第一篇：論權力機關對行政立法的監督

鄭州大學法學院 杜心付 林繼昌

內容提要：行政立法是國家行政機關依照法律規定的權限和程序，制定行政法規和行政

規章的活動。由于行政立法主體的多層次性和立法內容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現象，甚至出現了行政機關超越自己的立法權限進行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現象，直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權，保護公民的合法權益，必須對行政立法進行監督。本文著重從權力機關入手，對權力機關對行政立法進行監督從原因、模式、監督過程中存在的問題、我國行政立法監督的完善等幾個方面作了探討。

關鍵詞：行政立法 行政立法的監督 權力機關

一、對行政立法進行監督的原因

(一)防止行政機關越權立法和監督用立法權

國家行政機關從屬于國家權力機關，是受權機關，本身并沒有固定的立法權，故所有行

政立法都應該是授權立法、其立法主體只能是我國憲法、組織法及有關法律、法規規定的立

法主體，其立法權限不能超越授權機關所授予的權限，其所立法之范圍不能超越授權機在所

授予之范圍，否則便屬于越權立法和濫用立法權。在我國，具有行政立法權的機關是國務院、國務院各部委、省、自治區、直轄市人民政府及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批

準的較大的市。除此之外的其他機關都不具有行政立法權，因而不具有行政立法主體資格。

我國憲法第89條規定，國務院可以根據憲法和法律規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。《憲法》第90條第2款規定：國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章。這一規定就說明，國務院和國務院各部委的行政立法權來源于憲法和法律，是基于憲法和法律的授權而產生的，沒有憲法和法律根據就不能進行立法活動。然而，在行政立法的實踐中，由于立法主體繁多，如國務院有近30個部委，全國有32個省、自治區、直轄市人民政府，28個省、自治區人民政府所在地的市和18個國務院批準的較大的市都具有行政立法權。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級別，在進行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內利益來考慮如何進行立法，缺少縱向與橫向的協調性。如果不對其立法活動進行有效的監督，其結果可能會出現如下情況：一是超越了自己的立法權限進行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現部門之間所立之法，不同地區之間所立之法相互矛盾、相互沖突現象；四是所立之法規范的對象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導致所立之法無效和被撤銷，后兩種情況會導致立法、執法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對行政立法進行監督，包括以整個立法過程的監督，才能防止行政機關越權立法和濫用立法權。

(二)有利于規范立法程序，使行政機關立法規范化。

行政立法程序是行政立法主體依法定權限制定行政法規和行政規章所應遵循步驟、方式

和順序，是行政機關依照法律規定，制定、修改、廢止行政法規利規章的活動程序。在行政

立法實踐中，行政立法程序一般包括規劃、起草、征求意見、審查、通過、發布與備案等幾

個步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機關立法人員的素質也不一樣，機關領導對立法活

動的重視程度也有所不同，在實踐立法過程中，不遵循立法程序，所立之法不規范，質量不

高的現象很普遍。例如，在規劃階段一些地方政府不從整國民經濟和發展計劃考慮，而只考慮本地區的利益；在起草中缺少有關業務專家和法律工作者的參與；在征求意見階段只征求主管領導的意見而忽視公民、社會組織甚至專家意見等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質量不高，缺少可操作性。鑒于此，國務院于2001年底頒布了《行政法規制定程序條例》自2002年1月1日施行。它專門規定了行政法規制定程序的有關事項。該《條例》第一條規定：為了規范行政法規制定程序，保證行政法規質量，根據憲法、立法法、國務院組織法的有關規定，制定本條例。這就明確規定了該條例的目的。該《條例》第五條對行政立法的語言規范作了規定。第五條規定，行政立法應當備而不繁，邏輯嚴密、條文明確、具體，用語準確、簡潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對審查事項作了規定。第十七條規定，國務院法制機構主要從以下方面對行政法規送審稿進行審查：(1)是否符合憲法、法律的規定和國家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規定；(3)是否與有關行政法規協調、銜接；(4)是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；(5)其他主要審查的內容。《行政法規制定程序條例》明確規定了權力機關對行政立法審查監督的有關事項使我國行政機關的立法程序進一步走向了規范化。

(三)有利于保護公民和有關組織的合法權益

由于行政機關所立之法是國家行政機關針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則，具有普遍約束力和強制執行力，如國務院制定的行政法規，國務院各部委制定的行政規章在全國范圍內具有普遍的效力，省、自治區、直轄市內制定的地方性法規在本行政區內具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當，將會對公民和有關組織的權益造成廣泛的和嚴重的損害。由于行政主體和行政相對方處于不對等地位，即行政主體處于絕對優勢地位，而行政相對方處于弱勢地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對方的權益。故必須對行政機關所立之法進行監督和審查。對行政立法進行監督的過程，既是維護行政主體權威和尊嚴的過程，又是保護行政相對方的合法權益的過程。事前的監督可防止公民和有關組織的合法權益受到損害，事后的監督可以使受到損害的公民和有關組織的合法權益得到救濟。

二、權力機關對行政立法的監督

由于行政立法是基于授權而產生的，因而制定嚴格的授權法必定是對行政立法進行監督的最有效的形式。我國沒有統一的授權法，但《立法法》的出臺在某方面彌補了這方面的不足。在國外，為了有效地控制行政立法，多數國家的立法機關還規定了嚴格的監督控制方式來達到對行政立法進行監督的目的。下面分別論述：

(一)國外權力機關對行政立法監督的概況

在國外，有權對行政立法進行監督的機關主要是議會或國會。其主要方式主要是將有關文件提交議會或國會來達到監督授權立法的目的。在美國，美國憲法及其后的修正案或其他聯邦法律，并沒有直接規定國會如何監督行政機關所發布的命令。美國國會最初采用“立法否決”方式來監督行政命令。所謂立法否決指行政機關制定的行政命令根據國會的授權，它必須在一定期限內沒有被國會的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。這就是說國會在授予行政機關制定命令的同時保留了批準或否決行政機關根據行使授權的行為的權力。但是美國最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認為，國會保留立法否決權是違反憲法的，因而是無效的。現在美國國會主要是利用直接調查權，以明確行政命令是否侵犯立法權。在英國，議會制定的法律對授權立法可能作出的規定有三種： 第一，母法可能規定，法律文件一旦制定，就應當提交議會兩院或者提交下院。第二，母法可能會規定，法定文件應不發服從議會的批準決定程序。英國議會對法定文件有兩種批準程序，按照第一種批準程序，法定文件立即生效，但它是否繼續有效，要靠議會兩院的后來批準決定。按照第二種批準程序，法定文件以草案形式提交給議會，在議會沒有作出批準決定前不得生效。第三，法定文件可能根據議會的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會時即具有效力，但要受議會兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會，如果議會在一定期限內沒有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國，議會監督授權立法的方式都規定在授權母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會。德國的某些法律規定行政機關有義務將依本法授權制定的行政法規送交議會；第二，聽證權之保留。即立法機關在母法中規定，行政機關依本授權法授權所制定的行政法規，在沒有經過議會聽證程序前，不得公布：第三，廢棄請求權之保留，即立法機關關于母法中的規定，行政機關有義務將依據本法之授權所制定的行政法規，于公布后送交議會審查，議會保留事后請示行政機關廢棄命令的權力：第四，同意權之保留，即立法機關在母法中規定，行政機關依據本法制定的行政法規應先送交議會，在議會同意后才能生效。

(二)我國權力機關對行政立法的監督

在我國，中央一級的權力機關是全國人民代表大會及其常委會，在地方主要指地方各級人民代表大會及其常委會。我國憲法規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規、決定和命令。就行政立法而言，全國人大常委會有權監督國務院及國務院各部委的立法過程，同時也有權監督省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區、直轄市的人大及其常委會有權監督省、自治區、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區人民政府所在地的市人大有權監督該市人民政府的立法過程。

