第一篇：PPP(公私合作關系)項目實施建議方案

PPP（公私合作關系）項目實施建議方案

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一、什么是PPP

（一）基本概念、核心理念PPP，即公私伙伴關系是指公共部門與私營部門為提供公共服務而建立起來的一種長期合作關系。這種關系用商業協議來確立，公共部門將融資、建設、運營風險轉嫁給私營部門，并與私營部門發揮各自的優勢來提供公共服務。在這樣的框架下，PPP的表現形式有多種，如BOT（建設-運營-轉讓）和BOOT（建設-運營-擁有-轉讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風險向私營部門轉移的程度會產生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。PPP的核心理念是追求資金最佳使用價值,通過引進社會資本，發揮公私雙方各自優勢，緊密合作，風險共擔，利益共享，得到最優的投資回報及社會公共效益，實現公共財政或者公共資源的價值最大化。

（二）PPP的比較優勢相對于政府傳統項目開發模式及公共融資方式，PPP有以下比較優勢：

1、提高公共財政使用效率PPP項目一般由社會私人資本或者聯合體融資建設及運營，提供公共服務。共用財政投入很少，較好發揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，這對公共財政短缺的情況下加快新型城鎮化建設有比較重要的意義。同時，由于捆綁了建設和經營，并以服務和產出付費，使得私人部門能夠發揮最大的能動性，通過創新、自我施壓等避免項目成本超支。在風險管理上的合理分配和良好的合作機制也使得項目失敗的概率大大降低，避免了公共資源的浪費。

2、保障項目和公共服務質量評審中標的私人資本或聯合體組建項目公司建設項目并提供公共服務。聯合體一般是由建設方、融資方、運營方組成的利益共同體，它比傳統開發模式具有更好的內部協調能力。另外，很多PPP項目通過引進國際知名建設、管理機構，帶來先進的管理經驗，有利于提高公共服務的質量。

3、實現合作雙方互利共贏合理的PPP模式可以平衡公私雙方的權責利。在風險分配上遵循“最優承擔”原則，即將風險分配給最有能力承擔的一方。同時，全壽命周期特點使得合同具有較大的靈活空間，風險共擔、收益共享的機制既能維護共用部門的利益，也能最大限度滿足私人資本的訴求。

（三）PPP實施背景十八大以來，穩增長、促改革、調結構、惠民生逐漸成為政策主線。在當前宏觀經濟環境下，發展是重中之重，穩增長的任務尤其艱巨。在此背景下，新型城鎮化進程加快。財政部預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣，每年需要資金約7萬億。然而作為城鎮化建設主力的地方政府財政壓力巨大，各級政府直接債務約11萬億，或有負債約7萬億。在當前土地收入成為地方債務主要還款來源的情況下，房地產市場的正常波動都足以影響地方財政，進而影響新型城鎮化建設進程。要改變這種困境，最關鍵的是創新投融資體制，改變傳統政府投資模式。PPP模式積極引入社會私人資本，參與城鎮化建設，在保障資金來源、引入先進的建設和管理經驗、保證項目和公共服務質量上有較大優勢。

（四）PPP法律依據PPP模式在本質上是鼓勵社會非公有資本參與社會基礎設施建設和基礎服務提供，我國早在2005年就出臺《國務院鼓勵支持非公有制經濟發展的若干意見》，即“非公36條”，放寬非公有制經濟市場準入，其中就有“允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域”條款。2010年，國務院下發《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，即“新36條”，進一步拓寬民間投資的領域和范圍，明確鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施領域及市政公用事業和政策性住房建設領域和社會事業領域。在黨的十八屆三中全會上，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”成為進一步深化改革，推動新型城鎮化建設的重要措施。

（五）PPP適用領域PPP項目的實施過程是引入社會私人資本組建聯合體，授予特許經營期，由其自主融資建設和經營該項目，通過項目本身收費或政府對服務的付費收回投資成本，實現投資收益。特許期滿，項目移交政府或續約經營。原則上，所有能滿足這個特點的政府投資項目都具備采用PPP模式的可能。在經濟基礎設施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設施，不實行收費的交通設施（如海南地區）可以通過政府對流量付費的方式實現收益。在社會基礎設施方面，有體育場、醫院、學校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監獄、歌劇院、保障房、旅游設施等，這些項目大多可以通過消費者付費形成閉環，不足部分亦可由政府根據流量付費進行補充。在具體實施中，相應PPP項目一般由上述各領域政府專業主管部門聯合政府投融資平臺組成招商主體，成為項目發起方。由專業主管部門代表公共部門負責對服務質量進行監督審查，維護公共利益。

二、PPP實施路徑

（一）項目發起

1、明確需求擬建項目相應級別的行業主管部門，如市級項目由交通局、環衛局、教育局等根據行業需求分析報政府及發改委申請投資立項。需求應量化，尤其對于擬用PPP模式開發的項目，量化的需求是在支付環節提供績效標準的重要依據，比如，每年需新增垃圾處理多少噸。需求分析是確定投資規模、投資方式的前提。也可由相關專業國有企業、政府投融資平臺公司會同行業主管部門提出上述需求，并報政府立項。

2、評估方案在需求分析基礎上，上述部門進一步對備選方案進行評估。主要是開發方式的選擇。由于PPP開發模式前期工作較長、過程復雜、專業性強、總投資大，因此不是所有的項目都適用PPP模式。有些可能更適合傳統采購方式，如BT或代建。對于確需進行PPP模式開發的，也要為該項目確立一個參考標準，即如果按照傳統政府采購模式（PSC）開發，需要的總投資和產生的效益，以便為引入PPP模式提供充分的依據。

3、可行性研究項目可行性研究應由以上相關部門組織專家獨立進行，或通過權威中介機構提供分析報告。在可行性研究中，商業預測較為關鍵，它可以使政府在大量花費資源開發項目之前就能夠對合作伙伴關系的適用性有所認識，且對于分析招商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標有意義。PPP項目涉及私人資本的引入。較為嚴肅的項目可行性研究對于量化項目風險和成本，確定凈利潤，形成有吸引力的商業預測，從而降低招商難度有幫助。同時也是政府選擇開發模式的參考依據。國際上一些失敗的PPP案例大多源于對市場風險預測不足，導致收支難以平衡，最后破產，由政府接管提供公共服務,無形中也增加了公共資源的浪費。

4、征詢意見就擬建PPP項目征詢監管方、專家、終端用戶等的意見有助于發現潛在問題，并在完善后發布切實可行的招商文件。

5、確定決策文件在項目發起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應形成相關確定性文件，比如績效標準，風險管理方式，項目公司運營模式，招商程序，融資安排以及監管方案等。這是開展項目招商工作的前提，也是政府在PPP項目中需要做的基礎工作。

（二）項目招商

1、成立招商小組招商主體一般由項目所在行業專業主管部門及政府投融資平臺公司組成。招商主體可以進一步委托專業的資產管理公司或資產運營公司為招商代理，并與其組成招商工作小組。為完成招商工作，招商工作小組應聘請相應的財務顧問、法律顧問和技術顧問等。在成功招商后，顧問團隊可以進入項目公司繼續提供咨詢服務，顧問費用由項目公司支付。

