第一篇：運用新公共管理理論構(gòu)建中國特色公共管理模式的探討

運用新公共管理理論構(gòu)建中國特色公共管理模式的探討

[摘要] 本文從新公共管理的理論基礎(chǔ)出發(fā)，針對中國的現(xiàn)實國情，探索了中國特色的公共行政模式。

[關(guān)鍵詞] 行政體制； 公共管理； 管理模式

作為一種正在成長著的公共管理新理論范式以及實踐模式，新公共管理是公共部門改革的必然產(chǎn)物。新公共管理倡導(dǎo)以顧客、結(jié)果和競爭為導(dǎo)向的行政理念，對傳統(tǒng)的公共行政體制和方式進行了深刻地揚棄。新公共管理有其新穎、合理之處，它反映了當(dāng)代西方公共管理實踐的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就。如何運用新公共管理理論構(gòu)建中國特色公共管理模式，值得探討。

一、新公共管理模式的內(nèi)涵

新公共管理運動起源于英國、美國等西方經(jīng)濟發(fā)達國家，并逐步擴展到包括中國等發(fā)展中國家在內(nèi)的其他國家乃至全世界。在當(dāng)代，新公共管理經(jīng)過20多年的發(fā)展和完善，其作用和影響日益突出。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其主要包括八個方面的內(nèi)容:讓管理者進行管理;衡量業(yè)績;產(chǎn)出控制;顧客至上;公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化;引入競爭機制;采用私人部門的管理方式;改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個要點既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位。“公共性”作為新公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，決定了新公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。在階級社會中，社會的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級的根本需要；新公共管理模式力圖將政府市場化，冒著讓社會步入危險的風(fēng)險讓市場扮演一個重要角色，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機結(jié)合的問題。一味注重實效的新公共管理模式由于過分強調(diào)對“績效”、“效率”的追求，反而易導(dǎo)致急功近利的短期行為。

二、新公共管理理論應(yīng)用于我國行政管理改革的構(gòu)想

(一)加強政府的治理作用。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷建立和完善，政府的管理職能正在經(jīng)歷一場深刻的歷史變革。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，各級政府普遍面臨一方面政府要放權(quán)于企業(yè)、放權(quán)于市場、放權(quán)于社會，另一方面政府還要承擔(dān)起培育市場主體和社會中介組織的任務(wù)。建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)，促進社會自主化管理，培育和發(fā)展社會中介組織，都要政府的支持和扶植。現(xiàn)階段我們?nèi)匀淮嬖谡苯訁⑴c市場活動、政府管理經(jīng)濟的方式不夠規(guī)范，對國有企業(yè)的直接干預(yù)仍然很多、有效的國有資產(chǎn)管理體制仍未形成，市場配置資源的基礎(chǔ)作用未能很好發(fā)揮的問題。有鑒于此，當(dāng)前政府把注意力集中在了進一步調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，加強和統(tǒng)一宏觀調(diào)控部門，改革國有資產(chǎn)管理體制、流通管理體制和金融監(jiān)管體制，強化市場監(jiān)管力度的改革上。通過這樣的措施，可以進一步重新構(gòu)建政府新的職能體系，明晰政府與市場各自的責(zé)任關(guān)系。使政府得以充分發(fā)揮在建立市場經(jīng)濟體制中的領(lǐng)導(dǎo)和治理作用。

(二)不斷改進管理方式和手段。

受傳統(tǒng)體制的影響，我國政府管理的成本意識淡薄，龐大的財政支出不僅影響了政府形象，也妨礙了行政效率的提高。十六大提出了通過改進管理方式，推進電子政務(wù)來提高行政效率，降低行政成本的新思路。電子政務(wù)是政府管理方式的革命，其對政府管理的影響表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質(zhì)的政府管理工具的創(chuàng)新，政府通過現(xiàn)代管理手段，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政方式，提高政府行政效率，降低行政成本。

(三)理順中央和地方的職權(quán)。

要依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限。屬于中央職能范圍的事務(wù)由中央政府統(tǒng)一管理，屬于地方政府職能范圍的事務(wù)由地方政府自主管理；處理好中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。必須按照既有利于國家政權(quán)的統(tǒng)一，又要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性的原則，依法明確劃分中央與地方的行政管理權(quán)限。中央與地方的權(quán)力分配及相互關(guān)系應(yīng)當(dāng)由憲法加以規(guī)定。

(四)大力推進以事業(yè)單位為代表的管理體制改革。

按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制是我國今后機構(gòu)改革的重點。我國政府改革的重點是推進政事分開、管辦分離，加強政府社會管理和公共服務(wù)職能，創(chuàng)新社會管理體制，培育公共服務(wù)體系，遵循著“政企分開—政事分開—政社分開”的歷史進程不斷向前推進。在未來進一步的體制改革中，建立有效的激勵與約束機制是一個必須認真解決的問題。中國事業(yè)單位改革的方向，是要建立一個能夠與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。

三、構(gòu)建有中國特色的公共管理模式

隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中的作用，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，是擺在國人面前的現(xiàn)實而又緊迫的問題。

(一)建立新公共管理理念。

信息化和經(jīng)濟全球化正在帶來經(jīng)濟社會各個方面飛速變化，帶來社會各個群體行為和要求的變化，也要求政府管理社會、服務(wù)社會的方式必須發(fā)生變化。公共管理所涉及的轉(zhuǎn)變觀念實質(zhì)上是轉(zhuǎn)變對政府作用的定位認識。新公共管理是公共部門應(yīng)對社會要求、順應(yīng)市場化浪潮的時代產(chǎn)物。新公共管理重視公共利益與個人利益相統(tǒng)一，重在公共利益上;強調(diào)政府組織與其公共組織相統(tǒng)一，重在政府組織上；主張社會問題管理與資源管理相統(tǒng)一，重在問題解決上；關(guān)注結(jié)果管理與過程管理相統(tǒng)一，重在結(jié)果管理上;提倡管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一，重在公平上;要求公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一，重在外部管理上。公共管理內(nèi)涵的本質(zhì)是公共性。這種公共性是社會性的升華或抽象。公共管理的主體、價值觀、手段、對象和目標都體現(xiàn)了公共性，從而與私營部門的管理區(qū)別開了。公共管理從權(quán)力中心

向社會中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對上負責(zé)到對下負責(zé)轉(zhuǎn)變，等等，也都體現(xiàn)了公共性對公共管理的基本要求。

(二)準確定位服務(wù)對象。

新公共管理以公共選擇等理論為基礎(chǔ)，認為在政府與社會的關(guān)系上，政府不再是高高在上的官僚機構(gòu)，政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向，主張建立一個“企業(yè)式政府”。一個政府官員，應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)家或企業(yè)管理人員”，從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會之間的關(guān)系，社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”。公民對政府的制約主要通過行使政治權(quán)利來實現(xiàn)，顧客對企業(yè)的控制主要通過購買其商品和服務(wù)來實現(xiàn)。企業(yè)家式的政府應(yīng)是以顧客的需求為導(dǎo)向并提供較高服務(wù)效率的政府。為此，政府應(yīng)該以服務(wù)對象為顧客，以顧客為上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客需求或市場為導(dǎo)向。新公共管理將市場模式引入公共領(lǐng)域后，試圖運用顧客驅(qū)使制度原理，迫使政府降低公共服務(wù)成本，提高效率和質(zhì)量。我國政府的主要精力和主要財力應(yīng)當(dāng)集中到滿足公共需求，為老百姓提供更多、更好的公共產(chǎn)品上。“十一五”規(guī)劃綱要體現(xiàn)了這個要求，首次劃定了政府公共服務(wù)領(lǐng)域范圍，并在經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標中，明確提出“基本公共服務(wù)明顯加強”，將更多的財力投向公共服務(wù)領(lǐng)域。