權力機關對行政立法的監督形式有兩種：

1、事前監督。指權力機關對行政機關的立法活動在所立之法效力之前所進行的監督。這是最主要的立法監督形式，主要針對授權立法而言的。可以從以卜幾個方面考慮：①行政機關是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進行相應的行政立法活動。我國具備行政立法主體資格的有國務院、國務院各部委，省、自治區、直轄市人民政府。省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府。②是否在立法權限范圍內行使立法權。行政機關行使行政立法權，必須是在授權范圍內進行，不能超越法律所規定的權限范圍。同時授權應是有嚴格的限制，不能無限制的授權，否則造成行政權力的極度擴張，最終導致行政專橫。⑧是否遵循相應的立法程序。嚴格的立法程序是正確進行行政立法的有效保障。按照立法程序進行立法，既能防止受領導者個人意志的影響，又可使立法程序規范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結果也是止義的。國務院2001年底頒布的“亍政法規制定程序條例》專門對立法程序問題作了規定。④內容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權立法，以憲法和法律為依據，因而其內容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無效。這是行政立法過程中最易出現問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現此類情況，一旦出現則屬實質違法，因而無效。⑤上下級行政機關所立之法是否矛盾和沖突。在我國，地方國家行政所立之法不得與國務院所立之法相抵觸，否則無效。

2、事后監督。事后監督是指對已經生效的行政法規、規章和地方性法規在適用過程中，對其合憲性和合法性產生懷疑而進行審查監督的過程。權力機關對行政立法事后監督的主要

形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規或規章。這里應考慮幾個問

題：一是如果行政法規或規章出現了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰先提出的問題。筆者

認為，第一，權力機關可依職權主動提出。例如全國人大常委會如果發現國務院和國務院各部委所制定的行政法規、部門規章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權主動撤銷，地方各級人大常委會如發現地方各級政府發布的地方性法規有與憲法和法律相抵觸時，也可依職權主動撤銷。第二，行政相對方如果發現行政法規、地方性法規、部門規章與憲法、法律相

第二篇：論權力機關對行政立法的監督

內容提要：行政立法是國家行政機關依照法律規定的權限和程序，制定行政法規和行政

規章的活動。由于行政立法主體的多層次性和立法內容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現象，甚至出現了行政機關超越自己的立法權限進行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現象，直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權，保護公民的合法權益，必須對行政立法進行監督。著重從權力機關入手，對權力機關對行政立法進行監督從原因、模式、監督過程中存在的問題、我國行政立法監督的完善等幾個方面作了探討。

關鍵詞：行政立法 行政立法的監督 權力機關

一、對行政立法進行監督的原因

(一)防止行政機關越權立法和監督用立法權

國家行政機關從屬于國家權力機關，是受權機關，本身并沒有固定的立法權，故所有行政立法都應該是授權立法、其立法主體只能是我國憲法、組織法及有關法律、法規規定的立法主體，其立法權限不能超越授權機關所授予的權限，其所立法之范圍不能超越授權機在所授予之范圍，否則便屬于越權立法和濫用立法權。在我國，具有行政立法權的機關是國務院、國務院各部委、省、自治區、直轄市人民政府及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市。除此之外的其他機關都不具有行政立法權，因而不具有行政立法主體資格。

我國憲法第89條規定，國務院可以根據憲法和法律規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。《憲法》第90條第2款規定：國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章。這一規定就說明，國務院和國務院各部委的行政立法權憲法和法律，是基于憲法和法律的授權而產生的，沒有憲法和法律根據就不能進行立法活動。然而，在行政立法的實踐中，由于立法主體繁多，如國務院有近30個部委，全國有32個省、自治區、直轄市人民政府，28個省、自治區人民政府所在地的市和18個國務院批準的較大的市都具有行政立法權。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級別，在進行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內利益來考慮如何進行立法，缺少縱向與橫向的協調性。如果不對其立法活動進行有效的監督，其結果可能會出現如下情況：一是超越了自己的立法權限進行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現部門之間所立之法，不同地區之間所立之法相互矛盾、相互沖突現象；四是所立之法規范的對象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導致所立之法無效和被撤銷，后兩種情況會導致立法、執法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對行政立法進行監督，包括以整個立法過程的監督，才能防止行政機關越權立法和濫用立法權。

(二)有利于規范立法程序，使行政機關立法規范化。

行政立法程序是行政立法主體依法定權限制定行政法規和行政規章所應遵循步驟、方式和順序，是行政機關依照法律規定，制定、修改、廢止行政法規利規章的活動程序。在行政立法實踐中，行政立法程序一般包括規劃、起草、征求意見、審查、通過、發布與備案等幾個步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機關立法人員的素質也不一樣，機關領導對立法活動的重視程度也有所不同，在實踐立法過程中，不遵循立法程序，所立之法不規范，質量不高的現象很普遍。例如，在規劃階段一些地方政府不從整國民經濟和發展計劃考慮，而只考慮本地區的利益；在起草中缺少有關業務專家和法律工作者的參與；在征求意見階段只征求主管領導的意見而忽視公民、社會組織甚至專家意見等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質量不高，缺少可操作性。鑒于此，國務院于2001年底頒布了《行政法規制定程序條例》自2002年1月1日施行。它專門規定了行政法規制定程序的有關事項。該《條例》第一條規定：為了規范行政法規制定程序，保證行政法規質量，根據憲法、立法法、國務院組織法的有關規定，制定本條例。這就明確規定了該條例的目的。該《條例》第五條對行政立法的語言規范作了規定。第五條規定，行政立法應當備而不繁，邏輯嚴密、條文明確、具體，用語準確、簡潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對審查事項作了規定。第十七條規定，國務院法制機構主要從以下方面對行政法規送審稿進行審查：(1)是否符合憲法、法律的規定和國家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規定；(3)是否與有關行政法規協調、銜接；(4)是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；(5)其他主要審查的內容。《行政法規制定程序條例》明確規定了權力機關對行政立法審查監督的有關事項使我國行政機關的立法程序進一步走向了規范化。

(三)有利于保護公民和有關組織的合法權益

由于行政機關所立之法是國家行政機關針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則，具有普遍約束力和強制執行力，如國務院制定的行政法規，國務院各部委制定的行政規章在全國范圍內具有普遍的效力，省、自治區、直轄市內制定的地方性法規在本行政區內具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當，將會對公民和有關組織的權益造成廣泛的和嚴重的損害。由于行政主體和行政相對方處于不對等地位，即行政主體處于絕對優勢地位，而行政相對方處于弱勢地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對方的權益。故必須對行政機關所立之法進行監督和審查。對行政立法進行監督的過程，既是維護行政主體權威和尊嚴的過程，又是保護行政相對方的合法權益的過程。事前的監督可防止公民和有關組織的合法權益受到損害，事后的監督可以使受到損害的公民和有關組織的合法權益得到救濟。

二、權力機關對行政立法的監督

由于行政立法是基于授權而產生的，因而制定嚴格的授權法必定是對行政立法進行監督的最有效的形式。我國沒有統一的授權法，但《立法法》的出臺在某方面彌補了這方面的不足。在國外，為了有效地控制行政立法，多數國家的立法機關還規定了嚴格的監督控制方式來達到對行政立法進行監督的目的。下面分別論述：

