第一篇：PPP模式在教育領域的應用研究

PPP模式在教育領域的應用研究

教育是到社會文明演進的靈魂指引，是一個國家或民族全民性和持久性發展的社會原動力。為尋求教育在普及、質量和績效等不同層次和水平的縱深發展，各地政府不斷在教育體制、教育管理等方面探索改革措施，以克服傳統教育服務供給方式的弊端。

筆者以當下盛行的PPP模式作為研究切入點，在對其概念性解讀以及在教育領域應用回顧的基礎上，以曾經手的實操案例為補充，著重闡述如何利用PPP模式吸納私人部門在融資、管理等方面積極有效的成分，以補充政府在經費和管理等方面的不足，為規范教育市場化改革、改善教育服務供給，以更加科學有效的方式引入私人部門優勢促進教育事業發展提供借鑒。

一、PPP內涵界定

PPP是公共部門為了公共產品或服務更好的供給，通過正式契約或合同與私人部門建立起來的一種長效的、形式多樣的合作關系，諸如特許經營、合同管理等。本文所探討的PPP是指涉及公共機構和私人部門之間所形成的，旨在改善公共產品或服務的供給而建立起來的各種合作關系，通常伴隨引入私人部門的資源或專長優勢等目的。

PPP的確立通常通過書面的、正式的協議或合約明確規定合作關系的條款，包括責任分擔、控制權分配、合作范圍、交付條件、回報機制等。PPP是以效率為導向的關注成果的制度安排，是建立在政府和私營合作方各自優勢基礎上的角色互補和能力重構，PPP的范圍及其盈利的潛力主要是受合約的制約，而不完全受市場或政府法規的驅動和調節[1]，公私合作關系不能總是被看做私有化，而是一種介于公有部門和私有部門之間的不參照其中任何一種模式的合作關系，公共部門至始至終都在合作框架中發揮著重要作用。

二、教育領域PPP辦學的發展

國外教育PPP辦學的發展

國外教育領域中公共部門與私人實體的合作早在PPP術語形成之前就在一些國家存在，例如荷蘭、丹麥等國利用私人部門提供公共基礎教育己有100多年的歷史。但目前流行的“公私合作”PPP通常指的是始于20世紀90年代早期的新趨勢，并且一般關于PPP術語的界定也被認為適用于教育領域的PPP[2]。

自 20世紀90年英國率先提出“公私合作伙伴關系”模式以來，在西方國家公共部門的民營化理論影響和實踐改革浪潮的直接推動下，西方各國紛紛開啟了教育市場化的改革。各國對這種改革的雖有不同的稱謂，但無論是教育市場化、教育民營化、教育私營化，還是教育產業化、教育商品化，無不都表達了一個共同的信念，即把市場機制引入到教育領域，通過選擇、競爭等機制來改革教育的辦學體制和管理模式，擴展教育的選擇權。例如，英國的“私人融資計劃”、澳大利亞新南威爾士州的“新學校項目”、美國“特許學校”和“契約學校”、菲律賓和巴基斯坦的學校“領養”計劃、新西蘭的“選替教育”，以及智利和美國的非限制性教育券或仿教育券計劃等。

國內教育PPP辦學的發展

改革開放以來，受西方國家市場化改革的影響，隨著我國市場經濟體制的發展和政府管理體制變革的推進，市場化改革也開始在我國的公共服務領域得到應用，教育領域開始逐步擴大與私人部門的合作，開啟引入市場競爭機制的改革嘗試，并且這種改革的范圍開始從設施維護、學生接送、學校餐飲等非核心領域向學校教學和教育供給等核心服務擴展，出現了“公校辦民校”、“公私合作辦學”等嘗試性探索。

然而，從國內對PPP研究和應用情況來看，盡管PPP模式在我國公用基礎設施建設中已有一定的應用，但遺憾的是，國內對教育領域的PPP研究缺乏專門性和整體性，對教育領域擴大與私人部門的合作、引入市場競爭機制的相關研究絕大多數都還停留在市場化的視域里，仍然是限于從市場化或民營化視角的籠統探討。

三、案例分析

依區域性教育需求層次及面臨問題的不同，教育領域PPP合作辦學的模式類型較多，并且國內尚未形成統一的分類方式，本文以職業教育公私股份制合作辦學項目為案例，簡要闡述PPP在調和政府、教育與市場關系以打破教育市場化困境的應用嘗試。

項目背景

根據新疆的地域特性、經濟現狀以及民族特征，職業教育培訓擁有不同于內地的供給模式和需求情況，在全疆范圍內探索并推廣本地化的職業教育模式是促進地方勞動力接受職業教育，提高職業教育效率的重要措施。在本地化招生和就業的基礎上，實現本地化教育，不僅可以緩解少數民族就業的社會難題，更重要的是有利于全疆的社會安定與和諧發展。因此，新疆維吾爾自治區伊犁哈薩克自治州察布查爾錫伯自治縣擬發展一所地方職業教育學校，探索地方招生、地方教育、地方就業的職業教育模式。

方案設計

1、設立察布查爾職業教育學院有限公司作為發展職業教育的投資運作母體。由察布查爾投資發展集團有限公司以貨幣和土地及房產的形式出資成立察布查爾職業教育學院有限公司，以公司制形式從事教育培訓業務，組織形式靈活，適應性較強，且在學費價格機制方面擁有較大的自主性。

2、引入社會資本——伊泰集團。伊泰集團擁有強大的資金實力，通過協商洽談，伊泰集團以增資的方式入股察布查爾職業教育學院，在股權層面達成合作，共同推進察布查爾全縣職業教育事業的發展。員工穩定是新疆地區大型企業面臨的普遍難題，通過合作辦學，伊泰集團可依據自身的人員需求類型設置課程類別、課時數量，通過校企結合，依托、貼近伊泰的人員需求，推行訂單式培訓、定崗培訓、定向培訓等培訓模式，為伊泰集團輸送優秀學員，打造雙贏格局。

3、業務分類。察布查爾職業教育學院的業務類型涵蓋職業技能培訓、教育輔助服務、公共就業服務、職業中介服務等，其中糅雜了社會性（公益性）業務和收益性業務，學院在設立時要將兩類業務分開，明確業務分類體系，公益性業務依區域政策采用政府補貼的形式，收益性業務則參與市場競爭，兩類業務獨立核算，以確保投資人合理的收益回報。

4、組織結構。察布查爾職業教育學院是察布查爾投資發展集團的全資子公司，后期伊泰公司、合作高校將以增資擴股的方式入股察布查爾職業教育學院，學院與各高校通過成立“合作辦學項目公司”的形式展開合作，各項目公司間獨立運營。

察布查爾職業教育學院以“一校，三中心，多基地，合作辦學”的模式發展。同時，察布查爾職業技術學院下設綜合辦公室、就業招生部、合作辦學部、教務管理部、學生工作部、財務部六個輔助部門。

四、啟示

PPP作為調節政府、教育與市場三者關系的一把鑰匙，是改革教育領域辦學模式的新舉措。PPP模式能夠克服傳統教育供給形式和完全市場化變革的弊端，利用公私部門的有限合作方式來改善基礎教育的供給效率和質量，從而為公眾提供更多可供選擇的、高質量的教育，同時引入民間資源也減輕了政府在教育領域供給的財政負擔。

PPP對于促進各層次教育的發展均有多方面的意義，國家宏觀層面也在創設積極、寬松的制度安排，但鑒于目前我國教育領域公私合作的政策條文尚不明朗細致，以PPP 形式進行教育供給的服務內容、范圍以及私人合作者的資質要求等需要詳細的評估審定。因此，教育領域成功實踐PPP模式需要周密的前期規劃和嚴謹的實施過程，以避免可能出現的各種問題，從而順利實現預期目標。

