第一篇：公私合作模式(PPP)及其在我國的應用

公私合作模式（PPP）及其在我國的應用

【摘 要】公私合營模式在公共基礎設施領域得到了廣泛應用，本文在分析我國應用PPP模式的現狀及其應用過程中存在的問題，借鑒國外對于PPP模式的應用的經驗，結合我國的國情, 進而對我國應用PPP模式提出可行性建議。希望對于我國PPP模式的在公共基礎設施領域的應用以及進一步的發展具有一定的指導性意義。

【關鍵詞】公私合作(PPP)；現狀；問題；建議

一、公私合作模式的含義

公私合作制的概念源于20世紀90年代的英國,為政府提供了新型的公共物品及服務的方式。目前,公私合營制在世界各國已經得到廣泛的應用,收到了良好的成效,實現了經濟效益和社會效益的統籌發展,而且已經由初級階段的基礎設施項目逐步向能源、環保等深層次領域發展。公私合作制在全世界的應用已經成為一種趨勢。自公私合作制被提出以來,受到了越來越多地運用、關注和探索。被譽為“民營化大師”的薩瓦斯教授將PPP這個概念歸為三個層次:首先,它在廣義上指公共和私人部門共同參與生產和提供物品、服務的任何安排;其次,它指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目;再次,它指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。

聯合國培訓研究院對于PPP的定義認為包含兩層含義:第一是為了滿足公共產品的需要而建立的公共和私人倡導者之間的各種合作關系;第二是為了滿足公共產品的需要,公共和私人部門建立伙伴關系進行大型的公共項目的實施。學術界對PPP的定義還有很多不同的版本,但筆者認為PPP模式都是公共部門(Public)和私營部門(Private)建立合作伙伴關(Partnership)共同承擔公共設施的建設及公共物品的提供。完備的公共基礎設施, 對城市經濟、社會和環境發展有著重要影響，是城市可持續發展的重要基礎。面對社會需求迅猛攀升，政府財力不足的局限，尤其是受到全球金融風暴的影響，完全由政府提供公共基礎設施的投融資、管理、設施維護等事務使得政府財政捉襟見肘。對公共基礎設施的建設進行有效改革，提高效率和服務質量，以便更好地滿足社會的需求，成為亟待解決的關鍵問題。

采取公私合作的PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行,將適度的市場競爭與政府規制相結合, 可以在實現社會福利的同時也給企業帶來利潤, 同時也能夠增強公共基礎設施可持續發展的能力。

二、以北京地鐵2號線運營為例

(一)理論依據

1.公共產品理論:軌道交通屬于準公共物品,為私人部門提供準公共產品提供了理論基礎。

準公共物品是介于純公共物品和私人物品之間的公共物品,具有可分割性,適合由政府和市場結合的方式來提供,外部性較為廣泛。而作為軌道交通,具有不完全競爭性,不完全的排他性和自然壟斷性。

2.科斯定理:由于軌道交通屬于準公共物品,所以在維護和運營中可能會產生一定的負外部效應,所以讓港鐵擁有地鐵4號線30年的使用權,會提高4號線運營維護的效率,使負外部效應轉化為正外部效應。

3.政府管制理論:公私合作制的基礎在于雙方在公共服務的生產和提供過程中,都具有獨特的優勢,如果只注意到公司合作制的融資、盈利功能而忽視合作、協調的應有之意會使政府的職責定位得不到重視,從而使公共服務的發展偏離軌道(唐興霖、周軍.公私合作制(PPP)可行性)。

所以,公私合作制要求政府扮演與其提供的公共產品職能和責任相匹配的監管者的角色。

4.項目區分理論:根據城市基礎設施項目的性質和特征,對不同類型的項目進行區分管理。根據項目的屬性決定項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權屬(唐興霖、周軍.公私合作制(PPP)可行性)。

可以看出,軌道交通屬于準經營性項目,具備公私合營制的條件。

三、國內PPP模式的應用現狀

為了減輕政府的財政壓力、優化資源配置、提高生產率，從90年代中期開始，我國一些地方政府就開始了嘗試在城市供水、節水、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路、橋梁、市政設施、市容環境衛生、垃圾處理和城市綠化等公用事業當中引入非政府投資，并在2003年前后在全國掀起了公私合作的浪潮。公私合作制(PPP)已經被實踐證明是一條推進公用事業市場化改革的有效途徑，國家越來越重視公私合作制(PPP)改革。

相關資料顯示：2002年，成都市政公用局將6條公共汽車線路的特許經營權進行拍賣；深圳市在水利、燃氣、公交、電力等領域進行國際招標，實行特許經營。

2004年底，五家試點公用事業單位完成了招募引資工作；廣州市政府通過合資、合作、參股、項目法人招標、BOT、BOR等方式，允許個體、私營經濟主體投資經營城市軌道交通、公共交通、公路、橋梁、隧道、港口、站場、停車場、生態修復、污水處理、垃圾處理、排污管道、電力、綠化、園林、道路、能源、水利、公共信息網絡、公共文化設施等基礎設施和公共事業；上海友聯聯合體獲得了上海市最大的污水處理項目――污水處理廠20年特許經營權，負責此項目的融資，建設以及20年特許經營權內的運營管理。

2005年以來，北京通過實行新建基礎設施項目特許經營，有10個項目實現市場化融資50億元；通過向國內外公開推出387個北京奧運經濟招商項目，簽訂協議55項，協議金額達223億元。

到2008年的總投資達2300多億的公共事業項目中的大多數，都將以項目法人招標（特許經營）的方式進行。總體來看，PPP模式已逐漸被國人接受，國內對PPP的認識也正在逐步提高，并且愿意嘗試這一模式。但是由于PPP模式引入的時間并不長，在應用中還存在著諸多的問題，尚需要完善和改進。

四、PPP模式在我國公共設施建設的應用中存在的問題

1、缺乏專門的適用于PPP模式的法律法規

PPP項目實際是在一系列政策法規文件和合約的約束下運行的。但現階段中國尚沒有成文的關于PPP應用的法律法規。中國相關的法律法規出臺較早，其中大部分內容是針對項目BOT而不是針對PPP模式制定的，而且多為部委規章或地方性管理條例，這種開放式的構架不利于國家對PPP項目的統一管理，而過多的管理辦法也可能出現相互矛盾。同時，對于PPP項目運作過程中的諸多具體問題等均未涉足，客觀造成國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與中國現行的法律、法規是相沖突的。法律不健全、不完善是制約PPP模式在中國發展的主要障礙。

2、政府在公共設施建設中占主導角色

目前，在我國城市公共設施的建設運營過程中，政府部門身兼直接投資者、直接經營者和直接監管者的三項職能，很容易在具體的工作中產生混淆。政府的職能混淆為發展公共事業帶來許多不利。