(三)合理區(qū)分政府職能。

新公共管理強調(diào)合理劃分政府的決策職能和管理職能，主張政府在公共行政中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府應(yīng)該把管理和具體操作分開。政府職能轉(zhuǎn)變的基本目標是:市場化、民主化、規(guī)范化、高效化、服務(wù)化。全球化、信息化對政策制定者提出了許多挑戰(zhàn)。要求政府具有高度靈敏的應(yīng)變能力和一流的決策水平。要在全球政策環(huán)境中有效發(fā)揮作用，政府和政策制定體制的結(jié)構(gòu)就有必要進行調(diào)整。對社會公共事務(wù)大包大攬使政府很容易陷入千頭萬緒、紛縈復(fù)雜的社會公共事務(wù)之中，沒有時間和精力對國內(nèi)國際重大問題作出及時、果斷、正確的決策。因此，政府應(yīng)當(dāng)主動實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，處理好政府與市場的關(guān)系，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟秩序。轉(zhuǎn)變政府職能的基本理念是:“小政府，大服務(wù)，大市場。”

第二篇：新公共管理理論

〖新公共管理〗理論分析

● 李洋 柴中達

新公共管理的出現(xiàn)被稱為行政管理范式的轉(zhuǎn)換。作為一種新的理論范式，它涉及到以往的公共行政領(lǐng)域所未涉及的大量專題，如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、政府失敗、自給型公共組織等，成為當(dāng)代西方行政改革的主導(dǎo)理論。

第一，政府的管理職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”。“新公共管理”理論提倡通過“政府公共政策化”將政府從管理的具體事務(wù)中解脫出來，從根本上解決機構(gòu)臃腫、預(yù)算超支、效率低下、官僚主義與腐敗盛行的頑癥。“新公共管理”理論認為，政策組織與規(guī)制組織的職能是負責(zé)“掌舵”，而服務(wù)提供組織與服從型組織的職能是“劃槳”。這樣做可以自然而然地達到消腫減肥的目的，減少開支、提高效率。

第二，將企業(yè)化的管理方式引入公共部門。“新公共管理”理論認為，企業(yè)先進的管理方式和手段、服務(wù)理念都可以為公共部門所用。應(yīng)該打破政府部門的壟斷，通過公開競標的方式將公共服務(wù)承包出去，實行全面質(zhì)量管理和目標管理；對產(chǎn)出和結(jié)果高度重視，而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭機制和績效工資制，而不是終身任職。

第三，營造“顧客導(dǎo)向”的行政文化。“新公共管理”理論認為，政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，政府服務(wù)以顧客或市場為導(dǎo)向，只有顧客驅(qū)動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務(wù)質(zhì)量的提高。于是，“新公共管理”理論改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會之間的關(guān)系，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構(gòu)，而是負責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其“顧客”。

第四，采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理。“新公共管理”理論提倡以授權(quán)、分權(quán)的辦法來對外界變化迅速做出反應(yīng)。與集權(quán)的機構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機構(gòu)有更多優(yōu)點，比集權(quán)的機構(gòu)有多得多的靈活性；對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機構(gòu)產(chǎn)生更強的責(zé)任感、更高的生產(chǎn)率。

第五，實施明確的績效目標控制。“新公共管理”理論主張放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，與之簽定績效合同，并根據(jù)績效目標對完成情況進行測量和評估。這是組織由過去的“規(guī)則驅(qū)動型”向“任務(wù)驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變。

第六，考慮外部性問題。“新公共管理”理論認為由于公共產(chǎn)品消費的非排他性，政府可以將一些公共產(chǎn)品實行經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離，實行公共產(chǎn)品消費低收費制，從而減少人們對公共產(chǎn)品消費，增加私人產(chǎn)品消費，同時也改變公共服務(wù)者激勵機制，減少公共產(chǎn)品帶來外部性。

第七，強調(diào)人力資源管理。“新公共管理”理論強調(diào)人力資源管理，提高了在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制替代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等。

“新公共管理”理論強調(diào)進行公共管理信息化改革，主要目標是建立電子化政府。隨著知識爆炸性的增長，政府原有的管理模式和運轉(zhuǎn)方式越來越難以適應(yīng)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的效能，為改革這種狀況，建設(shè)信息高速公路和實現(xiàn)社會信息化，已成為各國政府的共識。

新公共管理理論在西方的出現(xiàn)并不是偶然的。首先，自20世紀70年代由石油危機引發(fā)的經(jīng)濟衰弱、西方各國高額的財政赤字、福利國家的不堪負重以及一系列新的政治、經(jīng)濟問題的浮出水面，成為引發(fā)政府改革的直接原因；其次，經(jīng)濟全球化對政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改革的重要推動力；再次，自二戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴張，政府規(guī)模的無限膨脹，使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下；最后，新技術(shù)革命的發(fā)展要求西方各國對政府組織作出適應(yīng)信息時代的變革與調(diào)整。這些因素共同促成西方各國公共行政管理的改革浪潮，西方國家普遍進入新公共管理時代。

（作者單位：南開大學(xué)國際商學(xué)院）

第三篇：公共危機管理理論

公共危機管理的界定

為了與私人領(lǐng)域的危機管理（CrisisManagement）相區(qū)別,國內(nèi)學(xué)術(shù)界有兩種傾向:一是使用“政府危機管理”這一概念,以強調(diào)政府在危機管理中的主體地位,二是使用“公共危機管理”。這是美國“9111”事件之后,我國危機管理研究的一大特色。從某種意義上講,“公共危機管理 ”這一概念的采用,更多地是受了公共管理理論的影響,公共管理理論將整個社會的管理劃分為公共和私人兩個相互區(qū)別的領(lǐng)域,公共領(lǐng)域強調(diào)管理主體的公共性和管理目標或者利益追求的公共性,并且,使用公共危機管理意在強調(diào)其管理的主體并不僅僅是政府,還有非營利組織等其它組織,政府在其中起主導(dǎo)作用。至于概念的內(nèi)涵,“公共危機管理 ”和“政府危機管理”并無太大的差異。在實踐中,我國政府部門更傾向于使用“應(yīng)急管理（CrisisManagement）”這一概念。因為,一方面“應(yīng)急”本來就是管理部門應(yīng)對突發(fā)或緊急事件的一個專門詞匯；另一方面, “危機 ”一詞習(xí)慣上用來表示重大的、影響生死存亡的事件或狀態(tài),比如:合法性危機、生存危機等。雖然,“應(yīng)急管理 ”也注重理論的建構(gòu),也強調(diào)預(yù)防、緩解、響應(yīng)和恢復(fù)等管理過程的每一個環(huán)節(jié),但是,事實上它更多的是在于實務(wù)或操作層面上使用這一概念的。在國外,危機管理領(lǐng)域也存在兩個不同的概念,即,CrisisManagement和 EmergencyManagement。就這兩個概念的淵源來看,“危機管理 ”的使用要比“應(yīng)急管理”要早,危機管理最早主要盛行于企業(yè)界,后來,危機管理開始在公共部門出現(xiàn),主要局限于軍事和外交領(lǐng)域,也即政治危機、軍事危機和外交危機的處理和應(yīng)對。“應(yīng)急管理”主要研究政府在處理各種突發(fā)事件中的管理活動,它更注重實務(wù)和操作。“應(yīng)急管理 ”雖然有其獨特的研究對象和范圍,但是從理論上講,它實際上是危機管理理論在政府管理中的應(yīng)用,應(yīng)當(dāng)屬于“危機管理”知識領(lǐng)域中的一個部分。