第二篇：PPP模式在教育領域的應用研究-曹田

PPP模式在教育領域的應用研究

曹田

摘要：教育市場化改革以及改善服務供給的訴求催生了公私合作PPP模式在教育領域的應用，隨著人們對教育質量、效益、公平的需求日益加深，教育領域逐漸開始通過各種形式的PPP將私人部門的資源和管理等方面的優勢引入教育領域的嘗試。本文以此作為切入點，從理論與實踐兩個方面簡要闡述PPP模式在教育領域的探索性應用。

教育是到社會文明演進的靈魂指引，是一個國家或民族全民性和持久性發展的社會原動力。為尋求教育在普及、質量和績效等不同層次和水平的縱深發展，各地政府不斷在教育體制、教育管理等方面探索改革措施，以克服傳統教育服務供給方式的弊端。

筆者以當下盛行的PPP模式作為研究切入點，在對其概念性解讀以及在教育領域應用回顧的基礎上，以曾經手的實操案例為補充，著重闡述如何利用PPP模式吸納私人部門在融資、管理等方面積極有效的成分，以補充政府在經費和管理等方面的不足，為規范教育市場化改革、改善教育服務供給，以更加科學有效的方式引入私人部門優勢促進教育事業發展提供借鑒。

一、PPP內涵界定

PPP是公共部門為了公共產品或服務更好的供給，通過正式契約或合同與私人部門建立起來的一種長效的、形式多樣的合作關系，諸如特許經營、合同管理等。本文所探討的PPP是指涉及公共機構和私人部門之間所形成的，旨在改善公共產品或服務的供給而建立起來的各種合作關系，通常伴隨引入私人部門的資源或專長優勢等目的。

PPP的確立通常通過書面的、正式的協議或合約明確規定合作關系的條款，包括責任分擔、控制權分配、合作范圍、交付條件、回報機制等。PPP是以效率為導向的關注成果的制度安排，是建立在政府和私營合作方各自優勢基礎上的角色互補和能力重構，PPP的范圍及其盈利的潛力主要是受合約的制約，而不完全受市場或政府法規的驅動和調節①，公私合作關系不能總是被看做私有化，而是一種介于公有部門和私有部門之間的不參照其中任何一種模式的合作關系，公共部門至始至終都在合作框架中發揮著重要作用。

二、教育領域PPP辦學的發展

（一）國外教育PPP辦學的發展

國外教育領域中公共部門與私人實體的合作早在PPP術語形成之前就在一些國家存在，例如荷蘭、丹麥等國利用私人部門提供公共基礎教育己有100多年的歷史。但目前流行的“公 ①邁克爾·吉拉爾德.論公私合作關系——公私合作并非私有化[J].徐覺哉譯.國外社會科學文摘,2002,03.私合作”PPP通常指的是始于20世紀90年代早期的新趨勢，并且一般關于PPP術語的界定也被認為適用于教育領域的PPP①。

自20世紀90年英國率先提出“公私合作伙伴關系”模式以來，在西方國家公共部門的民營化理論影響和實踐改革浪潮的直接推動下，西方各國紛紛開啟了教育市場化的改革。各國對這種改革的雖有不同的稱謂，但無論是教育市場化、教育民營化、教育私營化，還是教育產業化、教育商品化，無不都表達了一個共同的信念，即把市場機制引入到教育領域，通過選擇、競爭等機制來改革教育的辦學體制和管理模式，擴展教育的選擇權。例如，英國的“私人融資計劃”、澳大利亞新南威爾士州的“新學校項目”、美國“特許學校”和“契約學校”、菲律賓和巴基斯坦的學校“領養”計劃、新西蘭的“選替教育”，以及智利和美國的非限制性教育券或仿教育券計劃等。

（二）國內教育PPP辦學的發展

改革開放以來，受西方國家市場化改革的影響，隨著我國市場經濟體制的發展和政府管理體制變革的推進，市場化改革也開始在我國的公共服務領域得到應用，教育領域開始逐步擴大與私人部門的合作，開啟引入市場競爭機制的改革嘗試，并且這種改革的范圍開始從設施維護、學生接送、學校餐飲等非核心領域向學校教學和教育供給等核心服務擴展，出現了“公校辦民校”、“公私合作辦學”等嘗試性探索。

然而，從國內對PPP研究和應用情況來看，盡管PPP模式在我國公用基礎設施建設中已有一定的應用，但遺憾的是，國內對教育領域的PPP研究缺乏專門性和整體性，對教育領域擴大與私人部門的合作、引入市場競爭機制的相關研究絕大多數都還停留在市場化的視域里，仍然是限于從市場化或民營化視角的籠統探討。

三、案例分析

依區域性教育需求層次及面臨問題的不同，教育領域PPP合作辦學的模式類型較多，并且國內尚未形成統一的分類方式，本文以職業教育公私股份制合作辦學項目為案例，簡要闡述PPP在調和政府、教育與市場關系以打破教育市場化困境的應用嘗試。

（一）項目背景

根據新疆的地域特性、經濟現狀以及民族特征，職業教育培訓擁有不同于內地的供給模式和需求情況，在全疆范圍內探索并推廣本地化的職業教育模式是促進地方勞動力接受職業教育，提高職業教育效率的重要措施。在本地化招生和就業的基礎上，實現本地化教育，不僅可以緩解少數民族就業的社會難題，更重要的是有利于全疆的社會安定與和諧發展。

因此，新疆維吾爾自治區伊犁哈薩克自治州察布查爾錫伯自治縣擬發展一所地方職業教育學校，探索地方招生、地方教育、地方就業的職業教育模式。

（二）方案設計

① Edueation International.Public Private Partnerships in Edueation[R].2009,09:21,16.1、設立察布查爾職業教育學院有限公司作為發展職業教育的投資運作母體。由察布查爾投資發展集團有限公司以貨幣和土地及房產的形式出資成立察布查爾職業教育學院有限公司，以公司制形式從事教育培訓業務，組織形式靈活，適應性較強，且在學費價格機制方面擁有較大的自主性。

2、引入社會資本——伊泰集團。伊泰集團擁有強大的資金實力，通過協商洽談，伊泰集團以增資的方式入股察布查爾職業教育學院，在股權層面達成合作，共同推進察布查爾全縣職業教育事業的發展。員工穩定是新疆地區大型企業面臨的普遍難題，通過合作辦學，伊泰集團可依據自身的人員需求類型設置課程類別、課時數量，通過校企結合，依托、貼近伊泰的人員需求，推行訂單式培訓、定崗培訓、定向培訓等培訓模式，為伊泰集團輸送優秀學員，打造雙贏格局。

3、業務分類。察布查爾職業教育學院的業務類型涵蓋職業技能培訓、教育輔助服務、公共就業服務、職業中介服務等，其中糅雜了社會性（公益性）業務和收益性業務，學院在設立時要將兩類業務分開，明確業務分類體系，公益性業務依區域政策采用政府補貼的形式，收益性業務則參與市場競爭，兩類業務獨立核算，以確保投資人合理的收益回報。

4、組織結構。察布查爾職業教育學院是察布查爾投資發展集團的全資子公司，后期伊泰公司、合作高校將以增資擴股的方式入股察布查爾職業教育學院，學院與各高校通過成立“合作辦學項目公司”的形式展開合作，各項目公司間獨立運營。

察布查爾職業教育學院以“一校，三中心，多基地，合作辦學”的模式發展。同時，察布查爾職業技術學院下設綜合辦公室、就業招生部、合作辦學部、教務管理部、學生工作部、財務部六個輔助部門。

圖 1 察布查爾職業教育組織結構圖

四、啟示

PPP作為調節政府、教育與市場三者關系的一把鑰匙，是改革教育領域辦學模式的新舉措。PPP模式能夠克服傳統教育供給形式和完全市場化變革的弊端，利用公私部門的有限合作方式來改善基礎教育的供給效率和質量，從而為公眾提供更多可供選擇的、高質量的教育，同時引入民間資源也減輕了政府在教育領域供給的財政負擔。