3、在公共設施建設過程中低效與尋租現象普遍

由于政府自身的運行以及向公眾提供公共產品存在交易成本，且政府系統缺乏明確的績效評估體系，因此在公共設施建設過程中，常會出現“政府失靈”的現象。政府官員也是理性的經濟人，公共產品在政府作為投資主體時也難免存在特殊利益集團的“尋租”現象。比如，由于現在還沒有一套統一的流程規范，因此，政府官員有時會為了獲取更多的利益而為PPP 模式在應用過程中設置繁多的名目以獲取更多利益，從而造成社會公共設施建設的低效。

4、私人部門融資存在障礙

相對于其他投資主體而言，私人部門在融資上表現出融資渠道窄、融資成本高以及融資規模小的缺陷，使其在參與公共事業建設中處于不利地位。私人部門的融資困難，嚴重地制約了私人資本投資于公共事業項目。另外，PPP項目風險的分配難以達成一致。PPP模式在實際的應用中公共部門和私人部門往往就項目中風險的分配難以達成一致，大大延長了雙方談判的時間和增加了交易成本。

五、國外PPP模式的經驗借鑒

英國作為PPP模式的發源地，是采用該模式的最典型、最前端的國家。在英國，采取PPP模式進行城市公共設施建設取得了不俗的成績：80%的工程項目按規定工期完成,20%未按期完成的，拖延時間最長沒有超過4個月，而常規招標項目按期完成的只有30%；同時，80%的工程耗資均在預算之內，20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案，而按一般傳統招標方式工程耗資在預算之內的只能達到25%。

目前，基于PPP 模式的投資項目已經貫穿英國政府活動的各個領域。按照英國的經驗，適用于PPP模式的市政工程的范圍被確定為交通(公路、鐵路、機場、港口)、衛生(醫院)、公共安全(監獄)、國防、教育(學校)、公共不動產管理等。這項劃分對于PPP模式在世界范圍內的應用都起到了指導作用。美國是一個法制比較健全的國家，各項品目眾多的法律條款是美國社會各項生產活動的前提和保障，也是美國運用PPP 模式進行城市公共設施建設的一個亮點。美國政府將建設城市公共設施的有關項目通過合同承包給私人部門進行，由私人部門進行生產與經營，其產品由政府購買。合同貫穿于PPP 模式施行的整個過程，通過合同來確定利益相關方的權責劃分以及利益分配，將各方的訴求以清晰的合同

條款加以明確，可以減少紛爭，簡化流程，具有法律保障效力。這些經驗對于我國在如何完善合同法等方面都有借鑒意義。

日本積極發展第三方部門，引入了市場競爭，提高建設城市公共設施的效率，對如何完善發展中介組織有很好的指導意義。同時，其PFI法案中對于事前的風險評價以及公共部門與私人部門的權則劃分，極大地推動了PPP模式的成功運用，也值得我國學習。

對我國來說，私人部門參與城市公共設施的供給是市場經濟不斷發展的必然。通過公私合伙，可以在很大程度上彌補雙方的不足, 使城市獲得長遠的發展。PPP模式在國外的發展經驗對我國城市公共設施的供應提供了清晰的思路，對于公共部門與私人部門合作供應準公共產品具有重要的借鑒意義。

六、PPP模式在我國公共設施建設中應用的改進建議

結合目前PPP模式在我國應用存在的問題和國外的先進經驗，PPP模式的應用應該從以下幾個方面進行改進。

1、建立健全法律體系

健全的法律制度環境是PPP 模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。PPP 模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面，內容復雜，文件繁多。作為項目運作的監督者和指導者，政府應從保護和促進公共利益的立場出發，有必要建立一套執行PPP 項目的規范化、標準化交易流程，對項目的具體運作提供技術指導和相關政策支持，確保項目運作全過程公開與公正。政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。

2、轉變政府角色定位，合理界定公私作業邊界

2010年5 月，國務院頒布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(即“新36條”)，鼓勵民間資本進入公路、水運、港口碼頭、民用機場、城際軌道交通等基礎設施建設。“新36條”對民間資本進入絕大部分行業投資不再限制，但真正操作起來，仍然困難重重。在公共服務領域，民間資本多受歧視，常常遭遇不切合實際的技術條件、人員資格、注冊資金等進入這些領域的實際門檻。即使在為數不多的PPP 模式實踐中，多把機會給予外國投資者，嚴重制約了國內民間資本參與PPP項目的意愿和可能性。

政府應由過去在公共基礎設施建設中的主導角色，變為與私人企業合作提供公共服務中的監督、指導以及合作者的角色。在這個過程中，政府應對公共基礎設施建設的投融資體制進行改革，對管理制度進行創新，以便更好地發揮其監督指導以及合作者的角色。

3、形成有效的監管體系

政府監管是一套行之有效的監管體系中最主要的組成部分，發揮著極為重要的作用。當然，通常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收回，所以政府也必須建立一個適合項目長期發展的程序，并有一個相應的監管規則。值得注意的是，在運用PPP模式進行我國城市公共設施建設的過程中, 所有涉及的利益相關方必須都要納入監管的范圍。因此,應該確立一套良好的審計、監督體系和方法，對建設項目實施過程中灰色地帶加以監控，確保PPP模式能夠健康有效地應用實施。

4、完善投資市場

采用PPP模式，需要長時間評估，進行復雜的合同談判，實現合理的風險分擔，并實行有效監管來防微杜漸。因此，政府推進PPP模式非常需要專業機構的支持。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術和相關政策支持，另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

5、建立有效的風險分擔機制

風險轉移和風險分擔是PPP 模式的核心環節。在項目所處的不同階段會遇到不同的風險，原則上，風險應由最能控制風險發生的一方承擔，屬于經營活動自身產生的，由投資者承擔，而超出投資者控制范圍的風險，如法律風險、利率風險等，則應由公共部門獨立承擔，或由公私雙方通過平等協商共同分擔。

6、放寬政府扶持政策

PPP模式推廣并不意味著政府完全退出基礎設施領域, 不是簡單“國退民進”。在公共基礎設施建設中, 不僅要歡迎國際大型的私營部門和財團參與, 也鼓勵國內一些有實力的私營部門參與進來。政府應出臺優惠的特許權政策, 比如允許投資者進行廣告、商業及房地產的開發, 讓投資者確實感到有利可圖, 這樣才能真正吸引外資。

7、加強人才培養

PPP模式的實施是一個理論與實踐相結合的過程，PPP模式操作復雜，需要懂經濟、法律、財務、合同管理和專業技術等各方面的人才。我國在工程建設領域擁有大量的技術人才，但是缺少按照國際慣例進行工程項目管理的人才。在我國PPP模式尚屬新生事物，并具有國際融資項目的性質，我們在這方面經驗不足。因此要著重加強復合型、開拓型人才的培養，增強私營企業或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。