公共危機管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，是政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機的過程。公共危機管理不同于通常狀態(tài)下的政府行政管理。

第四篇：公共危機管理理論

公共危機管理理論

隨著人類的不斷進步發(fā)展、對地球資源的過度開發(fā)，我們賴以生存的環(huán)境正在無聲無息的發(fā)生轉(zhuǎn)變，全球變暖溫室效應(yīng)慢慢來襲，但相對于這種較慢的變化我們還能夠適應(yīng)以及應(yīng)付的來，我們有充分的時間去改變?nèi)フ页鲎詈玫慕鉀Q方法，但是面對突如其來的危機，人類在大自然前顯得是那么渺小那么無助。如何在狂風(fēng)暴雨、天崩地裂后站起來時我們的首要難題。縱觀近幾年世界各地和我國面對天災(zāi)人禍時的相關(guān)公共危機管理與處理，我們還有太多地方需要反思，還有太多地方需要討論。

一、“公共危機管理”理論

危機是一種緊急事件或者緊急狀況的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響了社會的正常運作，對經(jīng)濟、政治、環(huán)境、生命等造成威脅和損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對的突發(fā)事件。美國學(xué)者奧蘭?楊認為，危機是由一組迅速展開的事件組成，它使破壞穩(wěn)定的力量在總的系統(tǒng)或其中任何子系統(tǒng)中的影響作用大大超過正常水平，并增加在系統(tǒng)中爆發(fā)暴力的危險。

危機包括“天災(zāi)”和“人禍”，前者指的是自然災(zāi)害非人力所為，如：瘟疫、地震、海嘯、洪水、冰雹、雷擊等，這些自然災(zāi)害具有突發(fā)性、不可抗拒性。后者指由于人類社會主觀因素造成災(zāi)禍。如：交通事故、政治謀殺、恐怖主義的破壞活動以及經(jīng)濟危機、政治危機乃至威脅到人類生存的核危機等。

危機管理理論是美國學(xué)者在上個世紀60年代提出。古巴導(dǎo)彈危機的爆發(fā)使美蘇兩國意識到兩國之間爆發(fā)“核對抗”的危險，意識到核戰(zhàn)爭將威脅到整個人類社會的安全，公共危機管理理論就在這種背景下應(yīng)運而生。70年代石油危機的爆發(fā)給高速增長的日本經(jīng)濟以沉重的打擊，從而喚起了日本政界和學(xué)者們對于危機管理理論的高度重視，因此對于危機管理理論的研究便從政治領(lǐng)域擴展到了經(jīng)濟領(lǐng)域。2001年美國發(fā)生9?11事件，2003年中國發(fā)生SARS危機等事件之后越越讓世界意識到危機管理的重要性。

二、公共危機管理的誤區(qū) 目前，我國的危機管理已經(jīng)取得了一系列成就，但與一些發(fā)達國家相比還存在很大差距。2003年SARS危機和今年5?12特大地震的爆發(fā)暴露了我國危機管理的體制還存在很多缺陷，因此對以往的危機管理的誤區(qū)進行總結(jié)就十分必要。

誤區(qū)一：“談危機色變”

由于危機爆發(fā)的不確定性和突發(fā)性往往會帶來災(zāi)難，威脅社會秩序的正常運轉(zhuǎn)，影響社會目標的實現(xiàn)。突發(fā)事件的爆發(fā)需要政府做出即時決策，這給決策者帶來極大的壓力，同時也是對政府現(xiàn)有應(yīng)對危機和執(zhí)政能力的嚴肅考驗。決策失誤不僅會造成更大的損失，而且可能會引發(fā)社會的不穩(wěn)定，威脅執(zhí)政黨的政治合法性。因此，人們往往是“談危機色變”。

誤區(qū)二：對危機抱僥幸心理

危機一般具有突發(fā)性，在危機爆發(fā)之前并無明顯征兆，因此對于危機的爆發(fā)政府常常抱有僥幸心理。表現(xiàn)在政府部門危機意識薄弱，不能辨別潛在的危機和發(fā)現(xiàn)危機的最初狀態(tài)。在我國特殊的國情下，下級一般會有隱藏或者瞞報不利于自身發(fā)展的負面消息，而且由于缺乏專業(yè)知識不能對危機有準確的預(yù)測而造成上級對危機態(tài)勢嚴重程度的輕視，抱有僥幸心理。

誤區(qū)三：封鎖消息

在2003年的SARS危機中，我國地方政府采取了內(nèi)緊外松的政策方向，加強信息的保密以期防止恐慌、控制流言和局勢、維持社會穩(wěn)定。這種做法在危機爆發(fā)的最初期較為有利。但是，在日益信息化的現(xiàn)代社會中，世界一個角落發(fā)生的事情全世界馬上就可以知道，信息的傳播速度已經(jīng)大大提高。而政府要掩蓋事情的真相就變得越來越困難。消息的封鎖使專家不能全面把握事實真相，造成對災(zāi)害的預(yù)報失誤，以致社會在毫無預(yù)防的情況下匆忙應(yīng)對危機的爆發(fā)。造成了極大的資源損失，更引發(fā)人們對專家和政府的不信任。

誤區(qū)四：為處理危機違反憲政精神

危機的爆發(fā)往往具有突發(fā)性，在危機爆發(fā)的初期，需要政府主體做出即時決策，賦予政府的行政緊急權(quán)利是很有必要的。在危機狀態(tài)下為把控全局和保護公共利益有必要對公民個人的一定基本權(quán)利做必要的限制或剝奪。但是，任何決策都須在符合憲法、憲政精神的前提條件下做出，否則將會造成更長遠的危害。

誤區(qū)五：處理危機只依靠自救或者完全依賴政府

在危機爆發(fā)后，政府理應(yīng)作為危機管理的主體成為解決危機的主導(dǎo)力量。在應(yīng)對政策的初始反應(yīng)中應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任，引導(dǎo)公眾正確認識危機“。所謂初始反應(yīng)指的是政府中樞決策系統(tǒng)對新認識到的危機做出的最初反應(yīng)。”不可夸大危機的負面作用或者推卸責(zé)任，降低公眾對政府的期望和要求，一味號召群眾進行自救。當(dāng)然，單純依靠政府應(yīng)對危機也具有不完整性和局限性。在應(yīng)對危機的過程中，沒有全體社會力量的支持，對于政府而言，危機的處理將是一個龐大的工程。

