革的需要，應予具體化。

（三）因地制宜地撤鄉并鎮

撤鄉并鎮工作可以說一直在進行，但要注意在撤并過程中，防止在鄉鎮與村之間出現新的“中間層次”。因此，應著手加快完善縣域城鎮體系規劃的進程，根據鄉鎮的實際情況，合理確定鄉鎮數量和區劃布局，在抓好重點鎮和中心鎮建設的同時，因地制宜地撤并鄉鎮。

（四）建立公共財政支持鄉鎮公共服務的體制機制

從統籌城鄉發展，實現城鄉基本公共服務均等化的要求出發，國家有必要逐步建立公共財政支持鄉鎮公共服務的體制機制，在更大區域內實現公共服務基本均等的平衡能力。

（五）改革鄉鎮領導體制，加強基層民主建設

鄉鎮基層政權不僅存在機構過于膨脹的問題，其實，更深層次的問題是，鄉鎮基層政權實際來源于上面的授予，對它的運行缺乏有效的制約和監督機制。強化權

力制約和監督，擴大鄉鎮民主，是農村基層政權組織改革的重要內容。其次，要繼續完善監督體制，加強黨內監督；加強群眾監督。在鄉鎮民主建設中，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進到鄉鎮一級。

（六）建立化解鄉村債務的長效機制

鄉村債務量大面廣，成因復雜，化解困難，已經成為農村工作的一個難點和熱點。這個問題不解決，既影響基層政權組織的正常運轉，又影響農村的經濟發展和社會穩定。面對全國鄉村數千億的債務，化解的方式既不可能是靠中央和省級財政一攬子兜底解決；也不能完全由縣鄉財政自行解決。因此，需要各級政府分擔責任，多管齊下，綜合治理。

（七）完善縣鄉財政管理財政體制

農村稅費改革中，雖然不同地區都進行了各種形式的縣鄉財政體制改革，中央對基層的各類轉移支付也趨于增加，但縣鄉財政困難問題并沒有從根本上得到扭轉。進一步深化財政體制改革，理順縣與鄉財政分配關系，保障縣鄉政權機關和農村基本公益事業正常運轉的基本支出需要，是建立農民增收減負長效機制、有效防止農民負擔反彈、實現城鄉經濟社會協調發展的重要措施。一是積極推行省以下財政管理體制改革試點。二是建立規范的轉移支付制度，加大對基層財政的轉移支付。清理和整合專項轉移支付，提高一般性轉移支付的比重，增加基層財政的可支配財力。合理劃分省、市、縣、鄉四級財政收入，完善縣鄉財政收入體系。

結束語：

鄉鎮政府機構改革的主要目的是為了適應經濟社會發展的新形勢，行政管理體制改革是一項長期的、需要不斷深化的工作。現在鄉鎮政府的機構體制中仍然存在著一些問題，過去經過的一些體制改革，為行政管理體制改革，探索了路子積累了經驗。我國的鄉鎮可以從過去的改革中吸取經驗，進一步深化行政管理體制改革，加快民主化、規范化、制度化建設進程，不斷為建立和完善現代行政管理體制打下基礎。

第二篇：鄉鎮改革

我國著名農村理論、政策研究學者、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文先生日前在為我的《統籌城鄉發展與地方政府》一書作序時寫道:“推進社會主義新農村建設，必須全面深化農村改革，進行一系列體制創新。”陳先生的話給了我們重要的啟示。在新農村建設中，政府應該發揮主導作用，而能夠在新農村建設中發揮主導性作用的政府，必須是實現了角色轉型的政府，即實現從發展型政府向公共服務型的轉型。伴隨地方政府角色轉型過程的或者說轉型的具體表現，就是系統化的體制創新。在這篇文章和下一篇文章中，我將著力探討鄉鎮政府改革問題。

改革開放后，針對鄉鎮政府存在的問題，我國鄉鎮體制經歷了幾個階段的改革。根據張新光的概括，大體上可分為四個階段，即1980年至1985年的“社改鄉”和“鄉政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉鎮”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉綜合改革試點和建立健全農業社會化服務體系；1998年至今的農村稅費改革和鄉鎮管理體制創新。在全面取消農業稅、撤并鄉鎮與建設新農村的新歷史條件下，新一輪鄉鎮體制改革即將開展。

20多年鄉鎮機構改革的經驗表明，頭痛醫頭、腳痛醫腳的改革是沒有出路的，而且常常很快出現反彈。近年來，理論界與實踐界一直在探求一種能夠從根本上改善鄉鎮體制的路徑，其論點可歸納為撤銷論、派出論、撤并論、徹底改革論、自治論等。其中撤銷論認為，鄉鎮沒有財力建立一級完全政府；鄉級政府是當前農村許多問題的始作俑者；鄉級政府功能已經嚴重萎縮；鄉鎮一級作為基層政權，沒有歷史依據，也沒有現實必要。撤銷鄉鎮政權，可將其權力上移到縣政權，平移給鄉(鎮)民代表大會和鄉(鎮)委員會，下移給農會、農民合作經濟組織或其他組織。派出論主張改鄉級基層政權為縣級政府的派出機構，在鄉一級設辦事處(鄉公所)，作為縣以下的行政組織。撤并論以減少公務人員、節約行政開支為目的。徹底改革論主張鄉鎮政府可以保留，但要實行徹底改革。而自治論則主張鄉鎮政府自治，村莊社會自治，或者主張村鎮并列自治。上述幾種觀點之間的分歧比較大，至今尚沒有出現占絕對優勢的觀點。但有一點共識是，鄉鎮政府出現的問題從根本上說是體制問題。

事實上，財政困難并不能成為撤銷基層政府的理由。如果確實有許多職能非要由鄉鎮政府完成不可，同時鄉鎮政府又沒有足夠財政的話，我們更愿意去改革財政制度，而不是撤銷鄉鎮政府。其次，歷史上政府建制只停留在縣一級并不能成為當代不能有鄉鎮政府的充分必要條件。再次，現存政府存在缺陷并不能成為撤銷鄉鎮的充分理由，在具備充分理由之前，改革鄉鎮政府是最為可取的辦法。

