第一篇：公私合營(PPP)模式解析

公私合營（PPP）模式解析

一、PPP的概念

廣義PPP（Public-Private-Partnership）也稱3P模式，即公私合作模式，是公共基礎設施一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。通過這種合作方式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私營企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。雙方首先通過協議的方式明確共同承擔的責任和風險，其次明確各方在項目各個流程環節的權利和義務，最大限度地發揮各方優勢，使得建設擺脫政府行政的諸多干預和限制，又充分發揮民營資本在資源整合與經營上的優勢。

PPP的基本形式包括：運營維護協議、管理協議、租賃購買、BT、BOT、BLT、BOOT、特許經營、非公共機構擁有等。

狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發運營方式。

價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁轉變對項目的態度導致合同經長時間談判才簽署。

3、政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關，關系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。

4、政府信用風險高。地方政府為加快當地基礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執行。

5、配套設施不完善。一些PPP項目，通常需要相應的配套基礎設施才能運營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產。在實際中，有些PPP項目配套設施不完善，使生產經營陷入困境。

6、項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。在杭州灣跨海大橋建設未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補貼額度與方法無具體規定。

五、PPP的優缺點 1.優點

（1）雙贏。在PPP的投融資方式下，公共部門和民營企業共同參與項目建設和運營，可以發揮各自優勢，充分利用有限資源，并通過建立長期互利的合作目標來實現共贏。

化解，那么導致一些合作項目的夭折與失敗將在所難免。

（4）PPP沒有一個標準的應用程序參照。由于目前PPP還沒有形成一種固定的模式，使得新上馬的PPP項目在實踐操作過程中難免會走一些前人走過的彎路，并且，從已運行項目來看，有些操作程序較亂，操作不規范的情況也屢有發生。

（5）易產生糾紛問題。尤其目前在我國，PPP模式還沒有完整的法律配套體系，還缺乏足夠的法律、法規支持，使得運作中許多依據無章可循；然而，PPP在利益分配、風險承擔方面也容易產生很多糾紛問題，如果參與PPP項目私人企業得不到有效約束，那么容易在項目設計、融資、運營、管理和維護等各階段產生問題，發生公共產權糾紛。

（6）投資人選擇難度大。投資人的選擇本身就是一件復雜、充滿很大不確定性的工作，由于政府對投資人招商不熟悉，缺乏有效的投資人選擇機制和經驗，再加上政府普遍缺乏聘請顧問的意識，在引進投資人的過程中，往往對投資人的誠信、實力、資質、經驗等方面考察不充分。如果政府一旦選擇了這類不良投資商的同時，那么他們事后違約的風險也會漸漸膨脹起來。

六、PPP在中國的發展空間

10月28日，財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，最大亮點就是要大力推廣PPP模式，通過PPP模式將政府債務轉為企業債務。在融資政策的基礎上，財政部擬采取公司制PE形式設立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開發、準備階段和融資過程提供資金支持。財政部制定的“政府和社會資本合作模式(PPP)操作指南”也已經過幾次征求意見和修改，近期將正式公布。國家發改委下發《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(征求意見稿)，并要求各單位于12月3日前對意見稿進行反饋。這些指導性、規范性文件均將于近期出臺。

第二篇：中國公私合營模式(PPP)詳解

中國公私合營模式（PPP）詳解

一、PPP在中國的歷史

（一）三波行情

一般認為我國的BOT始于84年的深圳沙角B電站。而95年左右第一個由國家計委主導、吸引外資參加的廣西來賓B電站被認為是真正BOT落地我國的第一個項目。

在目前這一波PPP熱潮之前，我國已經出現了廣義PPP的兩波高峰：一是90年代中后期外資涌入參與我國基礎設施建設的一波浪潮；另一是2002年，建設部推行市政公用事業特許經營制度改革（頒布了建設部126號令）產生的一波PPP熱。但可以看出，兩波廣義PPP多以BOT或BT模式進行。

溫總任上，因為主導政府投資刺激經濟，講究效率和政績，一定程度上將PPP的社會參與度降低，產生了城投貸款模式、BT模式的絕對控制地位。令人欣喜的是，克強總理和樓部長目前在積極推動第三波PPP，而且表面看是真正與國際接軌的一波，以求吸引社會資金、減少政府債務、進行財稅預算改革。

（二）近年標志性項目

最近幾年PPP的標志性項目是北京地鐵4號線和鳥巢。地鐵4號線項目將全部建設分為A、B兩個部分，A為沒有油水的洞體、車站等建設內容，由政府投資；B為設備資產投資、有油水的運營和維護，B部分吸引社會資本進行PPP。B部分特許經營SPV（京港地鐵公司）股權結構為：港鐵股份49%，首創股份49%，京投2%。如果未來B部分油水太多，產生超額收益，政府將通過調整租金形式加強對超額收益的分配。

國家體育場項目中，中信集團出資65%，北京城建出資30%，美國金州公司出資5%，三家組成聯合體。聯合體與北京國有資產經營管理公司聯合成立SPV，由SPV負責組織體育場的建設、融資工作。聯合體從北京市政府、北京奧組委獲得特許經營權；建設結束后由聯合體負責營運30年，營運期滿，聯合體將體育場移交北京國有資產經營管理公司。

（三）最新操作模式選擇

根據發改投資【2014】2724號文，政府指導下的最新操作模式分為經營性項目（具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目）、準經營性項目（經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施）、非經營性項目（缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務）。

二、為何2013年開始PPP的真發展？

（一）解決城鎮化資金需求要求發展PPP 克強總理在經濟領域要打好的第一仗就是其倡導的城鎮化，但是同時受限于保持定力調結構、不靠財政刺激不靠松銀根的政策表態，政府作為資金需求方自然會想到社會資金和PPP模式。PPP模式將是穩健的財政和貨幣政策之下，大面積推廣城鎮化建設的主流融資渠道。

（二）財政部力推PPP 個人認為，國庫改革（加強預算管理、厘清和央行關于國庫的分權）、PPP和地方債改革（加強地方債的預算管理、通過PPP化解地方債危機）、加強中國財政在多邊開發機構中的話語權（搞亞洲基礎設施銀行等）是新任樓部長的幾大政績工程，確實也是方向正確的工程。

而財政部力推的PPP模式和地方債改革，我認為本質是將政府債務從基層地方政府收權至省級政府，打破亂象；將政府負債和補貼納入預算全口徑管理，做到中央財政心中有真的數據。

力推的背后有以下原因：1.財稅制度改革的客觀需要，地方債務到了懸崖邊緣。地方有GDP壓力和土地財政的引誘，地方舉債又不考慮未來財政收入的承受能力，習慣于借新還舊和維穩下的剛性兌付，導致地方債務到了崩盤邊緣。2.借力推廣PPP和清理地方債，正好可以推廣預算制度改革，通過政府負債和補貼的納入預算的全口徑管理，實現掌控地方財政和地方預算平衡兩個目標。

此次財政部主推的一波PPP不同于2002年建設部126號令的那一波。當時并無部委主導，建設部門、交通部門、環保部門、國資部門各自為戰，全靠自己能力吸引社會資本完成本部門權屬之下的PPP。現在這一波明顯由財政部主導，拿出了規范地方債、納入預算等財政部門的看家權力，避免部委權力摩擦。根據財金?2014?113號規定，政府發起的PPP，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；社會資本發起的PPP社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