2、發布招商文件招商前期準備工作包括與潛在對象初步接觸，向政府有關部門和融資機構進行咨詢等，并在此基礎上確定招商邊界條件。如，合同結構，特許經營協議，費用結算方式，項目公司的組織形式，招商的范圍等。這些內容構成完整的招商方案。在獲得政府批準后，由招商工作小組正式發布招商文件。

3、確定短名單招商文件發布后，招商工作小組負責接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進行充分的溝通，并接收投資建議書。招商工作小組應從大量的投標方篩選優質的對象確定短名單進入談判環節。過低的門檻雖然可以使得競標過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于PPP項目的特殊性和長期性，單一的指標，如利潤率、成本收益等無法確定最合適的合作伙伴。以往一些PPP案例中不乏為中標而故意壓低條件，但最后卻無法維持，轉而由政府接手的現象。

4、談判及評審專家和顧問團隊應根據項目的特點，從成本效益、技術創新、管理經驗等各方面予以分析比對，盡量以推薦而非打分的方式出具意見。當前PPP項目的行業經驗不足以用過于精細的方式進行評選。評審工作應充分考慮PPP項目的全壽命周期這個特點。對投資者的經驗、技術、實力以及創新能力應予以重視，前者甚至比價格更為重要。

5、簽約最后由招商主體的行業相關主管部門與勝出的投資者或聯合體進行簽約，授予PPP項目一定年限的特許經營權，并簽訂合同，由其負責投資、設計、建設、運營和維護；如有外資參與，還需要由擬參股項目的國有企業或政府投融資平臺公司與其簽訂合資協議等其它合同。成功的招商工作是PPP項目達成預期的前提，必須審慎、周全，一般歷時約半年至一年。

（三）組建項目公司

1、股東構成由取得特許經營權的投資者或聯合體出資組建特殊目的項目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的國有企業或政府投融資平臺公司應進入項目公司，參與董事會及日常經營管理。

2、融資來源項目公司的資金來源包括股本和債務。股本由股東出資，債務資金則由銀行或非銀行金融機構提供。為豐富融資結構，滿足融資要求，也可以吸收一些次級債和優先股。國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足20%。國內一些PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過1/3，大部分開發資金應通過項目本身的融資能力實現。

3、管理層由股東方、融資方組成的管理團隊負責日常經營工作，通過董事會、總經理辦公會等處理項目公司在開發建設和運營中的問題，并在統一招標、公開信息方面提供保障。

4、協調委員會由股東方、政府代表、專家顧問等組成協調委員會，對于項目公司內外部利益沖突，進行協調解決，也可以致力于與政府相關部門的協調溝通。對于沖突的解決，一般先由協調委員會進行協調，然后是協調委員會下設的專家委員會進行專業性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關系及各方利益。

（四）風險管控

1、風險分配PPP項目的風險類型主要有技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險、法規/政治風險、環境風險、不可抗力風險及以上各種風險組合所導致的項目失敗風險。各類風險分配遵循“最優承擔”原則，即由最有能力處理的一方來承擔。這能降低風險的邊際成本，達到PPP項目資金的最佳使用價值。技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險等由項目公司承擔，但其中也有屬于政府責任部分，比如土地權屬、服務及產品規格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經營協議中明確。法規政治風險、不可抗力風險等應根據雙方的權責進行分擔，一般政府公共部門承擔較多此類風險。另外，還應引入商業保險，用于轉移不確定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件導致的項目重大損失。風險分配在簽約性談判階段已經完成，并體現在合同及特許經營協議中。在建設經營階段，主要是充分發揮經營管理層和協調委員會的作用，及時識別、轉移、化解相應風險。

2、多級監管項目公司應設置多級監管體系，以保障項目進度、服務質量及公共利益。常見的監督體系分三級。政府行業主管部門不定期檢查，協調委員會根據需要可以定期也可以隨機抽查，項目公司內部審計監察團隊需定期對項目的建設、服務等進行常規檢查。

3、收益分享、風險共擔PPP項目是全壽命周期合作。在較長的特許經營期內，全壽命周期的特點是雙方無法在一開始就預見所有可能的情況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對項目未來可能出現的風險和收益預留足夠的協商空間。如果項目實際收益過高，意味著項目中公共利益被低估，在到達預設閥值后，雙方應啟動談判，就合理分配超額收益進行協商。在實際操作中，可以通過縮短特許期或者降低支付標準實現。反之，如果項目自投入運營后，因非主觀原因長期陷入虧損，經營困難，在達到預設閥值后，同樣應啟動談判機制。可以通過延長特許經營期或給予補貼等方式予以調整。如著名PPP項目英法海底隧道因市場原因，客流受影響，經營惡化，政府遂將特許經營期延長至99年，但因財務狀況惡化，最終破產。如能更早地對風險進行分擔，也許這個項目結果會更樂觀。

（五）項目移交

1、完整移交特許經營期到期后，項目公司應根據合同和特許經營協議將相應資產和服務無償完整移交給政府指定部門或公司。完整移交指的是項目資產在移交后完整可用。為保障完整性，項目公司應繳納一定的維修保障資金或者簽署附加協議，在一定周期內，比如一年，資產運作和服務提供基本不受移交帶來的負面影響。

2、后續管理政府部門作為PPP項目的最終接收方，在特許經營協議到期后，一般有三種后續管理思路。一是與原資產經營團隊續約，根據實際情況，簽訂新的特許經營協議。二是由政府行業主管部門或其指定國有企業接管，提供公共服務。三是對該項目重新進行招投標，聘請更為優秀的經營管理團隊。三種方式各有利弊，應根據資金價值最大化、維護共用利益的原則進行選擇。

三、國內外PPP實施案例

（一）成功案例

1、《上海老港垃圾處理廠四期項目（PPP）》（1）項目實施過程：由市容環衛局和上海城投組成招商主體，計劃通過國際招商，引進擁有一流垃圾處理技術和豐富運營管理經驗的國際投資者。市容環衛局、城投委托上海國際集團資產經營有限公司和上海申信進出口有限公司組成的聯合體為招商代理，并提供財務顧問服務。2002年12月開始招商前期準備，由市容環衛局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請天達律師事務所為法律顧問、城市建設研究院為技術顧問。2003年4月9日～4月30日，招商代理發布招商文件。8月12日，ONYX聯合體和惠記聯營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。2003年8月經過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯合體勝出。