PPP對于促進各層次教育的發展均有多方面的意義，國家宏觀層面也在創設積極、寬松的制度安排，但鑒于目前我國教育領域公私合作的政策條文尚不明朗細致，以PPP形式進行教育供給的服務內容、范圍以及私人合作者的資質要求等需要詳細的評估審定。因此，教育領域成功實踐PPP模式需要周密的前期規劃和嚴謹的實施過程，以避免可能出現的各種問題，從而順利實現預期目標。

第三篇：PPP模式

一、什么是PPP模式?（也稱PPP融資）

答：

是指政府與私人組織之間，合作建設城市基礎設施項目, 通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，雙方各自發揮自己的優勢來提供公共服務，共同分擔風險、共同分享收益。

PPP的三大特征：1)伙伴關系 2）利益共享 3）風險共擔

注解：過去認為只能由政府運用財政資金來做的一些公共基礎設施、公共工程、公共服務項目，在PPP的模式下，可轉變為由非政府的企業主體、民間資本、社會資金進入實施，形成特許權管理框架下的有效供給。

二、為什么要引入PPP模式？

答： 直接動因來自財政壓力、壟斷勢力和低效率。

財政部財政科學研究所所長賈康說： “我國地方政府債務迅速攀升，運用PPP的機制創新，針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務規模，有助于化解地方政府債務風險、減少地方債壓力。” 財政部副部長史耀斌日前指出，目前城市建設資金主要靠轉讓土地的收入支撐是不可持續的，新型城鎮化需要建立多元可持續的資金保障機制。

我們國家在推進新型城鎮化的過程中，約4億人口要從農村區域轉入城鎮成為常駐人口，進城人口所需的“市民化”待遇，必須得到基本公共服務和保障。而預計2020年城鎮化帶來的投資資金量約42萬億元。而各地加快推進城鎮化普遍面臨著融資難題。（如此天文數字的投入，僅靠政府包攬來做，肯定力不從心。必須打定主意，使道路、橋梁、隧道、涵洞、上下水、供電、供熱、供氣、醫院、學校、綠化等公共品、準公共品的供給。）

PPP模式是政府、企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。

三、ppp運營方式: 哪些行業適合這種模式？ 早在20世紀90年代,PPP模式是歐洲流行起來的，在公共基礎設施領,尤其是在大型、一次性的項目。如：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學校）、公共不動產管理,也就是我們常說的基礎建設。(僅靠政府投資難以滿足交通長期穩定發展的需要.)1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，智利于1994年引進PPP模式。結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會發展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。

葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。

1998年的法國世界杯的體育館建設也用了PPP模式。

巴西是2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱，已經列入2004年－2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

美國最著名的4大職業聯賽俱樂部（如NBA,NFL，NHL,MLB）所擁有的82個體育場館的31%都是用的PPP模式。

中國的PPP模式案例：

2005年2月，我國首次運PPP模式進行北京地鐵4號線的建設（16號再次使用PPP）.2，國家體育場（鳥巢的案例）3.北京亦莊的天然氣項目 4.武漢的高鐵

四、PPP：解讀新型城鎮化的融資之路 在4月1日至2日召開的PPP會議上，財政部財政科學研究所所長賈康、亞洲開發銀行資深經濟學家柯瑞格先生等為財政系統人士培訓了PPP模式的基礎知識、政策體系、發展經驗、操作實踐、法律框架及實施流程等。黑龍江省、河南省、浙江省、湖南省、福建省、上海市等省市及其部分地市的財政廳、財政局相關負責人士參加會議。

據悉，財政部力推的PPP模式正在全國多個省市推進。哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經通過多個項目先行實踐總結經驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集展開調研，著手籌備項目。

PPP是政府和私人企業之間為提供公共產品和服務、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩定收益的基礎設施項目建設。

目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設立了PPP管理機構，負責推動PPP模式發展，履行研究設計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協調等職責。

如何有效率地提供普遍服務，既能保障公共產品的公共性質，又夠促使企業通過利潤改善提高效率，是各國在公用事業部門制度改革過程中面臨的困境。于是公私合作制就成為各國公用事業部門改革實踐中的一種嘗試。

黑龍江：2014.4月

作為試點城市所在的省份，黑龍江省今年年初與亞行合作實施“PPP領導力建設項目”，引導亞行等國際金融機構在城市發展、節能環保等領域，與省內有潛力的私有經濟體開展直接融資合作，并且先后向國家申報了“松花江流域水污染控制”、“職業教育實訓基地”等PPP類項目，引資總額度約合2.43億美元。洛陽 2014.2 另一個試點城市洛陽的市政路橋和污水處理打包項目已初步選定為亞行貸款支持項目，亞行計劃提供總額1億美元的主權貸款支持。湖南省財政廳此前也舉辦PPP模式專題研討會，并明確提出今年將選取部分市縣開展試點。

五、安邦產品

房地產行業周刊 2011年7月26日 第369期[北京保障房建設率先引入PPP模式] 金融2014年1月27日第3936期 [財政部力推PPP化解地方債并為城鎮化融資] 經濟2014年4月3日第4643期[民企面對PPP模式難以跨越資金和制度門檻] 金融 2014年4月23日總第3992期[北京地鐵再成地方PPP模式標桿]16號線 中國農業報告 2014年4月24日 總第249期 【公私合營(PPP)促農業現代化轉型】 經濟2014年5月8日第4666期【形勢要點；地方政府需要正視PPP帶來的挑戰 比如地鐵漲價，票價提高政府可以減少補貼，PPP公司也可以有更多利潤空間，但公眾的福利會損失。沒有解決好這些頂層設計上的問題，PPP項目的前景令人擔憂。這使得前述的立法工作變得極為重要。

金融 2014年5月8日 總第4002期 【形勢要點：復星的復合產業PPP融資模式】

安邦建議采用PPP（民間資本參與公共項目建設運營，與政府共同分擔風險、收益）；城投集合債（幾個平臺捆綁在一起發城投債，對增信有幫助）；國開行（國開行被要求成立專門的金融機構，向郵儲銀行融資投棚改）、財政部的棚改專項。

PPP模式是指政府與私營企業簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。協議時間可能長達20年。

與現在地方政府熟識的BT、BOT不同，PPP強調民間資本必須出錢，同時必須參與項目運營，與政府共同分擔項目風險，分享收益。

（BT）建造、移交（BT在實際運用中變成了墊資施工）

民營機構與政府方簽約，設立項目公司以階段性業主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。

（BOT）建造、擁有、運營、移交（BOT則是政府向私人部門承諾固定收益，私人部門基本不承擔風險）

私營部門為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。

企業的好處：PPP可以給企業帶來長期穩定回報的可能性，所以，民間資本自然而然地就會考慮加入到這樣的項目上來。

對于政府來說：企業加入后，既解決了資金問題，企業加入后的優勢還有管理知識、專業知識。

總之，PPP對于政府來說，是必須積極運用來推進現代治理中化解財政壓力、債務壓力和充分盡責地實施和諧社會管理、貫徹“中國夢”發展戰略的機制創新。

PPP模式有哪些好處？

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，可以提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

（公私合作制是指公共部門+私人部門為提供公共服務而建立起來的一種長期合作伙伴關系）

PPP項目步驟：商業需求→方案的評估與選擇→案例分析→項目開發→競標過程→合同管理。

第四篇：PPP模式在國家體育場

PPP模式在國家體育場（鳥巢）項目的應用分析 ——試論公開招標是PPP項目實施的有效途徑

2015-03-03

引言

隨著國務院《關于投資體制改革的決定》、《關于加強城市基礎設施建設的意見》及《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》等文件頒布實施，我國市政公用事業改革進一步深化。當前我國在城鎮化建設、化解地方融資平臺債務風險、改進政府公共服務、提高資金社會效率等方面存在諸多問題，推廣PPP模式尤為重要。