當然不得不說也有財政部vs發改委的因素（但好在最近發改委被迫比較低調，原因你懂的），比如發改投資[2014]2724號第四條要求，按照部門聯動、分工明確、協同推進等要求，與有關部門建立協調推進機制，推動規劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩妥推進；第五條要求發改機構做好項目儲備，各省區市發展改革委要建立PPP項目庫，在項目儲備上還是比較攬權。

（三）轉變政府職能的體制改革歡迎PPP的倒推

本屆政府將減少政府審批事項、轉變政府職能作為改革方向。從原來政府完全主導、無規劃超額負債發展經濟轉變為吸引社會資本合作、將部分風險（當然也有收益）轉給民間資本，正是PPP模式可以達到的。如果PPP推廣、執行妥當，確實可以達到提高社會產品和服務質量、倒逼政府轉變職能的效果。

（四）引導民營資本投向正確的領域

《資本論》講到資本的本質是為了追求利潤而不擇手段。資本的本質就是往高收益甚至投機的領域流動，一旦堵住資本追求利潤的渠道，資本的洪水就可能淹沒實體經濟。

而在我國，恰恰是大量的民間資本卻無處可流：1.政府四萬億資金投在公共項目中，擠出民營資本；2.近年來傳統資源類（如山西內蒙的煤炭）行業、低級制造業（如廣東的低級制造業），或者因為環保安全、或因“騰籠換鳥”的產業升級，擠出民營資本；3.兩大資本傳統流向-股市和樓市？股市低迷且骯臟、樓市管制且敏感；4.出入境投資海外？資本項目管制下國內民營資本合法出境投資的成本過大。因為以上原因，無法停歇的民營資本涌向了脫離監管的民間金融。但無實體投資而高利率空轉的民間金融將拖垮整個經濟。

民營資本無處去的同時，卻是政府負債過高……推動PPP模式是政府順應情勢的明智做法。只是需要放棄一些政府主導一切的官本位思想。

三、具體推動的法律法規

（一）國務院

《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發明文【2013】20號）

《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發【2014】45號國務院關于深化預算管理制度改革的決定）《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43號文國務院關于加強地方政府性債務管理的意見）

2014年10月，李克強主持召開國務院常務會議，要求積極推廣PPP。（李克強：積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式）

（二）財政部

2014年9月《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財經76號文關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知）

2014年10月《地方政府性存量債務清理處臵辦法》（征求意見稿征求意見稿全文）

2014年10月《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預351號關于印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知）

2014年11月《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金?2014?113號關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知）

（三）發改委

2014年5月，《國家發改委關于發布首批基礎設施等領域鼓勵社會資本投資項目的通知》（發改基礎【2014】981號關于發布首批基礎設施等領域鼓勵社會投資項目的通知(發改基礎[2014]981號)）2014年12月，《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資【2014】2724號關于開展政府和社會資本合作的指導意見(發改投資[2014]2724號)）

2014年12月，發改委政府和社會資本合作項目通用合同指

（四）省市配套細則

2014年5月湖南省《湖南省政府性債務管理實施細則》（湖南省人民政府辦公廳關于印發《湖南省政府性債務管理實施細則》的通知湖南省財政廳湖南財政網）

2014年7月青海省組織全省PPP融資模式培訓

2014年8月湖南省《湖南省人民政府辦公廳關于鼓勵和支持民間資本參與公共領域投資的若干意見》（《關于鼓勵和支持民間資本參與公共領域投資的若干意見》解讀）

2014年8月江蘇省在南京召開PPP試點項目推介會，推出15個試點項目。

2014年8月陜西省《關于鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設的意見》（陜西鼓勵社會資本參與運營城市基礎設施建設）

2014年8月浙江省《關于進一步加強浙江省政府投資項目融資建設管理指導意見》（浙江省發改委浙江省財政廳關于印發《關于進一步加強浙江省政府性投資項目融資建設管理指導意見》的通知）

2014年9月安徽省《安徽省城市基礎設施領域PPP模式操作指南》 2014年9月吉林省《吉林關于國務院近期支持東北振興若干重大政策舉措的落實意見》（吉林省人民政府門戶網站）

2014年10月吉林發改委推出36個鼓勵社會資本參與建設示范項目（吉林千億投資吸引社會資本涉鐵路水利等7領域）

四、PPP將帶來的的配套改革

（一）地方債與融資平臺模式不得不改革

根據審計署數據，截至2013年6月末，地方政府債務10.9萬億，地方政府性債務17.9萬億，其中銀行貸款10.1萬億。可以說，城投公司貸款模式是現在地方政府融資的主要模式，也是難以監管的原因（相比發政府債券）。

根據Moody數據，省級政府債務占該省GDP比值的全國平均值為31.4%，最高的貴州接近80%。融資平臺償還能力嚴重依賴土地出讓金，形成地方政府與融資平臺全面押寶國家經濟、尤其是土地經濟上行的局面。即便是目前土地經濟未有大的下跌，融資平臺已經開始大量借新還舊（據中誠信國際數據，通過對1100家融資平臺公司統計，2011-2013年借新還舊率分別為69.85%、61.19%、68.8%）。如果宏觀經濟和土地經濟未來有大的下跌，將形成地方債務系統風險。

現在的做法是清理存量債務、甄別現存政府債務，老的老辦法，新的新辦法，以平穩過渡。

未來的辦法是嚴控政府舉債的項目用途；嚴控貸款，走政府發債或PPP，同時將政府債務分門別類納入全口徑預算管理。1.何為現有地方債務？

以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。因此2013年審計的地方債務，也就是判斷現有債務的基礎，為：（1）地方政府負有償還義務的債，一是地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務。二是政府融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務。三是地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。（2）地方政府擔保負債：因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。一是政府融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入（含學費、住宿費等教育收費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。（3）地方政府可能承擔一定救助義務的債務：指政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。（4）前述三種債務之外通過非傳統舉債：通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。一是全額撥款事業單位為其他單位提供直接或間接擔保，且由非財政資金償還的政府負有擔保責任的債務。二是政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位通過融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市場化方式運營的公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。三是國有獨資或控股企業（不含地方政府融資平臺公司）、自收自支事業單位等新的舉債主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。

簡單來說，根據國發【2014】43號文，前述（1）是稱為政府債務；前述（1）+（2）+（3）稱為政府性債務；前述（2）+（3）稱為政府或有負債。

2.如何甄別？

地方債甄別由財政部門牽頭，對政府有償還義務的現有債務按照以下標準進行債務分類：

（1）如能通過PPP模式轉化為企業債務，不納入政府負債。（2）項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務。如義務教育債務。（3）項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的，甄別為專項債務。如土地儲備債務。（4）項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務。以上債務分類要求的最終確認，需要債務部門負責人、地方財政部門負責人、地方政府主要負責人三方共同簽字負責，同時要求地方審計部門出具審計意見，之后（不晚于2015年1月）逐級上報至國家財政部。