2003年12月23日，市容環衛局和項目公司股東代表草簽了特許權協議及相關附件，環衛局、城投和項目公司簽訂了垃圾供應與結算協議。ONIX與中信泰富組成的聯合體與上海市城投環境組成合資公司，負責老港生活垃圾衛生填埋場四期的投資、設計、建設、運營和維護，特許期20年，是我國首個垃圾處理特許經營項目。特許經營期滿后項目公司資產無償移交給政府。市容環衛局、上海城投與項目公司簽訂垃圾供應與結算協議，并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付相關垃圾處理費用。（2）項目結果及評價上海老港生活垃圾填埋場四期項目于2005年2月21日進入試運行，主體工程于12月12日正式投入運營。施工建設進度比較快，工程質量明顯高于老港三期。該項目總體較為成功，有以下幾點可以借鑒：招商目標清晰，招商程序合理，有明確的項目小組工作模式，合理的風險分擔機制，建立了有效的溝通協調和爭端解決機制，同時政府監管也到位。唯一不足的是政府層面缺乏一個統一調度的部門。作為行業主管部門，市容環衛局顯然無法使項目在各部門協調上更為順暢。如優惠政策的落實，相關部門的批復等。

（二）不成功案例

1、國家體育場（鳥巢）PPP項目國家體育場工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目2003年12月24日開工建設，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責任公司負責國家體育場的融資和建設工作，北京中信聯合體體育場運營有限公司負責30年特許經營期內的國家體育場賽后運營維護工作。2003年8月9日，中標人中國中信集團聯合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產有限責任公司簽署了《特許權協議》、《國家體育場協議》和《合作經營合同》三個合同協議。之后，聯合體與代表北京市政府的國有資產經營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責任公司。項目總投資為313900萬元，北京市國有資產經營有限責任公司代表政府出資58%，中信聯合體出資42%。在中信集團聯合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。項目結果：奧運會過后，由于缺乏足夠的商業效益支撐，鳥巢運營陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》，對鳥巢進行股份制改革，由政府接手運營。問題總結：由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設計、施工還是運營，使得項目公司非常被動，最后因商業預期無法實現，而被迫由政府接手。

2、墨西哥收費公路工程項目為彌補政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經營權，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費高速公路網由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經營方案設計不合理、建設成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發的墨西哥“龍舌蘭危機”引發的比索大幅貶值，導致私營項目公司運營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費路爛攤子，與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經營期限延長至20年以上，以增強項目的投資回報能力。問題分析：主要是招投標設計不合理。一是項目“最短特許經營期方案獲勝”的中標標準直接導致特許經營期限過短（最初中標項目的最長期限僅為15年），收費過高。二是過于寬松的競標人資格初選條件使得許多中標人對前期工程設計投入不夠，導致項目建設開始后投資遠超預算，造成項目完工滯后。

3、菲律賓電力供應項目菲律賓政府于1987年7月發布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT（建設-運營-移交）方式建設獨立電廠，向國家電力公司售電。1991-1993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發電裝機300萬千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機。當時菲國內普遍認為電力危機后經濟將快速增長，電力需求也將同步增長。基于以上市場預測，菲政府制訂了電力部門繼續大發展的規劃。國家電力公司也按照這個規劃繼續與私營部門合作通過BOT模式擴大發電裝機容量。1997年亞洲金融危機爆發后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營部門簽訂了總裝機為284.1萬千瓦的BOT協議。隨著危機的深化，菲電力系統供給過剩問題凸現。與此同時，國家電力公司PPP項目運作能力和經驗不足以及BOT合同風險分擔設計不合理帶來的嚴重后果也開始顯現。當初電力公司和獨立電廠BOT合同中的購電協議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發電量而不是實際調度上網電量支付費用，承擔全部市場需求變化風險。這導致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉嫁給消費者，造成電價高漲。問題分析：風險分擔機制不合理，市場風險大部分應由項目公司承擔，國家承擔全部市場風險，必將轉嫁給消費者，損傷經濟。以超大型準經營性項目（總投資100億元以上），??城市軌道交通項目為例。軌道交通項目投資大、回收期長，無法通過票款收入收回全部投資并實現盈利，針對這一難題，本方案采用結構化融資技術，將項目有效分割并組合，提出一種復合的項目融資模式。

方案設計：采用“復合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融資建設（BT）組合的模式。

1、項目投資建設

軌道交通項目可分A、B兩部分投資建設（假設總投資100億元）。A部分主要為土建工程，約占總投資70%，為70億元；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，約占30%，為30億元。

A部分投資建設，采用投融資建設方式，即投資方與政府授權主體簽署《投資建設合同》，并獨資成立項目公司，投資建設完成后由政府在3-5年內回購，政府提供回購擔保。

B部分投資建設，政府與投資方按一定比例出資（如6:4股權比例）成立特許經營公司，負責B部分的投資建設。

2、A部分資產租賃：投資方單獨投資建設的A部分建設完成移交政府后，政府與特許經營公司簽訂《資產租賃協議》，將A部分資產租賃給特許經營公司使用。

3、特許經營（A+B兩部分資產）：政府監管單位與特許經營公司簽訂《特許經營協議》，特許經營公司負責項目的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分項目資產）的維護和相關資產更新，以及站內的商業經營。特許經營公司，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收B部分的投資。

4、B部分資產移交：特許經營期結束后，特許公司將B部分項目設施完好地、無償移交給市政府指定部門。

5、模式設計理由：采用復合PPP模式，即公私合作制+投融資建設組合的模式，主要考慮到國家層面政策導向、投資方合理投資收益及政府建設資金缺乏等幾個方面因素。

A.PPP模式是國務院層面大力推行模式，本模式設計中以PPP模式為核心，提領整個項目合作框架，使得項目合法性、融資落地及后期運營規范等方面都更具有保障性。

B.若整個項目(A、B兩部分投資)都采用單一PPP模式，項目的投資回收期太長（以北京地鐵4號線為例，B部分46億元投資，項目資本金內部收益率10%，回收期16年）。A、B兩部分都采用單一PPP模式，投資回收期保守估計超過30年，是任何企業都無法承受的。因此投資金額較大的A部分可采用投融資建設的模式，合理縮短企業投資回收期。

C.此外，若整個項目A、B兩部分都采用單一PPP模式，為使項目達到一個合理的收益水平（如10%內部收益率，15年投資回收期），政府每年需要補貼費用大大增加，巨額補貼會造成不利的社會影響。

D.就項目A部分而言，也可采用政府自建，然后將資產租賃給投資方與政府成立的特許經營公司，但政府方面資金壓力較大，目前來看不太現實。因此，較為可行的方式是A部分采用投融資建設方式，投資方能夠縮短投資回收期的同時，政府也減輕了項目建設資金壓力。

E.項目A部分投融資建設方式也可適當變形，如采取投融資建造+土地聯動的方式（BTR），即投資方可摘牌地鐵沿線配套的商住用地，沖抵部分投資款。

6、模式重點說明

1）合法性文件：投資方投融資建設A部分項目政府應通過人大決議，并列入財政年度預算；特許經營權授權文件。

2）特許經營公司股權：在特許經營公司中，我方股權比例應低于50%，原因在于我方只是參與項目的運營，而非主導，控股方應為政府方面授權主體（軌道公司）。

3）項目融資：項目資本金部分可考慮引入信托、資管計劃及保險資金等多種形式。項目貸款部分，需要提前與國開行及四大國有行等實力雄厚的銀行對接，研究銀團貸款落地的問題。