三、完善公共危機管理的路徑

在當(dāng)代社會發(fā)展日益全球化的背景下，危機的爆發(fā)越來越具有國際性，處理全球性危機需要國際之間的合作來共同應(yīng)對。

第一 科學(xué)認識危機

危機事件的發(fā)生顯然在不同程度上破壞了原有社會的正常秩序。全球化的發(fā)展加速了危機的蔓延，全球聯(lián)系日益緊密造成危機發(fā)展的日益全球化。因此，在當(dāng)代，危機的發(fā)生已經(jīng)成為社會生活的“常態(tài)”。面對日益頻發(fā)的危機成為現(xiàn)代社會難以逃避的難題，政府的危機管理體制也應(yīng)逐步實現(xiàn)常態(tài)化管理。面對危機爆發(fā)造成的資源破壞和正常社會發(fā)展計劃的打亂，人們的生命和財產(chǎn)都受到嚴重傷害，政府的危機管理能力也受到嚴肅的考驗，因此人們往往會產(chǎn)生“談危機色變”的最初反應(yīng)。但是，危機帶來災(zāi)難的同時也會帶來巨大的機遇。從哲學(xué)的角度分析矛盾是事物發(fā)展的動力，危機是地理環(huán)境、社會等矛盾沖突的集中表現(xiàn)形式。

危機的爆發(fā)會引起人們對生態(tài)和社會問題的更加關(guān)注和深入反思：人類社會需要重新思考現(xiàn)行的發(fā)展模式、行為方式和生活方式以謀求人和自然的和諧發(fā)展；需要重新思考個體、群體、社會和國家之間的相互關(guān)系，以政治、經(jīng)濟、文化改革的方式促進人類社會自身的健康發(fā)展；需要深入思考國家的治理模式，通過體制改革優(yōu)化國家治理模式，從而為生態(tài)環(huán)境、社會等的發(fā)展帶來新的契機。但同時不能美化危機，西方有些國家試圖將危機看作是社會歷史發(fā)展的必經(jīng)階段，甚至認為危機是一個國家走向繁榮發(fā)達的必經(jīng)考驗。因此，我們應(yīng)科學(xué)的認識危機，既不恐懼危機也不美化危機。

第二 完善公共危機管理預(yù)警機制

公共危機預(yù)警是指的是在社會正常狀態(tài)下公共危機管理者在危機潛伏階段所進行的一切有效預(yù)防、警示工作。建立危機預(yù)警機制的目的是為了能發(fā)現(xiàn)潛在危機，對危機爆發(fā)的可能性和程度能有正確的識別和評估，針對不同的情況即時采取措施以規(guī)避、預(yù)防和阻止危機的爆發(fā)。史蒂文?芬克認為危機管理是“對于組織前途轉(zhuǎn)折點上的危機，有計劃地挪去風(fēng)險與不確定性，使組織更能掌握自己前途的藝術(shù)”。3[]預(yù)警機制的建設(shè)則是完善危機管理的前提條件，是對危機進行超前性管理的系統(tǒng)。目前我國的危機預(yù)警預(yù)防管理突出表現(xiàn)在預(yù)防自然災(zāi)害和大規(guī)模疾病的預(yù)防控制兩個方面，逐步建立并不斷完善了我國的災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，初步構(gòu)成了利用電話、無線電通信、電視和基層廣播網(wǎng)發(fā)布預(yù)警信息的網(wǎng)絡(luò)。

雖然我國的預(yù)警機制建設(shè)已經(jīng)取得一些成就，但是與發(fā)達國家相比仍有很多地方需要完善。從2003年的SARS危機和今年爆發(fā)的汶川特大地震都表明我國預(yù)警機制在很多方面還存在不足：我國政府和人民在日常工作中危機意識都較淡薄；危機管理主體缺乏專業(yè)機構(gòu)和完善體系，僅僅建立了少數(shù)多發(fā)危機管理的非常設(shè)機構(gòu)；缺乏專業(yè)人員和應(yīng)急程序的常態(tài)化建設(shè)，造成部門間的協(xié)調(diào)不暢。因此，應(yīng)針對我國預(yù)警體制目前的不足，借鑒發(fā)達國家預(yù)警機制建設(shè)的經(jīng)驗，完善我國的公共危機預(yù)警機制。

第三 構(gòu)建公共危機管理信息溝通機制

由于危機本身的特點、政府封鎖消息、危機管理機構(gòu)的非常態(tài)建設(shè)等原因造成政府各部門之間以及不同組織之間信息溝通的不暢。信息的不準確性和不及時性嚴重影響了政府做出決策的質(zhì)量，給整個社會系統(tǒng)都帶來了很大的負面效應(yīng)。建立健全危機信息溝通機制對于危機的控制有著決定性作用。

首先，建立政府公共危機管理信息公開機制。公共危機與公眾的切身利益息息相關(guān)，公眾對于危機具有知情權(quán)。危機信息的及時公開有利于公眾了解危機爆發(fā)的狀況，防止信息的誤傳和有關(guān)危機謠言的傳播。信息公開機制的建設(shè)將有利于廣大公眾理解和支持政府的危機管理決策，進而得到公眾的積極配合。

其次，建立政府和社會各組織間的危機管理溝通機制。危機管理溝通機制將有利于政府通過電子網(wǎng)絡(luò)向社會各個組織及時傳達危機的發(fā)展狀態(tài)以及政府危機管理最新的方針和決策，增強危機管理信息的公開化和人民對政府決策的認同感。

最后，建立政府引導(dǎo)媒體傳播信息機制。大眾傳播媒介在當(dāng)代已經(jīng)被譽為“第四種力量”，具有信息量大、涉及面廣、影響力強和傳播迅速等特點。建立政府引導(dǎo)媒體傳播機制，政府可通過大眾傳媒的力量引導(dǎo)公共輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)媒體向社會發(fā)布全面客觀的危機信息，穩(wěn)定社會情緒，樹立政府危機管理的良好形象。通過媒體偏于向公眾發(fā)布政府的最新政策，引導(dǎo)大眾積極配合政府共同抵抗危機。

第四 健全公共危機管理法律規(guī)制體制

公共危機狀態(tài)下，政府主體往往需要有緊急處理權(quán)和較多的行政自由裁量權(quán)。但是，政府的危機管理必須有一套完善的危機管理法律規(guī)制體制對行政機關(guān)和行政人員進行必要的約束，防止違反憲政精神、濫用緊急權(quán)力、玩忽職守和行政不作為等行為的發(fā)生。

目前我國對公共危機管理已經(jīng)有了相應(yīng)的規(guī)范，為依法管理提供了一定的法律保障。2006年1月8日國務(wù)院正式發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，作為全國應(yīng)急預(yù)案的總綱，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件規(guī)范性文件，它不僅統(tǒng)一了突發(fā)公共事件預(yù)警的四個級別，規(guī)定了突發(fā)公共事件發(fā)生后有關(guān)政府機關(guān)的快速上報和及時準確向公眾發(fā)布信息制度，而且提出了突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作的責(zé)任追究制。但目前我國公共危機管理法律規(guī)制體制尚不健全，表現(xiàn)在缺乏公共危機管理基本法律的統(tǒng)一規(guī)范，部分領(lǐng)域危機管理的法規(guī)和條例不健全，公共危機管理法律的執(zhí)法環(huán)境以及執(zhí)法力度都需改善。健全公共危機管理法律規(guī)制體制有利于規(guī)范危機管理程序，防止行政人員以權(quán)謀私損害國家利益，防止政府決策違反憲政精神，保障危機管理中最低限度的基本人權(quán)。