3.關于“公益性”的標準

根據國發【2014】43號文，地方政府舉債主要針對公益性事業，不得舉債用于經常性支出。那么問題來了，何為“公益性”呢？《關于貫徹國務院加強地方政府融資平臺公司管理通知》（財預【2010】412號文財政部發展改革委人民銀行銀監會關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知）和《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電【2013】20號）做了定義，請自行理解。

話說回來，如果要做的項目又是“公益性”的，又有一定的收益，那就舒服了：未來對有一定收益的公益性事業發展，既可由地方政府發行專項債券融資，也可PPP模式。當然，兩個備選方案（地方專項債券和PPP）均有限制：針對地方專項債券，國家上收了地方債券的發債審批權至省級政府，控制了基層地方政府的不理智舉債沖動；針對PPP，地方政府不得承擔還款責任，可以采取財政補貼，但財政補貼也要納入預算管理（有了預算相關程序管制）。

4.如何穩定過渡？

甄別后的處臵太猛要搞亂系統的，我國政府向來是注重穩定的。

43號文要求，地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

據說，對于保障房、水利、土地儲備、公路四個領域，如果是2014年9月以前的在建項目，將給予一年寬限期，2015年可以繼續使用貸款方式。

4.地方融資平臺和城投債的未來？

（1）地方融資平臺的定義見財預【2010】412號文。43號文要求未來要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。與地方融資平臺相關聯的政信業務目前的業務模式也將面臨一定轉型壓力。

（2）城投債是指地方國有性質企業發行的債券，同時滿足以下三個條件之一：要么償債資金來源為財政資金、要么有政府或有擔保、要么資金所投項目為公益項目。現存的城投債，如果在甄別中納入了政府預算管理，則成為主權擔保的搶手貨；甄別后無法納入財政預算管理的城投債將被推向市場。

未來的城投債，要么被43號文搞死（財政資金無法償債、財政無法擔保），要么因為前述的“公益性”而茍且存活并且轉化為“公益性政府債券”。但未來茍且著的“公益性”的城投債必然收益率下降，只能吸引風險偏好穩健的資金，難現以前的輝煌。

（3）用不了18年又是一條好漢

以上是法律解釋，從現實主義考慮，請相信未來國內金融家的實力，解決政府融資問題的創新型政府投融資主體/結構一定會出現的。現在地方融資平臺和城投債轉世投胎用不了幾年；規避了43號文的創新型主體/結構，就是未來市場上扼殺PPP嬰兒真正長大的黑手。

5.小總結：

未來地方政府債務限制頗多，如舉債級別提升（省級），舉債用途限制（公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出）、舉債規模限制（財政部測算、國務院確定、人大批準）、分類納入預算管理（如何分類，前文所述）。

限制的兩個后果：（1）老項目老債務先甄別，再規范，該剝離的剝離、該倒霉失去預算覆蓋的就倒霉，當然政府一貫作風也要穩定（2）新項目走舊的城投公司模式、貸款融資模式將面臨困難，主要是政府擔保還款失去了（3）新項目應該會多走PPP模式，社會資本與政府成立SPV做的項目既不屬于政府債務，又不屬于政府或有債務，但需要財政補貼的要納入預算管理。未來PPP模式可能和最近放開監管的資產證券化相結合。

（二）退熱BT融資模式的改革

象牙塔里，BT本是BOT的一種變形。但實務中的BT以其固有魅力深深吸引了我國政府和承包商：投資人建設后（B），不想陷入長期運營（O）的泥潭，想盡快拿錢走人；同時政府面臨全面鋪開各種基礎設施建設的壓力，想自己盡快回購以便完全控制支配基礎設施，又無能力一下子全額回購，BT恰好給了政府建設和回購時分期支付的兩大財政緩沖。

BT模式實務中是僅次于政府平臺貸款的第二大融資模式，遠大于地方政府債券融資。BT模式實質是社會資本的短期、有限參與，是地方政府利用優勢地位要求承包商墊資的變相模式，一直都掩蓋著真正PPP模式的光芒。其實早在2012年的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（463號文關于制止地方政府違法違規融資行為的通知）早就限制了BT模式：【除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設并由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。】 但是463號文之后BT還是做……希望新的地方債改革和真PPP推廣能讓BT真正退熱。

（三）適用政府招投標制度和采購制度的細化改革 招投標和政府采購是敏感的、影響投資者利益的，也容易產生腐敗的。

1.PPP是否必須招投標？

未來PPP制度的配套法規應當詳細分析一下招投標法第三條對PPP模式的適用。

從現實角度講，招投標程序對招標人限制很多，對招標人根據自己未來意圖起草招標文件的能力和水平考驗很大。真正的PPP（相比以前流行的假PPP真BT模式）推廣初期招標人是否有相應的能力組織好招投標？財金?2014?113號專門規定，公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目，是否也有對此問題的擔憂呢？

不規定好招投標就會搞亂PPP，現在的PPP才推廣幾天，甚至已經有地方政府為了吸引PPP，放言PPP項目土地不用招拍掛……

按照《政府非招標采購方式管理辦法》（財政部第74號令中華人民共和國財政部令第74號――政府采購非招標采購方式管理辦法）規定的競爭性談判方式是否更合適于PPP？當然，在PPP模式下面，設計具體設計、建設時（EPC或DB），項目的工程建設、設備采購、服務采購等，應當履行《招投標法》的程序。

2.PPP是否必須走政府采購？

財金【2014】76號文規定地方財政部門應當會同行業主管部門，按照政府采購規定選擇項目合作伙伴。此文的級別效力是否達到強制政府采購值得探討。

根據財金76號文，目前財政部要首先選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進行示范，只是在必要時再輔以“政府付費”。如果地方政府的PPP項目的還款來源為終端用戶付費而非政府資金，是否屬于強制政府采購值得探討。

根據財金?2014?113號，項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（四）特許經營制度的細化改革

特許經營包括公對私的Concession和私對私商業性的Franchise。公共服務和產品下的PPP對應的是Concession。

2014年5月公布的《基礎設施和公用事業特許經營法（征求意見稿）》中定義，特許經營是“各級人民政府依法選擇國內外企業法人或其他組織，并簽訂協議，授權企業法人或者其他組織在一定期限和范圍內建設運營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務的活動。”希望配套PPP急需的該法由人大盡快推出。

五、PPP內熱外冷的現狀

順便簡單一提中國企業走出去的PPP模式。走出去承包如何從EPC升級為PPP，促使中國國際承包商更好的通過投資融入東道國、延長我國承包商在東道國的承包利益鏈，同時減小東道國債務壓力，值得探討。目前的現狀是國內PPP模式一片火熱，境外PPP缺少政策支持，空喊多年并無實質進展。

六、結語

我國地方政府多年來契約精神缺失。在政府主導、公共資金投資的前提下，政府霸道些尚可理解，PPP模式下如何與私人投資者打交道，是地方政府需要提高的。所以不得不說，火熱的反腐工作實際給PPP營造了扎根中國的較好軟環境。

不要不相信李總理和樓部長的決心，但也不要忽視地方有才的群眾們的應對能力。從長遠看，如果解決不了前述配套問題，我國目前力推的PPP模式可能將成為解決地方債務危機的臨時措施，誘拐民間資本參與救火。