那么，如何改革鄉鎮政府？這里最重要的是了解鄉鎮政府所要治理的對象(主要是農村)的特點以及由此決定的農村工作的特點。農村屬于“熟人社會”，農村社會的非市場化與非制度化，農村自治組織權威相對缺乏，不同地區的農村發展程度不同等，就是其中的重要方面。

在討論鄉鎮政府職能轉變問題時，我們要特別區分兩個概念:一個是“職能界定”，解決“是什么”的問題；另一個是“職能定位”，解決“是經濟發展型還是社會管理與公共服務型”的問題。在我們看來，鄉鎮政府的職能應該是什么的問題并不是一個真問題。因為鄉鎮政府的職能界定要么是相對于上級政府來說的，要么是相對于農村社會來說的。從前一種角度來看，如果把鄉鎮定位為縣級政府的下級政府，鄉鎮必須處于縣級政府與鄉村社會之間，那么必然會造成幾乎所有的縣級政府的農村管理職能都必須通過鄉鎮來履行或配合。鄉鎮政府很大程度上就談不上界定自身的職能(除非絕大多數農村管理職能可以通過縣級政府及其部門與派出機構直接完成，而不需要鄉鎮的參與)。但如果鄉鎮政府不作為一級政府而是作為具有某種特定職能的派出機構的話，鄉鎮機構的職能界定問題也就沒有什么意義或者被取消了。從對農村社會的角度來看，鄉鎮政府的職能界定涉及到鄉鎮政府從哪些方面、多大程度地介入經濟、社會領域中去的問題。但這個問題有個前提，那就是鄉鎮政府必須對這種介入有主動權。但事實證明，這種前提是不存在的。作為地方政府的末端，鄉鎮政府沒有選擇自己職能的條件。

由此，鄉鎮政府改革的核心問題是對鄉鎮政府的職能予以定位而不是界定。對此的回答就是，鄉鎮政府必須從發展型政府轉變為公共服務型政府。(作者系中山大學特聘教授、浙江大學教授、博導、博士，黃紅華對本文寫作也有貢獻)摘 要：通過對安康市鄉鎮機構改革的調查及反思，指出目前我國鄉鎮政府改革在取得階段性成果的同時依然存在著改革模式單

一、鄉鎮政府職能不清等弊端。因此，根據各地發展狀況的不同選擇具有針對性的鄉鎮治理模式，進一步轉變政府職能，培育農村中介服務組織和自治組織等，才能從根本上鞏固鄉鎮政府改革的成果。

關鍵詞：農村稅費改革；鄉鎮政府改革；現狀；問題；反思

基金項目：安康學院專項科研計劃資助項目（2007AKXY010）稅費改革后鄉鎮政府自身改革問題研究。

自2000年開始試點推行農村稅費改革，到2006年1月1日在全國取消農業稅，中國農民徹底告別了延續2600多年的“皇糧國稅”，它標志著我國經濟結構、利益分配格局已經發生根本性變化，中國社會正由傳統農業社會的“以農養政”步入到“工業反哺農業、城市支持農村”的工業化社會發展階段。經濟基礎的轉變使得傳統的“吸取型”鄉鎮政府逐步邁向服務型政府。因此，在新的財稅體制下如何轉變鄉鎮政府職能，進行鄉鎮政府體制變革是我國改革實踐和學術探討熱點話題。筆者通過對安康市若干鄉鎮政府改革實踐調查分析的基礎上得出：安康市鄉鎮政府在機構改革取得階段性成效的基礎上依然面臨著鄉鎮財政危機，鄉鎮政府缺乏獨立自主性及職能不清和改革模式單一等多種弊端，如何進一步理順各級政府間關系，明確鄉鎮政府職能，轉變鄉鎮政府行為并且根據不同地區特點采取具有針對性變革措施等問題進行探討是目前鄉鎮改革深入的關鍵。

一、安康市鄉鎮政府改革的現狀及改革后依然存在的問題

安康市位于陜西省最南部，南依大巴山北坡，北靠秦嶺主背，漢江由西向東橫貫，全市山地占92.5%，丘陵約占5.7%，川道平原僅占1.8%，屬于典型的資源依托型山區農業經濟。根據《安康縣志》、《興安州志》、《安康史簡編》等資料可知，安康的人文歷史可上溯到石器時代，夏商以來各朝均有建制但處于不斷地變化之中，直到2000年中華人民共和國國務院批準安康設市。經過撤區并鄉、合并村組，到2006年安康市目前所轄1區9縣，109個鎮，88個鄉，3個街道辦事處，1915個村民委員會，89個社區居委會。

為徹底減輕農民負擔和緩解地方財政壓力，在稅費改革后，安康市自2005年8月被陜西省省委、省政府確定為全省農村綜合改革試點市。在市委、市政府組織人員進行調查、論證、策劃、試點的基礎上，2005年12月鄉鎮政府機構改革在全市全面統一推行。通過對該市若干鄉鎮的調查并以H鄉為例（對其它若干鄉鎮的調查表明，在改革措施、機構設置等問題各鄉鎮基本類同。），可以將目前安康市鄉鎮機構改革的成效概括如下：

一是按照新形勢下農村工作的特點將鄉鎮政府職能重新界定為組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾，切實履行促進經濟發展、加強社會管理、提供公共服務、維護社會穩定的職能。

二是按照精簡、效能、統一的原則在鄉鎮機關設置“三辦一所”，即黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會

管理辦公室和財政所。

三是按照“因事設崗”的原則并根據《安康市鄉鎮機構改革實施意見》制定各鄉鎮機關的“三定”方案，明確了鄉鎮政府各機構的職能、機構設置及職責、領導職位、職數。如H鄉鄉鎮機構設黨委書記1人，主要職責為負責黨委、人大全盤工作，分管武裝工作；副書記1人，分管黨務、組織人事、紀檢監察、群團、工會、綜治、政協、統戰、機關內務、宣傳及精神文明建設、文化廣播事業；鄉長1人，負責政府全盤工作，分管財政、貿易、金融、統計工作；副鄉長2人，一人負責教育、衛生、企業、交通、村鎮建設、安全環保、新農村建設、電力電信建設、基礎設施建設，另一人負責農業、林業、水利、水保、畜牧獸醫、產業建設、民政扶貧、生態移民、防火、防汛、防滑工作；黨政綜合辦公室6人，主要承擔黨委、人大、政府、政協及群團的各項日常工作；經濟發展辦公室5人，主要承擔經濟產業發展規劃、經濟結構調整、農業基礎設施建設、防汛、防滑、抗旱救災、動植物防疫、安全生產、扶貧開發等日常工作；社會管理辦公室4人，主要承擔人口和計劃生育、村鎮規劃建設、民政事務、民族宗教、殘聯、勞動和社會保障、環境保護、科教文衛等日常工作；財政所4人，主要承擔鄉鎮政府預決算，各項資金的收支管理、國有資產管理等職責。