(一)國外權力機關對行政立法監督的概況

在國外，有權對行政立法進行監督的機關主要是議會或國會。其主要方式主要是將有關文件提交議會或國會來達到監督授權立法的目的。在美國，美國憲法及其后的修正案或其他聯邦法律，并沒有直接規定國會如何監督行政機關所發布的命令。美國國會最初采用“立法否決”方式來監督行政命令。所謂立法否決指行政機關制定的行政命令根據國會的授權，它必須在一定期限內沒有被國會的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。這就是說國會在授予行政機關制定命令的同時保留了批準或否決行政機關根據行使授權的行為的權力。但是美國最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認為，國會保留立法否決權是違反憲法的，因而是無效的。現在美國國會主要是利用直接調查權，以明確行政命令是否侵犯立法權。在英國，議會制定的法律對授權立法可能作出的規定有三種： 第一，母法可能規定，法律文件一旦制定，就應當提交議會兩院或者提交下院。第二，母法可能會規定，法定文件應不發服從議會的批準決定程序。英國議會對法定文件有兩種批準程序，按照第一種批準程序，法定文件立即生效，但它是否繼續有效，要靠議會兩院的后來批準決定。按照第二種批準程序，法定文件以草案形式提交給議會，在議會沒有作出批準決定前不得生效。第三，法定文件可能根據議會的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會時即具有效力，但要受議會兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會，如果議會在一定期限內沒有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國，議會監督授權立法的方式都規定在授權母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會。德國的某些法律規定行政機關有義務將依本法授權制定的行政法規送交議會；第二，聽證權之保留。即立法機關在母法中規定，行政機關依本授權法授權所制定的行政法規，在沒有經過議會聽證程序前，不得公布：第三，廢棄請求權之保留，即立法機關關于母法中的規定，行政機關有義務將依據本法之授權所制定的行政法規，于公布后送交議會審查，議會保留事后請示行政機關廢棄命令的權力：第四，同意權之保留，即立法機關在母法中規定，行政機關依據本法制定的行政法規應先送交議會，在議會同意后才能生效。

(二)我國權力機關對行政立法的監督

在我國，中央一級的權力機關是全國人民代表大會及其常委會，在地方主要指地方各級人民代表大會及其常委會。我國憲法規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規、決定和命令。就行政立法而言，全國人大常委會有權監督國務院及國務院各部委的立法過程，同時也有權監督省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區、直轄市的人大及其常委會有權監督省、自治區、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區人民政府所在地的市人大有權監督該市人民政府的立法過程。

權力機關對行政立法的監督形式有兩種：

1、事前監督。指權力機關對行政機關的立法活動在所立之法效力之前所進行的監督。這是最主要的立法監督形式，主要針對授權立法而言的。可以從以卜幾個方面考慮：①行政機關是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進行相應的行政立法活動。我國具備行政立法主體資格的有國務院、國務院各部委，省、自治區、直轄市人民政府。省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府。②是否在立法權限范圍內行使立法權。行政機關行使行政立法權，必須是在授權范圍內進行，不能超越法律所規定的權限范圍。同時授權應是有嚴格的限制，不能無限制的授權，否則造成行政權力的極度擴張，最終導致行政專橫。⑧是否遵循相應的立法程序。嚴格的立法程序是正確進行行政立法的有效保障。按照立法程序進行立法，既能防止受領導者個人意志的影響，又可使立法程序規范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結果也是止義的。國務院2001年底頒布的“亍政法規制定程序條例》專門對立法程序問題作了規定。④內容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權立法，以憲法和法律為依據，因而其內容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無效。這是行政立法過程中最易出現問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現此類情況，一旦出現則屬實質違法，因而無效。⑤上下級行政機關所立之法是否矛盾和沖突。在我國，地方國家行政所立之法不得與國務院所立之法相抵觸，否則無效。

2、事后監督。事后監督是指對已經生效的行政法規、規章和地方性法規在適用過程中，對其合憲性和合法性產生懷疑而進行審查監督的過程。權力機關對行政立法事后監督的主要

形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規或規章。這里應考慮幾個問

題：一是如果行政法規或規章出現了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰先提出的問題。筆者

認為，第一，權力機關可依職權主動提出。例如全國人大常委會如果發現國務院和國務院各部委所制定的行政法規、部門規章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權主動撤銷，地方各級人大常委會如發現地方各級政府發布的地方性法規有與憲法和法律相抵觸時，也可依職權主動撤銷。第二，行政相對方如果發現行政法規、地方性法規、部門規章與憲法、法律相抵觸的情況，可提請全國人大常委會、地方人人常委會進行審查。第二，國務院如果發現國務院各部委的部門規章與法律相抵觸，可依職權主動撤銷。二，針對已被撤銷的與憲法、法律相抵觸的法規、規章，已經依照該法規、規章作出的生效裁決，該如何處理。有兩種意見，一是該裁決繼續有效，二是撤銷原裁決，重新作出裁決。筆者認為，如果該裁決已經執行，應作出繼續有效的決定，如果還未執行，則應撤銷原裁決，重新處理。

三、目前我國行政立法監督中存在的問題

1、缺少具體的監督形式

我國目前還沒有統一的授權法，故而沒有建立起真正的完善的法律監督體系，有關權力機關對行政立法進行監督的法律規定只存在于少量的法條之中。如在向國務院各部委的授權中，規定了需要經過國務院的批準，在向地方的授權中，規定向全國人大常委會和國務院備案：在向國務院授權時，規定國務院根據授權制定的行政法規向全國人大常委會備案。對于這些法條授權，由于沒有具體而詳細的規定細則，缺乏可操作性，因而在實際中很難起到監督作用。

2、權力機關在行政立法監督中處于消極地位。

依據憲法，全國人人常委會有權對行政立法的整個過程進行監督，可依職權主動撤銷憲法、法律相抵觸的行政法規、規章。然而在實踐中，全國人人常委會很少積極主動地履行監督職責，即使是我國目前僅有的監督形式，全國人大常委會也沒有很好地利用。例如在備案制度中，要求對授權立法進行必要的審查，審查其是否有與憲法、法律相抵觸之處。但從實踐來看，全國人人常委會并未進行有效監督，事實上全國人大常委會根本沒有行使過自己的監督權利。

四、我國行政立法監督的完善

針對目前我國行政立法監督中存在的問題，筆者認為可考慮以下措施：

1、制定切實可行的授權法。通過立法的形式，把權力機關對行政立法的監督固定下來。在該法中，應對全國人大及其常委會對國務院、地方人大及常委會對地方政府，國務院對國務院各部委的授權，從授權的時間，授權的范圍，授權的方法及授權應注意的事項等方面作山明確而具體的規定。

2、完善備案制度。行政機關依據所授權限制定山行政法規斤，要在一定時間內報送授權機關進行備案。國務院制定出行政法規，要報全國人大常委會備案：國務院各部委制定出部門規章，應報全國人大常委會和國務院備案：地方各級政府制定的地方性法規，應當報地方各級人大常委會和全國人大常委會備案。通過備案制度，權力機關可以有效地對行政立法中山現的問題進行監督。如果權力機關發現備案有瑕疵，應當立即進行糾正。這里應注意的是必須明確規定備案期限，才能有效地起到監督作用。

3、完善批準制度。批準制是一種非常有效的監督方式，在我國立法過程中得到廣泛的應用。國務院制定行政法規應當報全國人大常委會批準：國務院各部委制定規章應當報國務院批準；地方政府制定地方性法規應經地方人大常委會批準。但在實踐中出現了不經審查就批準，使審查流于形式，監督制度形同虛設。因此目前應完善批準制度，使之真正起到監督作用。

4、設立委員會制度。目前世界上許多國家都設有該制度。在我國，全國人大常委會行使對行政立法的審查監督權。但由于各種原因，導致全國人大常委會在實踐中并未行使這一權力。因此可考慮在全國人大之下設立一個專門委員會，對行政立法進行具體監督。委員會的成員應專職化，具體負責從立法主體、立法程序、立法權限、立法范圍等各方面進行監督。對行政法規和地方性法規，如果出現同憲法、法律相抵觸的情況，可提請全國人大常委會撤銷：對部門規章，可提請國務院撤銷。