七、結束語

在公用事業領域中加強推廣應用公私合作制，是已經得到了學界認可并被實踐證明了的成功做法。然而，對于公私合作制在哪些具體性質的項目上適宜采用、對具體項目應該使用何種類型的合作方式、在實行公私合作制之后如何保障廣大人民群眾的利益不受損害、實行公私合作制的項目當中如何防止私營企業的壟斷行為、如何在公私合作制當中保證政府的高信用度、政府在一定程度和一定范圍內采取怎樣的監管形式參與運營，如何構建一個合理有效的監管體制等問題，沒有得到深入的研究和解決，法律法規的建立健全依然任重道遠。政府在實行公私合作制項目當中所扮演的角色問題，政府在公用事業改革領域中的有效管制問題，這是有待學界進一步深入研究探討的重要現實問題，同時這也是一個非常嚴峻的問題。

第二篇：公私合作(PPP)和特許經營等相關概念辨析

公私合作(PPP)和特許經營等相關概念辨析 項目融資的概念

要將特許經營概念和PPP概念的聯系與區別搞清楚，首先就要從“項目融資”基本概念說起。對非金融專業人士而言，項目融資有廣義和狹義的兩種理解。廣義項目融資是指為特定項目的建設、收購和債務重組等進行的融資活動，即“為項目進行融資”；從金融學而言，是指債權人(如銀行)對債務人(如項目公司)抵押資產以外的資產有100%追索權的融資活動，其實這就是傳統的企業融資(CorporateFinance)。狹義項目融資是指“通過項目進行融資”，具體而言，就是通過某項目(如基礎設施)建成后所能產生的期望收益、項目資產和有關合同權益進行融資的活動；從金融學而言，是指債權人對債務人抵押資產以外的資產僅有有限追索權甚至沒有追索權的融資活動，正如FASB(美國財會標準手冊)所下的定義，“項目融資(ProjectFinance)是指對需要大規模資金的項目而采取的金融活動。借款人原則上將項目本身擁有的資金及其收益作為還款資金來源，而且將其項目資產作為抵押條件來處理。該項目主體的一般性信用能力通常不被作為重要因素來考慮。這是因為其項目主體要么是不具備其他資產的企業，要么對項目主體的所有者(母公司)不能直接追究責任，兩者必居其一。”本文此后所提到的項目融資都是指狹義項目融資。

因為項目融資的流程與合同都比較復雜，因此，并不是所有項目都適用于項目融資。一般而言，要應用項目融資的項目(包括商業項目和公共項目)必須具有這些特征：經濟上和法律上都有一定的獨立性、項目本身產生的現金流穩定且足夠還本付息、項目有明確的目標而且常常有限定的運營期，而且最好規模比較大、長期合同關系比較清楚。基礎設施(路、橋、隧等)、公用事業(電、水、垃圾處理等)、社會事業(學校、醫院、養老院、監獄等)或自然資源開發(采油、氣、礦等)等公共產品(含公共服務和準公共產品/服務，下同)項目正好具備了這些特征，故國際上這些領域的PPP項目一般多是項目融資，而這些項目往往都需要政府的特許授權（不是誰都可以隨意提供這些公共產品的），因此，筆者常常把狹義項目融資稱作“特許經營項目融資”，筆者的三本PPP系列書都冠名“特許經營項目融資”即《特許經營項目融資(BOT、PFI和PPP)》、《特許經營項目融資(PPP)：風險分擔管理》、《特許經營項目融資(PPP)：資本結構選擇》，以示與其它商業項目的區別。2 特許經營、BOT、PFI和PPP的概念及其比較 2.1 特許經營、BOT、PFI和PPP的概念

如前所言，企業參與公共產品的提供，一般是需要政府授權的，因此，我國早期官方文件一般叫做“特許經營”，這是從英文Concession直譯過來的，但現在中文的含義遠比英文更廣，正如第一作者曾參與起草的《基礎設施和公用事業特許經營法》(2014年5月3日發布征求意見稿)和后來國務院轉發的由發改委、財政部、住建部、交通部、水利部和人民銀行聯合發布的2015年第25號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（這是我國目前層級最高、涉及部委最多的政策），“基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。”由此可見，我國的“特許經營”（更準確應叫做“政府特許經營”，以區別于提供非公共產品的連鎖店之類的商業特許經營(Franchise)）與PPP內涵差別已不大。

上個世紀八九十年代我國第一輪社會資本參與基礎設施和公用事業開發熱潮中多使用BOT(Build-Operate-Transfer，建造-經營-移交)模式或其演變形式，主要是由用戶支付；1992年英國則在之前二十幾年的基礎上提出了PFI(PrivateFinance Initiative，私營融資機會)的概念，主要是用于政府支付的公用事業和社會事業，如學校、醫院、養老院、監獄等；1997年國際上(特別是聯合國、世行、亞開行等國際多邊機構)又提出了更廣義的PPP(Public-Private-Partnership，公私合作/合營/伙伴關系)概念，但早期的PPP更強調政府在項目公司中占有股份，通過商業而非行政的方法加強對項目的控制，以保障公眾利益，共擔風險和共享收益；后來的PPP則更廣義了，一般作為政府與私營企業長期合作提供公共產品各種模式的統稱，包括前述的BOT、PFI及其各種演變形式。2.1.1 BOT的概念 BOT是全球現代社會應用最早、相對簡單或典型的特許經營或PPP模式，但國際上不同機構的定義也有不同，如：

??聯合國工業發展組織(UNIDO)：私營機構在一定時期內對基礎設施進行融資、建設、維護和運營，此后所有權移交為公有；

??世界銀行：政府給某些公司新項目建設的特許權，私營合伙人或某國際財團愿意自己融資、建設某項基礎設施，并在一定時期內經營該設施，然后將此設施交給政府部門或其他公共機構；

??世界銀行學院：一種私營部門和政府部門之間的長期合同關系，用以提供公共設施或服務，其中私營部門承擔較大風險和管理職責；

??亞洲開發銀行：項目公司計劃、籌資和建設基礎設施項目；經所在國政府特許在一定時期內經營項目；特許期到期時，項目資產所有權移交給國家； ??我國原國家計委：指政府部門通過特許權協議，在規定的時間內，將項目授予外商或民企為特許權項目成立項目公司，由項目公司負責項目的投融資、建設、運營和維護。特許期滿后，項目公司將特許項目無償交給政府部門。