四是按照公益性與經營性分開原則整合了原來的“七站八所”等事業單位，統一設置農業綜合服務站、人口和計劃生育服務站、社會保障服務站和文化綜合服務站。H鄉事業單位改革后的設置為：農業綜合服務站8人，承擔農林水等產業新技術、新品種的示范、推廣等公益性服務職責；人口和計劃生育服務站5人，承擔計劃生育“三查”、生殖保健、生育技術、計劃生育宣傳、培訓等公益性服務職責；社會保障服務站5人，承擔農村勞動力轉移、社會保障資金、農村合作醫療、下崗失業人員、退休人員社會化服務等職責；文化綜合服務站3人，承擔鄉村圖書閱讀、廣播影視、宣傳教育、文藝演出、科技推廣、科普培訓、體育和青少年校外活動等公益性職責。五

是強化了各種崗位的工作描述和工作規范。

從調查結果可以看出，新一輪的鄉鎮政府機構改革在制度化、規范化等技術層面有了明顯地進步。但是，任何制度創新和變革都是一項系統性的工程，需要其它配套措施銜接。“社會中各種制度安排是彼此關聯的。不參照社會中其它相關制度安排，就無法估價某個特定安排的效率。”[1]我國國家政權組織形式屬于單一制，作為國家政權組織的最基層鄉鎮政權，它的變革不僅取決于自身經濟、社會發展的需求，而且取決于整個國家改革的進程及上級政府改革進程的影響，從某種程度上，還取決于直接上司領導機關的政治素養、個人作風等諸多變量。“在單一體制下，縣鄉政權機構設置的依據是與上級政府對等對口，由此造成縣鄉機構迅速膨脹。”[2]因此，如何建構適合當前農村經濟發展的，精簡、高效、廉潔、奉公的鄉鎮政府依然任重而道遠。

從安康市各鄉鎮機構改革的社會實踐看，目前鄉鎮政府治道變革依然存在著以下問題：一是改革模式單一，不能與本地區農業生態環境、經濟、社會發展狀況相一致。鄉與鎮改革措施、職能定位、機構設置、人員編制基本趨同，不能反映各自經濟發展的特征和要求。二是改革目標單一，目前改革主要是“基于減輕農民負擔和緩解地方財政壓力的考慮，幾乎把鄉鎮政府改革變成了’’撤并鄉鎮、合并村組、精簡機構、分流人員、壓縮開支’’這樣的所謂’’倒逼機制’’，結果造成了鄉鎮一級政府基本處于’’有政無財’’的尷尬境地”[3].三是鄉鎮財政危機進一步惡化，造成鄉鎮政府面向農村的各種公共服務諸如農田水利、耕地保護、道路維護、校舍維修等處于癱瘓狀態。四是鄉鎮改革并沒有消除傳統農業經濟管理的自上而下的“壓力型”政府體制，各鄉鎮政府在失去傳統的人事權、決策權的同時進一步失去了財權，政府的自主性進一步弱化，相應對上級政府的依賴性進一步增強。在傳統指標體系瓦解的同時又重新建立了自上而下的新的指標體系作為對鄉鎮干部人事考核的依據，從而造成鄉鎮政府不是應對來自廣大農民群眾的呼聲；相反，一天疲于奔命地應付上級的檢查。五是鄉鎮政府職能依然不清，政府行為依然存在“缺位、錯位和越位”的現象。六是鄉鎮政府人員組成不合理，管理水平急需提高。等等。這些問題如不能徹底解決，鄉鎮政府改革能否走出“黃宗羲定律”怪圈將值得關注。

二、以安康市鄉鎮政府改革為例，對推進我國鄉鎮政府改革的理性思考

“窮則變，變則通，通則久”。我國目前正處于社會轉型時期，其顯著的特征表現為：在經濟體制上，我國基本實現了由計劃經濟向社會主義市場經濟的根本轉變，市場在社會資源配置中日漸起到基礎性作用；政治上，以領導干部人事制度和公務員制度為切入點，政治體制由傳統計劃經濟相適應的高度集權的管理體制向市場經濟的民主、法治政府轉型；在社會發展進程上，2003年我國人均GDP已達到1000美元，我國的經濟結構、產業結構發生了根本性變化，工業化取得了明顯的成效，第三產業得到迅速發展。為此，圍繞著經濟、政治、社會轉型的政府治道變革也自上而下的逐步展開，作為國家政權的最基層-鄉鎮政府改革目前尚處于探索階段。學者們通過各地考察，對中國鄉鎮改革和治理之道提出了諸多模式，概括起來可以歸為四種：一是繼續維持“鄉政村治”并加強鄉鎮政權建設；二是主張將鄉鎮政府改為縣級政府的派出機構，撤銷鄉鎮一級政府；三是實行鄉鎮自治；四是主張“鄉派鎮治”。[4]不同的治理模式反映了學者們觀察的切入點和視閾范圍的不同，我國區域經濟發展不平衡，即使同一地區自然環境的不同發展水平也不僅相同。如何結合地區經濟發展水平和產業發展狀況進行有針對性性鄉鎮變革還需進一步深入探討。通過安康市鄉鎮政府改革，我認為目前繼續推進鄉鎮改革還需注意以下幾

個方面的問題。

（一）繼續按照“漸進式”改革和“摸著石頭過河”的思想指導，多角度、多層次地探悉我國鄉鎮政府未來不同的治理模式。對那些經濟發展較好，市場化程度較高、工業化、城鎮化發展較快的東南沿海地區和城鄉結合地區，可以逐步實行“鄉派鎮治”和“鄉鎮自治”，因為隨著管理水平的提高，交通信息技術的推進等綜合治理環境的變化，按照組織原理可以減少管理層次而增大管理幅度；同時自治也未來民主政府發展的趨勢。相反，對那些“城鎮化水平不高、農村社會化、組織化、現代化、市場化、法制化水平及科技文化水平相對落后的地區。這些地區的許多工作不是在辦公室完成，而是在田頭、路邊、農民家里辦成，許多問題不是靠簡單的會議發通知就能解決，而更多地要靠現場處理，現身說法”。鄉鎮政府改革不能實行一刀切，要結合實踐經驗逐步展開。