第五 優(yōu)化公民參與公共危機管理機制 有效的預(yù)防、準備、回應(yīng)和化解危機，保障人民的生命、財產(chǎn)和安全，保障社會秩序的正常運轉(zhuǎn)是政府的基本職能和基本政治責(zé)任。政府無疑是危機管理的主導(dǎo)力量，但有效的危機管理需要政府、公民社會、企業(yè)和其他各類組織之間的協(xié)作和配合。優(yōu)化公民參與危機管理機制必須完善公民參與危機管理的制度化途徑，以制度的形式保障公民參與的合理化和規(guī)范公民參與的形式。

“制度化是組織和程序獲得價值觀穩(wěn)定性的一種進程。”優(yōu)化公民參與危機管理機制主要包括以下三個方面： 公民參與政府危機管理的執(zhí)行，以實現(xiàn)公民參與危機管理的合理化、合法化和法制化。充分發(fā)揮調(diào)動社會全體的智慧，實現(xiàn)統(tǒng)一管理、分工協(xié)作、利益共享，責(zé)任共擔(dān)的危機管理參與機制 公民參與政府危機管理的監(jiān)督，以實現(xiàn)公共危機管理信息的透明化。由公眾按照一定程序?qū)φ奈C管理活動加以評判和監(jiān)督，有利于公共危機管理目標的實現(xiàn) 公民參與政府危機管理的評估，以實現(xiàn)政府有效的危機管理。由政府設(shè)定危機管理的可持續(xù)性的、可衡量的、能夠?qū)崿F(xiàn)的、具有相關(guān)性的和及時的績效指標體系，然后公開危機管理執(zhí)行評估標準。公民參與政府危機管理的評估將有利于危機評估信息的客觀性和準確性，有利于危機管理向透明化和效能化的方向發(fā)展。一個完整的危機管理過程包括舒緩、準備、回應(yīng)和恢復(fù)四個基本階段。公共危機管理是一個系統(tǒng)的過程和循環(huán)，危機管理并不隨著危機的平息而結(jié)束。在每一次危機爆發(fā)后，都要對現(xiàn)行危機管理體制進行反思和總結(jié)，完善危機管理體制，為預(yù)防和控制新的危機管理打好基礎(chǔ)。強大的公共危機管理機制將幫助我們有效的預(yù)防危機，化解危機，并將人身財產(chǎn)損失降到最低。每當(dāng)我們從上次災(zāi)難中重新爬起來，除了重建家園之外最重要的是盡快的發(fā)現(xiàn)此次面對危機時的不足，并加以完善起來。美好的生活美好的家園需要我們一起來建筑和保護。

第五篇：《新公共管理》讀書筆記

讀《新公共管理》筆記

趙成根老師的理論：公共治理模式=市場經(jīng)濟體制+民主政治體制+官僚行政體制

一、新公共管理改革運動

二十世紀后二十年成為新公共管理改革的年代。從英美發(fā)端的這場改革，很快擴展到澳洲的新西蘭和澳大利亞，歐洲的法國、德國、荷蘭、挪威、瑞典等國。

英國的政府改革

1979年英國撒切爾夫人為首的保守黨，在尼斯坎南新保守主義思想的指導(dǎo)下啟動了英國的行政改革。主要做法是以公共服務(wù)的市場化為核心的民營化改革，包括：國有企業(yè)私有化；簽約外包的運用；鼓勵私人投資行動。1979年開始啟動的以管理績效評審為核心的“雷納評審”；1983年開始推動指在樹立成本意識提高公共部門的經(jīng)濟和效率水平，從而降低公共開支的“財政管理模式創(chuàng)新方案”；1988年開始實施“下一步行動”改革，運用一整套商業(yè)管理模式，重塑了英國政府管理結(jié)構(gòu)和模式。尤其是對政府決策功能和管理、服務(wù)功能科學(xué)劃分的基礎(chǔ)上，在管理和服務(wù)部門引入執(zhí)行局制（agency），對于現(xiàn)代官僚行政體制和改革具有革命性的創(chuàng)新價值。

1991年約翰·梅杰上臺后發(fā)動了聲勢浩大的“公民憲章運動”，通過在四十多個具體的公共服務(wù)行業(yè)推動顧客導(dǎo)向的服務(wù)承諾制，努力提升公共服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度。1997年托尼·布萊爾以新工黨的政治形象結(jié)束了長達18年的保守黨的執(zhí)政格局。他一方面繼續(xù)推進保守黨執(zhí)政期間推行的改革（私有化改革）；另一方面，針對保守黨執(zhí)政時期過分強調(diào)公共服務(wù)提供過程中的競爭，忽視了公共治理主體之間的有效合作和協(xié)調(diào)，從而帶來碎片化的制度結(jié)構(gòu)的弊端，提出了構(gòu)建協(xié)同式政府的新的改革構(gòu)想。布萊爾政府認為，傳統(tǒng)的做官制模式和保守黨的市場化模式都各有局限，正確的選擇是充分利用公共部門和私人部門各自的優(yōu)勢，通過多方面的合作共同為社會和顧客提供滿意的服務(wù)。布萊爾政府的協(xié)同式政府改革，改變了傳統(tǒng)的保守黨政府強調(diào)政府退卻的理念，而是努力讓政府有所作為。政府與私人部門之間的合作，從目標設(shè)定到具體操作從組織結(jié)構(gòu)到文化整合，從政府內(nèi)部到政府外部無所不包。即不是依靠傳統(tǒng)官僚制的命令服從關(guān)系，也不是依靠新公共管理的合同制而是建立在觀念共識、目標分享和組織整合基礎(chǔ)上的相互信任的誠信關(guān)系。

美國的政府改革

同英國一樣，1981年共和黨里根政府上臺執(zhí)政后，運用新自由主義的改革理論啟動了美國的新公共管理改革。主要形式是公共產(chǎn)品和服務(wù)的簽約外包。另外一項重要內(nèi)容就是放松政府管制。同時，政府管理體制改革也是里根政府、克林頓的美國政府改革的一個重要組成方面。通過貫徹顧客導(dǎo)向、績效導(dǎo)向、戰(zhàn)略導(dǎo)向和結(jié)果控制等原則，通過精簡機構(gòu)、裁減政府雇員、放松政府管制、引入競爭機制和推行績效管理等具體的改革措施力求創(chuàng)造一個成本更低、效率更高的經(jīng)濟型政府。

英國、美國、新西蘭的新公共管理改革構(gòu)成了20世紀80年代以來各國改革的主流，但各國因政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平、文化差異等不同，改革模式呈現(xiàn)越異性發(fā)展。英國著名公共管理理論家、改革分析家波利特將各國的改革分成了四種模式：

一是維持現(xiàn)狀派。這些國家主要通過松綁、精簡機構(gòu)、收縮預(yù)算等措施，“減輕”現(xiàn)存的官僚制度，使現(xiàn)行結(jié)構(gòu)和模式更好地運作，盡可能地維持現(xiàn)狀。德國和歐盟所采用的就是這樣的改革戰(zhàn)略。

二是現(xiàn)代化派。這些國家的改革，一般包括結(jié)果導(dǎo)向和業(yè)績導(dǎo)向的預(yù)算改革。強化績效評估，適度放松僵硬的人事制度，權(quán)力下放，強調(diào)戰(zhàn)略計劃的功能等，主要屬于政府管理結(jié)構(gòu)和模式自身的調(diào)整和變遷。此類包括加拿大、芬蘭、法國、荷蘭和瑞典等。