總之，BOT是指政府(主要是市級)通過特許權協議，授權私營企業(含外商)進行項目(主要是基礎設施和自然資源開發)的融資、設計、建造、經營和維護，在規定的特許期(通常為10~30年)內向該項目的使用者收取適當(經政府批準的價格)費用，由此回收項目的投資、建設、經營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后項目將移交(一般是免費)給政府。在我國，BOT是政府通過與外企/私企(八十年代中期至九十年代中期)或央企/國企(九十年代后期起至今)簽訂特許權協議吸引社會資本加快國內基礎設施建設的一種手段，故也常稱作“特許權/特許經營招標”或“法人招標”。

其實，BOT本身也是一種統稱，主要有3種最基本的形式：

??BOT(Build-Operate-Transfer，建造-經營-移交)，這是最經典的BOT形式，項目公司沒有項目的所有權，只有建設和經營權。

??BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經營-移交)：與基本的BOT主要不同之處是，項目公司既有經營權又有所有權，政府允許項目公司在一定范圍和一定時期內等一定條件下將項目資產為了融資的目的抵押給銀行，以獲得更優惠的貸款條件，從而使項目所提供的公共產品價格降低，但特許期一般比BOT稍長。

??BOO(Build-Own-Operate，建造-擁有-經營)：與前兩種形式主要不同之處在于，項目公司不必將項目移交給政府(經政府同意可一直延期甚至永久)，目的主要是鼓勵項目公司從項目全壽命期的角度合理建設和經營設施，以提高項目產品/服務的質量，追求全壽命期的總成本降低和效率的提高，使項目的產品/服務價格更低。按亞開行等國際機構觀點，BOO是完全私有化，不屬于PPP。

除了上述三種基本形式之外，在各國應用BOT的過程中，出現了很多演變形式，以反映項目的主要特點，例如：

BT(Build-Transfer，建造-移交)

BTO(Build-Transfer-Operate，建造-移交-運營)

BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-經營-補貼

-移交)

ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，修復-經營-移交)BLT(Build-Lease-Transfer，建造-租賃-移交)

ROMT(Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修復-經營-維護-移交)

ROO(Rehabilitate-Own-Operate，修復-擁有-經營)TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-經營-移交)

SOT(Supply-Operate-Transfer，供應-經營-移交)

DBOT(Design-Build-Operate-Transfer，設計-建造-經營-移交)DOT(Develop-Operate-Transfer，發展-經營-移交)

OT(Operate-Transfer，經營-移交)

OMT(Operate-Manage-Transfer，經營-管理-移交)

DBFO(Design-Build-Finance-Operate，設計-建造-融資-經營)DCMF(Design-Construct-Manage-Finance，設計-施工-管理-融

資)

等等等。

其中，BT是指企業獲得政府的授權后出資和貸款為政府建設項目，在項目建成后交給政府使用，政府則一般在2~4年內向企業分期支付(即回購)。與政府投資建設項目不同的是，政府用于回購項目的資金往往是事后支付(多通過財政撥款或其它資源如土地補償)。BT在我國自90年代末以來大量應用，但因法規不完善、操作不規范，特別是地方政府不顧財政(回購)實力，造成大量地方債務，主要只是解決了政府當時缺錢建設基礎設施的燃眉之急，而且，由于企業僅是參與建造，沒有參與運營，沒有考慮全壽命期的效率提高(我國BT項目的成本是比較高的，一般比傳統模式貴10~20%)，2012年12月已被中央有關部門禁止(見財預[2012]463號通知)。2.1.2 PFI的概念

1992年，英國在BOT的基礎上改善和創新地提出PFI的概念，強調私營企業的主動性和主導性，而政府則相當于“租用”企業提供的設施/服務。采用這種模式時，政府發起項目，由私營企業進行項目的建設和運營，并按事先的規定提供所需的設施/服務，但有些核心服務如教學和醫療等仍是政府提供。政府采用PFI的目的在于獲得有效的服務，以實現資金的“物有所值”(Value for Money)，而非直接投資建設并持有基礎設施和公共服務設施。在PFI下，公共部門在合同期限內因使用私營企業提供的設施而向其付款，在合同結束時，有關資產的所有權或留給私營企業或交回公共部門，取決于所簽PFI合同。英國政府為各個行業制定了PFI的標準合同文本，極大提高了項目實施效率。

由此可以看出，BOT和PFI本質的不同在于政府著眼點的不同：BOT旨在公共設施的最終擁有，而PFI在于公共服務的私營提供（與國內常說的政府購買服務意思最接近）。一般情況下，BOT比較適合用于發展中國家的基礎設施項目，依賴于項目自身的運營收入，而PFI多用于發達國家的公用/社會事業項目，尤其是項目自身盈利能力不足需要政府支付和補貼的項目，目的是提高公共服務的效率和水平。由于我國是公有制的社會主義國家，政府一般不太可能完全放棄這些公共產品項目的最終所有權，而且，由于我國政府資金短缺，只能多依賴于用戶主要支付的基礎設施項目而非政府主要支付的公用/社會事業項目，所以BOT比較適合我國現階段的國情（包括我國企業也缺少建運維全過程集成能力），這也是我國BOT過去幾十年比較流行的原因之一。

2.1.3 PPP的概念

PPP通常直譯為公私合作/合營/伙伴關系，但在我國，因為過去一二十年以來，這類項目的主要參與者是公有的央企/國企，但也都是以獨立法人的形式參與的，因此，PPP譯成“政企合作/合營/伙伴關系”更為準確。類似于PFI，PPP的本質是“政府向社會購買服務”，而不是政府投資建設提供這些服務的設施(當然，最終所有權多是政府的)，但政府與企業是長期平等合作伙伴關系，故國內外業界一直把PPP比喻做“一樁婚姻”而非“一場婚禮”[1]。如前所述，狹義PPP還強調政府在項目公司中占有股份。其實，不同國家/地區和國際機構對PPP的定義都有不同，對PPP的具體模式和分類也尚未有一致的看法，基本上都是廣義的概念。以下列舉幾種有代表性的PPP定義，以供參考。

??歐盟委員會將PPP定義為公共部門和私營部門之間的一種合作關系，雙方根據各自的優劣勢共同承擔風險和責任，以提供傳統上由公共部門負責的公共項目或服務。

??世界銀行(學院)把PPP定義為一種私營部門和政府部門之間的長期合同關系，用以提供公共設施或服務，其中私營部門承擔較大風險和管理職責。??亞洲開發銀行把PPP定義為PPP是在基礎設施和其他服務方面，公共部門和私營部門的一系列的合作關系，其特征有：政府授權、規制和監管，私營企業出資、經營提供服務，公私長期合作、共擔風險、提高效率和服務水平。

??英國財政部把PPP定義為兩個或者更多地部門之間的協議確保他們共同或一致的目標合作完成公共服務工程和他們之間有一定程度的共享權利和責任，聯合投資資本，共擔風險和利益。