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：在自然壟斷行業實行政企分開，特許經營改革；允許社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施投資、建設、運營；推廣政府購買服務；大力發展混合制經濟。國務院已推出80個PPP示范項目，面向社會公開招標，鼓勵社會資本，以合資、獨資、特許經營等方式參與，要求把這80個PPP項目建成社會資本參與的樣板工程；指出各地政府要積極籌備更多的PPP項目。在財政部召開的全國PPP專題會上，財政部對PPP作了系統部署，財政部作為PPP的第一責任部門，正大力推廣PPP。

國信招標集團作為國內大型咨詢服務機構和招標代理企業，自2006年起連續八年獲得“中國招標代理機構十強”第一名。集團業務涵蓋各行各業，業績居業界首位，僅PPP項目就完成了200余項。其中，國家體育場（鳥巢）是我國首個采取公開招標的PPP項目，也是我國相當成功的大型PPP項目案例，目前正向全國推廣。國信招標集團作為該項目的總顧問單位，牽頭組織該項目的融資顧問、財務顧問、法律顧問及招標代理。

本文結合國家體育場（鳥巢）PPP項目，就當前推廣PPP模式的意義及如何應用進行研究探討。

一、城鎮化面臨的問題

黨的十八屆三中全會《決定》要求：堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。中共中央、國務院于2014年3月印發《國家新型城鎮化規劃(2014 —2020年)》指出，走中國特色新型城鎮化道路，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。但是，新型城鎮化需要大量資金投入，而已形成的大量地方債務風險也亟須化解。

1.地方債的形成

《中華人民共和國預算法》已于2014年8月31日修訂，并將于2015年1月1日開始施行。修訂后的《預算法》稍微放開了地方政府舉債的限制，規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”，“除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務”。而在此以前，依據自1995年開始實施的《預算法》，地方政府各級預算不列赤字。為了進行地方建設，在經濟高速發展的十年時間里，地方政府通過組建各類地方融資平臺籌集資金，形成了大量的地方政府債。具體原因如下：

一是地方財力嚴重不足。由于地方財政過分依賴土地，一方面房地產調控帶來財政減收；另一方面保障和改善民生，尤其是新農村建設、教育、醫療、社保等剛性支出持續攀升，財政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顧自身償債能力，舉債度日。

二是計劃經濟觀念影響。長期計劃經濟影響，許多領導干部思想仍停留在“計劃經濟為主、市場經濟為輔”階段，對于政府指導干預經濟運行細節情有獨鐘，頻繁使用宏觀調控手段及財政力量對經濟運行進行干預，破壞了市場規律，造成了嚴重依賴投資拉動經濟的畸形發展模式。同時，誤解公有制為主導，認為“公有制為主導”就是一切歸國有、一切歸政府所有，融資平臺和銀行都是公有。政府認為“不怕還不了”；銀行認為“不怕政府不還”。尤其是2008年實行經濟刺激計劃后，由于取消了貸款數額限制，銀行爭搶政府項目，造成相當部分銀行信貸資金“財政化”。

三是地主情結深厚。中國幾千年的農業社會，地主情結根深蒂固。表現在個人上，重積累、輕享受，省吃節用、買田置地、建樓蓋房；表現在政府上，重投資、輕消費，經濟發展依賴投資拉動而不是消費增長，為了建設不惜到處舉債。

四是監管缺位。分稅制改革后，中央財政大量資金通過專項轉移支付劃撥地方，出現了配套資金“相互釣魚”現象，地方為了拿到中央專項轉移支付資金，申報項目時承諾無法承擔的配套資金，只能靠舉債配套。

此外，以GDP為核心的干部考核制度，催生了許多地方領導干部扭曲的“政績觀”，“前人借錢后人還債”導致各級地方政府普遍負債。

2．城鎮化建設的緊迫性

當前我國實際城鎮化率并不高，由于軟件硬件配套不完善，名義上是超過50%，實際上只有40%。2020年要達到中央要求的60%，由此帶來的投資需求將超過40萬億元。加上目前已形成了大量的地方債，舊債要還，新債要舉，資金缺口非常大。

亞行、世行一直倡導PPP模式，中央層面正在加速PPP模式立法進程，國家發展改革委報請國務院推出80個PPP示范項目，財政部正大力推動PPP模式，地方政府對PPP更是高度關注，北京、上海、天津、浙江、福建等多個省市正在調研籌備PPP項目。因此，PPP模式未來大有可為。

二、推廣PPP模式的意義

黨的十八屆三中全會指出：推進城市建設管理創新，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。當前，創新城鎮化投融資體制，大力推廣PPP模式，具有十分重要的意義。

1．PPP涵義

PPP即英文“Public Private Partnership”的縮寫，譯為“公共私營合作制”。

PPP模式通常被定義為政府公共部門與私人企業組織之間，為合作建設城市基礎設施項目或者為提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。廣義的PPP包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式，PPP的核心是收益和風險的兼顧，即收益和風險共擔，缺一不可。狹義的PPP模式通常是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發運營方式。

2.PPP在全球應用

PPP最早在19世紀的西方鐵路建設中以特許權形式出現。20世紀90年代，PPP被發達經濟和新興經濟體大量用于交通運輸、醫療、通信、能源、水務、固廢等領域。2008年美國次貸危機中，美國財長蓋特納提出利用PPP機制來清除金融機構有毒資產的方案，節約了財政救助成本。

3．PPP在我國發展

我國廣義上的PPP模式原以BOT、BOO、TOT等居多，1984年香港合和實業在深圳投資建設了沙角B電廠項目,是我國首家BOT項目，1995年廣西來賓電廠二期工程是我國引進BOT方式的里程碑。目前，BOT方式在污水處理、垃圾處理、燃氣設施、高速公路和道路橋梁等市政公用領域廣泛應用。

2002年啟動的國家體育場（鳥巢）PPP項目，是我國首個采取公開招標的典型的狹義上的PPP項目。政府通過資產存量轉讓（TOT）吸引社會資本、收益共享共擔風險的項目也具有PPP特征，如國信招標集團負責組織實施的“雙匯集團國有股權轉讓”、“天津市北水業國有股權轉讓”、“虎門大橋10%股權轉讓”等項目，引進了資金、技術和管理，實現了公私合營。目前國內規模最大、環保標準最高的北京魯家山生活垃圾焚燒發電項目，也按照PPP模式運作。

4．推廣PPP意義

采用PPP模式加快城鎮化建設，對我國全面建成小康社會、推進社會主義現代化具有重大意義。PPP模式能解決資金短缺、有效轉移風險、提高服務效率、控制預算成本，推動政府職能轉變。

第一，解決資金來源，推進城鎮化建設。推廣應用PPP模式，PPP吸引社會資本，改變過去資金單一由政府提供的模式，拓寬城鎮化融資渠道，形成多元化可持續的資金投入機制。

第二，提高管理效率，提升公共服務水平。推廣應用PPP模式是改進政府公共服務的重要舉措。PPP項目是由專業部門運營，管理效率更高，PPP模式能將政府的戰略規劃、公共服務與社會資本的管理效率、技術創新有機結合，有助于厘清政府與市場的邊界，提升公共服務水平。

第三，提高PPP項目的綜合效益。成功的PPP兼顧財政和社會福利兩個角度。從財政角度，PPP機制能降低財政的支出負擔；從社會福利的角度看，PPP機制能提高社會福利水平。

三、國家體育場（鳥巢）PPP模式介紹

奧運是中華民族的百年之夢。國家體育場（鳥巢）是北京2008年奧運會的主體育場，是標志性建筑，是最具國際先進水平的多功能體育場，可承擔各類比賽項目，能容納觀眾十萬人。北京市政府為履行與國際奧委會簽訂的2008年第29屆奧林匹克運動會主辦城市合同項下的義務，決定在北京奧林匹克公園（B區）內建設國家體育場。參照國內外先進經驗，為降低項目的融資成本、運營成本、提高運營效率，北京市政府決定引進市場化機制，采用公開招標方式選擇項目法人合作方（PPP）。投資人與代表市政府的北京市國有資產公司簽訂合作經營合同，雙方共同組建項目公司，負責PPP項目的設計、融資、投資、建設、運營及移交等全面工作。