希望真正的PPP模式在國內真正的實施。希望未來改變城投公司絕對依賴貸款的模式、減少假PPP的BT模式；希望地方政府理性負債、完善預算監管；希望民營資本未來可真正從PPP中獲得收益，PPP中的民營權益可以獲得陸續出臺的法律細則的保護。這樣的經濟發展模式才是健康的，才是克強總理和樓部長追求的。

不講象牙塔的定義，希望本文能把我國PPP相關的事講得務實、清楚。作為一個對邏輯性和關聯性有重度潔癖的法律人，我不得不承認有些內容由PPP扯遠，但因為與之密不可分，請諒解。

第三篇：公私合營PPP模式下的項目管理方案（寫寫幫推薦）

公私合營PPP模式下的項目管理方案

一：理解PPP模式

20世紀80年代，我國開始應用PPP（Public-Priate-Partnership）模式吸收市場資金加大對基礎設施領域的投資。2002年建設部印發《關于加快公用行業市場化進程的意見》等文件，促進了水務和垃圾處理領域PPP模式的應用。2014年以來國家又陸續出臺相關政策和知道意見來破解地方市政基礎設施建設的難題，被行業稱為“破解地方基建投融資瓶頸，公私合營模式的利器”。1.定義

廣義的定義為，公私合營投融資模式，以授予私人部門特許經營權為特征包括BOT等多種形式。

狹義定義為，政府與私人部門組成特殊目的的機構，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發運營模式。

2.主要涉及的主體及服務部門如下

3.PPP項目的主要特點

政府：對項目中后期建設管理運營過程參與更深，通常與提供貸款的金融機構達成協議，承諾將按與企業簽訂的有關合同支付費用，以幫助企業獲得貸款。

企業：對項目前期科研立項等階段參與更深，承擔設計、建設、運營、圍護基礎設施等工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費獲得投資回報。

政府和企業都是全過程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。適用行業：適用于規模大、現金流穩定、長期合同關系清楚的項目。

煤炭、石油、天然氣、鐵路、公路、水運、電信、通信、廉租房、安置房、城市管網等。優點

政府，減輕債務負擔，減緩融資壓力。促進只能轉變 企業，降低參與公共領域項目的門檻，拓寬發展空間。社會，“讓專業的人做專業的事”，提高公共產品供給效率。

缺點：

政府，如何確定合作公司給政府增加了難度，而且在合作中藥負一定的責任，增加了政府的分先負擔。

組織形式比較復雜，增加了管理上協調的難度。4．相關法律、政策 招投標法律法規

(1)《中華人民共和國預算法(2014修正)》(主席令第12號)

(2)《中華人民共和國政府采購法(2014修正)》(主席令第14號)

(3)《中華人民共和國政府采購法實施條例》(國務院令第658號)

(4)《集中采購機構監督考核管理辦法》(財庫[2003]120號)

(5)《中華人民共和國招標投標法》(主席令第21號)

(6)《中華人民共和國招標投標法實施條例》(國務院令第613號)

(7)《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》(國家計委令第3號)國務院關于PPP的文件

(8)《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發[2013]36號)

(9)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)

(10)《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發[2014]45號)

(11)《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄(2014年本)的通知》(國發[2014]53號)

(12)《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發[2014]60號)(13)《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發[2013]96號)財政部關于PPP的文件

(14)《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)

(15)《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(財金[2014]112號)

(16)《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)

(17)《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金[2014]156號)

(18)《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)(19)《財政部關于印發<地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法>的通知》(財預[2014]351號)

(20)《財政部關于印發<政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法>的通知》(財庫[2014]214號)

(21)《財政部關于印發<政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》(財庫〔2014〕215號)

(22)《財政部、民政部、工商總局關于印發<政府購買服務管理辦法(暫行)>的通知》(財綜[2014]96號)其他部門關于PPP的文件

(23)《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)

(24)《國家發展改革委 國家開發銀行關于推進開發性金融支持政府和社會

資本合作有關工作的通知》(發改投資[2015]445號)

(25)《市政公用事業特許經營管理辦法》(建設部令第126號)二．PPP項目中的定位

我公司擁有建設部綜合甲級資質，多年來在工程咨詢、招標代理、項目代建、監理等業務中取得過有一的業績。公司擁有一支專業能力強、管理經驗豐富、創新有激情的管理團隊。依靠公司豐富的項目管理經驗、有責任有擔當的團隊，相信我們一定會在PPP項目建設模式下取得好工作業績。

根據公司的業務及管理，公司團隊更側重于項目建設全過程的管控與協調。包括對項目前期的可行性研究、勘察、方案、定額設計、投資造價、項目運營的全過程分析的管理以及建設項目實施過程的“三控三管一協調”的現場組織管理。在PPP項目中涉及到的幾個主體，我公司作為綜合甲的單位可以參與項目公司的管理，也可以作為第三方監理的管理。三．管理方案

1、組建項目管理團隊

針對PPP項目的特點，公司組建一支精英隊伍，來實現建設項目全周期的項目管理。管理團隊中不但有管理經驗豐富的組織型人才，而且也有專業知識豐富的技術型人才。管理人員能夠依據項目公司的要求及自己的豐富經驗進行組織與協調以及戰略性統籌工作，技術人員能夠細致的作風嚴謹完成各專業的設計、施工管理。項目管理團隊人才梯度分明，權責利相互統一與協調。

2、項目管理的內容 2.1 項目前期管理

項目前期管理，要參與項目投資人、發起公司前期的項目決策、可行性研究、方案選擇以及設計勘察等階段的主要工作，參與編制建設項目投資意見書，編制項目的投資及盈利模式和投資回報期，確定合理的建設及投資方案以實現最快的投資回報。2.2 勘察設計管理

參與編制、審核勘察單位的勘察大綱，組織勘察單位進場及獲得滿足要求的勘察參數。督促設計單位按計劃那節點完成設計，滿足預定的功能及限額設計的要求。設計階段是控制投資成本的重要階段，管理好設計在結構選型、設備選擇

等階段的工作尤為重要。2.3 施工階段的管理

在建設項目的實施階段，運用已成熟的監理模式及項目管理服務做好建設項目的質量管理、進度管理、合同管理、造價管理里、安全控制、信息管理以及組織協調工作，確保建設項目按期完成實現預定的投資預期。2.4 項目運營階段的管理

在建設項目竣工驗收投入使用階段，按照項目保修的書的要求，對項目的運營進行動態跟蹤。及時發現項目實體的質量缺陷，制定整改方案，保證建設項目的正常運營。

李新峰

2016-1-14

第四篇：全面解析PPP等投融資模式

全面解析BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式

什么叫BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式

1、BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－運營－移交方式 這種方式最大的特點就是將基礎設施的經營權有期限的抵押以獲得項目融資，或者說是基礎設施國有項目民營化。在這種模式下，首先由項目發起人通過投標從委托人手中獲取對某個項目的特許權，隨后組成項目公司并負責進行項目的融資，組織項目的建設，管理項目的運營，在特許期內通過對項目的開發運營以及當地ZF給予的其他優惠來回收資金以還貸，并取得合理的利潤。特許期結束后，應將項目無償地移交給ZF。在ＢＯＴ模式下，投資者一般要求ZF保證其最低收益率，一旦在特許期內無法達到該標準，ZF應給予特別補償。