??加拿大PPP委員會將PPP定義為公共部門和私營部門基于各自的經驗建立的一種合作經營關系，通過適當的資源分配、風險分擔和利益分享，以滿足公共需求。

??澳大利亞把PPP定義為政府和私營部門之間的長期合同，政府支付私營部門代表政府或輔助政府滿足政府職責所提供的基礎設施和相關服務，而私營部門要負責所建造設施的全壽命期可使用狀況和性能。

??德國聯邦交通、建設及房地產部將PPP定義為長期的、基于合同管理下的公共部門和私營部門的合作以結合各方必要的資源(如專門知識、經營基金、資金、人力資源)和根據項目各方風險管理能力合理分擔項目存在的風險，從而有效地滿足公共服務需要。

??《美國交通工程用戶使用手冊》把PPP定義為公共部門和私營部門伙伴之間的一種合同協議，PPP比傳統的方式允許更廣泛的私營部門參與。協議通常包含一個政府機構和一個私營公司達成修復，建造，經營，維護，和/或管理一個設施或系統。盡管公共部門通常保留設施或系統的擁有權，私營部門擁有在決定項目或任務如何完成方面的額外的決策權力。

??印度金融部的經濟事務部門把PPP定義為一個政府或政府法定實體和一個私營部門公司為了交付一個基于用戶支付費用的基礎設施服務項目的協議或特許權協議。”

??香港效率促進組將PPP定義為一種由雙方共同提供公共服務或實施項目的安排。在這種安排下，雙方通過不同程度的參與和承擔，各自發揮專長，包括特許經營、私營部門投資、合伙投資、合伙經營、組成合伙公司等幾種方式。

總體而言，廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的長期合作關系，而狹義PPP更加強調政府通過商業而非行政的方法如在項目公司中占股份來加強對項目的控制，以及與企業合作過程中的優勢互補、風險共擔和利益共享。現在國際上越來越才多地采用廣義PPP的定義，作為公共部門和私營部門之間一系列合作方式的統稱，包括BOT、PFI等。無論是廣義還是狹義，PPP本質上是公共部門和私營部門為基礎設施和公用事業而達成的長期合同關系，公共部門由在傳統方式下公共設施和服務的提供者變為規制者、合作者、購買者和監管者。

圖1是廣義PPP模式(含外包、特許經營)和私有化各類模式的遞進關系，其中特許經營類可以認為是狹義PPP(當然，如前所述，我國特許經營的含義比圖中特許經營含義更廣)。圖2則大概表示了狹義PPP(藍底框內部分)和廣義PPP(框內和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角則有私有化的意思)的框架和要素(所有權、政府角色、風險轉移)和狹義PPP的特點；類似地，圖3中左列框則更像是廣義PPP(企業獲政府授權替政府做事)，右列框則更像是狹義PPP(政府占股份)。

[1]請參閱：王守清，為什么

PPP是一樁婚姻，而不是一場婚禮，刊公眾號“中國PPP智庫”，2015年11月2日 圖1 廣義PPP不同模式(含政府交付、特許經營)與私有化的遞進關系

圖2 廣義PPP和狹義PPP

圖3 廣義PPP和狹義PPP

圖4是德國學者的PSP(私營部門參與)即廣義PPP概念，以及狹義PPP概念；而圖5則是美國學者對項目交付各種模式的匯總和分類，可見其PPP概念是更廣義的，甚至包括政府融資的(當然，這不是國際主流看法)。我國也還有很多帶有類似意思但不完全相同的其他說法，如政府與社會資本/力量/市場合作、政府向社會力量購買公共服務、社會資本進入/民間參與基礎設施/公用事業、公商/官商合作/合營/伙伴關系、帶資承包、招商引資、市場化、企業化、民營化、私有化，等等。

圖4 德國學者的PSP(廣義PPP)和狹義PPP概念

圖5 美國學者總結的項目交付模式與更廣義PPP

另外，由于我國存在國有、集體、私營等多種經濟主體，對于PPP的理解，還有一個重要問題需要澄清，即我國PPP中的“私”并不是單指私營經濟主體；經濟主體的外在形式只是資本性質的載體，所謂“公”與“私”的區別更應強調的是資本目的的“公”與“私”；在我國，“公”應該指追求社會公益性，“私”應該指追求經濟利益，兩者的根本區別不是經濟主體性質之間的區別，而是追求公共利益與追求經濟利益的區別；當前國有企業是國內PPP市場上最重要的主體，具有較高程度的逐利性，并非以追求公共利益為最高目的，因此可以認定為PPP中的“私營投資主體”，除非該國企是直接受簽約方政府直接管轄操控的，但應限制國企在項目公司中的股份。基于我國實際，建議將PPP稱為“政企合作”，即簡潔直接，也易與國際接軌。小結

綜上，建議我國PPP立法中應采用國際學術界和企業界較為認同的定義，即將PPP認定為政府與企業長期合作一系列方式的統稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多種方式，要特別強調合作過程中政企雙方的平等、風險分擔、利益共享、效率提高和保護公眾利益，但不應包括BT，因為企業沒有參與運營；最好也不應包括BOO，特別是如果項目所有權完全交給了私營企業。主要參考文獻：

[1]

王守清，柯永建.特許經營項目融資(BOT、PFI和PPP).北京：清華大學出版社，2008年7月.[2]

柯永建，王守清.特許經營項目融資(PPP): 風險分擔管理.北京：清華大學出版社，2011年8月.[3]

盛和太，王守清.特許經營項目融資(PPP): 資本結構選擇.北京：清華大學出版社，2014年8月.[4]

財政部，發展改革委，人民銀行，銀監會.關于制止地方政府違法違規融資行為的通知，財預[2012]463號.[5]

趙國富，王守清.項目融資BOT與PFI模式的比較.建筑經濟，2007(5): 40-41.[6]

The European Commission.Guidance for Successful PPP.2003.[7]

Jerry Zhao.Advancing Public Interest in Public-Private Partnership of State Highway Development, Research Report, University of Minnesota, 2011.(http://www.pwfinance.net/document/research_reports/Research%20Misc%20Advancing.pdf)

第三篇：新常態下政府與社會資本公私合作(PPP)模式 蘇琴

“新常態下政府與社會資本公私合作（PPP）模式及其在新城新區土地一級開發中的應用與2015年最新土地與房屋征收補償、（舊城鎮、舊廠房和舊村莊）三舊改造實務操作”高級研討會的通知