（二）理順關系，對鄉鎮政權依然在地區經濟社會發展及公共產品提供發揮不可替代作用的區域，需要進一步加強和健全鄉鎮政權，完善鄉鎮政府職能，做到一級政府一級財政，事權與財權相統一，建立獨立、自主的服務型政府。一是理順關系，包括上下級政府之間的隸屬關系，政府與公民之間的關系，黨政關系以及政企關系，使鄉鎮政府不僅接受上級政府的監督、管理和評價，更重要的是接受來自公民及社會的評價。二是“改變鄉鎮人大權力虛置及邊緣化局面，將人事任免權和鄉鎮社區重大事項決策權交還給鄉鎮人大，將行政權交還給鄉鎮政府”[5].只有一個相對獨立自主，權力來自人民的政府才能在管理實踐中為民服務。管理實踐中的權責一致不僅在數量上要求一致，更為本真的是方向上的一致。如果一切權力僅僅來自上級，那他的服務對象就是上級官員；只有來自人民的權力才能為人民服務。傳統鄉鎮政府的人事任免、監督考核及公共決策都來自上級政府，那么在管理實踐中為民服務就會成為一種虛假的套話，這也是造成官民關系不和諧的根本所在。三是轉變鄉鎮政府職能。按照市場經濟和現代政府治理理念，將鄉鎮政府由過去的直接抓招商引資、生產經營、產品營銷、催收催種、催糧催款等具體事務轉到搞好社會管理和公共服務上來；使政府由傳統計劃經濟的全能政府轉向民主、法治、透明、有效、責任型政府上來。

（三）鼓勵、引導、支持農村發展各種新型社會化服務組織和中介組織，繼續改革事業站所和落實村民自治。鄉鎮政府改革是一項系統性的、全方位的改革，它的成效不僅取決于自身變革，而且更重要的是整個行政運行生態環境要發生根本性轉變。在充分認識市場、國家、社會三種力量的基礎上，更加積極有效地培養各種社會力量和中介服務組織，它們不僅可以替代某些政府職能、緩解政府壓力，而且能夠發揮專業技術優勢比政府做得更好。“新技術發展的刺激，直接推動了信息快速的擴展和傳播，越來越多的公民逐漸認識到，他們有能力影響那些關乎他們生活質量的公共政策的制定與執行。”不斷擴展的公民參與和公民自治，也為最終形成“小政府，大社會”的社會治理局面奠定良好的基礎。

參考文獻：

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第三篇：鄉鎮改革

雙旺鎮轉發《廣西區積極推進鄉鎮機構改革

試點》

鄉鎮機構改革是農村綜合改革的重要內容。

一、改革試點的主要做法

（一）注重改革工作的組織領導。在改革試點階段，區委、區政府兩次召開鄉鎮機構改革試點座談會，區委辦公廳、區政府辦公廳下發了《關于擴大鄉鎮機構改革試點實施方案的通知》，對改革工作提出了明確的指導思想、主要原則和工作要求。區有關部門多次召開片會，對全區的試點工作進行檢查指導。各市都成立了鄉鎮綜合改革領導小組辦公室，抽調精兵強將從事鄉鎮機構改革的指導督促，在方案制定階段加強解釋答復工作，在方案審批階段加強審核把關工作，在方案實施階段加強推進督促工作，在檢查驗收階段加強監督檢查工作。各試點縣（市、區）還成立了若干改革指導小組深入鄉鎮，一線指導，過細工作，努力提高指導改革的水平。

（二）制訂切實可行的改革方案。各試點縣（市、區）通過學習借鑒先進經驗、傾聽基層意見、深入調研、溝通協調等途徑，按照區里的要求，結合實際，不斷加以修改完善，形成了科學合理、切實可行的改革方案。各地在制訂方案時，注重民主決策、科學決策，基本都召開各鄉鎮黨委書記、鄉鎮長、有關部門負責人、組織人事干部、事業單位負責人和職工代表等為對象的多層次、多輪次的座談會，充分聽取意見，使改革政策更具群眾基礎，改革方案更加切實可行。

（三）堅持規范、有情推進改革。為了保證改革的平穩進行，各試點縣（市、區）注重以人為本，規范操作，有情操作。改革前，注意宣傳發動，統一思想；改革中，堅持政策公開、方案公開、程序公開、結果公開，陽光操作。同時，明確了分流人員的補償政策，為他們辦理了社會養老保險、醫療保險。各地對分流人員進行多途徑的安置，努力實現“離編轉崗有事做”。

（四）積極探索長效管理機制。改革涉及眾多利益調整，為鞏固機構改革成果，各地都出臺了嚴格機構編制管理的制度，如編制實名制管理制度、用編申請

制度，強化了機構編制“一支筆”審批制度。同時，嚴格控制編外用工，實行事業單位“逢進必考”、“全員聘用”等制度。

二、改革試點的初步成效

（一）鄉鎮職能得到初步轉變。試點縣（市、區）按照《方案》提出的“一促進、三加強”要求，把轉變鄉鎮職能、強化服務型政府建設作為改革的核心任務，在抓好經濟發展的同時，普遍強化了社會管理和公共服務職能，著力改善民生，加強民主法治，推進經濟社會又好又快發展。全區要根據基本職能和本地實際，確定了不同區域鄉鎮的主要職能。通過改革，鄉鎮的職能定位更加準確，更加適應科學發展要求，鄉鎮干部為農服務和依法行政的意識不斷增強。