2、BT（Build Transfer）即建設-移交

是基礎設施項目建設領域中采用的一種投資建設模式，系指根據項目發起人通過與投資者簽訂合同，由投資者負責項目的融資、建設，并在規定時限內將竣工后的項目移交項目發起人，項目發起人根據事先簽訂的回購協議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。

3、TOT（Transfer-Operate-Transfer）即轉讓－經營－轉讓模式 是一種通過出售現有資產以獲得增量資金進行新建項目融資的一種新型融資方式，在這種模式下，首先私營企業用私人資本或資金購買某項資產的全部或部分產權或經營權，然后，購買者對項目進行開發和建設，在約定的時間內通過對項目經營收回全部投資并取得合理的回報，特許期結束后，將所得到的產權或經營權無償移交給原所有人。

4、TBT模式

TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中，TOT的實施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下：ZF通過招標將已經運營一段時間的項目和未來若干年的經營權無償轉讓給投資人；投資人負責組建項目公司去建設和經營待建項目；項目建成開始經營后，ZF從BOT項目公司獲得與項目經營權等值的收益；按照TOT和BOT協議，投資人相繼將項目經營權歸還給ZF。實質上，是ZF將一個已建項目和一個待建項目打包處理，獲得一個逐年增加的協議收入（來自待建項目），最終收回待建項目的所有權益。

5、PPP（Public-Private-Partnerships）模式

一般而言，PPP 融資模式主要應用于基礎設施等公共項目。首先，ZF針對具體項目特許新建一家項目公司，并對其提供扶持措施，然后，項目公司負責進行項目的融資和建設，融資來源包括項目資本金和貸款；項目建成后，由ZF特許企業進行項目的開發和運營，而貸款人除了可以獲得項目經營的直接收益外，還可獲得通過ZF扶持所轉化的效益。項目管理者

BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式詳解 PPP 20世紀90年代后,一種嶄新的融資模式-PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業-合作”的模式）在西方特別是歐洲流行起來,在公共基礎設施領域,尤其是在大型、一次性的項目,如公路、鐵路、地鐵等的建設中扮演著重要角色。

PPP模式是一種優化的項目融資與實施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，其典型的結構為：ZF部門或地方ZF通過ZF采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。ZF通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：ZF通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。PPP模式的內涵主要包括以下4個方面：

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及ZF扶持的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過ZF扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和ZF給予的有限承諾是貸款的安全保障。第二，PPP融資模式可以使更多的民營資本參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所鼓勵的。ZF的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP融資模式的操作規則使民營企業能夠參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，ZF可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四，PPP模式在減輕ZF初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低資產負債率，這不但能節省ZF的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕ZF的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如ZF）。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任上的分歧。只有ZF與私人企業形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。

PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是ZF，是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。ZF對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的各參與方進行指導和約束。金字塔中部是ZF有關機構，負責對ZF政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與ZF的有關部門簽署一個長期的協議或合同，協調本機構的目標、政策目標和ZF有關機構的具體目標之間的關系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是ZF或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間的相互協調及其在項目建設中發揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是ZF、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果，其運作思路如圖所示。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益，但總收益即社會效益卻是最大的,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。PPP模式案例

北京地鐵4號線在國內首次采用PPP模式,將工程的所有投資建設任務以7∶3的基礎比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設,由ZF投資方負責;B部分包括車輛、信號等設備資產的投資、運營和維護,吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。ZF部門與PPP公司簽訂特許經營協議,要根據PPP項目公司所提供服務的質量、效益等指標,對企業進行考核。在項目成長期,ZF將其投資所形成的資產,以無償或象征性的價格租賃給PPP項目公司,為其實現正常投資收益提供保障;在項目成熟期,為收回部分ZF投資,同時避免PPP項目公司產生超額利潤,將通過調整租金(為簡便起見,其后在執行過程中采用了固定租金方式)的形式令ZF投資公司參與收益的分配;在項目特許期結束后,PPP項目公司無償將項目全部資產移交給ZF或續簽經營合同。

深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運營及沿線開發權。根據深圳市ZF和港鐵公司簽署的協議,港鐵公司在深圳成立項目公司,以BOT方式投資建設全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時,深圳市ZF將已于2004年底建成通車的全長4.5km的4號線一期工程在二期工程通車前(2007年)租賃給港鐵深圳公司,4號線二期通車之日始,4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統一運營,該公司擁有30年的特許經營權。此外,香港地鐵還獲得4號線沿線290萬m2建筑面積的物業開發權。在整個建設和經營期內,項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經營、自負盈虧,運營期滿,全部資產無償移交深圳市ZF。BOT 我國第一個BOT基礎設施項目是1984年由香港合和實業公司和中國發展投資公司等作為承包商在深圳建設的沙頭角B電廠。之后，我國廣東、福建、四川、上海、湖北、廣西等地也出現了一批BOT項目。如廣深珠高速公路、重慶地鐵、地洽高速公路、上海延安東路隧道復線、武漢地鐵、北海油田開發等。

1、什么是BOT BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，即“建設－經營－轉讓”。實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以ZF和私人機構之間達成協議為前提，由ZF向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。ZF對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由ZF和私人機構分擔。當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給ZF部門，轉由ZF指定部門經營和管理。

2、BOT的歷史

近些年來，BOT這種投資與建設方式被一些發展中國家用來進行其基礎設施建設并取得了一定的成功，引起了世界范圍廣泛的青睞，被當成一種新型的投資方式進行宣傳，然而BOT遠非一種新生事物，它自出現至今已有至少300年的歷史。

17世紀英國的領港公會負責管理海上事務，包括建設和經營燈塔，并擁有建造燈塔和向船只收費的特權。但是據專家調查，從1610年到1675年的65年當中，領港公會連一個燈塔也未建成，而同期私人建成的燈塔至少有十座。這種私人建造燈塔的投資方式與現在所謂BOT如出一轍。即：私人首先向ZF提出準許建造和經營燈塔的申請，申請中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利并且表示愿意支付過路費；在申請獲得ZF的批準以后，私人向ZF租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內管理燈塔并向過往船只收取過路費；特權期滿以后由ZF將燈塔收回并交給領港公會管理和繼續收費。到1820年，在全部46座燈塔中，有34座是私人投資建造的。可見BOT模式在投資效率上遠高于行政部門。

3、BOT的特點

BOT具有市場機制和ZF干預相結合的混合經濟的特色。

一方面，BOT能夠保持市場機制發揮作用。BOT項目的大部分經濟行為都在市場上進行，ZF以招標方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制。作為可靠的市場主體的私人機構是BOT模式的行為主體，在特許期內對所建工程項目具有完備的產權。這樣，承擔BOT項目的私人機構在BOT項目的實施過程中的行為完全符合經濟人假設。另一方面，BOT為ZF干預提供了有效的途徑，這就是和私人機構達成的有關BOT的協議。盡管BOT協議的執行全部由項目公司負責，但ZF自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段，ZF的意愿起著決定性的作用。在履約階段，ZF又具有監督檢查的權力，項目經營中價格的制訂也受到ZF的約束，ZF還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。