各有關單位：

隨著新型城鎮化建設步伐的不斷加快，土地開發投融資項目逐漸增多，地方政府融資和債務風險管理越來越被社會高度關注，在這樣的背景下，地方政府融資壓力劇增，土地財政面臨難題，融資出現瓶頸，地方政府融資平臺急需轉型，創新融資模式。2014年9月財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式通知》（財金〔2014〕76號文），通知提出推廣運用政府和社會資本合作模式（PPP），是國家確定的重大經濟改革任務，也是促進經濟轉型升級、拓寬城鎮化建設融資渠道、支持新型城鎮化建設的必然要求。2014年10月國務院辦公廳發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文，規范區域經濟發展過程中土地一級開發的融資問題。現應各地要求，為提高PPP/BT/BOT/TOT在土地一級開發及基礎設施項目風險防范意識以及分析解決項目投融資實踐中的問題。

在當前 “新國八條” 樓市調控政策和《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施及各項金融調控政策的密集出臺，土地開發資金短缺，融資更加困難，征地拆遷難度進一步加大。隨著我國社會經濟的快速發展，城市建設、城區改造項目增速很快，由此引發的土地糾紛案件逐年增多，并呈現案件數量多，所占比例大；案件類型多樣、復雜，涉及面廣；遺留問題多、處理難度大；因此，如何轉變土地開發戰略，探索新的土地開發和融資模式、了解三舊改造及征地拆遷的最新政策成為各有關部門關注的焦點。中國土地協會決定舉辦“新常態下政府與社會資本公私合作（PPP）模式及其在新城新區土地一級開發中的應用與2015年最新土地與房屋征收補償、（舊城鎮、舊廠房和舊村莊）三舊改造實務操作”高級研討會。現將有關事項通知如下：

附件：一 參會須知

二 報名表

二零一五年三月一日

一、研討內容

（一）、新常態下政府與社會資本公私合作（PPP）模式

1、PPP相關政策解讀及操作要點；

2、土地綜合開發中的PPP模式應用；

3、PPP模式在土地一級開發基礎設施建設項目的融資方式；

4、PPP模式的風險及防范；

5、目前財政部和各機構對于PPP模式研究的最新進展總結；

6、關于建設項目PPP的管理模式；

7、土地一級開發成本構成及收益形式；

8、PPP模式在土地一級開發基礎設施建設項目的融資方式；

9、區域經濟發展、土地一級開發模式與PPP；

10、城市綜合體、城市運營商與土地一級開發；

11、城市新區、產業園區和生態旅游園區的土地運營模式；(二)、新城新區土地一級開發中的應用

1、土地一級開發模式分析；

2、企業如何提前介入土地一級開發項目；

3、土地一級開發項目方案編制依據、注意要點及技巧；

4、土地一級開發項目成本構成、降低成本的技巧和策略；

5、土地一級開發項目中土地出讓金的返還路徑；

6、土地一級開發的合同簽訂要點及風險控制；

7、土地一級開發企業如何進行利潤分配、如何維護自身權利；

8、土地儲備機構如何和企業合作進行土地開發；

9、土地性質、現狀、規劃等對土地一級開發順利進行的影響；

10、土地一級開發流程與聯審、出讓條件與方式、有關文件起草等；

11、土地一級開發過程中如何把控工作進度及風險管理問題；

12、開發商參與土地一級開發的盈利模式與利益保障；

13、城市新區、產業園區和生態旅游園區的土地運營模式；

14、各種成片存量改造：國有農場、林場、湖泊、礦區和工業廠房；

15、解讀國家有關土地開發政策及最新的土地調控政策及未來發展趨勢；

16、土地一級開發典型案例講解；

（三）2015年最新土地與房屋征收補償、（舊城鎮、舊廠房和舊村莊）三舊改造

1、集體土地征收與補償基本程序；

2、集體土地征收房屋搬遷與國有土地上房屋征收搬遷的比較；

3、《國有土地上房屋征收與補償條例》的總則與附則；

4、國有土地上房屋征收決定制度；

5、國有土地上房屋征收補償制度；

6、作出房屋征收決定的程序（流程）概述；

7、征收房屋對相關規劃的要求；

8、房屋征收的啟動程序；

9、對不當增加補償費用行為的限制程序；

10、選定房地產價格評估機構并進行分類評估程序；

11、對被征收房屋的調查登記程序；

12、擬定征收補償方案與征求公眾意見程序；

13、征求公眾意見的公布與舊城區改建補償方案的聽證程序；

14、房屋征收的社會穩定風險評估程序；

15、房屋征收的決策程序及對征收補償費用的撥付與監管程序；

16、對未經登記的建筑的調查認定和處理程序；

17、棚戶區暨“三舊改造”概述

18、舊城區改建的產權調換安置方式；

19、棚戶區改造依據 20、“三舊改造”與新區建設的矛盾

21、“三舊改造”資金的籌集

二、講師及專家

本次擬邀請國土資源部、財政部、住房與城鄉建設部、國家發改委、國家開發銀行、北京市土地儲備中心、中國人民大學等部委領導及相關專家授課，并與學員交流、互動、共同研討。

三、參加對象

各級政府、土地主管部門、土地儲備交易整理中心、建設局、財政局、發改局、房地產管理局、城中村改造及征地拆遷辦等相關單位； 各工業園區、經濟技術開發區管委會；各市（縣）資產經營、城投公司；大中型房地產開發企業； 土地招拍掛中介服務企業；銀行、信托、基金等金融投資等機構的相關人員；

四、培訓時間及地點

2015年03月27日-4月1日（27日為報到日）廈門市 2015年04月17日-22日（17日為報到日）成都市 2015年05月08日-13日（08日為報到日）貴陽市 2015年05月29日-6月3日（29日為報到日）南寧市 2015年06月10日-15日（10日為報到日）西安市

五、相關費用

A類:3000元/人 B類:4600元/人 C類：6200元/人（含授課費、專家報告、資料費、場地費、認證費、會務等費用）。食宿統一安排，費用自理。

第四篇：PPP模式在我國城鎮化發展中的作用

淺談PPP模式在我國城鎮化發展中的作用

前言

城鎮化是我國社會主義現代化建設的歷史任務，也是當前及未來擴大內需的最大潛力所在。根據國家統計局數據，2013年我國的城鎮化率已經達到53.7%，按照“納瑟姆曲線”規律，當前城鎮化進入快速發展階段。在此階段，城鎮化發展對資金的需求巨大，僅僅依靠財政投入難以滿足。此外，從新型城鎮化發展的質量和效益出發，以政府為單一投資主體模式往往存在效率問題。因此，需要通過模式創新，激發城鎮化發展的內在活力，提供持續發展動力。

十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。中央城鎮化工作會議也提出“放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營”，為民資參與城鎮化建設創造了有利的政策環境。

今年的“兩會”上，國務院總理李克強表示，制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，向非國有資本推出一批投資項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。