第三篇：論行政立法規范化——對我國行政立法的現狀分析

內容摘要2002年，中國在行政法領域掀起了一場規模空前的革命，一系列立法修改法律的動作接連不斷。中國政府對自己的行為進行規范所做的這些努力，直接動因來自WTO。自1999年中美關于WTO的雙邊協議以來，中國掀起了一場“變法”，外貿、金融、稅務、知識產權等領域的法律法規最先得到大規模的清理。到2002年三月，全國人大及其常委會已經對中外合作法律進行了修改，有關行政法規和規章的清理工作也基本結束。在涉及經貿領域的法律法規的修改取得了階段性的成果之后，“變法”開始轉向直接規范政府行為的行政法領域。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國立法法》對行政立法的主體、基本程序、監督機制、適用規則和裁決機制都作了明確規定。雖然《立法法》沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨意性、部門利益傾向等問題，沒有對行政立法在程序上規定有意義的、具有操作性的規范措施；有的學者也認為，行政立法中的混亂現象，如行政立法問題應當通過行政程序法加以解決，而不應由立法法解決，但是畢竟《立法法》的出臺對我國行政立法中的混亂現象作了進一步規范，對我國行政立法的一些基本制度都作了明確規定，從而在很大程度上完善了我國的行政立法制度。關鍵詞：行政法，行政立法的規范化，備案，審查行政法，是有關國家行政管理的一切法規的總稱。行政法是國家法律體系中一個重要組成部分。它是個獨立的法律部門，它規定著國家行政機關的組織、職責權限、活動原則、管理制度和工作程序，以此來調整國家和各行政機關之間，以及國家行政機關同其他國家機關、企業事業單位、社會團體和公民之間發生的社會關系。行政法，包括國家民政、治安、軍事、外事、財經、文教、科技、人事等各個方面的行政管理。如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國環境保護法》等。過去，我國的行政立法是個薄弱環節，雖然先后制定出許多行政法規，只是散見于憲法、法律、法規、決議、命令和其他各種規范性文件之中，缺少系統的、切合實際的行政法規。行政立法的規范化，是指我國有權制定行政法規范的國家機關，在各自的權限內對過去所發布的行政法規和規章進行審查，確定哪些法律、法規、規章已全部或部分不適應現實需要，應予以全部或部分廢止；下位法律規范是否與上位法律規范存在抵觸，發現抵觸，應盡快修正； 同一層級的法律規范之間是否有不和諧或相互矛盾處，要力求和諧并消除矛盾。對行政法規進行清理的目的在于克服現行立法的混亂，防止一些國家機關和個人利用過時的或互相沖突的法規作為其違反或規避現行法律規范的借口或根據，保障改革開放和市場經濟建設的健康發展。盡管法律規范的實施具有穩定性的要求，但這種穩定性不是絕對的、無條件的，而是相對的、有條件的。任何法律、法規、規章都應隨著社會政治、經濟、文化等實際情況的變化而不斷發展變化，適時地進行立、改、廢；下位法律規范則要與上位法律規范適時地保持立、改、廢的一致。這是法的穩定性與適時變化性的辯證統一，也是社會主義法制統一原則的必然要求。[!--empirenews.page--]自加入WTO以后，中國逐漸融入國際社會，國際化向各行各業日益滲透。但是，WTO規則并不直接適用于成員方國內，而是要將WTO規則轉化為國內法。WTO協定的國內適用問題主要體現在有關國際自由貿易的政府管理方面。保證WTO協議在一國領域或關稅領土范圍內實施，首先就必須使其國內法的規定與之保持一致。根據《建立世界貿易組織協定》第16條第4款規定：“每一成員應當保證其法律、規則和行政程序，與所附各協議書中的義務相一致。”且該條第5條款明確要求“不得對本協議的任何規定提出保留”。加入WTO后，中國政府必須無條件地履行WTO所要求的義務，這無疑對中國行政立法提出了挑戰。此外，世界貿易組織雖然是一個針對企業的機構，但企業在WTO中并沒有直接的談判地位，沒有說話的權利，WTO這個政府間組織要求談判在政府之間進行，規則由政府制定，爭端也需由政府出面解決。可見，政府在維護企業利益方面具有不可或缺的重要地位和作用，制定規則的“立法者”和解決爭端的“裁判”是WTO時代政府的重要角色。中國行政立法面臨著對現行行政法律規范（含法律、法規以及規范性文件）大規模的清理，修改或者廢止與WTO不一致的法律規范，制定新的行政法律規范。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》對行政立法的主體、基本程序、監督機制、適用規則和裁決機制都作了明確規定。2001年10月國務院發布了“關于廢止2000年底以前發布的部分行政法規的決定”，對截止2000年底的現行行政法規共756件進行了全面清理，決定廢止71件，宣布失效80件，已明令廢止，現統一公布70件。這是自1985年中國大規模全面清理行政法規以來動作最大的一次。雖然《立法法》沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨意性、部門利益傾向等問題，沒有對行政立法在程序上規定有意義的、具操作性的規范措施；有的學者也認為，行政立法中的混亂現象如行政立法問題應當通過行政程序法加以解決，而不應由立法法解決，但是畢竟《立法法》的出臺對我國行政立法中的混亂現象作了進一步規范，向行立法規范化邁出了可貴的一步。本文擬以《立法法》為依據，對我國行政立法規范性進行較為全面的闡述。

一、行政立法的權限范圍我國享有行政立法權的主體包括國務院，國務院各部門，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區所在地的市人民政府，經濟特區所在地的市人民政府，以及經國務院批準的較大的市人民政府等。在實踐中，行政法規與法律之間的制定權限劃分、行政法規與部門規章之間的制定權限劃分、行政法規與地方性法規之間的制定權限劃分，都沒有明確的法律規定，從而導致多頭立法、部門爭權、內容沖突的情形時有發生。為了有效解決這一問題，《立法法》對行政立法權限作出了統一規定。

（一）明確規定了全國人大及其常委會的專屬立法權，限定了行政立法權的范圍《立法法》在制定時，借鑒了國外關于法律保留的原則和理論，在第8條明確規定了必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，這些事項包括：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、特別行政區制度和基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人大及其常委會制定法律的其它事項。根據第8條的規定，對上列事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項，不可以授權。[!--empirenews.page--]

（二）明確規定了國務院制定行政法規的權限范圍根據《憲法》第89條規定，國務院根據憲法和法律制定行政法規。在《立法法》制定以前，對于如何準確理解憲法規定的“根據”原則，存在“職權說”和“依據說”兩種不同意見。“職權說”認為，國務院除了根據憲法和法律的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規外，在不同憲法和法律相抵觸的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規外，在不同憲法和法律相抵觸的前提下，也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權范圍內，根據實際需要制定行政法規；因為制定行政法規是國務院[1][2][3][4]下一頁 行使行政管理職權的方式之一，凡法律未禁止的，或者不屬于憲法或法律明確規定由法律調整的事項，國務院在其職權范圍內都可以通過制定行政法規來行使職權。“依據說”則認為，國務院制定行政法規應當有直接的法律依據或明確的授權，否則不能制定行政法規；因為制定行政法規不是國務院固有的權力，也不是國務院行使職權的當然形式。“職權說”和“依據說”這兩種觀點對行政法規的制定實踐均有不同程度的影響。一方面，“職權說”是國務院制定行政法規的主導思想，在20多年的立法實踐中，國務院依據職權制定了大量的行政法規；另一方面，“依據說”也有一定的影響，例如1984年9月第六屆全國人大常委會通過決定，授權國務院在實施國營企業利改革和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。為了明確國務院制定行政法規的權限范圍，解決理論和實踐中的爭議，《立法法》第56條對國務院制定行政法規的權限范圍內作了詳細規定：“國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；