4）招標方式：由于目前法規層面對PPP模式沒有完整的規范性文件，需要與當地政府部門充分溝通，在大的政策支持及現有招投標法框架下，先行先試，最終實現投資建設施工總承包一體化招標。

5）項目A、B兩部分的分割：不同線路的客流收入情況、建設成本、票價政策等因素存在差異，投融資建造模式與單一PPP模式的比例可以在本方案基礎比例上進行微調。即如果線路的經濟特征較好，那么投融資建造部分的比例可以下調，反之則上調。

6)票價與客流預測：票價與客流預測是項目實施的前提條件，需要與當地發改委相關部門充分溝通票價政策，并需要第三方專業公司提供客流預測數據。

7）特許經營收入調整機制：項目投資體量大，特許經營期限長，運營效益受到多方面因素的影響，科學、靈活的調整機制是成功實施項目的關鍵。

A.票價調整機制：在政府核定票價與社會投資商業化運作所需要的商業化票價之間，建立科學、合理的票價調整機制。

政府核定票價：政府監管部門根據現有政策，結合客流數據確定的平均人次票價。

商業化票價：政府核定票價基礎上，錨定與特許公司經營成本緊密相關的電價、工資、消費價格指數等指標，建立票價調整公式，依據該調整公式計算出來的票價為商業票價。

政府核定票價與商業票價之間的差額部分，由政府與投資方按一定比例分擔，以反映項目運營成本的正常變化。票價調整機制的核心是解決特許經營公司運營成本正常增長的問題。

B.租金調整機制

A部分投資建設完成后，政府將資產租賃給特許公司并收取租金。在項目特許經營期，租金將作為分擔客流風險和調節運營收益的手段：實際客流低于預測客流一定比例時，政府減免特許公司應支付的租金；當實際客流高于預測客流一定比例時，政府提高特許公司應支付的租金。

租金調整機制的核心是解決客流波動對特許經營造成較大風險的問題。

7、投資退出機制

在實際客流與預測客流嚴重背、政策調整、政府違約及不可抗力等情形下，投資方可合理退出，且政府需要給予投資人以公允價格補償。

9）資源整合：一般投資人須與軌道運營經驗豐富的企業建立戰略伙伴關系，并形成聯合體參與特許項目的投資建設，可大大增強對政府的項目談判地位，同時也有助于提高項目投資、建設及運營管理效率。非常感謝閱讀

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一、什么是PPP

（一）基本概念、核心理念

PPP，即公私伙伴關系是指公共部門與私營部門為提供公共服務而建立起來的一種長期合作關系。這種關系用商業協議來確立，公共部門將融資、建設、運營風險轉嫁給私營部門，并與私營部門發揮各自的優勢來提供公共服務。在這樣的框架下，PPP的表現形式有多種，如BOT（建設-運營-轉讓）和BOOT（建設-運營-擁有-轉讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風險向私營部門轉移的程度會產生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。PPP的核心理念是追求資金最佳使用價值,通過引進社會資本，發揮公私雙方各自優勢，緊密合作，風險共擔，利益共享，得到最優的投資回報及社會公共效益，實現公共財政或者公共資源的價值最大化。

（二）PPP的比較優勢

相對于政府傳統項目開發模式及公共融資方式，PPP有以下 比較優勢：

1、提高公共財政使用效率

PPP項目一般由社會私人資本或者聯合體融資建設及運營，提供公共服務。共用財政投入很少，較好發揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，這對公共財政短缺的情況下加快新型城鎮化建設有比較重要的意義。

同時，由于捆綁了建設和經營，并以服務和產出付費，使得私人部門能夠發揮最大的能動性，通過創新、自我施壓等避免項目成本超支。在風險管理上的合理分配和良好的合作機制也使得項目失敗的概率大大降低，避免了公共資源的浪費。

2、保障項目和公共服務質量 評審中標的私人資本或聯合體組建項目公司建設項目并提供公共服務。聯合體一般是由建設方、融資方、運營方組成的利益共同體，它比傳統開發模式具有更好的內部協調能力。

另外，很多PPP項目通過引進國際知名建設、管理機構，帶來先進的管理經驗，有利于提高公共服務的質量。

3、實現合作雙方互利共贏

合理的PPP模式可以平衡公私雙方的權責利。在風險分配上遵循“最優承擔”原則，即將風險分配給最有能力承擔的一方。同時，全壽命周期特點使得合同具有較大的靈活空間，風險共擔、收益共享的機制既能維護共用部門的利益，也能最大限度滿足私人資本的訴求。

（三）PPP實施背景

十八大以來，穩增長、促改革、調結構、惠民生逐漸成

為政策主線。在當前宏觀經濟環境下，發展是重中之重，穩增長的任務尤其艱巨。在此背景下，新型城鎮化進程加快。財政部預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣，每年需要資金約7萬億。然而作為城鎮化建設主力的地方政府財政壓力巨大，各級政府直接債務約11萬億，或有負債約7萬億。在當前土地收入成為地方債務主要還款來源的情況下，房地產市場的正常波動都足以影響地方財政，進而影響新型城鎮化建設進程。要改變這種困境，最關鍵的是創新投融資體制，改變傳統政

府投資模式。PPP模式積極引入社會私人資本，參與城鎮化建設，在保障資金來源、引入先進的建設和管理經驗、保證項目和公共服務質量上有較大優勢。

（四）PPP法律依據

PPP模式在本質上是鼓勵社會非公有資本參與社會基礎設施 建設和基礎服務提供，我國早在2005年就出臺《國務院鼓勵支持非公有制經濟發展的若干意見》，即“非公36條”，放寬非公有制經濟市場準入，其中就有“允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域”條款。

2010年，國務院下發《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，即“新36條”，進一步拓寬民間投資的領域和范圍，明確鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施領域及市政公用事業和政策性住房建設領域和社會事業領域。

在黨的十八屆三中全會上，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”成為進一步深化改革，推動新型城鎮化建設的重要措施。

（五）PPP適用領域

PPP項目的實施過程是引入社會私人資本組建聯合體，授予特許經營期，由其自主融資建設和經營該項目，通過項目本身收費或政府對服務的付費收回投資成本，實現投資收益。特許期滿，項目移交政府或續約經營。原則上，所有能滿足這個特點的政府投資項目都具備采用PPP模式的可能。

在經濟基礎設施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設施，不實行收費的交通設施（如海南地區）可以通過政府對流量付費的方式實現收益。在社會基礎設施方面，有體育場、醫院、學校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監獄、歌劇院、保障房、旅游設施等，這些項目大多可以通過消費者付費形成閉環，不足部分亦可由政府根據流量付費進行補充。

在具體實施中，相應PPP項目一般由上述各領域政府專業主管部門聯合政府投融資平臺組成招商主體，成為項目發起方。由專業主管部門代表公共部門負責對服務質量進行監督審查，維護公共利益。