可見，在城鎮化建設過程中引入社會資本，已經得到了政府的肯定和大力支持。中央對PPP進行明確定位并啟動立法工作，PPP的春天已經到來。

一、PPP的內涵

（一）概念

PPP（Public-Private-Partnership）也稱3P模式，即公私合作模式。關于PPP的概念，尚無統一說法。聯合國發展計劃署、歐美委員會等機構、專家都對PPP的概念有所表述。綜合各方觀點，可以將PPP理解為：公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時為民營部門帶來利益的管理模式。

需要強調的是：其一，PPP的本質是一種合作關系，是民營部門與公共部門合作的結果；其二，它是一種管理模式而非單一的融資模式。可以發揮民營部門的資本、管理與技術優勢，使社會綜合效益最大化。

（二）特征

PPP作為一種新型管理模式，具有伙伴關系、利益共享和風險分擔三個重要特征。其中，伙伴關系是首要特征，利益共享與風險分擔是維持伙伴關系的重要條件，是由伙伴關系衍生出來的特征。

第一，作為首要特征的伙伴關系是其合作本質的具體體現。合作關系的核心在于共同的目標，即在某個具體項目上，以最少的資源提供最優的產品和服務。民營部門實現在一定約束之內的利益最大化，公共部門實現公共福利提升的目標。

第二，PPP項目的公益性決定了利益共享特征，即對項目產生的綜合經濟、社會效益的共享。政府部門節省公共資金投入，節約成本，提高效率；民營部門取得相對穩定的投資回報，提高企業知名度，并開拓投資領域。

第三，PPP模式中的風險分擔主要表現為考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，盡可能做到每一種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，進而達到項目整體風險的最小化。

二、我國城鎮化過程中引入PPP管理模式的必要性

城鎮化過程中，需要大量投入以形成有效供給的公共產品。有必要通過PPP模式引入民營部門參與，以緩解資金供求矛盾，提高供給效率和分散風險。

（一）彌補巨額資金的供需缺口

1、我國未來城鎮化需要巨額資金投入。根據中國社科院的《中國城市發展報告（2012）》藍皮書測算，在未來20年內，要將4-5億進城農民完全市民化，至少需要投入40-50萬億的巨額資金。

2、傳統地方政府主導的融資模式存在局限性。目前，我國地方政府融資模式主要有：地方稅和中央轉移支付、土地出讓金收入、地方投融資平臺以及中央代發地方債。這些傳統的融資模式由于各自的局限性，難以為未來的城鎮化提供持續的、充足的資金供給。首先，地方稅收和中央轉移支付不能滿足地方城鎮化過程中公共產品和服務的提供。其次，土地財政融資模式可持續性差。土地融資存在很多問題：土地資源的稀缺性導致一次性的土地批租收入不具有可持續性，并助長了地方政府政績激勵下的短期行為，地方政府通過推高地價獲得城鎮化建設資金的同時也推高了房價。第三，地方融資平臺面臨較大債務風險隱患：一是融資主體的設立與運作不規范，公司治理結構不合理；二是融資狀況不透明，責任主體模糊；三是信用膨脹，負債率高；四是地方債發行規模有限，短期內不宜大規模推廣。因此，積極探索多元化的融資渠道，利用PPP模式引入民間資本，不失為

緩解此矛盾的有效途徑。

（二）提高公共產品和服務的供給效率。

在基礎設施、公用事業和公共服務領域，以政府為單一主體的供給和管理模式在運行機制方面存在不足，導致公共產品和服務的供給效率低下。一是城市公共設施內部投資結構不協調，政府的資金分配比例不合理。二是資源浪費嚴重。首先，由于缺乏長遠的統籌規劃，存在大量重復、盲目建設，造成基礎設施供給不足與基礎設施利用不充分并存的現象。其次，有的項目建設質量不達標，難以達到正常的使用要求，常常要返建或返修，帶來了巨大資金浪費。三是，項目建設周期過長。一方面，由于低估項目預算，忽視配套資金，使許多在建工程由于缺乏資金而明確。另一方面，個別地方政府為了制造建設繁榮的假象，人為拉長建設戰線和周期，不利于樹立政府形象和信用，也影響其他項目的開展。

而在PPP管理模式中，政府公共部門和民營部門在合理分工、優勢互補的基礎上進行合作，民營部門更多地負責項目和服務的具體生產與經營，政府公共部門主要負責項目和服務標準的制定以及生產經營過程的監督。因此，提高了公共產品和服務的供給效率和質量。

（三）分散公共設施供給的整體風險

在城鎮化發展過程中，基礎設施、公用事業和公共服務，由于其投入巨大、影響范圍廣泛等原因，其生產與經營過程存在著諸多系統性風險（政治風險、經濟風險、法律風險和不可抗力風險）和非系統性風險（包括信用風險、完工風險、技術風險、經營管理風險、市場風險及環境保護風險等）。這些風險如果由公共部門獨自承擔，必將加大其壓力和負擔。所以，利用PPP模式引入民營部門參與，通過

科學的風險分擔機制，可將不同風險分配給最有能力承受此風險的一方，從而分散和降低項目和服務的整體風險。

三、利用PPP的保障措施

在利用PPP機制有效促進我國城鎮化進行中，除了根據城鎮公共設施的不同形態和不同特點選擇合適的PPP具體模式以外，還需要采取一系列措施，保障PPP模式的有效運行。

（一）健全相關法律法規體系

完善的法律法規是私營部門進入城鎮化公共設施領域的基本依據。為保障PPP機制的良好運行，還要進一步完善和細化《合同法》等現有法律法規體系，為PPP模式在城鎮公共設施中的有效運用提供更加全面、詳細的法律依據，為各參與方的權責劃分、風險分擔以及糾紛處理提供指導。

（二）完善政策扶持措施

為了更好地引導私營部門參與城鎮公共設施建設，國家需要出臺一系列的優惠政策，從財政、稅收、金融、土地等多方面為私營部門參與PPP項目給予政策扶持，增加城鎮公共設施PPP項目的吸引力。

（三）加強全面綜合管理

城鎮公共設施的PPP項目涉及的利益實體較多，時間跨度較大，沒有嚴格的管理貫穿始終是難以奏效的。從國外經驗看，英國、美國等PPP推行比較成功的國家都建立了專門的PPP管理制度。對PPP項目，要從橫向管理（合同管理、績效監控和關系管理）和縱向管理（招標籌備期）、工程建設期、項目運營期和項目交割期）兩個維度加強管理。

（四）建立PPP專業組織機構

從發達國家的經驗看，我國也應在借鑒先進經驗基礎上，研究建立中央和地方級別的專業PPP單位，幫助公共部門設計和實施PPP項目，為推廣PPP提供國家和地方各層面的組織保障。

第五篇：PPP模式

一、什么是PPP模式?（也稱PPP融資）

答：

是指政府與私人組織之間，合作建設城市基礎設施項目, 通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，雙方各自發揮自己的優勢來提供公共服務，共同分擔風險、共同分享收益。