（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。應當全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。”根據第56條的規定，再結合第8條關于全國人大及其常委會專有立法權的規定，應該說《立法法》主要采取了“職權說”的觀點，即原則上屬于國務院行政管理職權的事項，國務院均可以自主制定行政法規，而不需要必須有明確的法律依據，也不需要有法律的具體權范圍內的事項，即使國務院具有行政管理職權，也只能在全國人大及其常委會作出明確的授權決定時才能制定行政法規。改革開放以來，全國人大及其常委會對國務院共作出過兩次授權立法的決定，這兩次授權決定不同程度地存在著授權范圍和期限不明確的弊端。為了防止類似情況再次發生，《立法法》總結了多年來授權立法的經驗教訓，并借鑒國外授權立法的通行做法，在第10條對授權規則作了如下規定：“授權決定應當明確授權的目的、范圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。[!--empirenews.page--]被授權機關不得將該項權力授給其他機關。”《立法法》第11條還就授權期限問題作了規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。”應當指出的是，《立法法》規定的授權立法僅指特別授權。在立法實踐中，全國人大及其常委會除了通過特別決定的方式對國務院加以授權外，還存在所謂的法條授權，即在制定的法律中專設一條規定國務院可以就有問題制定行政法規，如《票據法》授權國務院制定票據管理的具體規定，《行政處罰法》授權國務院制定罰繳分離的具體辦法，等等。

（三）明確規定了部門規章的制定主體及其權限范圍在《立法法》制定以前，對于國務院哪些部門可以制定規章存在較大爭議，爭論的焦點是國務院直屬機構是否有權制定規章。憲法第90條規定：“各部、委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，發布命令、指示和規章。”《國務院組織法》第10條對此作了進一步的規定。憲法和《國務院組織法》都只規定國務院的部委可以制定規章，沒有規定國務院直屬機構可以制定規章。因此，有人認為務院直屬機構沒有權力制定規章。但是，由于國務院各直屬機構承擔著繁重的行政執法任務，發布了大量的規范性文件，因而大部分人認為應當承認國務院直屬機構的規章制定權；而且如果單純從法律字面上來理解享有規章制定的部門，審計署和中國人民銀行（與部委同屬國務院的級成部門）也不具有這項權力，但從它們的法律地位來看，將其排除在有規章制定權的范圍之外顯然不是立法原意，也無人這樣主張。從立法實踐來看，國務院直屬機構根據一定程序制定的規范性文件，一直都被賦予規章的法律地位。因此，為了正式明確國務院直屬機構的立法地位，《立法法》第71條第1款規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。”在《立法法》制定以前，基于對憲法第90條關于“根據”一詞的不同理解，在部門規章的制定權限上同樣發生了“依據說”和“職權說”之爭。《立法法》第71條第2款規定：“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”因此，部門規章必須在法律、國務院的行政法規、決定或命令規定的事項范圍內制定，這與國務院可以自主制定行政法規的權限范圍內制定，而不能超出其權限范圍；根據第72條規定，涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。

（四）明確規定了地方規章的制定主體及其權限范圍1982憲法沒有對地方規章作出規定，后來在修改地方組織法時根據地方政府工作的實際需要，第一次賦予有關地方政府制定規章的權力。該法第60條規定，省、自治區、直轄市人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章；省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規、省、自治區的地方性法規，制定規章。2000年《立法法》又將經濟特區所在地的市納入到地方規章的制定主體中來。[!--empirenews.page--]在《立法法》制定之前，地方規章的制定權限也有“依據說”與“職公說”之爭，而根據《立法法》第73條2款的規定，規章的制定權限及于下列事項：（1）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（2）屬于本行政區域內的具體行政管理事項。這顯然與國務院各部門、直轄機構只能制定執行性規章的權限有明顯不同。

二、行政立法的基本程序和監督機制立法實踐證明，良法的產生有賴于民主的立法程序。立法過程中，要求主體具有廣范性，行為具有制約性，內容平等和過程的程序性。從這個意義上講，具有民主性和公開性的立法程序堪稱孕育法之母。所謂立法程序是指具有立法權限的國家機關創制規范性法律文件所遵循的制度化的正當過程，是限制立法者恣意進而使立法活動彰顯和實現程序正義的制度設置，也是國家通過立法手段協調利益沖突、規制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當法律程序。在《立法法》通過以前，我國一直缺乏對行政立法程序的全面規定。我國第一部較為統一的行政立法程序規定是1987年4月國務院批準、國務院辦公廳發布的《行政法規制定程序暫行條例》。該條例規定了國務院制定行政法規的基本程序，但它所規范的事項僅限于國務院制定的行政法規以及國務院擬定提請全國人大及其常委會審議的法律草案，而不涉及其他行政立法領域。此外，1990年國務院發布的《法規、規章備案規定》，也僅涉及行政立法程序中的備案程序，其他行政立法程序則無統一規定。國務院各部門和有關地方政府在制定規章的長期實踐中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部門還就規章制定程序作出了專門規定；但從總體上，規章制定程序是比較混亂的，并存在著缺乏民主參與等嚴重缺陷。從行政立法的公布上看，有的部門和地方采取文件的形式公布規章；有的部門和地方則對通過的規章秘而不宣，只發通知“內部掌握”。由于《立法法》所規范的立法程序主上一頁[1][2][3][4]下一頁 要著眼于全國人大及其常委會制定的法律程序，行政立法程序不是其規范的重點，因而《立法法》并未從根本上改變我國行政立法程序缺乏統一規范的現狀，但它對行政立法、特別是制定行政法規的程序也作了基本規定，從而在一定程度上健全了我國的行政立法程序。《立法法》對制定行政法規主要規定了以下6項程序：（1）立項和起草。《立法法》第57條規定，“行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。”（2）聽取意見。為了貫徹民主立法的原則，《立法法》第58條規定，“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（3）法規草案的審查。《立法法》第59條規定：“行李政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。”（4）決定。《立法法》第60條規定：“行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。”（5）公布。《立法法》第61條規定：“行政法規由總理簽署國務院令公布。”（6）刊登。《立法法》第62條第1款規定：“行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。”[!--empirenews.page--]對制定行政規章的程序，《立法法》第74條規定，行政規章的制定程序，由務院參照《立法法》關于行政法規制定程序的規定另行制定，《立法法》僅對規章的決定、公布和刊登程序作了原則規定：（1）決定。《立法法》第75條規定：“部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。”（2）公布。根據第《立法法》第76條的規定，行政規章由相關行政首長簽署命令予以公布。（3）刊登。《立法法》第77條規定：“部門規章簽署公布后，及時在國務院公報或部門公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。地方政府規章簽署公布后，及時在本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。”由于行政立法主體的多層次性和立法內容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現象，甚至出現了行政機關超越了自己的立法權限進行立法，所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現象，直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權，保護公民的合法權益，必須對行政立法進行監督。《立法法》不僅規定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的監督機制。我國實踐中對于行政立法的監督主要由最高國家權力機關、最高國家行政機關、地方國家權力機關和地方國家行政機關行使，但由于缺乏具有操作性的監督機制，現有的備案、審查制度往往流于形式，缺乏實效。我國《立法法》對行政立法監督機制的完善，主要體現在對行政法規和規章的備案和審查制度上。