二、PPP實施路徑

（一）項目發起

1、明確需求

擬建項目相應級別的行業主管部門，如市級項目由交通局、環衛局、教育局等根據行業需求分析報政府及發改委申請投資立項。需求應量化，尤其對于擬用PPP模式開發的項目，量化的需求是在支付環節提供績效標準的重要依據，比如，每年需新增垃圾處理多少噸。需求分析是確定投資規模、投資方式的前提。也可由相關專業國有企業、政府投融資平臺公司會同行業主管部門提出上述需求，并報政府立項。

2、評估方案

在需求分析基礎上，上述部門進一步對備選方案進行評估。主要是開發方式的選擇。由于PPP開發模式前期工作較長、過程復雜、專業性強、總投資大，因此不是所有的項目都適用PPP模式。有些可能更適合傳統采購方式，如BT或代建。對于確需進行PPP模式開發的，也要為該項目確立一個參考標準，即如果按照傳統政府采購模式（PSC）開發，需要的總投資和產生的效益，以便為引入PPP模式提供充分的依據。

3、可行性研究

項目可行性研究應由以上相關部門組織專家獨立進行，或通過權威中介機構提供分析報告。

在可行性研究中，商業預測較為關鍵，它可以使政府在大量花費資源開發項目之前就能夠對合作伙伴關系的適用性有所認識，且對于分析招商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標有意義。PPP項目涉及私人資本的引入。較為嚴肅的項目可行性研究對于量化項目風險和成本，確定凈利潤，形成有吸引力的商業預測，從而降低招商難度有幫助。同時也是政府選擇開發模式的參考依據。

國際上一些失敗的PPP案例大多源于對市場風險預測不足，導致收支難以平衡，最后破產，由政府接管提供公共服務,無形中也增加了公共資源的浪費。

4、征詢意見

就擬建PPP項目征詢監管方、專家、終端用戶等的意見有助于發現潛在問題，并在完善后發布切實可行的招商文件。

5、確定決策文件

在項目發起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應形成相關確定性文件，比如績效標準，風險管理方式，項目公司運營模式，招商程序，融資安排以及監管方案等。

這是開展項目招商工作的前提，也是政府在PPP項目中需要做的基礎工作。

（二）項目招商

1、成立招商小組

招商主體一般由項目所在行業專業主管部門及政府投融資平臺公司組成。招商主體可以進一步委托專業的資產管理公司或資產運營公司為招商代理，并與其組成招商工作小組。

為完成招商工作，招商工作小組應聘請相應的財務顧問、法律顧問和技術顧問等。在成功招商后，顧問團隊可以進入項目公司繼續提供咨詢服務，顧問費用由項目公司支付。

2、發布招商文件

招商前期準備工作包括與潛在對象初步接觸，向政府有關部門和融資機構進行咨詢等，并在此基礎上確定招商邊界條件。如，合同結構，特許經營協議，費用結算方式，項目公司的組織形式，招商的范圍等。這些內容構成完整的招商方案。在獲得政府批準后，由招商工作小組正式發布招商文件。

3、確定短名單

招商文件發布后，招商工作小組負責接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進行充分的溝通，并接收投資建議書。

招商工作小組應從大量的投標方篩選優質的對象確定短名單進入談判環節。過低的門檻雖然可以使得競標過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于PPP項目的特殊性和長期性，單一的指標，如利潤率、成本收益等無法確定最合適的合作伙伴。

以往一些PPP案例中不乏為中標而故意壓低條件，但最后卻無法維持，轉而由政府接手的現象。

4、談判及評審

專家和顧問團隊應根據項目的特點，從成本效益、技術創新、管理經驗等各方面予以分析比對，盡量以推薦而非打分的方式出具意見。當前PPP項目的行業經驗不足以用過于精細的方式進行評選。

評審工作應充分考慮PPP項目的全壽命周期這個特點。對投資者的經驗、技術、實力以及創新能力應予以重視，前者甚至比價格更為重要。

5、簽約

最后由招商主體的行業相關主管部門與勝出的投資者或聯合體進行簽約，授予PPP項目一定年限的特許經營權，并簽訂合同，由其負責投資、設計、建設、運營和維護；如有外資參與，還需要由擬參股項目的國有企業或政府投融資平臺公司與其簽訂合資協議等其它合同。成功的招商工作是PPP項目達成預期的前提，必須審慎、周全，一般歷時約半年至一年。

（三）組建項目公司

1、股東構成

由取得特許經營權的投資者或聯合體出資組建特殊目的項目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的國有企業或政府投融資平臺公司應進入項目公司，參與董事會及日常經營管理。

2、融資來源

項目公司的資金來源包括股本和債務。股本由股東出資，債務資金則由銀行或非銀行金融機構提供。為豐富融資結構，滿足融資要求，也可以吸收一些次級債和優先股。

國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足20%。國內一些PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過1/3，大部分開發資金應通過項目本身的融資能力實現。

3、管理層

由股東方、融資方組成的管理團隊負責日常經營工作，通過董事會、總經理辦公會等處理項目公司在開發建設和運營中的問題，并在統一招標、公開信息方面提供保障。

4、協調委員會

由股東方、政府代表、專家顧問等組成協調委員會，對于項目公司內外部利益沖突，進行協調解決，也可以致力于與政府相關部門的協調溝通。

對于沖突的解決，一般先由協調委員會進行協調，然后是協調委員會下設的專家委員會進行專業性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關系及各方利益。

（四）風險管控

1、風險分配

PPP項目的風險類型主要有技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險、法規/政治風險、環境風險、不可抗力風險及以上各種風險組合所導致的項目失敗風險。

各類風險分配遵循“最優承擔”原則，即由最有能力處理的一方來承擔。這能降低風險的邊際成本，達到PPP項目資金的最佳使用價值。

技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險等由項目公司承擔，但其中也有屬于政府責任部分，比如土地權屬、服務及產品規格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經營協議中明確。

法規政治風險、不可抗力風險等應根據雙方的權責進行分擔，一般政府公共部門承擔較多此類風險。

另外，還應引入商業保險，用于轉移不確定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件導致的項目重大損失。

風險分配在簽約性談判階段已經完成，并體現在合同及特許經營協議中。在建設經營階段，主要是充分發揮經營管理層和協調委員會的作用，及時識別、轉移、化解相應風險。

2、多級監管

項目公司應設置多級監管體系，以保障項目進度、服務質量及公共利益。常見的監督體系分三級。政府行業主管部門不定期檢查，協調委員會根據需要可以定期也可以隨機抽查，項目公司內部審計監察團隊需定期對項目的建設、服務等進行常規檢查。

3、收益分享、風險共擔 PPP項目是全壽命周期合作。在較長的特許經營期內，全壽命周期的特點是雙方無法在一開始就預見所有可能的情況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對項目未來可能出現的風險和收益預留足夠的協商空間。

如果項目實際收益過高，意味著項目中公共利益被低估，在到達預設閥值后，雙方應啟動談判，就合理分配超額收益進行協商。在實際操作中，可以通過縮短特許期或者降低支付標準實現。