（二）管理體制進一步理順。試點縣（市、區）通過領導交叉任職、機構綜合設置、理順縣鄉村關系，初步建立了新的基層管理體制和運行機制，體現了扁平管理、減少層次、強化服務、提高效率的新要求。一是適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，解決分工重疊問題。減少鄉鎮黨委副書記職數，實行黨委委員分工負責，充分發揮集體領導作用。鄉鎮黨委、人大、政府領導職數一般控制在7－9名。二是鄉鎮機構設置綜合化、扁平化。探索鄉鎮黨政機構實行“大辦制”，按職能歸口設置5個左右綜合辦公室，或者設置有限的職位，實行“一室多牌、一人多崗、一崗多職”。鄉鎮事業單位也優化整合為5-7個公益性服務中心。“大辦制”的積極探索，有效整合了行政資源，增強了行政效能。三是逐步理順了縣鄉村關系。合理劃分了縣鄉事權、財權，減少了鄉鎮的評比達標活動，減輕了鄉鎮的負擔。鄉鎮政府注意處理好與村民委員會的關系，充分發揮村民自治組織的作用。通過改革，管理體制和服務機制進一步創新，鄉鎮履行服務職能的能力得到強化。

（三）人員編制明顯減少。根據規定，各縣（市、區）鄉鎮行政編制以2001年市縣鄉機構改革后核定的鄉鎮行政編制為基數，精簡10%；鄉鎮事業編制減少比例不低于2001年鄉鎮事業單位機構改革前編制數的44％，其中桂北5市和桂中地區財政轉移支付縣（市、區）減少比例不低于51%。據初步統計，28個試點縣（市、區）、394個鄉鎮行政編制總數減少10%，實有行政人員減少7.5%；鄉鎮事業編制總數減少47.8%，實有事業人員減少38.2%。通過改革，鄉鎮機構編

制明顯精簡，人員明顯優化，工作效率明顯提高。

（四）選人用人方式進一步完善。試點縣（市、區）將鄉鎮機構改革與干部人事制度改革結合起來，建立了“公開、平等、競爭、擇優”的選人用人制度。鄉鎮領導干部大多通過“公推直選”等公開選拔方式產生，從機制上促使選出的鄉鎮領導干部把對上負責與對下負責有機結合起來；鄉鎮機關工作人員普遍實行競爭上崗，雙向選擇；鄉鎮事業單位人員全部通過公開考試考核，擇優上崗，全員聘用；鄉鎮機關事業單位的日常管理和考核制度不斷完善。通過改革，鄉鎮工作人員的專業、能力結構進一步改善，辦事效率和服務質量進一步提高。

（五）基層政權得到了加強。各地在工作中十分注意處理好鄉鎮機構改革和加強基層政權建設的關系。一是提供正常運行的體制保障。鄉鎮管理體制和運行機制進一步健全，財政體制改革進展順利，公用財政狀況有所好轉，機關事業單位的正常運轉得到了保障。二是提供事業發展的政策保障。各地普遍明確了對經濟薄弱鄉鎮“保運轉”的補助政策，增加了“三農”投入，經濟社會又好又快發展的政策得到有效落實。三是提供愛崗敬業的待遇保障。改革后設置的鄉鎮事業單位均為公益性事業單位，正常運轉經費由財政予以保障，在職人員的社會保險也逐步到位，解決了鄉鎮干部職工的后顧之憂。通過改革，鄉鎮黨委、政府的執行力和公信力進一步增強，執政能力進一步提高，為社會主義新農村建設提供了有力保障。

三、改革試點的主要經驗

（一）以建立高效運行制度為目標，是鄉鎮機構改革取得明顯成效的重要前提。鄉鎮機構改革不僅要減人、減事、減機構、減負擔，更重要的是貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞社會主義新農村建設，逐步建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運行機制。各地針對新形勢新任務要求，針對鄉鎮基層工作特點，著力推進體制機制創新，積極轉變政府職能，整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率，推進依法行政，強化為農服務，在鄉鎮領導班子建設、組織機構設置、工作程序確立等方面，探索了一系列新的管理體制和運行機制。比如，干部公推直選制、領導交叉任職制、機構設置“大辦制”等管理體制，崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、一站式服務制等運行機制，為鄉鎮日常工作的高效有序運行提供了制度保障。

（二）崗位公開競爭，優化人員結構，是鄉鎮活力得到增強的重要因素。深入推進社會主義新農村建設，對鄉鎮機關事業單位人員素質的要求越來越高。改革前，各地鄉鎮普遍存在人員年齡偏大，專業結構、能力結構不合理，新進人才數量有限等問題，影響了鄉鎮促進經濟發展、履行為農服務職能的能力。各地將干部人事制度創新、搞活選人用人機制作為這次鄉鎮機構改革的一項重要內容，積極推進選人用人制度創新，“公開、平等、競爭、擇優”的選人用人制度在全區各地鄉鎮漸成氣候，干部能上能下、人員能進能出的新機制逐步確立。競爭上崗的人普遍熱情高漲、干勁倍增，競爭落崗的人也能面對現實，正確對待。新的選人用人機制較大地激發了鄉鎮人員工作的主動性、積極性，明顯增強了鄉鎮活力。

（三）堅持以人為本，妥善安置分流人員，是鄉鎮機構改革平穩推進的關鍵環節。這次改革要求分流人員與原單位徹底脫鉤。由于改革力度大，一些地區特別是桂北地區，鄉鎮事業單位分流人員較多，如果安置不當，就容易造成新的不穩定因素。做好分流人員的安置工作是政府促進就業的一項重要職責。各縣（市、區）在改革中注重以人為本，利用鄉鎮加強民生工作、社會管理和改善服務的契機，開辟新渠道、新平臺，妥善安置分流人員，如安置到保安、聯防、敬老院等崗位。同時，對分流人員明確補償政策，辦理和補繳社會養老保險，最大限度地用足用好改革政策，做到讓上崗的人開心、落崗的人放心、退休的人安心，充分體現了剛性改革、有情操作、保持穩定的改革要求。這次鄉鎮機構改革中上訪人員較少，與堅持“陽光操作、有情操作”是分不開的。

（四）按章辦事，規范運作，是鄉鎮機構改革有序推進的重要保證。改革涉及到鄉鎮機關事業單位人員的去留進退和利益得失，政策性很強，對具體操作的要求很高，工作稍有不慎就可能影響穩定。各地在實施中堅持陽光操作、規范運行，堅持政策公開、方案公開、程序公開、結果公開，制訂詳細工作計劃，設計規范性和操作性很強的改革程序，將工作任務、要求和責任等具體細化到每一個單位、每一個人、每一天。宿遷市統一組織考試、統一考核項目、統一政策口徑、統一實施時間，避免了縣區之間等待、觀望、攀比，促進了改革的順利進行。響