（一）項目總體情況 1．招標情況

項目名稱：國家體育場項目法人合作方招標（PPP項目）。招 標 人：北京市人民政府。

咨詢服務及招標機構：國信招標集團（原名為“國信招標有限責任公司”）。資格預審公告：在中國采購與招標網、《人民日報》、《中國日報》等發布。發標時間：2003年4月21日。開標時間：2003年6月30日。招標方式：公開招標，“一次招標、兩步進行”。

第一步招商，先進行資格預審和意向征集，對全球39家申請人的投標資格、建設方案設想、融資計劃思路、運營方案意向等進行評估，確定5名投標入圍者。

第二步招標，對投標人遞交的優化設計方案、建設方案、融資方案、運營方案以及移交方案等進行綜合評審，最終確定項目法人合作方。

中標單位：中國中信集團聯合體。投標單位有中國中信集團聯合體、北京建工集團聯合體、筑巢國際聯合體、MAX BOEGL聯合體（德國）等四家單位。

簽約儀式：2003年8月9日上午，在人民大會堂舉行，北京奧組委常務副主席、北京市副市長劉敬民、國信招標集團董事長葉青和中標人代表參加簽約儀式。

2．特許經營期 2008年奧運會后30年。3．融資情況

招標控制價：中標人出資不得超過49%（政府投資比例不得低于51%）。融資比例：中標人出資42%（政府出資58%）。

北京市政府的投資部分注入項目公司，委托北京市國有資產公司作為出資人代表。4．相關權利

政府按出資比例擁有項目所有權、決策權、監管權，但不參與項目的收益分配；中標人有經營權、收益權，但沒有項目的處置權。經營期滿，項目公司向北京市政府移交全部資產。

（二）顧問服務內容

國信招標集團作為國家體育場（鳥巢）PPP項目的總顧問單位，為本項目提供了咨詢服務及招標代理工作。內容包括：

1．編制《特許經營實施方案》

首先通過市場調研，組織潛在投資人盡職調查，讓投資人了解項目情況，以利于作出科學的投資決策；政府也能了解投資人的實力及投資意愿，便于制訂對策。然后編制《特許經營實施方案》，內容包括：工作計劃、實施步驟、邊界條件、風險分析；搭建財務模型、進行財務測算，提出政府與投資人出資比例建議等，為政府決策提供依據。2．發布信息，進行全球招商

《中國采購與招標網》是國家指定發布招標公告的唯一網絡媒體，國內外用戶關注度非常高，每天的訪問量達百萬以上。國家體育場（鳥巢）PPP項目在《中國采購與招標網》、《人民日報》等同時發布，吸引全球39家投資人參與競爭。各投資人提交了項目初步方案，包括建設方案設想、融資思路、運營方案等。

3．編制招標文件

國家體育場（鳥巢）PPP項目招標文件包括《資格預審文件》、《招標文件》、《合作經營合同》、《特許權協議》、《國家體育場協議》等中英文全套法律文件。

（1）招標文件組成部分。

第一卷《投標人須知》：第一章《總則》；第二章《投標人資格》；第三章《招標文件》；第四章《投標文件的構成與要求》；第五章《投標文件的編制要求》；第六章《開標、評標與定標》；第七章《授予合同》；附件《投標文件格式》。

第二卷《合同與協議》：第一篇《特許權協議》；第二篇《國家體育場協議》；第三篇《合作經營合同》。

第三卷《設計條件和設計大綱》：第一篇《國家體育場規劃設計條件》；第二篇《國家體育場奧運工程設計大綱》；第三篇《巖土工程勘察報告》。

第四卷《建筑概念設計方案》。第五卷《參考資料》。（2）評標辦法為綜合評估法。評審因素及權重如下： 建筑設計優化方案： 10% 建設方案： 15% 融資方案： 20% 運營方案： 25% 財務分析： 5% 保險方案： 5% 移交方案：5% 對合同文件響應：15% 4．組織招標投標工作

經過資格預審確定了五家合格投標人，有四家投標單位參加了投標。評標委員會由北京市政府出資人代表和技術、經濟、法律、財務、體育設施運營和國際奧林匹克事務管理等方面的專家組成，成員人數為17人。評標委員會依照評標辦法，針對各投標人的上述評審因素進行了綜合評審，編寫中英文《評標報告》，推薦中標人。

5．合同談判，簽署協議

由于招標文件中附有《合作經營合同》、《特許權協議》及《國家體育場協議》，投標人均作出了充分響應，談判時沒有出現實質性修改，雙方只就細節問題進行討論并很快達成一致，因而合同談判愉快而高效。（1）《合作經營合同》，由中標人與北京市國有資產公司簽署，由雙方共同出資設立項目公司，負責項目的投資、融資、設計、施工、運營管理、維護維修及移交等事項。包括項目公司的章程、出資比例、收益分配、法人治理結構、勞動管理、財務管理、招標采購、解散及終止等，從公司的設立、運行到終止全過程約定。

（2）《特許權協議》，由項目公司與北京市政府簽署，協議界定了雙方權益和責任，明確了政府對特許經營企業有監管的權利；約定雙方責任義務，如：特許范圍、特許年限、建設質量和服務標準、經營權的使用、變更及終止、設施的所有權與使用權、設施的使用維修及更新、安全管理、違約責任及爭議解決等。

（3）《國家體育場協議》，由項目公司與北京奧組委及北京市政府簽署，是項目公司為奧運會提供服務的協議。協議規定北京奧組委使用國家體育場的權利和義務，項目公司為北京奧組委服務的內容及標準。包括設計、施工、竣工驗收、交付使用、運行維護、服務管理、安全保衛、知識產權等，項目公司必須尊重奧運準則。

（三）鳥巢PPP模式的貢獻

北京2008年奧運會的成功舉辦，以及十多年的建設、運營經驗證明，通過公開招標的國家體育場（鳥巢）PPP項目貢獻突出。

1．拓展了融資渠道，解決了建設資金

國家體育場（鳥巢）PPP項目，既降低了北京市政府的投資額度（社會融資42%，政府投資58%），減輕了政府的投資壓力；通過引入社會資本，又全面提高資金利用效率，因而，節省了項目總投資，節約了社會總體資源。

2．提高了建設和運營的整體效率

既避免了政府對項目設施后期維修及更改費用的投入，又避免了政府對項目設施運營的補貼，使政府免予背負長期的財務負擔，節省了政府的后期投入。

3．分散了政府投資風險

由于項目的每一個階段均由政府和投資人共同完成，也分擔了投資人的部分風險。政府和投資人真正整合成為戰略合作伙伴，共同參與設施項目的建設和運營，實現了風險共擔利益共享的長期目標。

4．探索出了政府進行投融資體制改革的新模式

為北京后來的市場化融資積累了豐富的經驗，為我國PPP模式發展奠定了基礎、樹立了榜樣。

四、PPP項目公開招標實施要點

市場競爭能實現PPP項目資源優化配置，公開招標能在PPP項目實施過程中形成充分競爭。PPP項目公開招標實施要點如下：

（一）堅持公開、公平、公正的原則，加強市場監管 1.公開招標是法定的競爭方式

在實施特許經營時，有的地方政府片面追求吸引資金、不進行招標而直接與投資人進行談判、對投資人承諾過高收益或固定回報。為此，國家有關部門下發了相關規定，《市政公用事業特許經營管理辦法》規范了特許經營權的實施程序，對招投標程序作了具體規定；《關于加強市政公用事業監管的意見》明確競爭原則，要求公開招標；國務院推出80個PPP示范項目要求“面向社會公開招標”；財政部也強調PPP項目必須公開招標。因此，PPP項目公開招標是國家政策法規規定，具有強制性和法定性。