反之，如果項目自投入運營后，因非主觀原因長期陷入虧損，經營困難，在達到預設閥值后，同樣應啟動談判機制。可以通過延長特許經營期或給予補貼等方式予以調整。如著名PPP項目英法海底隧道因市場原因，客流受影響，經營惡化，政府遂將特許經營期延長至99年，但因財務狀況惡化，最終破產。如能更早地對風險進行分擔，也許這個項目結果會更樂觀。

（五）項目移交

1、完整移交

特許經營期到期后，項目公司應根據合同和特許經營協議將相應資產和服務無償完整移交給政府指定部門或公司。

完整移交指的是項目資產在移交后完整可用。為保障完整性，項目公司應繳納一定的維修保障資金或者簽署附加協議，在一定周期內，比如一年，資產運作和服務提供基本不受移交帶來的負面影響。

2、后續管理

政府部門作為PPP項目的最終接收方，在特許經營協議到期后，一般有三種后續管理思路。

一是與原資產經營團隊續約，根據實際情況，簽訂新的特許經營協議。二是由政府行業主管部門或其指定國有企業接管，提供公共服務。三是對該項目重新進行招投標，聘請更為優秀的經營管理團隊。

三種方式各有利弊，應根據資金價值最大化、維護共用利益的原則進行選擇。

三、國內外PPP實施案例

（一）成功案例

1、《上海老港垃圾處理廠四期項目（PPP）》（1）項目實施過程：

由市容環衛局和上海城投組成招商主體，計劃通過國際招商，引進擁有一流垃圾處理技術和豐富運營管理經驗的國際投資者。

市容環衛局、城投委托上海國際集團資產經營有限公司和上海申信進出口有限公司組成的聯合體為招商代理，并提供財務顧問服務。

2002年12月開始招商前期準備，由市容環衛局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請天達律師事務所為法律顧問、城市建設研究院為技術顧問。2003年4月9日～4月30日，招商代理發布招商文件。

8月12日，ONYX聯合體和惠記聯營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。2003年8月經過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯合體勝出。

2003年12月23日，市容環衛局和項目公司股東代表草簽了特許權協議及相關附件，環衛局、城投和項目公司簽訂了垃圾供應與結算協議。

ONIX與中信泰富組成的聯合體與上海市城投環境組成合資公司，負責老港生活垃圾衛生填埋場四期的投資、設計、建設、運營和維護，特許期20年，是我國首個垃圾處理特許經營項目。特許經營期滿后項目公司資產無償移交給政府。市

容環衛局、上海城投與項目公司簽訂垃圾供應與結算協議，并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付相關垃圾處理費用。（2）項目結果及評價

上海老港生活垃圾填埋場四期項目于2005年2月21日進入試運行，主體工程于12月12日正式投入運營。施工建設進度比較快，工程質量明顯高于老港三期。

該項目總體較為成功，有以下幾點可以借鑒：

招商目標清晰，招商程序合理，有明確的項目小組工作模式，合理的風險分擔機制，建立了有效的溝通協調和爭端解決機制，同時政府監管也到位。唯一不足的是政府層面缺乏一個統一調度的部門。作為行業主管部門，市容環衛局顯然無法使項目在各部門協調上更為順暢。如優惠政策的落實，相關部門的批復等。

（二）不成功案例

1、國家體育場（鳥巢）PPP項目

國家體育場工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目2003年12月24日開工建設，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責任公司負責國家體育場的融資和建設工作，北京中信聯合體體育場運營有限公司負責30年特許經營期內的國家體育場賽后運營維護工作。

2003年8月9日，中標人中國中信集團聯合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產有限責任公司簽署了《特許權協議》、《國家體育場協議》和《合作經營合同》三個合同協議。之后，聯合體與代表北京市政府的國有資產經營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責任公司。項目總投資為313900萬元，北京市國有資產經營有限責任公司代表政府出資58%，中信聯合體出資42%。在中信集團聯合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。項目結果：

奧運會過后，由于缺乏足夠的商業效益支撐，鳥巢運營陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》，對鳥巢進行股份制改革，由政府接手運營。問題總結：

由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設計、施工還是運營，使得項目公司非常被動，最后因商業預期無法實現，而被迫由政府接手。

2、墨西哥收費公路工程項目

為彌補政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經營權，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費高速公路網由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經營方案設計不合理、建設成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發的墨西哥“龍舌蘭危機”引發的比索大幅貶值，導致私營項目公司運營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費路爛攤子，與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經營期限延長至20年以上，以增強項目的投資回報能力。問題分析：

主要是招投標設計不合理。一是項目“最短特許經營期方案獲勝”的中標標準直接導致特許經營期限過短（最初中標項目的最長期限僅為15年），收費過高。二是過于寬松的競標人資格初選條件使得許多中標人對前期工程設計投入不夠，導致項目建設開始后投資遠超預算，造成項目完工滯后。

3、菲律賓電力供應項目

菲律賓政府于1987年7月發布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT（建設-運營-移交）方式建設獨立電廠，向國家電力公司售電。1991-1993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發電裝機300萬千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機。當時菲國內普遍認為電力危機后經濟將快速增長，電力需求也將同步增長。基于以上市場預測，菲政府制訂了電力部門繼續大發展的規劃。國家電力公司也按照這個規劃繼續與私營部門合作通過BOT模式擴大發電裝機容量。

1997年亞洲金融危機爆發后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營部門簽訂了總裝機為284.1萬千瓦的BOT協議。隨著危機的深化，菲電力系統供給過剩問題凸現。與此同時，國家電力公司PPP項目運作能力和經驗不足以及BOT合同風險分擔設計不合理帶來的嚴重后果也開始顯現。當初電力公司和獨立電廠BOT合同中的購電協議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發電量而不是實際調度上網電量支付費用，承擔全部市場需求變化風險。這導致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉嫁給消費者，造成電價高漲。問題分析：

風險分擔機制不合理，市場風險大部分應由項目公司承擔，國家承擔全部市場風險，必將轉嫁給消費者，損傷經濟。

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第三篇：PPP項目實施中存在的問題與建議

摘要：自2014年以來，國務院、財政部和發改委等相關部門在ppp（政府和社會資本合作）方面出臺了多項政策文件，推動和引導ppp項目實施，在全國范圍內掀起ppp模式實踐熱潮。麗水市積極響應，在推進社會資本參與公共服務和基礎設施建設取得良好成效，2015年榮獲浙江省政府和社會資本合作示范市縣稱號。本文以麗水市本級ppp項目實踐經歷，淺談地方政府在ppp項目實施中存在的問題，探尋相應對策和建議。

關鍵詞：ppp項目 問題 建議

一、基本情況

自ppp模式推進以來，麗水市政府于2015年1月出臺了（麗政發〔2015〕4號）《麗水市人民政府關于促進社會資本進入公共設施領域的實施意見（試行）》等文件，市財政局專門成立推廣和運用政府與社會資本合作（ppp）領導小組和“麗水市政府和社會資本合作（ppp）指導服務中心”，建立了“5+x”聯合審查機制，初步完成編制ppp模式操作實用手冊及財政承受能力論證操作指引等等工作。目前市本級共有20個實施類ppp項目，總投資124.16億元，項目涉及市政工程、政府基礎設施、生態建設和環境保護、水利、交通運輸、文化、教育等多行業領域，其中6個項目列入省財政廳示范項目，3個項目入選財政部ppp示范項目，在推廣中取得一定的成效。由于ppp模式實踐時間相對過短，還不夠成熟，且ppp項目周期又長、步驟相對繁瑣，實際實施中還是存在一些共性的問題。以下筆者將從ppp項目實施中存在問題和ppp項目實施中的建議兩個部分進行闡述。