4、BOT的主要參與人

一個典型的BOT項目的參與人有ZF、BOT項目公司、投資人、銀行或財團以及承擔設計、建設和經營的有關公司。

ZF是BOT項目的控制主體。ZF決定著是否設立此項目、是否采用BOT方式。在談判確定BOT項目協議合同時ZF也占據著有利地位。它還有權在項目進行過程中對必要的環節進行監督。在項目特許到期時，它還具有無償收回該項目的權利。

BOT項目公司是BOT項目的執行主體，它處于中心位置。所有關系到BOT項目的籌資、分包、建設、驗收、經營管理體制以及還債和償付利息都BOT項目公司由負責，同設計公司、建設公司、制造廠商以及經營公司打交道。

投資人是BOT項目的風險承擔主體。他們以投入的資本承擔有限責任。盡管原則上講ZF和私人機構分擔風險，但實際上各國在操作中差別很大。發達市場經濟國家在BOT項目中分擔的風險很小，而發展中國家在跨國BOT項目中往往承擔很大比例的風險。

銀行或財團通常是BOT項目的主要出資人。對于中小型的BOT項目，一般單個銀行足以為其提供所需的全部資金，而大型的BOT項目往往使單個銀行感覺力不從心，從而組成銀團共同提供貸款。由于BOT項目的負債率一般高達70－90％，所以貸款往往是BOT項目的最大資金來源。

5、BOT項目實施過程

BOT模式多用于投資額度大而期限長的項目。一個BOT項目自確立到特許期滿往往有十幾年或幾十年的時間，整個實施過程可以分為立項、招標、投標、談判、履約五個階段。

立項階段。在這一階段，ZF根據中、長期的社會和經濟發展計劃列出新建和改建項目清單并公諸于眾。私人機構可以根據該清單上的項目聯系本機構的業務發展方向做出合理計劃，然后向ZF提出以BOT方式建設某項目的建議，并申請投標或表明承擔該項目的意向。ZF則依靠咨詢機構進行各種方案的可行性研究，根據各方案的技術經濟指標決定采用何種方式。

招標階段。如果項目確定為采用BOT方式建設，則首先由ZF或其委托機構發布招標廣告，然后對報名的私人機構進行資格預審，從中選擇數家私人機構作為投標人并向其發售招標文件。

對于確定以BOT方式建設的項目也可以不采用招標方式而直接與有承擔項目意向的私人機構協商。但協商方式成功率不高，即便協商成功，往往也會由于缺少競爭而使ZF答應條件過多導致項目成本增高。投標階段。BOT項目標書的準備時間較長，往往在6個月以上，在此期間受ZF委托的機構要隨時回答投標人對項目要求提出的問題，并考慮招標人提出的合理建議。投標人必須在規定的日期前向招標人呈交投標書。招標人開標、評標、排序后，選擇前2-3家進行談判。談判階段。特許合同是BOT項目的核心，它具有法律效力并在整個特許期內有效，它規定ZF和BOT項目公司的權力和義務，決定雙方的風險和回報。所以，特許合同的談判是BOT項目的關鍵一環。ZF委托的招標人依次同選定的幾個投標人進行談判。成功則簽訂合同，不成功則轉向下一個投標人。有時談判需要循環進行。

履約階段。這一階段涵蓋整個特許期，又可以分為建設階段、經營階段和移交階段。BOT項目公司是這一階段的主角，承擔履行合同的大量工作。需要特別指出的是：良好的特許合約可以激勵BOT項目公司認真負責地監督建設、經營的參與者，努力降低成本提高效率。

6、BOT項目中的風險

BOT項目投資大，期限長，且條件差異較大，常常無先例可循，所以BOT的風險較大。風險的規避和分擔也就成為BOT項目的重要內容。BOT項目整個過程中可能出現的風險有五種類型：政治風險、市場風險、技術風險、融資風險和不可抵抗的外力風險。

政治風險。政局不穩定，社會不安定會給BOT項目帶來政治風險，這種風險是跨國投資的BOT項目公司特別考慮的。投資人承擔的政治風險隨項目期限的延長而相應遞增，而對于本國的投資人而言，則較少考慮該風險因素。

市場風險。在BOT項目長長的特許期中，供求關系變化和價格變化時有發生。在BOT項目回收全部投資以前市場上有可能出現更廉價的競爭產品，或更受大眾歡迎的替代產品，以致對該BOT項目的產出的需求大大降低，此謂市場風險。通常BOT項目投資大都期限長，又需要ZF的協助和特許，所以具有壟斷性，但不能排除由于技術進步等原因帶來的市場風險。此外，在原材料市場上可能會由于原材料漲價從而導致工程超支，這是另一種市場風險。

技術風險。在BOT項目進行過程中由于制度上的細節問題安排不當帶來的風險，稱為技術風險。這種風險的一種表現是延期，工程延期將直接縮短工程經營期，減少工程回報，嚴重的有可能導致項目的放棄。另一種情況是工程缺陷，指施工建設過程中的遺留問題。該類風險可以通過制度安排上的技術性處理減少其發生的可能性。融資風險。由于匯率、利率和通貨膨脹率的預期外的變化帶來的風險，是融資風險。若發生了比預期高的通貨膨脹，則BOT項目預定的價格（如果預期價格約定了的話）則會偏低；如果利率升高，由于高的負債率，則BOT項目的融資成本大大增加；由于BOT常用于跨國投資，匯率的變化或兌現的困難也會給項目帶來風險。

不可抗拒的外力風險。BOT項目和其他許多項目一樣要承擔地震、火災、江水和暴雨等不可抵抗而又難以預計的外力的風險。

7、BOT風險的規避和分擔

應付風險的機制有兩種。一種機制是規避，即以一定的措施降低不利情況發生的概率；另一種機制是分擔，即事先約定不利情況發生情況下損失的分配方案。這是BOT項目合同中的重要內容。國際上在各參與者之間分擔風險的慣例是：誰最能控制的風險，其風險便由誰承擔。政治風險的規避。跨國投資的BOT項目公司首先要考慮的就是政治風險問題。而這種風險僅憑經濟學家和經濟工作者的經驗是難以評估的。項目公司可以在談判中獲得ZF的某些特許以部分抵消政治風險。如在項目國以外開立項目資金帳戶。此外，美國的海外私人投資公司（OPIC）和英國的出口信貸擔保部（ECGD）對本國企業跨國投資的政治風險提供擔保。

市場風險的分擔。在市場經濟體制中，由于新技術的出現帶來的市場風險應由項目的發起人和確定人承擔。若該項目由私人機構發起則這部分市場風險由項目公司承擔；若該項目由ZF發展計劃確定，則ZF主要負責。而工程超支風險則應由項目公司做出一定預期，在BOT項目合同簽訂時便有備無患。