2.公開招標具有諸多優勢

PPP項目公開招標，其競爭性強、透明度高，既體現了“公平、公正、公開”的原則，又能選擇最滿足招標文件的投資人。

（1）公開招標能發現投資人，通過國家指定《中國采購與招標網》等“三報一網”公開發布項目信息，其權威性高、聚焦性強，廣泛引起投資人關注，吸引國內外投資人參與競爭。因此，公開招標能發現更多更強的投資人。

（2）公開招標能發現價值，公開招標能實現資源優化配置、實現PPP項目的“物有所值”。通過公平競爭，防止壟斷；避免信息不對稱給政府造成的損失；促使投資人保證質量、改善服務、降低費用、提高效率，創造合理的利益回報。因此，公開招標能找到合理價格，從而發現價值。

（3）公開招標能在陽光下操作，讓公眾廣泛參與并監督，以利于防范PPP項目實施過程中舞弊現象和滋生腐敗。

3.公開招標應關注的重點

與傳統的工程建設項目招標相比，PPP項目的公開招標應關注以下重點：

（1）參與項目前期工作，PPP項目具有多樣性、復雜性、長期性的特點，咨詢服務機構應提前介入。政府在確定PPP項目時，咨詢服務機構應參與項目前期論證，判定項目采用PPP模式的可行性，對項目的資本結構、運行成本及利潤進行綜合分析，編寫PPP項目的《投融資方案》。

咨詢服務機構應參與PPP項目的規劃、可行性研究、設計等前期工作，使各項工作在滿足規范標準的前提下，還應符合PPP項目《投融資方案》。在技術方面，專業投資人有自身的特長，用其成熟的技術，既可提高質量、改善環境，又可節省投資、降低成本，對政府、公眾和投資人均有利。

（2）招標工作提前介入，這樣不僅能縮短項目實施時間，提高工作效率，還能從PPP項目起點開始，周密策劃、縝密部署、統籌安排和規范組織。評標辦法要科學完善，評標因素應綜合考慮投資、融資、設計、施工、運營管理、維護維修及移交等方案。評委會應有政府代表參加，充分體現政府的監督管理權。

（3）招標文件重視監管，PPP項目一般為基礎設施及公用事業項目，加強市場監管，維護公眾利益。招標文件應規定的具體監管制度和措施。如：

履約擔保，要求投資人提交履約擔保，可分階段設置：建設期履約擔保、運營期履約擔保，以及移交前的履約擔保等；

質量及成本監管，監管產品質量、服務質量、公共利益、公眾安全、環境保護以及其他社會責任履行情況等；對經營成本進行定期核驗，包括動力費、材料費、維修費、財務費用等；

公眾監督，PPP項目為公眾服務，公眾有權了解經營成本和服務質量，經營者有義務接受公眾監督。還可委派專職監督員，代表政府隨時監督企業運營情況；

中期評估，每隔兩三年政府組織有關部門及專家對運營情況進行綜合評估，包括資產維護、生產運營、經營權使用、負債及擔保等所有內容。（4）重視合同談判，PPP項目既要重視前期的溝通洽談，更要重視后期的合同談判。通過公開招標確定PPP項目的中標人后，咨詢服務機構還要為合同談判提供支持，如制定談判方案和策略、對談判中的關鍵問題提出建議，但不得對招標文件和投標文件作實質性修改或補充。

（二）堅持權責對等，處理好政府與市場的關系

市場在資源配置中起決定性作用是PPP模式的實施基礎。堅持市場化，確保項目質量，降低項目成本。處理好政府與市場的關系，政府和社會資本在平等協商、依法合規的基礎上合作。

首先，政府要有市場觀念。PPP的實質是在公共服務領域引入市場機制，應處理好政府與市場主體之間的關系。在PPP項目的建設、運營等具體環節，按照“權責對等”的原則，減少政府干預。但對供水、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、公共交通等公共產品，政府應加強對服務效率的監管。PPP項目是政府和企業之間的合作，按市場規律辦事，按照利益共享、風險共擔的原則，明確雙方的權利、責任和義務，通過合同條款約束政企雙方的行為。

其次，投資人要有綜合能力。PPP模式貫穿項目經營的整個生命周期，投資人應有過硬的綜合實力，包括財務狀況、融資能力、經驗業績、技術和管理能力等。有實力的投資人能夠實現“集團作戰”，將設計單位、建設企業、供應商、銀行等機構聯合起來，發揮各自優勢。國家體育場（鳥巢）PPP項目的中標人中信集團聯合體，由中信集團、國安岳強、北京城建等組成，具有項目建設、運營、融資等方面的綜合優勢。

（三）堅持公共利益最大化原則，兼顧社會與經濟效益

PPP模式既涉及政府和社會資本的經濟效益，又涉及政府和公眾的社會效益。既要避免社會資本利潤超出合理區間，公共服務價格高引發公眾不滿情緒；又要保障社會資本長期合理回報，確保項目運營可持續發展。因此，在進行融資方式的設計時，要確保PPP模式能使項目的經濟效益和社會效益均有所提高，對社會效益較好、經濟效益差的項目，政府應考慮給予適度的財政補貼。同時，政府應行使監督管理權，切實維護好公眾利益。

（四）有效規避各類風險，處理好發展與穩定關系

1．選擇咨詢服務機構，規避操作風險。由于PPP項目需要市場、政策、法律、財務以及技術等各方面的知識廣泛融合，政府部門往往缺乏系統的操作經驗，充分利用咨詢服務機構的專業技能，熟練掌握國家的政策規定，能制定出科學可行的PPP實施方案，使項目實施少走彎路，達到事半功倍的效果。

2．規范招標投標工作，規避政策風險。國家有關部門要求PPP項目應公開招標。公開招標能在“公開、公平、公正”的原則下，通過充分競爭選擇最合適的投資人，規避了政策風險。為了使PPP項目的咨詢服務和招標代理有效銜接，依照國家對咨詢和招標代理的資質規定，由同時具有咨詢資質和招標資質的咨詢服務機構擔任PPP項目的總顧問是最理想的選擇。

結束語

國家體育場（鳥巢）PPP項目是我國首個采取公開招標的大型PPP項目，其操作規范、社會效益和經濟效益好，得到了國家發展改革委、財政部及北京市政府的充分肯定。國信招標集團在咨詢服務和招標過程中，精心策劃、規范實施，探索出PPP項目實施途徑，積累了豐富的經驗，在后來200多個PPP項目中得到鞏固和發展。實踐證明：公開招標是PPP項目實施的有效途徑。

來源：《招標采購管理》（作者：李長軍 高存紅 單位：國信招標集團）

第五篇：淺析智能交通領域的PPP建設模式

淺析智能交通領域的PPP建設模式

一、什么是PPP

PPP，是Public-Private Partnership的縮寫，直譯為公共部門與私人部門之間的合作伙伴關系，簡譯為公私合營，在中國又常被翻譯為公私合伙、政企合營等。2014年11月29日，財政部印發的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中，明確規定PPP項目運作方式模式包括OM(委托運營)、BOT、BOOT（建設-擁有-經營-轉讓）、DBFO（設計-建設-融資-運營）、TOT（轉讓－經營－轉讓）、BOO（改建-運營-移交）等等。投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用PPP即政府和社會資本合作模式。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

PPP模式因其在資金和效率上的優勢，可廣泛應用于自然資源開發，電廠、供水或污水處理廠，通信，公路、隧道或橋梁，鐵路、地鐵，機場、港口等建設領域。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。