水縣在事業單位競崗分流中，嚴格把好政策制定關、對口報名關、退休審核關、考核積分關、命題考試關、公示監督關，推行透明的“陽光改革”，保證了改革的順利進行。

（五）鞏固黨的執政基礎，加強基層政權建設，是鄉鎮機構改革的根本所在。基礎不牢，地動山搖。基礎扎實，堅如磐石。鄉鎮黨委、政府直接面對廣大農民群眾，在黨政組織結構中處于基礎地位。黨和政府的路線、方針、政策要通過鄉鎮來貫徹，鞏固黨的基層政權首先要從基層鄉鎮的工作中來實現，社會主義新農村建設的各項要求也必須通過基層的工作來落實。鄉鎮黨委、政府的工作直接關系到黨和政府在人民群眾中的形象。鄉鎮機構改革的根本所在是要加強基層政權建設。各地牢牢把握正確的改革方向，通過強化班子、優化結構、改善機制、保障財力等途徑，為鄉鎮提供正常運行的體制保障、事業發展的政策保障、愛崗敬業的待遇保障，以切實加強基層政權建設。鄉鎮貫徹落實黨和國家政策法規、維護農民合法權益、帶領人民群眾全面建設小康社會的能力明顯增強。

第四篇：利率市場化改革問題分析及建議

隨著2000年9月21日外幣貸款利率的放開，標志著我國利率市場化將呈加速之勢。我國的利率市場化改革已經取得了實質性進展，并將我國利率進一步改革的進程安排得十分緊湊.一、我國利率市場化存在的問題和難點

目前我國的這種利率管制在一定程度上扭曲了金融商品的價格，也使得利率這一重要的經濟杠桿難以充分發揮作用，因此很多

人主張通過利率市場化來理順金融商品的價格體系，提高利率的敏感性和彈性，恢復利率杠桿應有的作用。我們認為，利率市場化是隨著我國市場經濟改革不斷深化的一個必然進程，誰也沒有理由反對利率市場化，但目前我國宏微觀經濟環境都不利于利率市場化的過快推進。

1、市場經濟發育程度低。我國過去長期搞計劃經濟，建立市場經濟的時間不長，許多方面都與成熟市場經濟的要求有較大差距。

2、利率運作主體行為不規范。（1）中央銀行的獨立自主性不強。中央銀行并未真正擁有利率的制訂權和調整權。（2）國有商業銀行行為非市場化。國有商業銀行由于產權制度建設落后，銀行的產權界定模糊，加上管理層和一般員工沒有利益驅動機制，使得所有者和經營者難以實現利益的激勵兼容，經營者非市場化選擇的傾向很強，這是引致銀行效率低下的根源所在。國有商業銀行的大量非市場化行為的存在，即使利率自主權放開，銀行也難以按照市場規律借貸資金。（3）企業的行為不規范。到目前為止，我國國有企業的現代企業制度改革并未達到預定目標，其在資金使用方面的風險約束機制和利益推動機制尚不健全，大多數企業只負盈不負虧，在國家的保護傘下安穩過日子，利率高低對其來講并不很重要。

3、企業對利息的承受能力低下。

4、金融監管不完善。目前我國的金融監管因不能擺脫行政干預而缺乏超脫性和真實性。另外，監管標準、手段和技術也不能確保監管的信息質量和使金融機構采取穩健和審慎的經營原則。

二、為利率市場化積極創造條件

在我國這樣一個曾經長期實行計劃經濟的國家，要實現利率完全市場化需要一個很長的過渡期。就目前我國利率市場化的重點而言，不是去設計利率市場化的進程和時間表，而應是為利率市場化創造條件。如前所述，利率市場化同一國的市場經濟完善程度、金融交易主體的市場化傾向以及金融監管等外圍制度環境緊密相關，所以我們應從這些方面著手，為利率市場化創造條件。

1、深化市場經濟改革。從西方的經驗來看，很多國家都是在市場經濟相當成熟的條件下放開利率的。應該說相對有效的市場機制有利于熨平利率放開后金融領域乃至經濟的波動。我國經過二十幾年的改革開放，尤其是近幾年市場經濟的大力發展，建立了比較完善的商品市場，但是我國的產權市場、勞動力市場以及資本市場的發育都不完善，這就極大地制約了利率的市場化。當然，深化市場經濟的改革不僅要建立有效的市場，更需要經濟主體行為的市場化。

2、培育利率運作主體的市場化行為。（1）完善中央銀行制度。目前，我國中央銀行的宏觀金融調控目標并未擺脫對國家計劃和經濟增長目標的依附，中央銀行甚至還承擔著大量的財政職能。在這種央行與政府關系難以理順的條件下放開利率，很難保證中央銀行能夠按照市場經濟的客觀需要來調節利率。因此，現實的選擇是：一方面，必須分離政府與央行的“天然”聯系；另一方面要提高中央銀行自身管理水平，使其能夠做到運用各種貨幣政策工具去調控商業銀行利率和其它市場利率。（2）構建真正的商業銀行。在市場化利率制度中，商業銀行一方面要充當央行貨幣政策中介，另一方面又要根據貨幣政策的意圖調控企業和居民的行為。商業銀行的這一中介地位，要求它必須是自負盈虧和以追逐利潤最大化為目標的經濟實體，否則無法起到中介傳導作用。對此，我們只有加快國有銀行向商業銀行轉化的步伐，才有可能實現商業銀行的市場化運作。首先，要對國有商業銀行進行股份制改造，解決我國國有銀行長期所有者虛置的現象，實現國有銀行所有者和經營者激勵兼容的市場化運作。其次，按照現代企業的組織原則，重組國有銀行的內部組織和機構體系。最后，建立規范透明的財會制度，強化股東、外部監管機構對會計信息的監督和發布。此外，我們還應放寬金融機構的市場準入，組建一批新的商業銀行，為利率市場化引入競爭機制。（3）在國有企業中建立現代企業制度。（4）提高居民的金融意識。