二、ppp項目實施中存在的問題

（一）思想認識不到位

ppp項目實施中，由于對ppp項目相關政策、規定學習不夠，研究不深，不少人對ppp缺乏了解，存在認識上的誤區。認為ppp是政府財政危機下的權宜之計，僅僅是為了融資，出現了兩個極端：一方面過分讓利，把風險幾乎完全留給政府，承諾固定回報率等，無法實現物有所值；另一方面當社會資本大量盈利時又想方設法分一杯羹，沒有樹立起政府與社會資本的平等關系，影響項目的推進。

（二）項目收益測算存在問題

項目收益測算中存在問題一是有經營收入的項目，咨詢機構在測算上較為隨意，簡單估計，未能取得及參照同地區同類的歷史數據進行測算。二是折現率的確定。根據財金[2015]21號的規定“折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定”，而在實際ppp項目測算中折現率選擇標準不一，不同的折現率的選擇，其計算結果將直接影響項目政府運營補貼金額大小。三是稅收的確定。目前針對ppp項目的相關稅收政策尚未出臺，項目稅收政策不明確，也使項目收益測算結果存在不確定性。目前多數項目以當前的稅收率為基數測算，將來稅收率或高或低都由政府承擔的做法不合理，且各個項目沒有統一性。也有認為可行性補助類項目不交稅、政府付費類項目繳納稅金等。

（三）項目風險分擔問題

從已有的ppp項目實踐中發現，社會資本往往處于弱勢地位，風險與收益不對等的現象也是經常發生，而且在發生糾紛后利益無法得到保障，這也是社會資本最顧慮的地方。目前在ppp建設領域風險分擔機制尚不成熟，缺乏合理定價機制以及存在利益輸送的現象，已經開展的 ppp 項目中，出現一些 ppp 項目要么嚴重虧損，要么出現暴利的情形，項目各方的利益訴求、風險偏好以及能力、責任不同是 ppp 項目風險產生的根源。一般來說，風險與收益對等，在追求其利益的同時也意味著要承擔與利益相對于的風險。政府部門的利益訴求主要體現在產品服務公共的效率性，而私人部門的利益訴求主要體現在經濟利益上，不同的利益訴求使得參與者目標的多樣性，不利于 ppp 的實施。因此，需要合理地制定有效的風險分配方案來規范和協調他們在風險分擔上的行為，保障各方利益。

（四）ppp模式法律制度不健全問題

目前國家各部委頒行的規范文件多為原則性指導文件，并未專門就ppp模式出臺國家層面的立法文件。因為缺乏國家層面的ppp法律法規，只有地方性或行業性的管理辦法或規定，法律效力很低，缺乏全局性和系統性，政府和社會資本合作建設無法依據法律體系形成清晰有效的合同關系，也影響了社會資本的投資信心。

三、ppp項目實施相應建議

（一）提高思想認識

建議加強實施機構及相關工作人員的專門培訓，抑或通過召開座談會、專題會議或研討等形式定期組織ppp文件、政策學習，宣傳解讀國務院、財政部、國家發改委等ppp相關政策，了解推廣ppp模式的背景，正確認識ppp模式的本質。ppp模式興起的背景是政府提供公共服務質量不佳、效率低下，滿足不了公眾需求的理論基礎。ppp模式的本質是對公共產品和公共服務的供給模式深度改革，是更有效地利用好政府財政資源、高效向社會提供公共產品和公共服務，促進政府職能的轉型。ppp模式不是簡單的項目融資模式，更重要的目的是轉變政府政府職能，激發市場活力，發揮市場在資源配置中的決定性作用，利用市場的競爭機制提供質量更好、效率更高的公共服務。

（二）做好定價策略、投資回報研究和稅收籌劃

一是咨詢機構在前期測算時能及時、準確搜集同地區同類項目的歷史數據進行測算，并在此基礎上進行談判和公開招標，即能保障項目的物有所值，又能給予投資方合理的收益和回報；二是關于折現率建議地方政府每年年初根據同期本地債券收益率合理確定統一的利率作為折現率，避免各項目咨詢機構在測算選擇折現率隨意性較大，從而影響政府支出責任數據測算；三是國家盡快針對ppp項目出臺相關稅收政策，各地政府應當根據國家相關規定出臺相應細則。鑒于ppp項目稅收對于項目成本的重要影響，在ppp項目的前期階段就當進行稅務籌劃，一方面要對項目運作方式在稅務操作上的合法合規性進行評估，避免潛在的涉稅業務事項處理不規范；另一方面也要充分考慮國家和地方所提供的稅收優惠政策，優化ppp項目交易模式，降低稅負和交易成本，在項目各方之間合理分配風險，確保項目的順利實施。

（三）加強風險管控

ppp模式投資回收期長、風險較大，風險管控力度的強化，可以在一定程度上增加應對風險的能力，在實施ppp模式時，建議政府與投資方構建合理的風險調整機制，合理分擔項目風險，從而減少各方的風險擔當，當ppp項目因為某客觀原因引起投資者難以收回成本，政府可在合同約定中給于一定補償，如投資獲得較大收益時，政府可在合同約定中分享相關收益。如在國家發改委發布13個ppp典型案例中，北京地鐵四號線正是其中之一，當地政府與投資者在合同中約定，當實際客運量低于預測客運量時，政府給予投資者一定補償，當實際客運量高于預測客運量時，政府分享其相關收益，通過合理的風險控制，降低了政府與投資雙方風險，這也是該ppp項目獲得成功的原因之一。

（四）提供穩定的ppp模式法律環境

建議一是加快落實制定適用ppp模式的國家法律法規，對政府和社會資本在項目中的權利和義務作出明確的界定，增強社會資本的投資信心；二是提高ppp立法的法律位階，對于當下我國ppp立法存在的缺乏ppp專門法律，立法層級低的問題，可通過制定高位階的專門ppp法律予以解決。（現行的ppp規范文件最高法律位階是部門規章，當前ppp立法的法律位階應當提高為“法律”（由全國人大或人大常委會制定）或行政法規（由國務院制定）；三是ppp專門法律應重點解決事項：ppp項目適用范圍、參與主體及方式、項目合作期限、項目交易結構、監督管理、項目流程等事項，并重點關注ppp項目用地、政府和社會資本方的權利和義務、ppp項目爭議解決機制等。