1、備案。備案就是存檔備查，具體是指立法文件在制定完畢后由制定機關依法報送有監督權的機關存檔，以備審查。備案的目的是為了使接收備案機關全面了解相關立法文件的情況，它是接收備案機關行使監督權的基礎，是立法監督制度的一個重要環節。對行政法規的備案，《立法法》第89條規定，行政法規應當在公布后的30 日內報全國人大常委會備案。在《立法法》制定以前，我國憲法和相關法律沒有規定國務院制定行政法規應當報全國人大常委會備案。由于國務院制定行政法規的權限比較廣泛，而且其立法層次高，影響大，這些年國務院制定的行政法規與法律不一致的情況也偶有發生，并在一定程度上影響了法律的權威性，因而應當通過備案制度加強對行政法規的監督。對行政規章的備案，《立法法》第89條第（四）項規定：“部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。”行政規章報備的期限也是在公布后的30 日之內。

2、審查。接收備案機關在接收到相關立法文件后，即可以主動對其進行審查監督。但實踐證明，這種主動審查受到監督機關人力不足的較大限制。因此，《立法法》特別設置了啟動審查行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的監督機制，擴大了可以向全國人大常委會提出審查要求或建議的組織和個人的范圍。根據《立法法》第90條的規定，中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會認為行政法規同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由全國人大常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查，提出意見。其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由全國人大常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查，提出意見。[!--empirenews.page--]根據《立法法》第91條的規定，全國人大的專門委員會再審查中認為行政法規與憲法或者法律相抵觸的，可以向國務院提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求國務院有關人員到會說明情況，再提出書面意見。國務院應當在2個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關的專門委員會反饋。全國人大法律委員會和有關專門委員會經審查主認為行政法規同憲法或法律相抵觸而國務院不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。根據《立法法》第92條規定，接收規章備案的機關對報送規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接收備案的機關規定。在《立法法》制定以前，已經有一些這方面的規定，發國務院1990年2月制定的《法規、規章備案規定》，一些土方人大常委會和地方人民政府對于規章的備案審查程序也有相應的規定。根據《立法法》規定，只要這些規定有利于維護法制統一，均可適用。

三、法律規范的適用規則和裁決機制法律規范的適用規則解決的是法律規范之間發生沖突時如何選擇適用的問題。我國法律、法規、規章種類繁多，數量龐大，難免會出現不相一致或相互沖突的情況，使法律適用產生困難；因此，需要明確在發生法律規范沖突時，應當根據什么規則來確定予以適用的法律規范。《立法法》確立了下列幾項適用規則：

1、上位法優于下位法。在不同位階的法律規范發生沖突時，應當選擇適用位階高法律規范，這就是上位法于下位法的規則。正確適用這一規則的前提是明確不同規范性文件之間的效力等級。《立法法》對此作出明確規定：（1）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不是與憲法相抵觸。（2）法律效力高于行政法規、地方性法規和規章。（3）行政法規的效力高于地方性法規和規章。（4）地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。（5）上級政府規章的效力高于下級政府規章。（6）自治條例和單行條例優先適用。自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會根據當地民族的政治、經濟、文化特點制定的，是一種特殊的地方立法，可以變通法律、行政法規的規定。（7）經濟特區法規優先適用。為了適應改革開放的需要，全國人大及其常委會先后授權廣東、福建、海南三省和深圳、廈門、珠海、汕頭四市的地方人大及其常委會制定經濟特區法規，經濟特區法規的立法權限范圍要比一般的地方性法規立法權限大，在遵循憲法和法律的基本原則的前提下，可以根據具體情況和實際需要，作出變通法律、行政 法規和地方性法規的規定。因此，對其所上一頁[1][2][3][4]下一頁 作的變通規定，在經濟特區范圍內具有優先適用的效力。[!--empirenews.page--]

2、同位階的法律規范具有同等效力，在各自的權限范圍內實施。《立法法》第82條規定：“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。

3、特別規定優于一般規定。這一規則適用于同一機關所制定的多個法律規范之間沖突的解決，也就是特別法優于普通法的規則。《立法法》第82條對此作出了規定。

4、新的規定優于舊的規定。這一規則適用于同一機關所規定的多個法律規范之間沖突的解決，也即“新法優于舊法”的規則。《立法法》第82條對此作出了規定。

5、不溯及既往原則。《立法法》第84條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。”效力等級和適用規則并沒有完全解決法律規范之間的沖突問題，例如對同一機關制定的規范性文件的沖突，《立法法》第83條確立了“特別規定優于一般規定”和“新的規定優于舊的規定”兩個規則；但如果新的規定是一般規定，舊的規定是特別規定，這時僅依靠適用規則就無法決定所適用的法律規范，而必須依靠裁決機制來解決。〈立法法〉對法律規范沖突的裁決機制作了如下規定：

1、同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決。

2、地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致時，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。

3、部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。

4、根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。綜上所述，《立法法》從多方面對我國的行政立法進行了規范，并在立法權限、立法程序和監督機制、適用規則和裁決機制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我國的行政立法制度。從我國行政立法，執法實踐情況來看，中央和地方行政立法權限的劃分有待進一步明確，行政立法名稱、立法內容、立法語言應進一步規范。中央應充分發揮宏觀調控能力，確保地方行政立法與中央保持一致、和諧。結束語盡管我國的行政立法已經達到一個新的水平，但由于我國正處在新舊體制轉換時期，立法工作難免受到經濟發展程度、社會歷史環境、封建主義殘余觀念、全民族的民族民主與法制意識水平、社會管理事務繁雜、行政立法主體較多、立法者的知識素養等方面因素的影響，從而使我國現行行政立法存在著一些問題。如立法的統一性在個別領域正遭到破壞，法與法之間有些規定尚不夠和諧，有些法律法規的條文自相矛盾，運用的結果反而侵害了公民的基本權利，有些規范缺少法律責任的規定，導致后患無窮，規范的清理工作明顯滯后等。孫中山先生有言：“世界潮流，浩浩蕩蕩；順之者昌，逆之者亡。”今天的時代正在步入一個全球化的時代，我國的經濟、社會將與世界相互融合，這種也必然反映在立法、包括行政立法上。全球化對我國立法的沖擊和影響首先體現在我國立法的內容越來越多地學習、借鑒、吸收國外立法的成功經驗；隨著我國改革開放的逐步深入，我國立法、包括行政立法與國際接軌的步伐必將加快。WTO貿易總協定對行政立法以及其他規范性文件在公開、公平和統一實施方面都提出了具體嚴格的要求。有關政治和行政體制改革的立法，在立足中國國情和國家性質的基礎上，對國外的某些有益經驗也應當大膽借鑒。另外，立法體制、立法程序和立法技術等環節在全球化的浪潮中，也都必將更加深刻地受到其他國家、特別是法治發達國家的影響。筆者認為隨著社會的發展，立法改革的不斷深化，我國行政立法將進一步規范。

第四篇：行政立法

行政立法

一、行政立法概述

1.行政立法

行政機關依法在職權范圍內制定、修改、廢止有關國家行政管理的法律法規文件的行為。

三層含義：

（1）從立法主體上看，行政立法是指各級行政機關，在我國即是國務院，國務院各部委和直屬機構，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市的人民政府，經國務院批準的較大的市的人民政府。

（2）從立法權限和程序上看，各行政立法主體必須嚴格按照法定權限和立法程序進行立法。

（3）從立法內容上看，行政立法只涉及國家的行政管理，這是行政機關與立法機關立法的主要區別。

行政機關制定的行政文件可分為法律性和非法律性文性兩大類。法律性的行政文件，指具有普遍約束力的規范性文件，主要由行政法規和行政規章構成，如中國國務院頒布的行政法規，國務院各部委及地方省級人民政府發布的規章；非法律性的行政文件，不具有法律效力，只對指定的部門和管理對象具有影響力，如行政管理過程中的指示、通知、報告、請示、批復、函件等行政措施。