PPP模式的目標是多方參與、多方共贏。PPP的巨大優越性是很明顯的： PPP模式實現了政企的真正合作；由于能夠吸引社會資本的廣泛參與；最重要的是PPP模式將風險管理透明化，PPP模式通過對政府和企業雙方股權結構的設計來合理分配風險和權利，這樣的風險管理能夠很好的契合市場對風險的定價機制。但是PPP模式也存在一些不足。首先，PPP模式解決的是政府層面的融資問題，卻沒有解決參與其中的企業的融資問題。有人撰文稱，PPP項目的融資可以將基金搭配債務、銀行貸款，如基金出20%，銀行貸款20%，基金要求10%的回報，銀行要求7%的回報，1：1配比，綜合成本就變成8.5%，比基金低一些，比銀行貸款高一些。

在傳統的智能交通領域的融資建設項目中，大多采用的是BT模式，由社會資本墊資，建好后轉交給政府，政府分期付款，但BT項目都需要市一級政府審核批準，非批準項目不得采用BT模式。

但PPP模式明顯排除了BT模式，因為從PPP所包含的建設模式中，所有模式都包含了一個“O”，也就是運營，而BT只是簡單的建設-轉交。之所以排除BT模式，主要原因還是在于目前地方債規模已經遠超出地方財政支付能力（一般口徑為15萬億，2014年我國財政總收入也不過14萬億多一點），我們也經常聽到某某集成商抱怨某某項目拖款嚴重，導致企業現金流非常緊張，無法按計劃參與下階段的BT項目。

二、交通管控項目的PPP

在2014年以前，智能交通領域的大型項目多為交通管控項目，如道路交通監控、信號控制、交通誘導、系統集成等，業主和發包方基本上為地方政府，因此智能交通領域的BT項目基本上全部來自交通管控領域。高速公路機電領域的項目也很大，但其中有相當部分為民營資本所組建的高速公路管理公司所發包建設，BT項目也不多。

BT項目的好處是，集成商可以在短期內匯集資金、設備、人員，完成項目建設調試，然后抽身參與其他項目；壞處在于，BT項目的合同金額往往超出合同約定，且分包嚴重、項目質量難以保障。

整體而言，交通管控項目多是管理需求而產生的項目，屬于“政府付費”的模式，不能對管理對象進行收費，在運營方面，也不可能產生直接的經濟效益。所以經濟較發達的城市和地區大多采用財政投資建設方式，很少向社會融資，在中西部部分經濟實力不足的城市和地區，則傾向于采用BT以及其他融資建設模式，通過分期付款的形式，緩解財政壓力。交通管控項目的“交通違法罰款收入”是直接進入到地方財政賬戶，項目建設和運營方不能參與“交通違法罰款收入”的分成，而且是被國家命令禁止的。現在有一些地方的項目，項目建設費用的來源，從“交通違法罰款收入”中分期撥付，與以往建設方直接參與分成相比，這一模式是將建設方排除在建設運營之外的，點位設置、設備選型等都由業主方決定，而以往則是直接由建設方負責，而且設置點位和設備類型在2007年公安部出臺《關于規范使用道路交通技術監控設備的通知》前，都是不向社會公開的。但這一模式是否違法國家禁令，還沒有明確的意見。

交通管控項目一直以來重硬偏軟，在一些項目中，軟件是作為硬件的附贈服務存在的，項目建成之后，往往缺乏足夠的力量進行維護和運營，也缺乏明確的標準對項目的質量進行評價。現在在一二線城市中，對交通管控系統的運營維護工作已經非常重視，千萬級別的運營維護項目也不斷出現。

正因為以往的項目中，建設方在運營環節是缺席的，所以現在大多數交通管控項目會將系統的操作、維護培訓作為要求之一寫入合同，而且不少地方政府都越來越傾向于將項目打包給當地的電信運營商，再由電信運營商進行項目的招投標，項目建設的主體其實還是集成商，但在這些項目中成為了影子英雄，也就是說，電信運營商在這其中不僅承擔了項目總包的角色，還承擔了運營的角色，項目有了本地化的運營維護企業，同時也可以根據項目建設質量和運行效果，對項目建設運營提出整改要求，更重要的是，本地的電信運營商大多是當地政府的長期合作伙伴，在項目費用的支付方面，可以有很多的變通方式，不會造成因項目費用支付不及時，導致項目建設進程拖沓、運營效率低下等情況發生。而對于參與建設的集成商而言，其好處在于不用擔心項目費用的拖欠。

交通管控項目所具有的管理屬性，沒有商業運營模式，不管采用哪一種模式，最后的結果還是財政買單，加上目前政府拖欠工程款的現象不容樂觀，使得交通管控項目設計成為PPP方式的難度較大，資本感興趣的可能性較低。比較可行的方式，一是上文所提及的，將“交通違法罰款收入”與交通管理水平相結合，用科學的評價體系，在項目周期內測算道路交通通行效率和交通擁堵水平，然后從“交通違法罰款收入”中分期付清項目費用；

二是與當地電信運營商合作，由電信運營商作為總建設和服務單位，電信運營商再公開招標選擇集成商，政府只與電信運營商發生經濟關系，政府可用的支付物品包括財政支付、土地支付以及其他抵押物，此外，交通管控項目所產生的動態交通信息和交通視頻資源，也可以作為電信運營商向用戶提供動態交通信息服務的一個抵押。

三、智慧交通與智能公交項目的PPP

先要了解的一點是，交通口的智慧交通項目大多是偏軟的信息系統集成項目，重硬輕軟也同樣存在于這個領域。

一段時間以來，交通口的智慧交通項目，大多小而散，主要為運輸企業、公交出租企業的自發需求，也是為企業的車輛安全管理、智能調度而建設，項目簡單，智能化水平較低。只有北上廣等少數城市，所成立的交通信息中心/綜合交通運行指揮中心等類似機構，有比較大型的信息系統集成和數據處理的項目。

在2014年以后，智能運輸領域的大型項目也開始增多，主要集中在公交智能化、出租汽車管理信息服務、路網監測和應急指揮、聯網售票等方面，而且這些項目的興起，大多有來自交通運輸部的政策支持，前期的示范項目也大多有部一級的財政支持。因為項目較少，項目總額不大，這個領域很少采用社會融資建設模式，基本來自政府財政投資。

當交通運輸部所主導的一些示范性項目落地之后，各示范城市（大多為省會城市）所在省份的其他城市，受到示范城市的影響，也開始建設一些智慧交通項目，主要為公交智能化、出行信息服務、出租汽車管理信息服務項目，這些項目從原來分散在各運輸企業，逐步升級打包為市/區一級項目，體量和項目總額都迅速擴大。但整體來說，交通口在智慧交通領域的項目幾年難得一個，在申請財政資金方面，不是很困難，所以采用社會融資建設并不多見，在招投標中也很少見BT模式，印象中近幾年只有前年的阜陽智能公交項目采用了BT。

高速公路領域的交通智能化項目，比如ETC、高速公路監控等等，其建設主體都是高速公路管理公司，大多是不差錢的主，有穩定的高速公路通行費收入。即便高速公路建設是PPP模式，但高速公路機電以及其他智能化項目大多也會是運營主體直接面向市場招投標建設。只有路網監測和交警口的視頻監控設備，面向于管理，項目費用來自政府投資，需要財政撥款，很少有社會融資的需求。

交通運輸部2014年開始推行的省級客運聯網售票項目，意欲在2017年實現二級以上客運站的全國聯網售票，已有部分省份項目已建成，多是當地交通運輸部門財政投資，也有部分PPP項目，比如甘肅。

甘肅省運管局采用PPP模式建設道路客運聯網售票系統的過程中，其下屬的甘肅道路運輸場站資產監管運營中心作為國投資金出資人，委托下屬全國資的新陸港資產運營公司履行國有資金股東權益，與招標確定的社會資本方--北京盛威南凌科技有限公司按照混合所有制企業模式，成立股份制的甘肅公眾道路客運聯網售票運營服務中心有限公司。在具體運作中，甘肅道路運輸場站資產監管運營中心負責組織實施項目的招標、建設等具體工作，并引進社會資本2100萬元，填補了項目建設資金缺口，解決了“建設難”問題；采用市場化運作模式，在道路客運售票聯網的同時開發商旅、廣告等業務，解決“運營難”問題；通過制定統一規則，和客運站簽訂合同，確保其合法利益，解決了“組織難”問題。