技術風險的規避。技術風險是由于項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴或監督不力造成的，所以項目公司應完全承擔責任。對于工程延期和工程缺陷應在分包合同中做出規定，與承包商的經濟利益掛鉤。項目公司還應在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工后質量保證金，以便順利解決工程缺陷問題。對于影響整個工程進度和關系整體質量的控制工程，項目公司還應進行較頻繁的期間監督。融資風險的規避。工程融資是BOT項目的貫穿始終的一個重要內容。這個過程全部由項目公司為主體進行操作，風險也完全由項目公司承擔。融資技巧對項目費用大小影響極大。首先，工程過程中分步投入的資金應分步融入，否則大大增加融資成本。其次，在約定產品價格時應預期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目，應考慮貨幣兌換問題和匯率的預期。不可抵抗外力風險的分擔。這種風險具有不可預測性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。而ZF和私人機構都無能為力。對此可以依靠保險公司承擔部分風險。這必然會增大工程費用，對于大型BOT項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中ZF和項目公司還應約定該風險的分擔方法。

綜上所述，在市場經濟中，ZF可以分擔BOT項目中的不可抵抗外力的風險，保證貨幣兌換，或承擔匯率風險，其他風險皆由項目公司承擔。

西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內融資方式，其優點之一便是徹底回避了ZF風險和當代浮動匯率下尤為突出的匯率風險。另一個趨勢是ZF承擔的風險愈來愈少。這當然有賴于市場機制的作用和經濟法規的健全。從這個意義上講，推廣BOT的途徑，不是依靠ZF的承諾，而是深化經濟體制改革和加強法制建設。BT

1、什么是BT BT投資是BOT的一種變換形式，即Build-Transfer（建設—轉讓），ZF通過特許協議，引入國外資金或民間資金進行專屬于ZF的基礎設施建設，基礎設施建設完工后，該項目設施的有關權利按協議由ZF贖回。通俗地說，BT投資也是一種“交鑰匙工程”，社會投資人投資、建設，建設完成以后“交鑰匙”，ZF再回購，回購時考慮投資人的合理收益。標準意義的BOT項目較多，但類似BOT項目的BT卻并不多見。

在市場經濟條件下，BT模式是從BOT模式轉化發展起來的新型投資模式。采用“ＢＴ”模式建設的項目，所有權是ZF或ZF下屬的公司；ZF將項目的融資和建設特許權轉讓投資方；投資方是依法注冊的國有建筑企業或私人企業；銀行或其他金融機構根據項目的未來收益情況為項目提供融資貸款。ZF（或項目籌備辦）根據當地社會和經濟發展的需要，對項目進行立項，進行項目建議書、可行性研究、籌劃報批等前期準備工作，委托下屬公司或咨詢中介公司對項目進行BT招標；與中標人（投資方）簽訂BT投資合同（或投資協議）；中標人（投資方）組建BT項目公司，項目公司在項目建設期行使業主職能，負責項目的投融資、建設管理，并承擔建設期間的風險。項目建成竣工后，按照BT合同（或協議），投資方將完工的項目移交給ZF（ZF下屬的公司）。ZF（或ZF下屬的公司）按約定總價（或完工后評估總價）分期償還投資方的融資和建設費用。ZF及管理部門在BT投資全過程中行使監管、指導職能，保證BT投資項目的順利融資、建成、移交。

2、BT投資模式的缺陷

BT項目建設費用過大。采用BT方式必須經過確定項目、項目準備、招標、談判、簽署與BT有關的合同、移交等階段，涉及ZF許可、審批以及外匯擔保等諸多環節，牽扯的范圍廣，復雜性強，操作的難度大，障礙多，不易實施，最重要的是融資成本也因中間環節多而增高。

BT方式中的融資監管難度大。

BT項目的分包情況嚴重。由于BT方式中ZF只與項目總承包人發生直接聯系，建議由項目企業負責落實，因此，項目的落實可能被細化，建設項目的分包將愈顯嚴重。

BT項目質量得不到應有的保證。在BT項目中，ZF雖規定督促和協助投資方建立三級質量保證體系，申請ZF質量監督，健全各項管理制度，抓好安全生產。但是，投資方出于其利益考慮，在BT項目的建設標準、建設內容、施工進度等方面存在問題，建設質量得不到應有的保證。

3、如何解決BT投資模式缺陷

面對這些缺陷，各地ZF的掌控能力是比較差的，ZFBT投資建設項目在由計劃經濟向市場經濟的轉軌的過程中，仍不同程度地存在著一部分項目管理在ZF有關部門內封閉運作，有時甚至出現違反建設程序的操作。在具體項目的建設實施過程中，也不同程度地存在著對項目功能與方案審核不力、政企不分、專業技術人員缺乏、管理粗放、地方壟斷和地方保護、缺乏競爭，甚至出現“尋租”腐敗等問題。實際上，人們很容易發現，一些地方ZF的BT項目，明顯沒有按照已有的招投標和ZF特許經營的有關法規和政策辦理。

4、完善BT投資已是當務之急 除了完善BT運行機制，強化ZF對BT項目的監督之外，建立BT應對風險機制，確定風險種類，擬定相應的風險回避對策也顯得非常重要。另外，ZF運作BT應考慮引入獨立第三方的中介服務。目前，國內外著名投資工程咨詢和設計單位都有很強的BT投資專業知識和技能，如中國國際工程咨詢公司等。在融資和資本運作上可以聘請證券公司或著名投資咨詢公司為其服務。

由于我國BT誕生的時間短、經驗少，是新生事物，因此，最基本、最重要的是要有明確的合同法律保護，同時，在管理上，對項目的投資概算、設計方案的確定，工程質量的檢驗以及財務審計都應從法律上確定ZF權力。但目前，我國尚沒有關于BT的專門立法，所以更應加快立法步伐。

5、BT項目融資案例。下面以我國第一條采用BT模式正處于建設中的山西陽侯高速公路為案例詳細介紹BT投資模式。A、項目簡況

近年來山西省ZF加大公路建設資力度，目前已經貸款１６００多億元投資高速公路，今后幾年還將繼續增加投資１６００多億元，進一步投入高速公路建設，徹底改變山西省公路交通落后的現狀。山西陽侯高速公路是山西晉侯高速公路的主要部分，全長130.578公里，項目總投資54億元人民幣，其中建安投資43.4億元。在開發中西部的大好形勢下，山西省交通廳轉變投資理念，改變長期由ZF負債，向銀行貸款修建高速公路的單一模式，批準山西中昌集團有限公司采用ＢＴ模式，投融資、建設、移交山西陽侯高速公路。通過競爭性投標，中國港灣建設（集團）總公司中標，以15.55億元人民幣獲得陽侯高速公路一期工程關門至侯馬段的BT投融資、建設主體，建設工期2年。

B、融資、回購與提供保函

經山西省交通廳審核、批復，業主對山西陽侯高速公路項目資金來源要求BT模式的投融資、建設主體(以下簡稱“BT投資主體”)具有不低于35%的自有資金，其余65%的建設資金通過融資方式解決；從項目建成移交驗收后次日起，業主分3年等額回購。建設期和回購期的全部資金（包括資本金和貸款）均按中國人民銀行總行同期貸款利率計息（即不上浮也不下浮），計入回購款中。回購利息的計息方式為發生一筆，計息一筆，余額計息。

山西陽侯高速公路有限公司為BT中標人提供回購承諾函和國有商業銀行或股份商業銀行的省級分行以上級別的銀行出具的包括建設期和回購期在內的為期6年的全額回購履約保函。C、結論