PPP的三大特征：1)伙伴關系 2）利益共享 3）風險共擔

注解：過去認為只能由政府運用財政資金來做的一些公共基礎設施、公共工程、公共服務項目，在PPP的模式下，可轉變為由非政府的企業主體、民間資本、社會資金進入實施，形成特許權管理框架下的有效供給。

二、為什么要引入PPP模式？

答： 直接動因來自財政壓力、壟斷勢力和低效率。

財政部財政科學研究所所長賈康說： “我國地方政府債務迅速攀升，運用PPP的機制創新，針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務規模，有助于化解地方政府債務風險、減少地方債壓力。” 財政部副部長史耀斌日前指出，目前城市建設資金主要靠轉讓土地的收入支撐是不可持續的，新型城鎮化需要建立多元可持續的資金保障機制。

我們國家在推進新型城鎮化的過程中，約4億人口要從農村區域轉入城鎮成為常駐人口，進城人口所需的“市民化”待遇，必須得到基本公共服務和保障。而預計2020年城鎮化帶來的投資資金量約42萬億元。而各地加快推進城鎮化普遍面臨著融資難題。（如此天文數字的投入，僅靠政府包攬來做，肯定力不從心。必須打定主意，使道路、橋梁、隧道、涵洞、上下水、供電、供熱、供氣、醫院、學校、綠化等公共品、準公共品的供給。）

PPP模式是政府、企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。

三、ppp運營方式: 哪些行業適合這種模式？ 早在20世紀90年代,PPP模式是歐洲流行起來的，在公共基礎設施領,尤其是在大型、一次性的項目。如：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學校）、公共不動產管理,也就是我們常說的基礎建設。(僅靠政府投資難以滿足交通長期穩定發展的需要.)1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，智利于1994年引進PPP模式。結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會發展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。

葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。

1998年的法國世界杯的體育館建設也用了PPP模式。

巴西是2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱，已經列入2004年－2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

美國最著名的4大職業聯賽俱樂部（如NBA,NFL，NHL,MLB）所擁有的82個體育場館的31%都是用的PPP模式。

中國的PPP模式案例：

2005年2月，我國首次運PPP模式進行北京地鐵4號線的建設（16號再次使用PPP）.2，國家體育場（鳥巢的案例）3.北京亦莊的天然氣項目 4.武漢的高鐵

四、PPP：解讀新型城鎮化的融資之路 在4月1日至2日召開的PPP會議上，財政部財政科學研究所所長賈康、亞洲開發銀行資深經濟學家柯瑞格先生等為財政系統人士培訓了PPP模式的基礎知識、政策體系、發展經驗、操作實踐、法律框架及實施流程等。黑龍江省、河南省、浙江省、湖南省、福建省、上海市等省市及其部分地市的財政廳、財政局相關負責人士參加會議。

據悉，財政部力推的PPP模式正在全國多個省市推進。哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經通過多個項目先行實踐總結經驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集展開調研，著手籌備項目。

PPP是政府和私人企業之間為提供公共產品和服務、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩定收益的基礎設施項目建設。

目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設立了PPP管理機構，負責推動PPP模式發展，履行研究設計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協調等職責。

如何有效率地提供普遍服務，既能保障公共產品的公共性質，又夠促使企業通過利潤改善提高效率，是各國在公用事業部門制度改革過程中面臨的困境。于是公私合作制就成為各國公用事業部門改革實踐中的一種嘗試。

黑龍江：2014.4月

作為試點城市所在的省份，黑龍江省今年年初與亞行合作實施“PPP領導力建設項目”，引導亞行等國際金融機構在城市發展、節能環保等領域，與省內有潛力的私有經濟體開展直接融資合作，并且先后向國家申報了“松花江流域水污染控制”、“職業教育實訓基地”等PPP類項目，引資總額度約合2.43億美元。洛陽 2014.2 另一個試點城市洛陽的市政路橋和污水處理打包項目已初步選定為亞行貸款支持項目，亞行計劃提供總額1億美元的主權貸款支持。湖南省財政廳此前也舉辦PPP模式專題研討會，并明確提出今年將選取部分市縣開展試點。

五、安邦產品

房地產行業周刊 2011年7月26日 第369期[北京保障房建設率先引入PPP模式] 金融2014年1月27日第3936期 [財政部力推PPP化解地方債并為城鎮化融資] 經濟2014年4月3日第4643期[民企面對PPP模式難以跨越資金和制度門檻] 金融 2014年4月23日總第3992期[北京地鐵再成地方PPP模式標桿]16號線 中國農業報告 2014年4月24日 總第249期 【公私合營(PPP)促農業現代化轉型】 經濟2014年5月8日第4666期【形勢要點；地方政府需要正視PPP帶來的挑戰 比如地鐵漲價，票價提高政府可以減少補貼，PPP公司也可以有更多利潤空間，但公眾的福利會損失。沒有解決好這些頂層設計上的問題，PPP項目的前景令人擔憂。這使得前述的立法工作變得極為重要。

金融 2014年5月8日 總第4002期 【形勢要點：復星的復合產業PPP融資模式】

安邦建議采用PPP（民間資本參與公共項目建設運營，與政府共同分擔風險、收益）；城投集合債（幾個平臺捆綁在一起發城投債，對增信有幫助）；國開行（國開行被要求成立專門的金融機構，向郵儲銀行融資投棚改）、財政部的棚改專項。

PPP模式是指政府與私營企業簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。協議時間可能長達20年。

與現在地方政府熟識的BT、BOT不同，PPP強調民間資本必須出錢，同時必須參與項目運營，與政府共同分擔項目風險，分享收益。

（BT）建造、移交（BT在實際運用中變成了墊資施工）

民營機構與政府方簽約，設立項目公司以階段性業主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。

（BOT）建造、擁有、運營、移交（BOT則是政府向私人部門承諾固定收益，私人部門基本不承擔風險）

私營部門為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。

企業的好處：PPP可以給企業帶來長期穩定回報的可能性，所以，民間資本自然而然地就會考慮加入到這樣的項目上來。

對于政府來說：企業加入后，既解決了資金問題，企業加入后的優勢還有管理知識、專業知識。

總之，PPP對于政府來說，是必須積極運用來推進現代治理中化解財政壓力、債務壓力和充分盡責地實施和諧社會管理、貫徹“中國夢”發展戰略的機制創新。

PPP模式有哪些好處？

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，可以提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

（公私合作制是指公共部門+私人部門為提供公共服務而建立起來的一種長期合作伙伴關系）

PPP項目步驟：商業需求→方案的評估與選擇→案例分析→項目開發→競標過程→合同管理。