三是市場化派。主張在公共部門內(nèi)部引進更多的競爭和市場類型機制。英國、澳大利亞和新西蘭屬于此類。

四是小政府派。主張把任何可能私有化的東西全部實現(xiàn)私有化，從而回歸守夜人式的國家，政府只承擔(dān)一些私人部門不能或不愿承擔(dān)的核心職能。英國、澳大利亞、新西蘭部分時間屬于此類型。

美國的改革既有很強的現(xiàn)代化因素，也有很強的市場化趨勢，難于歸類。

政府管制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府管理市場經(jīng)濟運行的一種基本方式。20世紀政府管制的發(fā)展，確實在很大程度上塑造了穩(wěn)定規(guī)范的市場經(jīng)濟秩序。但到20世紀70年代，過度的政府管制限制了市場自由和活力，政府管制機構(gòu)膨脹，開支過大，管制成本過高，以及管制過程中的腐敗現(xiàn)象等弊端，已經(jīng)嚴重制約了市場經(jīng)濟的有效運行和經(jīng)濟發(fā)展。

二、什么是新公共管理

學(xué)者對20世紀80年代以來的全球范圍的公共管理改革概括為：公共管理主義、市場導(dǎo)向的公共行政、后官僚制、企業(yè)家型政府、苗條政府、善治、新公共管理等。

英國著名公共管理學(xué)家胡德在《行政管理》雜志發(fā)表了《一種普適的公共管理模式》一文，提出“新公共管理”（new public management，NPM）概念，概括了公共管理的精髓，也反映了各種理論家的主要看法：（1）在公共部門引入精細的專業(yè)化管理；（2）明確的績效規(guī)范和績效評估，科學(xué)界定組織目標和組織部門、各單位的目標；（3）實行績效導(dǎo)向的資源配置和報酬管理制度，廢除傳統(tǒng)的高度集權(quán)的官僚制人事制度；（4）實行公共部門組織單位的分散化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)供應(yīng)者和生產(chǎn)者的相對分離，充分利用合同制和特許經(jīng)營等制度安排的效率優(yōu)勢；（5）在公共部門中引入更多的競爭；（6）運用私人部門管理實踐中成功的管理模式；（7）在使用資源過程中，更多地強調(diào)紀律和節(jié)約，提升資源使用效率。

英國著名公共管理專業(yè)費利耶在《行動中的公共管理》一書，對新公共管理進行了四種分類：（1）效率驅(qū)動模式：這種改革模式以追求效率為核心目標，試圖用商業(yè)管理的技術(shù)和方法來改造公共部門的運行模式。（2）組織規(guī)模縮減和分權(quán)模式：從科層管理向合同管理轉(zhuǎn)型，強調(diào)組織間的戰(zhàn)略聯(lián)盟，從標準化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。（3）追求卓越模式：強調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對公共部門的管理影響。（4）公共服務(wù)取向模式：強調(diào)在公共服務(wù)過程中實現(xiàn)公民參與和維護公共責(zé)任。

歷史上任何一次重大變遷都是危機推動的結(jié)果。

公共管理的革命性轉(zhuǎn)型

第一次轉(zhuǎn)型

19世紀70年代—20世紀70年代,工業(yè)革命導(dǎo)致社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展變革,從而社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型。第一是現(xiàn)代民主政治制度的發(fā)展，普選制；二是，現(xiàn)代官僚制行政組織體制的發(fā)展，層級化、專業(yè)化、制度化的官僚制組織系統(tǒng)迅速發(fā)展起來；三是現(xiàn)代政府的擴展。這一百年是政府職能擴展的一百年，政府從自由資本主義時期的消極無為的守夜人轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€無所不包、無所不管、無所不能的積極的大政府。四是現(xiàn)代國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。行政職能擴張，行政機構(gòu)和人員規(guī)模膨脹，國家不再稱為政治國家，而是一個行政國家。

第二次轉(zhuǎn)型

20世紀70年代末，以英國撒切爾夫人和美國里根政府改革為啟動標志，國家公共治理模式向新公共管理模式轉(zhuǎn)型。這次重大轉(zhuǎn)型恰是國家的退卻，是校正20世紀 2 以來政府過度擴張、民主過度發(fā)展基礎(chǔ)上國家的政治行政結(jié)構(gòu)、政府的公共政策結(jié)構(gòu)、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式暴露出來的問題和弊端。其核心目標是降低公共治理成本，提高公共治理效率，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量和水平，塑造經(jīng)濟型政府。（1）重塑行政組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建分權(quán)的、專業(yè)化的行政管理組織；（2）財政管理體制改革；（3）文官制度改革；（4）內(nèi)部市場和準市場機構(gòu)的運用；（5）實行績效管理；（6）強化質(zhì)量管理；（7）加強組織間的合作和協(xié)調(diào)；（8）顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)承諾制。

不斷塑造新的平衡

不同歷史時期，公共治理模式的差異只是相互沖突的原則和治理工具之間平衡點的不斷位移，因而構(gòu)成不同的平衡結(jié)構(gòu)而已。世界在不斷尋找平衡點：包括自由和平等之間的平衡；政府和市場之間的平衡；民主和權(quán)威的平衡；管理和行政之間的平衡；社會精英和普通民眾之間利益關(guān)系的平衡。

從來就不存在一種普遍適用的管理模式，任何一種管理模式都是在特定的環(huán)境下，滿足特定的社會需求而存在、運轉(zhuǎn)和有效地發(fā)揮作用的。在歷史發(fā)展的不同時期，隨著客觀條件的變化，公共治理中的各種平衡關(guān)系也在不斷地調(diào)整和變化，總是在兩個極點之間像鐘擺一樣不斷地擺動。

政府的經(jīng)濟人假設(shè)

自由主義經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國富論》中提出經(jīng)濟人假設(shè)。經(jīng)濟人假設(shè)構(gòu)成了西方經(jīng)濟學(xué)理論的基石。斯密為第一位自由主義經(jīng)濟學(xué)家，《國富論》的主要目的是研究分析自由市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在邏輯。斯密對人的自利動機的分析，則是設(shè)計市場經(jīng)濟制度的前提和基礎(chǔ)。

關(guān)于經(jīng)濟人假設(shè)的一段經(jīng)典描述：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利已心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利。”

人類對自我利益的追求，成為交易型經(jīng)濟機制——市場機制的邏輯起點和基礎(chǔ)。功利主義哲學(xué)家邊沁認為：人的自然的本能就是趨利避害。這種自利動機是人的行為的根本動力。個人由自利動機所驅(qū)動的謀利行為，自由地追求利潤、財富，增進自我利益，客觀上也對大多數(shù)人有利，增進了最大多數(shù)人的最大幸福。

赫伯特·A·西蒙最早將有限理性引入經(jīng)濟學(xué)理論，他提出：在人的選擇行為有限理性的前提下，人的選擇模式不可能是最優(yōu)選擇模式。人的選擇行為受到信息不周全、知識不完備、決策成本限制等一系列主客觀條件限制，根本達不到理性程度。

行動經(jīng)濟學(xué)認為：人關(guān)不是完全自私的，如父母會愿意為孩子奉獻自己的大部分財產(chǎn)，會為慈善基金捐款等。人的行為也不總是理性的，如炒股、賭博的時候。正確理解經(jīng)濟人假設(shè)：