3、把握好利率改革的著力點。（1）增強利率的敏感性和彈性，利率敏感性和彈性較低是我國七次利率下調效果不顯著的根源。而利率的敏感性和彈性狀況，一方面取決于利率的管理體制，另一方面又取決于銀行和企業的改革狀況。所以一方面我們要逐步放松管制，即放寬利率的浮動范圍和幅度，另一方面要加快銀行和企業的市場化進程。（2）明確利率調整目標。西方成熟的市場經濟國家，中央銀行利率變動的著眼點是整個宏觀經濟狀況，而不是企業的利息支出負擔問題，只有從國民

第五篇：農村稅費改革及后稅費時代相關問題分析

農村稅費改革及“后稅費時代”相關問題分析

溫鐵軍

內容提要：本文認為，農村稅費改革的政治意義大于其經濟作用，是有利于農民休養生息和基層穩定的關鍵性措施，但各地方在貫徹中央農村稅費改革政策期間也出現了不少問題，如有的地方出臺“過頭”政策，有些鄉村累積債務包袱沉重，有些地方出現“組織空白”和“制度空白”等。這些問題充分說明，農村改革需要進一步深化，需要采取與稅費改革相配套的一系列改革措施，如財稅、金融和社保方面的改革等。本文秉承作者一貫的觀點——“三農”問題是宏觀問題，提出了若干有見地、可操作的政策建議。關鍵詞：農村稅費改革后稅費時代 “三農”問題

國務院2004年3月臨時決定出臺農村稅費改革政策以來，筆者在河北、河南、安徽、湖南、云南等地農村做了大量調查研究，并對近年來發動農民創辦的各地村級“新鄉村建設試驗區”進行了跟蹤觀察。同期，既參與了有關部委的相關政策討論，也參與了國內外各種不同學術單位關于“后稅費時代”的鄉村治理的理論研討。現將調研討論中的情況和認識分析如下：

一、農村稅費改革成效：政治意義大于經濟作用

實地調查到的情況和農民的反映是積極的，各地農村大多數群眾對稅費改革持肯定態度，學術界也多數認為這次改革成效顯著。消極反映當然也有，但十分鮮見地少于、弱于對其他農村改革政策的負面評價。因為，持消極反映的人在基層主要是利益受損的干部群體；在學術界主要是缺乏農村調查機會的書齋學者。

成效之一：過去那些農村社會沖突的“重災區”，現在因負擔過重引發的上訪告狀下降了80%以上，農村干群關系明顯改善；一些基層干部說：“我們從過去要錢的變為現在送錢的，農民當然歡迎了”。此外，有些過去稅費征收采取 “倒算賬”的傳統農區，本來就有30%～40%、甚至超過一半的稅款收不到，不得不靠“買稅”、“借稅”甚至騙稅來完成稅收定額任務，由此，上級政府才允許基層鄉村組三級干部得到工資。現

在，上級財政連那些從來就收不上來的“虛稅”也如數轉移支付，著實讓基層政府得了好處。只不過，大多數地方的基層干部在上級來人調查時，一般都對這種實際得到的好處隱瞞不報。

成效之二：各地已經開始或多或少、或先或后地貫徹落實中央關于“‘三農’問題重中之重”的指導思想；有些地方的黨政領導已經開始比較實在地關注農村發展。國內社會各方面也開始投入各種形式的支農活動。農民自發組織形成的合作社、協會等基層的良性中間組織得到初步發展。

成效之三：隨著主要由土地承載的稅費負擔的減輕或消失，農民種糧和從事農業生產的積極性有所提高，過去中部農村比較普遍的耕地撂荒現象幾乎完全消失，筆者調查的村級試驗區大都出現農民爭著承包耕地的情況。總之，只要是做過實地調查的政策研究人員，多數都能夠形成共識：稅費改革的政治意義大于其經濟作用，是有利于農民休養生息和基層穩定的關鍵性措施，但也確有必要進一步深化、配套。正如筆者在歸納這次稅費改革的意義時所提出的：“2004新政之最大者，莫過于免稅”。我們終于在大包干全面貫徹了27年之后，完成了“均田免賦”。這里筆者曾經把大包干形成的土地制度歸納為類似于傳統農業社會的“均分制+定額租”；其后在大多數傳統農區出現的復雜問題，則可以歸結為很簡單的常識——小農經濟剩余過少且高度分散，難以支撐高成本的上層建筑。這種分析，仍然源于筆者在20世紀90年代就提出的“三農”問題是宏觀問題的觀點。

二、執行中的相關問題

貫徹中央農村稅費改革政策期間出現的問題也是明顯的。

一是有的地方出臺“過頭”政策。宣布過去的“欠稅”全部免除，隨即引發“劣幣驅逐良幣”問題，既助長了欠稅村戶中的某些不良勢力，也引起以往老實納稅的農戶紛紛要求退回稅款的新矛盾。客觀上使得已經宣布了這種“過頭”政策的地方政府進退兩難。

二是有些鄉村累積債務包袱沉重。基層政府根本不可能自我消化，減免稅政策驟然貫徹導致矛盾顯化，再加上很多干部難以適應中央“新政”帶來的形勢變化，有些利益受損的基層干部消極怠工甚至鼓動上訪，特別是在近年來主要由于基層財力不足而不得不“撤鄉并鎮”的地方，那些權力受損、舊賬難收，或者難以再靠“搭車收費”來應對開支的部門，以及那些利益同樣受損的高利貸者和工商業者們內外結合，已經成為基層新的不穩定因素。而最為尷尬的情況是，已經在基層潛規則多年運作過程中形成的“劣紳驅逐良紳”的機制作用，使得任何敢于主動化解鄉村債務的改革者，都由于觸動地方復雜的利益結構而成了悲劇人物。于是，我們都會知道隱含其中的邏輯結果：只要這種潛規則難以根本改變，債務增加的趨勢就難以逆轉。

三是隨著黨政部門下屬的鄉村正規組織在稅改同期必然出現“治理能力”弱化的問題，有的地方非法宗教勢力、家族勢力，甚至某些黑惡勢力借機而起，迅速填補農村的“組織空白”和“制度空白”，如果任其發展，勢必養癰為患。這種情況之所以有泛濫之勢，主要是因為那些家族性組織、非法宗教組織或團伙組織的“制度成本”，與農村正規組織需要的高額開支相比，低到幾乎可以忽略不計的程度。