四、結束語

綜上，筆者對ppp項目實施中的存在問題進行了分析，同時根據這些問題提出了相應對策和建議。經濟新常態下，ppp模式不僅是解決公共產品供給不足、改善投融資環境、激活民間資本的重要舉措，也是當前克服經濟下行壓力、化解地方債務風險的有效途徑和供給側改革的重要內容。因此，我們必須提高思想認識，積極探索構建一套促進ppp項目的科學實施的法律、法規、管理機制等，使政府與社會資本發揮各自優勢、在政府和社會資本之間優化風險分配，使提供的公共產品和服務比傳統政府采購模式更物有所值，實現利益共享。

第四篇：XXXX大劇院PPP項目投資合作建議方案

XXXXXX大劇院 投資合作建議方案

尊敬的XX縣政府領導：

XX縣環境優美，宜于人居；文化燦爛，風光獨特，是自然景觀和民族文化的薈萃之地，是享譽中外的旅游勝地。XX建設XXX大劇院，是為實現“建設世界一流景區，打造國際旅游勝地”目標，加快推動旅游文化產業建設，以旅游帶動文化、文化反哺旅游實現雙贏的重大舉措。

XXXXX有限公司（以下簡稱“我公司”）作為XXXXX企業，具有豐富的文化場館（大劇院）的設計、投資、融資、建設、施工、運營、維護經驗，具備項目全流程運作的突出能力，有意愿參與到XX縣XXX大劇院的的建設當中，為加快推動XX縣的文化發展、產業升級和文化品牌建設作出貢獻。

經過實地走訪，并與貴縣相關單位進行了多次商洽，我公司對XXX大劇院項目的初步設想方案如下，供貴縣領導參考決策：

一、項目建設策劃方案

1、指導思想與建設布局

指導思想：適度超前，近遠結合。既充分考慮未來20-30年的城市發展，科學規劃，合理布局，留有余地，避免重復建設，貫徹建設“節約型”社會的宗旨，又要從實際出發，充分考慮近期用地，有

2、建議雙方成立專項工作小組，建立聯絡人制度，定期或不定期召開會議，保持項目信息的及時有效溝通，以便于順利推進項目合作。

XXXXX

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共 11頁有限公司

第五篇：PPP項目實施五階段、十九步驟

PPP項目實施流程（5個階段、19個步驟）

一、項目識別

（一）、項目發起

1、政府發起：財政部門向各行業主管部門征集適宜開展合作的項目

2、社會發起：社會資本以書面推薦的方式向財政部門提出潛在的合作項目

（二）、項目篩選

1、確定備選項目

2、項目發起方提交資料：

新建及改擴建項目：項目基本資料、投資情況、產出說明、可行性

研究報告、初步實施方案等

存 量 項 目：存量項目的歷史資料、項目基本資料、投資情

況、產出說明、初步實施方案等

3、制作項目簡介

（三）、物有所值評價

1、定性評價：能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等

2、定量評價：能否降低項目全生命周期成本

（四）、財政可承受能力評估

確保政府每年的付費、可行性缺口補貼等財政支出不得超過當年的財政一般性支出的10%

二、項目準備

（一）管理構架組建

1、專門的協調機構：負責項目評審、組織協調、監督管理

2、項目實施機構：負責項目的準備、采購、監管、移交等

（二）、實施方案編制

1、項目概況：（1）項目基本情況（2）經濟技術指標（3）項目公司股權情況

2、風險分配基本框架

原則上政府承擔法律政策和最低需求等風險，企業承擔商業風險

3、項目運作方式：

BOT、TOT、ROT、BOO、委托運營、特許經營為核心

4、交易結構（1）項目投融資結構（2）回報機制（3）相關配套安排

5、合同體系：

項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原材料供應合同、產品及服務采購合同、保險合同。

5、監管構架：

（1）授權關系：政府想項目實施機構或公司授權（2）監管方式：履約管理、行政監管、公眾監督。

6、采購方式：（1）公開招標（2）邀請招標

（3）競爭性談判（最少兩家）（4）競爭性磋商（5）單一來源采購

（三）實施方案審核 財政部門驗證：

通過審核的報送政府審核，未通過審核的，應調整方案并再次申

報，二審不過終止項目

三、項目采購

（一）資格預審

1、準備資格預審材料

2、發布資格預審公告

3、邀請社會資本參與

（1）三家以下社會資本通過的，調整項目方案再次進行資格預審，兩次均未通過的改變采購方式。

（2）三家以上社會資本通過的，開始編制采購文件。

（三）采購文件的編制

采購文件內容應包括的內容有：采購邀請、競爭者須知、采購方式、競爭者應提供的資格資質、業績證明。政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件開啟時間、截止時間及地點。強制擔保的保證金繳納數額和形式、評審方法、評審標準。政府采購政策要求項目合同草案及其他法律文本。

（三）采購流程

1、發布采購公告

2、資格預審及采購文件發售

3、采購文件的澄清及修正

4、對響應文件進行評審

（四）談判與合同簽署

1、成立采購結果確認談判工作組

2、合同簽署前的確認談判

3、簽署確認談判備忘錄

4、公示采購結果和合同文本

5、經公示期滿后無異議的，經政府審核同意后，簽署協議

四、項目執行

（一）項目公司設立

由社會資本依法設立項目公司，政府指定機構參股，政府的項目實施機構及財政部門監督出資

（二）融資管理

社會資本或項目公司負責進行項目融資工作，項目實施機構和財政部門負責監督，防止企業債務轉向政府，對未能依約完成融資的，出現重大財務風險威脅的或侵害債權人利益的，按相關文件規定及合同約定由項目公司內部進行調整或由政府介入處理。

（三）績效監測與支付

1、項目實施機構定期檢測項目產出績效指標，并編制相應的季報年報等報表，上報財政部門備案

2、支付機制

（1）政府有義務按合同確定的內容支付相應的項目可行性缺口補助，各項承諾補貼或獎勵性資金

（2）項目產出應按合同約定進行分紅或支付利益給政府

（3）項目實施機構負責監督社會基本及項目公司履行相關的合同義務.（四）中期評估

1、評估主體：項目實施機構

2、評估周期：每3-5年

3、評估內容（1）項目運行狀況

（2）項目合同合規性適應性及合理性

（3）已發現問題的處理，制定應對措施，報財政部門備案

五、項目移交(一)移交準備

1、建立項目移交工作組

2、確定移交形式（1）運營期滿移交（2）提前終止移交

3、確定補償方式（1）無補償移交

（2）有補償移交（政府審核，有約定按約定執行，否則按恢復相同經濟原則執行）

4、確定移交內容

包括項目的資產負債、人員、文檔及知識產權等

5、確定移交標準

設備完好率和最短可使用年限等項目相關技術經濟指標

（二）性能測試

1、測試主體

項目移交工作組

2、測試標準

按測試方案、移交標準制定

3、測試結果

（1）達標：進入資產交割環節

（2）不達標：恢復性修理、更新重置或提取維修保證金等

（三）資產交割

1、準備項目資產、知識產權清單及技術法律的相關文件等

2、辦妥法律過戶及項目管理權移交的相關工作

（四）績效評價

1、評價主體：財政部門聯合相關部門及機構

2、評價內容：項目產出、成本、效益、監管成效、可持續性、合作模式

3、向社會公開評價結果。