斯密自利經(jīng)濟人假設(shè)的“自利”絕不簡單地等同于“自私”，不否認為人的各種良好動機的存在，也絕不否認人的動機結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。斯密的“自利”從根本上說，不過是對社會個體“自我”的理解、承認和尊重。

斯密的理性，主要是人在動機意義上的理性。其基本模式概括為：主觀動機模式——環(huán)境——客觀社會行為模式。在人進行主觀選擇的過程中，大量的、綜合性的環(huán)境因素都會影響他的選擇行為。人是客觀環(huán)境的塑造物。人是各種社會關(guān)系的總和。對斯密經(jīng)濟人假設(shè)的完整理解，必須把它放在一定的客觀環(huán)境下，尤其是一定的制度條件下來加以考察。因此，為重塑人的行為模式，必須首先重塑環(huán)境。不合理的制度系統(tǒng)必須導(dǎo)致劣質(zhì)的行為淘汰優(yōu)質(zhì) 3 的行為，一整套具有良好品質(zhì)的制度是構(gòu)建一個良好社會的關(guān)鍵。唯有良好的制度系統(tǒng)，才會同時實現(xiàn)個人自由和社會和諧這兩個相互沖突的目標。斯密對人類制度設(shè)計理論巨大的貢獻在于，好的制度必須是充分尊重人的自由選擇、自主選擇的自由和權(quán)利，激發(fā)他最原始的、最基本的動力。不是靠強制、欺騙，而唯有依靠自然的制度系統(tǒng)，才能激發(fā)社會最強大、強烈的一個能量、能量源，那就是“人對自我利益的關(guān)系和不懈追求”。在私利的追求和公益的實現(xiàn)這兩個相互沖突的目標實現(xiàn)和諧的過程中,制度發(fā)揮了關(guān)鍵性的調(diào)節(jié)使用。

公共選擇理論的經(jīng)濟人假設(shè)

詹姆斯·M·布坎南運用經(jīng)濟的研究方法來分析社會公共治理問題，提出了公共選擇理論這一“政治的經(jīng)濟理論”。他認為個人在公共選擇過程中就像在市場交易過程中一樣，同樣追求自我利益的最大化。布坎南認為，經(jīng)濟學(xué)的本質(zhì)就是一門交換的科學(xué)，把這一觀點應(yīng)用到政治領(lǐng)域，公共選擇理論認為政治學(xué)也是一門交換的科學(xué)。是一種有組織的市場交換。公共財政學(xué)派認為“政治是復(fù)雜的交換”，“政府是公共交換的補償過程”。

根據(jù)公共選擇理論的看法，所謂政治市場是指政治家、官僚和選民等政治主體圍繞公共物品和服務(wù)供給所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

英國著名的政治思想家托馬斯·霍布斯在其名著《利維坦》中表述，導(dǎo)致人類沖突的本質(zhì)是利益的沖突。在人類開性中，我們發(fā)覺有三種主要爭執(zhí)的原因。第一為競爭，第二為猜忌，第三為榮耀。第一種原因，使人類為利益而侵略；第二種原因，使人類為安全而侵略；第三種原因，則使人類為名譽而侵略。

個人主義是近代自由主義政治學(xué)和自由主義經(jīng)濟學(xué)共同的思想起點和思想精髓。

第二章

公共物品理論

1651年，英國著名思想家托馬斯·霍布斯在《利維坦》中指出，國家的本質(zhì)“用一個定義來說，就是一大群人互相訂立信約，每個人都對它的行為授權(quán)，以便使它能夠按其有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運用全體的力量和手段的一個人格”。這句話指明了國家或政府存在的合理性在于其為個人提供公共服務(wù)。“大家的和平與共同防衛(wèi)”是我們看到的最早的公共物品。

公共物品總是與某種組織相聯(lián)系的，公共物品總是某個組織的公共物品。

1740年，英國著名政治哲學(xué)思想家大衛(wèi)·休謨在《人性論》最指出“政府存在的理由就是促進某些共同的目的或動機。

亞當(dāng)·斯密首先注意到了公共支出的必要性與市場失靈的存在之間的關(guān)系，并由此推進在物品提供方面政府對市場的替代功能。他在《國富論》中指出：“君主要做好三件事：第一，保護社會不受其他社會侵犯；第二，建立嚴正的司法機關(guān)，保護個人不受他人傷害；第三，建設(shè)并維護公共設(shè)施。”斯密所指的公共工程主要是國防工程、行政司法方面的公共設(shè)施，還包括方便商業(yè)、促進教育的工程和設(shè)施這些對全社會有益的工程，由于所需費用太大，并且其收益難以彌補成本，因而不能指望由私人來提供。因此，公共物品的提供就成為政府的一項職能。

19世紀英國著名經(jīng)濟學(xué)家約翰·斯圖亞特·穆勒在其《政治經(jīng)濟學(xué)原理——及其在社會哲學(xué)上的若干應(yīng)用》一書中通過路燈、港口、燈塔、堤壩等工程建設(shè)的案例，證明諸如此類的公共服務(wù)應(yīng)該由政府提供。因為“公共服務(wù)的提供是重要的，但沒有人感興趣，因為這些服務(wù)的提供并不必然自然地獲得適應(yīng)的報酬。”“個人不具備任何手段去截留那些利益，而避免其流向他人，也難以收取費用補償其創(chuàng)造者。”

維克塞爾在1896年出版的《財政理論考察兼論瑞典的稅收制度》中指出，公共物品所給 4 予個人的邊際正效用，應(yīng)與個人納稅所損失的財富的邊際負效用相等，這就是著名的“利益財稅原則”。

歷史上最早關(guān)注公共物品的政治哲學(xué)家和政治經(jīng)濟學(xué)家是A·R·林達爾。他在1919年《公平稅收》中提出“公共物品”這一概念，并指出公共物品是國家對人民的一般給付，個人或集團通過賦稅的形式購買公共物品，并由此建立了林達爾模型。

1949年，戴維·布坎南在《政府財政的純理論：一個建議的途徑》中指出，關(guān)于公共物品的提供，“在政府與個人之間一定存在著類似市場的聯(lián)系”。這個“準市場”就是民主社會的投票決策機制，由此構(gòu)成了布坎南解決公共物品供給的主要思路。“準市場”為公共物品私人提供模式的提出奠定了基礎(chǔ)。

公共物品、私人物品

經(jīng)濟生活中許多過去由政府公共部門提供的物品，現(xiàn)在可以在政府的科學(xué)管制下由公私企業(yè)提供，如城市交通、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。

影響公共物品形成的技術(shù)包括兩項：一是排他性技術(shù)，即阻止搭便車行為的技術(shù)能力，如果有足夠的成本低廉的排他性技術(shù)，就不會導(dǎo)致物品或服務(wù)的公共部門壟斷。公路隧道借助非接觸式電子收費設(shè)備實現(xiàn)了私有化運營。二是公共物品本身的生產(chǎn)技術(shù)水平，如現(xiàn)代復(fù)雜的自動滅火系統(tǒng)使一些消防工作變得更加“私人化”，新的演播技術(shù)使世界上的娛樂變得更為公共化。技術(shù)往往是影響公共物品與私人物品之間相互轉(zhuǎn)化的重要因素。