四是普通農民享受到的“公共財政的陽光”仍然有限。盡管過去財稅制度下的基層權力和行為方式已經多少有些失靈，但有的地方鄉村黨政干部仍然自覺不自覺地阻礙農民合作社和各種協會等良性中間組織的發展。對于弱小農戶自我服務的合作經營，權力部門動輒上門收費；其他收益相對減少的政府主管部門則借機吃拿卡要，即使有上級支持鄉村基層的項目經費，也一般會被截留，有的甚至截留50%以上，而且有限的政府資金還往往給了大戶或利益相關者。

三、相關對策討論

黨的十六大報告明確指出的“城鄉二元結構”，看來是我國長期存在的基本體制矛盾，不可能短期內徹底改變。為此，農村的組織和制度變革尤其需要實事求是地與城市相區別。如果我們過早地強調全面貫徹城鄉制度的統一，很可能欲速則不達。

首先，各部委和地方權力部門應該提高對執政黨的“三農”政策的認識，在農村基層開展的保持共產黨員先進性教育中認真學習基本理論，明確認識大包干以后執政黨面對的仍然主要是小農村社制的經濟基礎，其所要求的上層建筑不能超前。

筆者認為，我國大多數傳統農區當前大量發生的基本上也是歷史上出現過的老問題，老問題得用老辦法。不能簡單化、激進地套用高成本的城市現代制度。同時，過去以部門為主制定的各種法律和規定，大多數不適應“城鄉二元結構”體制條件下的農村實際，亟需像加入WTO 之后政府自動清理與之相悖的文件那樣，認真結合“三農”需要，清理改正。對于鄉村債務，也可以采取“誰的孩子誰抱走”的辦法，由各部委在清理文件的過程中對過去下達任務時沒有足額配套經費引發的負債予以“認賬”，以后逐年從財政專項經費中補足。

其次，既然是老問題，就需要采取行之有效的老辦法。20世紀60年代初期和80年代初期歷次調整農村生產關系之后，都發生過類似的財務混亂、債務沉重等嚴重影響基層治理的歷史性矛盾，每次都得靠上級自上而下地派工作隊、組到鄉村，主導甚至直接從事清理工作。近年來，按照中央2004年一號文件關于“解決‘三農’問題的責任在地縣兩級”的指示，福建、湖南、廣東等省已經安排地縣兩級干部下鄉長期駐村，有些直接擔任“后進村”、“問題村”黨支部的“第一書記”，客觀效果比任由鄉村自行化解矛盾要好得多。

第三，重視自下而上地促進農民的良性組織的發育，填補鄉村治理功能相對弱化留下的組織空間，防止和抵制各種不良勢力借機擴張。尤其應該特別強調的是：我國農村是以兩億高度分散、兼業化的小農戶為基礎的，國家對那些弱勢小農自愿聯合所形成的任何良性組織，都應給予最大限度的支持和保護。這也是世界上所有小農經濟國家普遍的政策。為此，有必要在“農民合作社法”的立法進程中盡力體現執政黨關于“‘三農’問題重中之重”的指導思想，建議全國人大和有關部門在審查其內容時，需要特別避免過分照搬西方制度的弊病，使該法所規范和保護的農村主體的經營領域相對更寬泛些，注冊登記更容易些，國家提供的財政、稅收和準入等方面的優惠更多些。

四、“后稅費時代”深化農村改革的重點

筆者一直認為，“三農”問題更主要的是宏觀問題。免稅之后的農村改革重點，也在宏觀方面，即財稅、金融和社保。

先看金融。當前農村土地要素高度稀缺已經是眾所周知，而資金要素極度稀缺卻沒有引起社會廣泛關注。其實農村改革的難點，已經越來越集中在金融方面。盡管我們2000年完成15個省區46個村的農戶信用調查之后提出的觀點—“任何商業金融都不可能為分散的兼業小農提供信用服務”—已經逐漸被理論界接受，但這種根本矛盾卻仍然沒有破解之道。以往的調研還早已證明，簡單化地放開民間金融無異于為高利貸開路。為此，建議把中央為信用社提供的資金至少切出1/3直接支農到村，專項用于發展那些村域范圍內的農民互助合作金融，或通過現有的專業合作社對會員提供信用服務。當然，在提出這樣的政策建議的同時，一方面必須汲取20世紀90年代“農村合作基金會”的教訓，嚴禁鄉村黨政組織介入干預；另一方面，嚴禁任何農民自辦的合作金融組織設立金庫，可規定其資金必須存入信用社，或者以該合作社名義在當地信用社入股。這樣可以使得信用社的資金總量不減少，其利益必然由于能更多地為合作社這種大股東或大客戶提供規模信貸服務而增加，反對把資金切塊支農的阻力可能也就小了。再看財稅。1998年糧改文件中把過去的“村交村結”改為“戶交戶結”的本意是好的，但客觀上難以解決土改和大包干以后同樣出現的政府與億萬分散農戶之間“交易費用過高”的老矛盾。很多人堅持強調重新建立農村的稅收體制，筆者認為，今后如果考慮重建農村稅制，最低成本的辦法是：在落實村社土地所有權的條件下，把過去的“以戶納稅”改為“以村納稅”。這不僅更符合村民自治的法理原則，而且會使富裕村社多納稅，貧困村社不納稅并且得到補貼。最后看社保。如果農民合作社等良性的中間組織得到政府支持之后發展起來，則可借勢把國家給農民的醫療、養老等社保資金和扶持農戶子女接受義務教育的資金轉變為相應的“券”，如“醫療券”、“教育券”，農戶以“券”入社組成合作醫療、社區養老協會等組織，并與“平價藥店”和社區敬老院等農村公共政策相結合，這樣，農民的基本保障就可能以較低成本形成。

此外，某些發達地區和城市郊區試行的“土地換社保”，在社保體系沒有全國劃一的條件下，也許是可行的。不過，在把過去的農村社區及其農民人口都一次性地徹底改變為城市居委會和城鎮人口的時候，需要同時把過去社區集體經濟時期的“誰吃租誰支付管理成本”改變為政府推進集體企業改制之后的“誰收稅誰支付管理成本”。但這種改變一般都是有高額制度成本的。②這些方面的改革亟需因地制宜地開展試驗，并且以往的教訓證明，不能完全由當地政府的主管部門來主持和操作這種改革試驗。