2.行政立法的形式：職權立法和授權立法 3.行政立法與其他行政行為之間的區別：

（1）行政立法主體的法律限定性，即享有行政立法權主體是法律特別規定的行政機關或特定的行政首長（在我國，行政首長不享有完整的行政立法權），而不是所有的行政機關或行政首長。

（2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主體在行使這項權力時，要嚴格按照法定程序進行，其嚴肅性超過其他行政行為。

（3）行政立法內容針對的對象具有普遍性，而不是針對特定的事和人。（4）行政立法結果具有規范性和反復適用性，其規范性通過法定的強制力保障其實施，在被廢止和撤銷之前，一直具有效力，可以反復適用。

（5）行政立法行為一般還有不可訴性，即對行政立法行為發生爭議，一般不得通過司法途徑進行裁決，我國目前的行政訴訟制度即使如此。（人民法院享有審理行政案件、裁決行政爭議的權限。由于人民法院在審理行政案件、裁決行 政爭議時要參照行政規章，因此就要對行政規章進行司法審查，就要確定行政立法是否合法 有效，是否越權，是否違反法定程序。人民法院通過審查，如果認為相應行政規章違法、越 權或違反法定程序和法定形式，就可以向相應行政機關或其上級行政機關，或者人民代表大 會提出撤銷或改變的建議。在行政訴訟過程中，人民法院如果發現行政法規和規章與憲法、法律相抵觸，可以不予適用。人民法院雖然沒有撤銷行政法規、規章的權力，但法院對違法 的行政法規、規章不予適用，也是對行政立法的有效監督形式。）

二、行政立法主體 1.行政立法體制

我國是多級立法體制，根據現行的規定，擁有立法權的國家機關是中央一級的全國人民代表大會及其常務委員會；國務院及其各部委、直屬機關；地方上的有省、自治區、直轄市一級的權力機關和行政機關，民族自治地區（自治州、自治縣）、省會市、經國務院批準的較大的城市。《立法法》一方面規定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”（第七條），同時又將立法權限分配給了不同的中央和地方國家機關，另一方面又分解了法律性規范的審查、批準、修改和撤銷的權力，表明中國的立法權是在符合多級立法主體中分配。

2.行政立法主體

指依法獲取行政立法權，可以制定具有法律意義的規范性行政文件的國家行政機關或行政首長。

根據憲法、《組織法》、《立法法》以及有關法律的規定，我國實際上擁有行政立法權的主體由中央行政立法主體和地方行政立法主體。

（1）中央行政立法主體——國務院、國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署、國務院直屬機構。

（2）地方行政立法主體。省、自治區、直轄市人民政府，依據憲法，《組織法》、《立法法》，擁有所轄區域內行政管理事項的行政立法職權，從法理上也擁有受托立法權。經國務院批準的較大的市的人民政府，依據《地方組織法》和《立法法》的規定，可以根據法理和法規，就其職權范圍內的行政事項制定規章。

地方行政立法主體制定的規范性文件統稱地方政府規章。3.行政立法權限

三、行政立法的類型 1.主動立法

是指行政機關根據行政需要在自己職權范圍內制定行政法規和規章。我國憲法規定，國務院有權根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布行政決議和命令；省自治區、直轄市、省會市的人民政府和經國務院批準的較大的城市的人民政府，可以根據法律和國務院的行政法規制定行政規章，《立法法》進一步明確了行政機關在職權事項內的主動立法權（國務院）和本行政區域具體行政管理事項的主動立法權（地方政府）。

主動立法是行政立法主體以自己的意志獨立行使行政立法權，也就是說，在不與效力層級高的法律、法規所限定的內容相沖突的前提下，可以自主地制定行政法律規范。正是由于這一點，決定了在現實行政立法實踐中，行政立法主體的主動立法積極性相對最高，由于缺乏必要的權力監控制度和明確的法律約束規則，主動立法權濫用的現象屢屢發生。

2.受托立法

又稱委托立法或授權立法，很明顯，這三種常見的譯法都是立足于委托授權方，而從行政立法主體立場看，這種立法的行為顯然是接受委托而行代理權的行為，故譯受托立法更貼切。

受托立法是指行政立法主體依據特定法律的授權，或者有立法權的國家權力機關和上級行政機關的專門委托，在授權和委托的權限范圍內，依據法定程序，代為制定規范性法律文件的行為，對行政立法主體而言，這是一種被動的立法活動，受托立法權源自法定的授權或專門的委托。

我國《立法法》對授權立法制定了規則：

第一，授權與受托主體的限定性，只有全國人大及其常委會具備授權立法的主體資格，其他立法主體不能進行立法權的授予；受托立法的主體只能是國務院和經濟特區所在地的省市的人大及其常委會。

第二，授權立法事項的限定性，全國人大及其常委會在其專屬立法事項（第8條）尚未制定法律時，有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規；但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。對經濟特區的授權立法事項沒有明確限定，似可以參照上述規則執行。

第三，授權決定應當明確授權的目的和范圍。

第四，受托行為行使的限定性，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權利，不得將該項權利轉授給其他機關。

第五，受托立法效力的限定性，根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決；經濟特區法規根據對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，只在本經濟特區適用；授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者決定規定的機關備案；授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，受托主體應當及時提請全國人大及其常委會制定法律，法律制定后，相應立法事項的授權終止。

3.補充立法

也稱延伸立法，是對法律的一種補充規定，也是行政機關因執行法律而訂立的施行條例或細則加以規定或說明時，行政機關須訂立一種執行細則以達到執行法律的目的。

我國憲法第89條規定國務院的第一項職權，便是根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令，即內含有國務院可以進行補充立法。由于補充立法是對立法機關制定的法律的一種補充規定，補充的內容日然以被補充的法律為依據，不得違反該法律，不得超越法律的范圍。一旦該法律被廢止，補充立法的內容也隨之失去效力。補充立法沒有得到法律、法規的授權，不得創制新的法律規則。補充立法的合法性，一般均有立法機關或上級機關檢查、監督。我國憲法規定，國務院有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令，自然包括了補充立法。

四、行政立法程序 1.立項

其一，立法提議，擁有立法提議權的主體主要是一級政府行政部門和行政機構，以及其他機構，至于各黨派、社會團體，法人和公民是否擁有立法提議權，《法規條例》和《規章條例》都沒有規定，從行政立法的實踐來看，他們是可以建議立法的。

其二，立法計劃，政府法制部門對立法申請進行匯總研究，突出重點，統籌兼顧，擬定本級政府和部門的立法工作計劃。

其三，審批立項，國務院審批行政法規的計劃，有立法權的國務院部門和地方人民政府審批規章的立法計劃，審批立項的立法計劃要明確行政法規或規章的名稱、起草單位、完成時間等事項，立法工作計劃在執行中可以根據實際情況予以調整。

2.起草

是指列入立法計劃的法規和規章，由行政立法主體組織擬寫法律文件草案的過程的總稱。行政法規有國務院組織起草，部門規章由國務院部門組織起草，地方政府規章由省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府組織起草。

在現實的立法實踐中，立法項目的課題研究先于具體起草工作，通過課題研究的形式，吸收立法事項的專業技術專家、政府官員、法律學者共同參與立法咨詢工作，廓清該項法案要調整的范圍、要解決的問題、立法指導原則、基本法律制度，與相關法律、法規、規章的協調，可借鑒的國內外資料，以及法律責任等。

第五篇：《國家藥品監督管理局行政立法程序規定》

《國家藥品監督管理局行政立法程序規定》（局令第33號）

2002年04月30日 發布

國家藥品監督管理局局令 第33號

《國家藥品監督管理局行政立法程序規定》于2002年4月27日經國家藥品監督管理局局務會審議通過，現予發布。本規定自2002年7月1日起施行。

二○○二年四月三十日

國家藥品監督管理局行政立法程序規定

第一章 總 則

第一條 為了規范我局行政立法程序，保證行政立法質量，根據《中華人民共和國立 法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》和《法規規章備案條例》，結合我局實際情況，制定本規定。