公共物品的屬性 “公共物品”（public goods）的嚴格科學(xué)的定義是由薩繆爾森于1954年在《公共支出的純理論》一文中給出的。即，公共物品是這樣一種物品，個人消費這種物品不會導(dǎo)致別人對該物品消費的減少。某種物品的社會消費總量等于每個消費者對該物品的消費量，不僅每個消費者對該物品的消費量相等，而且每個消費者的消費量與社會對該物品的總消費量相等。斯蒂格里茨在《政府經(jīng)濟學(xué)》中寫到：“要排斥任何人的使用是不合理的，一個人的消費不會減少其他人消費的數(shù)量，這就是說，多供給一個人物品的邊際成本等于零。”布坎南《公共財政》一書中強調(diào)了公共物品的聯(lián)合消費特性。

公共物品區(qū)別與私人物品的兩個本質(zhì)屬性：消費的非對抗性（非競爭性）和消費的非排他性。

斯蒂格里茨在其后來的《經(jīng)濟學(xué)》中還發(fā)現(xiàn)有些公共物品在消費時會產(chǎn)生擁擠性。

公共物品的分類：純公共物品、俱樂部物品（準公共物品）、公共資源性物品（公共池塘資源）。

純公共物品：嚴格滿足消費的非競爭性和非排他性兩個條件。純公共物品聽提供方式是非市場的。如，國防、外交、法律等。

俱樂部物品：消費具有非競爭性和排他性。公共的范圍是有限的，如收費公路、有線電視。第一，當(dāng)俱樂部成員數(shù)目超過其容納的固定規(guī)模后就會產(chǎn)生擁擠，從而破壞消費的非競爭性，所以限制俱樂部的“消費”數(shù)目是必要的。第二，由于俱樂部物品具有排他性，應(yīng)采取收費這樣的辦法來限制消費者數(shù)目，以排斥非俱樂部成員享用該物品。擁擠性是準公共物品有別于純公共物品聽一個重要特征。

公共資源性物品：同時具備消費的競爭性和消費的非排他性特征的物品。如公共漁場、公共牧場、空氣、河水、海洋資源、礦藏等。它們的共同特點是，在消費上具有競爭性，但卻無法有效地做到排他。也就是說，無法通過收費的方式將拒絕付費者排除在消費者的行列之外，搭便車成為一種基本的現(xiàn)象。

從動態(tài)的角度來看，種類物品聽屬性是動態(tài)變化著的，它們之間的區(qū)別也是相對的。從時間上看，在人類文明發(fā)展的進程中，隨著科學(xué)技術(shù)的進步和新技術(shù)、新方面、新工藝的不斷推出和廣泛應(yīng)用，物品的屬性也隨之不斷地變化著。比如，電視節(jié)目曾被認為是純公共物品，但是隨著科技的進步，有線電視網(wǎng)可以通過收費來實現(xiàn)排他的準公共物品。與之相反的是，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生之前，信息只能在有限的范圍內(nèi)交換和享用，在網(wǎng)絡(luò)時代，信息可以全球范圍內(nèi)共享。

從空間上看，隨著人類組織化的程度的提供和組織結(jié)構(gòu)模式的變遷，公共物品的屬性同樣發(fā)生了重要變化。

再次，產(chǎn)權(quán)的引入對公共物品屬的影響。產(chǎn)權(quán)的界定會引起物品屬性及類別的變化，如作為公共資源性物品的一條河流，產(chǎn)權(quán)的界定使其轉(zhuǎn)化為具有排他性的物品。

最后，需求強度的變化對公共物品屬性和分類的影響。供小于求的狀況、擁擠的到來，排他也就產(chǎn)生，收費方式就有可能使公共物品向私人物品轉(zhuǎn)化。

外部效應(yīng)分析

資源配置職能是公共財政的三大職能之一，而政府公共財政之所以具有資源配置職能，主要是因為外部效應(yīng)、壟斷和信息不對稱等導(dǎo)致的市場失靈現(xiàn)象的存在。

布坎南和斯塔布爾賓給“外部效應(yīng)”下了這樣一個定義：只要某一個人的效用函數(shù)（或某一廠商的生產(chǎn)函數(shù)）所包含的變量在另一個人（或廠商）的控制之下，即存在外部效應(yīng)。消費的負外部效應(yīng)（消費的負外部性），指消費者個體的消費行為給社會帶來了損失。從外部效應(yīng)的概念和分類看，外部效應(yīng)會使收效或成本外部化，導(dǎo)致經(jīng)濟效率的損失。約瑟失·斯蒂格里茨說：“只要存在外部效應(yīng)，資源配置就不是有效的。”外部效應(yīng)是市場失靈的一種表現(xiàn)。

外部效應(yīng)的成因主要存在兩種爭論：一種看法認為，外部效應(yīng)的存在源于市場機制自身（經(jīng)濟人假設(shè)）。另一種看法認為，外部效應(yīng)的存在源于產(chǎn)權(quán)的不明晰（公地悲劇）。

外部效應(yīng)的糾治：1。征稅或罰款；2。補貼；3。政府管制；4。法律道德措施；3。產(chǎn)權(quán)界定；6。組織設(shè)計。

公共物品的多元化供給機制：政府供給、市場供給和社會供給。

第三章 民主危機

各種具有共同利益偏好的社會群體都建立了自己的利益組織，并通過一定的渠道影響政府的政策運行。

民主政府的公共政策成為“千百種集團利益的混合物”。政策過程中政府和社會的互動和交換主要由有組織的利益集團來進行，這種互動的特質(zhì)決定了政策過程的特點和政策的績效。公共政策便成為各種利益集團競爭所造成的均衡物。利益集團影響下的政策均衡，一般地說是公正、合理的。

利益集團影響力的大小取決于多種因素，包括組織成員的多少、財富的多寡、組織能力的強弱、領(lǐng)導(dǎo)能力的高低、與決策者關(guān)系的遠近，以及集團內(nèi)部的凝聚力等。杜魯門指出，在利益集團影響政府決策的政治體制中，政府的主要任務(wù)應(yīng)該是建立利益集團競爭的規(guī)則，安排妥協(xié)與平衡利益，制定政策以規(guī)定妥協(xié)的方式，執(zhí)行妥協(xié)的結(jié)果以解決集團間的沖突。

多元社會利益集團影響政府決策并塑造平衡格局。壓力集團之間的沖突是改革和進步的媒介。

福利其本質(zhì)是社會財富的再分配。福利國家是工人階段爭取政治經(jīng)濟權(quán)利的斗爭成果。

第四章 科層官僚制組織的危機

科層制的特征：層級化、專業(yè)化、制度化

萊賓斯坦提出了X效率理論：

個人的行為具有惰性特征，通常在惰性區(qū)域工作，只要有可能，個人就會偷懶，這是由經(jīng)濟人的機會主義特征決定的。

個人的努力水平不是機械決定的常量，而一個隨機決定的變量。

萊賓斯坦的X效率理論表明，企業(yè)組織成員的努力程度，企業(yè)組織降低成本、追求創(chuàng)新的可能性，與他們的運行環(huán)境存在著密切的關(guān)系，只有創(chuàng)造一定的壓力，形成比較強的壓力環(huán)境，才能推動員工最大限度地努力工作，推動企業(yè)最大限度地降低成本，尋求創(chuàng)新。