城市智慧交通領域的項目包括綜合交通運行指揮中心/交通信息與應急指揮中心、停車管理/收費聯網、公交智能化系統/出租車管理信息服務、出行信息服務、公共自行車等等。交通口的項目有面向管理需求的，也有面向服務需求的，交通口的智能系統所覆蓋到的交通參與者要遠遠超過交警口，服務對象也是面向所有出行者，而且其中有一些領域是可以合法合理的面向用戶收費運營。

綜合交通運行指揮中心/交通信息與應急指揮中心，這個大多在一二線城市才有，是整合了路政、運管、軌道、港航、城市客運管理等諸多系統內的交通信息，一些城市甚至接入了交警、氣象等部門的信息資源，最大化的獲取與城市有關的交通數據，從而為交通組織、交通運行、交通應急提供決策參考，同時為市民出行提供信息參考。這一類型的項目，將成為城市智慧交通建設的重要項目，能夠放入智慧城市框架下，作為其重要一部分，與其他城市管理信息系統互聯互通。這一類型的項目，基本上只能依靠財政撥款來維持運營，也沒可能獲得“交通違法罰款收入”，目前也很少看到社會融資，因為建設城市大多是經濟發達的城市，而且一個城市也僅有一個項目，多為財政投資，未來中西部城市或可能需要社會融資，但PPP模式是否適用于這一領域，還有待資本來設計模式，以及行業內的智慧支持。

停車管理/收費聯網、公共自行車、出行信息服務等，都直接面向使用者，尤其是前兩者，每使用一次，都需要向運營方付費，這兩個項目類型可以設計出很多的PPP模式，而且政府也完全可以放手讓社會資本參與，但前提是做好系統規劃和技術方案設計，同時出臺嚴格的考核措施，規范收費費率和價格。只是很可能在這個領域，政府的角色是既當運動員，又做裁判員，根本在于與民爭利，尤其是停車管理/收費聯網，因為這個領域，沒有政府的牽頭參與，市場力量是很難完成資源整合，利益很難協調，前期投資成本巨大，或許成立國有與民營的合資企業會比較靠譜，收入主要來自停車聯網之后的停車位收費分成。路側的停車位聯網收費，不在這個范圍之內，因為路側停車位屬于公共資源，按要求是要全部上繳財政。據了解一些要推行停車管理聯網的城市，多是成立市屬企業來進行運營，其主要收入來源就是路側的停車位收費。

至于公交智能化/出租車管理信息服務、出行信息服務，在示范城市中，建設資金大多由交通運輸部補貼一部分，市級財政支持一部分，公交企業承擔一部分等來籌集，基本上不需要向社會融資。但在示范城市之外，尤其是中西部城市，即便將系統、硬件、運營打包在一起，也不過一兩千萬，但對財政而言，這并不是優先考慮的，如果示范城市以外的城市項目，要進行社會融資，將比較困難。一是公交智能化系統在大部分功能設計上，是面向政府和公交企業的管理需求的，面向公眾的那一小部分，也都是沒可能收費的，能設計PPP模式？首先，一兩千萬的項目較難獲得社會資本關注，其次，中小城市的公交公司運營很難盈利，再次，中小城市的浮動車數據對于交通信息服務企業而言，也缺乏吸引力，建立在此之上的手機出行APP，用戶規模欠缺，也難以吸引到廣告客戶。公交公司的車身廣告、車載電視和站牌廣告，早已經被承包完畢，唯一可能有運營收入的，就只有電子站牌和出行信息服務APP的廣告收入。中小城市的公交智能化/出租車管理信息服務、出行信息服務，可能的PPP模式，就是將車身、場站、電子站牌、出行信息服務APP的所有廣告打包，作為運營環節的組成部分，合同期內，雙方協商分成模式。

四、傳統集成商的角色？

從目前來看，不管是交通管控領域，還是高速公路、智慧交通、智能公交領域，甚少有傳統的集成商和工程商參與到運營環節中去，目前所了解到，僅有千方科技、易華錄等少數幾家企業有參與到運營中去的可能，千方科技在2014年中標了阜陽智能公交BOT項目，特許經營4年，或許千方科技可以將此作為試點。

對于大多數的集成商而言，其角色依然是系統集成和產品設備提供安裝，參與到運營環節，人力、資金都是不可承受之重，要知道對一些項目較多的集成商來說，連項目的后期維護和人員培訓都是一個讓人頭疼的問題，要分散不少的資源。所幸的是，不管項目建設模式如何變化，但集成商在項目建設中的核心地位不可能改變，一些本地的電信運營商中標之后，通常會進行二次招標。只是一些上市公司可能會有業績和報表上的需求，中標企業要一定是本企業出現，這會造成一些困擾。

未上市的集成商未來或可能與一兩家有興趣參與智能交通行業PPP模式的資本機構，達成戰略合作，作為一個聯合體，去參與PPP模式的建設、運營，資金由資本機構來承擔，集成商只與資本機構發生經濟聯系。或者，集成商與銀行、證券金融機構達成戰略合作，由銀行、金融機構提供授信，集成商承擔整個項目的建設、運營，但這樣對集成商是一個非常大的挑戰，在經營模式上，是一個巨大的挑戰。

五、小結

從大環境來看，缺乏運營環節的項目不管設計成哪種PPP模式，社會資本的興趣都不會很大。國家發改委投資司副司長羅國三4月24日表示，國家發改委正準備建一個PPP項目庫，目前正在收集、匯總地方的PPP項目。全國各地大概只有10％－20％左右的項目簽訂了合同。另外，4月25日開幕的南京創洽會集中發布37個PPP合作項目，總投資240億元，擬引入社會資本146億元但有合作意向的洽談者不到兩成。

這其中的原因，可能比較復雜，首先資本會對采用PPP模式的項目利潤進行一個比較，是否合算，是否合理，畢竟資本永遠是逐利的，他們永遠在尋找更高回報，投資期更短的項目；其次，在設計上會比較麻煩，要兼顧政府、投資方、建設方、運營企業等多方利益；再次，社會資本對政府償債能力的擔憂，以及政府公信力下降的原因，政府項目的PPP模式，我們只能是且看且行。

整體而言，PPP模式還處于一個摸索階段，更需要眾多企業去探索，但可以斷定，傳統的ITS企業不可能成為PPP模式的主力，專業的事情交給更專業的人和機構去做，這應該是ITS企業應該放在第一位考慮的。

不同于污水/垃圾處理、收費公路建設、收費停車位管理、與房地產有關的市政建設、客運運營等公共服務，在智能交通領域，不論是交通管控還是智慧交通，都屬于信息化項目，其特點是建立在公路、營運車輛、停車位等交通基礎要素上，依附于這些交通要素；其次是不能直接產生經濟效益，不能面向被管理者和用戶收費；所以將這樣的項目PPP化，更為復雜，也更需要各方探索和妥協。

最后以國家ITS中心主任王笑京的話做結尾：PPP模式是我們國家在未來整個建設或者是產業發展中與大城市基礎設施建設相關的一個很重要的模式，國際上這種模式很普遍。在智能交通領域，PPP模式也應該鼓勵，因為它能夠更多的調動社會資金及資源。當然，政府引進PPP模式的同時，要允許企業掙錢，如果沒有利潤，沒有收益，不可能有企業資金涌入。不過，智能交通也有它的特殊性，比如說有些和公共利益相關的系統，PPP模式就不大合適，像信號燈系統、違章抓拍系統，國內曾經嘗試PPP模式，但都不是很成功。所以，一些涉及到公益服務特別是和執法相關的項目，最好還是以政府為主。