第二條 本規定所稱行政立法工作是指：

（一）編制本局立法計劃和中長期立法計劃；

（二）根據全國人大、國務院委托或者授權，起草、上報藥品監督管理法律、行政法規草案；

（三）根據法律、行政法規和我局職責，起草、審議和發布藥品監督管理行政規章；

（四）提出藥品監督管理法律、法規、規章制定和修改建議；

（五）修訂、廢止規章；

（六）對相關法律、法規提出修改意見；

（七）其它立法工作。

第三條 行政立法工作應當遵循立法法確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規 和其他上位法的規定。立法內容應當備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性。第四條 我局行政立法工作應當在局長領導下，由政策法規司統一歸口管理，各司室 按照職責分工負責。

（一）各司室按照職責，負責業務范圍內的立法工作，包括立法項目申請、參與立法 計劃的編制、提出立法草案并征求有關部門和單位意見、起草送審稿和制定說明和準備相 關的送審材料，發布稿的印制等。

（二）政策法規司負責組織、協調立法工作，包括立法計劃和中長期立法計劃的 編制、送審稿的審核，以及發布稿上報備案等。

第二章 立 項

第五條 各司室應當在每年12月中旬向政策法規司提出下制定、修訂的立法項目 申請表（附表一），內容包括立法項目名稱、立法項目的必要性、所要解決的主要問題等，并注明項目負責人及進度安排。起草行政法規的應當附草案。

第六條 政策法規司在每年12月底前根據全局工作安排，按照突出重點工作、統籌兼 顧、保證立法質量的原則，對立法項目申請進行審查并召集有關司室對立項申請進行研究，擬訂全局行政立法計劃，立法計劃應當在每年1月中旬報送局務會審議批準。

行政立法的計劃應當包括行政立法的名稱、起草單位、項目負責人、時間進度安 排等內容。

第七條 局務會審議通過的立法計劃，由政策法規司印發各司室，并抄送國務院法制 辦公室及各省、自治區、直轄市藥品監督管理局。

法律、行政法規的立法計劃，由政策法規司以局發文形式報送國務院審批。

第八條 政策法規司應當及時掌握立法項目的情況，并于每年6月底和12月底向局務 會報告立法計劃執行進展情況。

第九條 對列入立法計劃的項目，承擔起草工作的司室應當嚴格按照計劃執行。各司室根據工作進展，認為需要調整立法項目的，送政策法規司審查后報請局務會決定。第三章 起 草

第十條 立法項目起草過程中應當總結實踐經驗，深入調查研究，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，需要與相關部委協調或者征求意見的，應當征得相關部門的意見。征 求意見可以采用書面形式或者召開有關論證會、座談會和聽證會。

起草單位在上報審核前召集征求意見會議時應當通知政策法規司聽取意見。

第十一條 立法草案內容直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，起草單位應 當在起草過程中向社會公布，或者以舉行聽證會的形式征求意見。

第十二條 立法草案涉及兩個以上司室職責的，由一個司室為主起草，有關司室配合 共同提出立法草案。

系統內有關單位對立法草案有不同意見的，由負責起草的司室進行協商，必要時由分 管局領導決定；系統外有關部門對立法草案有不同意見的，由負責起草的司室與有關部門 進行協商，經過充分協商不能取得一致意見的，應當在立法草案報送審核時說明有關情況 和理由。

第十三條 起草單位應當認真研究各方面的意見后，對立法草案進行修改形成規章送 審稿和對送審稿的說明。

送審稿經起草單位司務會研究討論后，由司長簽署意見（見附表二）后將送審稿、起 草說明和有關背景材料送政策法規司審核。

起草說明應當對立法的必要性、主要措施、有關方面的意見等情況作出說明。

有關背景材料主要包括匯總的意見、聽證會筆錄、調研報告、國內外有關立法資料等。

第四章 審 查

第十四條 送審稿由政策法規司負責審查。政策法規司審查內容包括以下幾個方面：

（一）是否符合立法法的原則，是否符合憲法、法律和其他上位法的規定；

（二）是否符合國務院規章制定程序條例的規定；

（三）是否與其他相關規章內容相協調；

（四）是否符合本行政機關的職能規定，體現行政機關的職權與責任相統一的原則；

（五）是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；是否征求有關 部門的意見或者與有關部門充分協商，是否還存在重大分歧意見；

（六）是否符合立法技術要求；

（七）需要審查的其他內容。

第十五條 送審稿有下列情況之一的，政策法規司可以退回起草單位：

（一）立法的基本條件尚不成熟的；

（二）有關單位或者部門對送審稿規定的主要內容存在較大爭議，起草單位未與有關 單位或者部門協商的；

（三）立法草案不符合相關法律、行政法規及本規定第十一條、第十二條、第十三條 的規定的。

第十六條 政策法規司在收到送審稿、說明及有關背景材料30日內根據《立法法》和 《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》和本規定對其內容進行審查，對符合上 述規定的提出審查意見，由政策法規司負責人簽署意見后提交局務會審議；對不符合上述 規定的，提出退審的意見，由政策法規司負責人簽署意見后退回起草單位修改。

第十七條 政策法規司認為必要時，可以就送審稿涉及的主要問題再次征求意見。再 次征求意見的形式包括：

（一）將送審稿或者送審稿涉及的主要問題發送有關機關、組織和專家征求意見；

（二）深入基層進行調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見；

（三）召集有關單位、專家參加座談會、論證會，聽取意見、研究論證；

（四）經局領導批準向社會公布征求意見或者舉行聽證會。

政策法規司依前款征求意見的，應當在60日內完成對送審稿的審查工作。第十八條 經過審核符合提交局務會審議條件的送審稿和起草說明由政策法規司負責 人簽署提請局務會審議的建議，交局辦公室安排會議，起草單位按照局務會要求提交送審 稿、起草說明等文件材料。

第五章 決定與發布

第十九條 局務會審議送審稿時，起草單位負責人作立法項目的必要性、主要內容、起草情況、起草中較大的爭議問題及解決情況的說明。政策法規司負責人作審查意見等有 關情況的說明。

第二十條 藥品監督管理法律、行政法規草案經局務會討論通過后上報國務院。

規章送審稿經過局務會審議通過后，起草單位和政策法規司應當根據局務會審議的意 見進行修改，報請局長簽署命令予以公布。

第二十一條 公布規章的命令應當載明規章的制定機關、序號、規章名稱、通過日期，施行日期、局長署名以及公布日期。

第二十二條 規章簽署后，起草單位將應當將印制完成的規章和說明文本各30份送政 策法規司，并送《中國醫藥報》和局機關網站刊登，《中國醫藥報》和局機關網站應當及時 全文刊登。

第六章 解釋與備案

第二十三條 藥品監督管理法律、法規條文需要進一步明確含義、界限的，由有關司 室提出意見初稿，政策法規司負責審核，以局發文形式報全國人大法制工作委員會、國務 院法制辦公室請求解釋。

規章條文需要進一步明確含義或者界限的，由有關司室提出解釋意見初稿，政策法規 司審核，以局發文形式回復意見或者發布。藥品監督法律、行政法規、規章具體應用中的問題，由有關司室提出解釋意見初稿，政策法規司審核，以局發文形式批復。

第二十四條 規章發布30日內，政策法規司向國務院法制辦公室報送備案并報送國務 院公報刊登。

第二十五條 本規定自2002年7月1日起施行。1998年 9月25日發布的《國家藥品 監督管理局行政立法程序的規定》同時廢止。