綜合以上分析，可以認為BT融資模式，具有許多優勢，主要有：

（一）BT模式風險小。對于公共項目來說，采用BT方式運作，由銀行或其他金融機構出具保函，能夠保證項目投入資金的安全，只要項目未來收益有保證，融資貸款協議簽署后，在建設期項目基本上沒有資金風險。

（二）BT模式收益高。BT模式的收益高體現在三個方面：首先，BT投資主體通過BT投資為剩余資本找到了投資途徑，獲得可觀的投資收益；其次，金融機構通過為BT項目融資貸款，分享了項目收益，能夠獲得穩定的融資貸款利息；最后，BT項目順利建成移交給當地ZF（或ZF下屬公司），可為當地ZF和人民帶來較高的經濟效益和社會效益。

（三）BT模式能夠發揮大型建筑企業在融資和施工管理方面的優勢。采用BT模式建設大型項目，工程量集中、投資大，能夠充分發揮大型建筑企業資信好、信譽高、易融資及善于組織大型工程施工的優勢。大型建筑企業通過BT模式融資建設項目，可以增加在BT融資和施工方面的業績，為其提高企業資質和今后打入國際融資建筑市場積累經驗。

（四）BT模式可以促進當地經濟發展。基本建設項目特點之一是資金占用大，建設期和資金回收過程長，銀行貸款回收慢，投資商的投資積極性和商業銀行的貸款積極性不高。而采用BT模式進行融資建設未來具有固定收益的項目，可以發揮投資商的投資積極性和項目融資的主動性，縮短項目的建設期，保證項目盡快建成、移交，能夠盡快見到效益，解決項目所在地就業問題，促進當地經濟的發展。在我國采用BT模式融資建設公共項目剛剛興起，這種新興起的融資、建設、移交模式還處于摸石過河、總結經驗、不斷完善之中，也許在運作中會逐漸發現風險和不足之處，但是從目前運作情況看，已經采用BT模式建設的項目普遍運作良好，解決了項目建設資金緊缺問題，推動了項目所在地經濟的可持續發展。TBT TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中，TOT的實施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下：ZF通過招標將已經運營一段時間的項目和未來若干年的經營權無償轉讓給投資人；投資人負責組建項目公司去建設和經營待建項目；項目建成開始經營后，ZF從BOT項目公司獲得與項目經營權等值的收益；按照TOT和BOT協議，投資人相繼將項目經營權歸還給ZF。實質上，是ZF將一個已建項目和一個待建項目打包處理，獲得一個逐年增加的協議收入（來自待建項目），最終收回待建項目的所有權益。這可用圖1直觀地說明：

TBT模式兩大特點其一，從ZF的角度講，TOT盤活了固定資產，以存量換增量，可將未來的收入現在一次性提取。ZF可將TOT融得的部分資金入股BOT項目公司，以少量國有資本來帶動大量民間資本。眾所周知，BOT項目融資的一大缺點就是ZF在一定時期對項目沒有控制權，而ZF入股項目公司可以避免這一點。

其二，從投資者角度來講，BOT項目融資的方式很大程度上取決于ZF的行為。而從國內外民營BOT項目成敗的經驗看，ZF一定比例的投資是吸引民間資金的前提。在BOT的各個階段ZF會協調各方關系，推動BOT項目的順利進行，這無疑減少了投資人的風險，使投資者對項目更有信心，對促成BOT項目融資極為有利。TOT使項目公司從BOT特許期一開始就有收入，未來穩定的現金流入使BOT項目公司的融資變得較為容易。現有融資環境支持TOT 中國目前經濟收益良好穩定的鐵路支線、專用線為數不少，而且還有少量城市間高速鐵路，這些現金流量可觀而且已經基本明朗化的項目對投資者來說極具吸引力。通過前面分析TBT融資模式的突破口在于TOT中項目的轉出，既然中國有這么多對投資者有很大吸引力的鐵路項目，那么，項目轉出就有了可能，從而將TBT融資模式實踐于客運專線建設就有了可能。

中國民間資本總額十分龐大，2005年12月末，中國城鄉居民儲蓄存款已超過10萬億元人民幣。一直以來，由于缺少豐富的投資渠道和金融產品，加上近年來股票市場的低迷，大量的民間資金滯留銀行，同時在國際市場上仍有數千億美元的游離資本在尋找投資對象。這些都表明中國客運專線建設項目實施TBT項目融資模式有充分的資金保障。TBT融資模式中，ZF通過TOT一次性融得資金后，會在BOT項目中入股，甚至主導項目的實施。這樣，其他投資人就不用擔心財務上和ZF履行合同上的問題，而且有了ZF的強力參與，又有了資金的保證，就大大增加了項目實施的成功率。

從國家的政治環境上講，中國已經在很長一段時間內保持政治穩定，經濟穩定快速發展，投資環境逐步改觀，ZF誠信也在逐步提升，相關法律體系越來越完善。

通過上面幾方面的分析可以看出，在中國客運專線建設項目中實施TBT融資模式是可行的。正視兩大敏感問題

雖然以BOT為主的TBT項目融資模式，兼備了兩種融資方式的優點，可廣泛在投資規模大、經營周期長、風險大的客運專線建設項目中應用，但在實施中還有兩個關鍵問題必須解決。第一，TOT轉出項目的經營權如何定價？

TOT中項目的轉出是TBT融資模式得以實施的突破口，而轉出項目的經營權的合理定價則是轉出協議達成的關鍵。如果轉讓價格過低，會使轉讓方遭受財產損失；如果轉讓價格過高，則會降低受讓方的預期投資收益，導致轉讓協議難以達成，或者項目產品價格過高。在后一種情況下，如果轉讓方為了達成協議，則需要在其他方面做出較多的讓步和承諾，而過多的讓步和承諾對于轉讓方而言同樣會造成一定的損失。

相對于賬面價值法、重置成本法、現行市價法，收益現值法可以比較真實地反映擬轉讓項目經營權的真實價值。它通過估算TOT項目融資標的未來預期收益并折算成現值，來確定TOT項目融資標的價值的一種評估方法，其基本原理是期望價值理論，是基于標的的預期收益角度對其價格所作的評估。

但由于中國國內鐵路投資環境，尤其是投資軟環境如法律環境、行政環境方面的問題，加大了受讓方在經營期間的預期風險，受讓方一般比較難以接受收益現值法評估出來的經營權價格，或者會對出讓方和ZF提出比較苛刻的條件，導致TOT協議難以達成。所以，給TOT轉出項目的經營權定價時，要在收益現值法的基礎上，充分考慮各種風險因素，進行修正，使價格趨于合理、可行。目前，國際上比較認同的方法是美國西北大學教授阿爾費雷德·巴拉特創立的巴拉特評估法。第二，擬轉讓經營權的已建TOT項目要與待建客運專線建設項目相匹配。

TBT項目融資模式是以BOT項目為中心進行的，是以建設BOT項目為最終目的，所以，選擇與BOT項目相匹配的擬轉讓經營權的已建項目也是至關重要的。

首先，擬轉讓經營權的已建項目的規模、凈現金流，即其經營權在特許期的估價要與待建客運專線建設項目相匹配，有專家認為還要盡可能選擇運營成本較低，不需要作較大的固定資產更新換代的已建項目為好。

其次，為了促成某待建客運專線建設項目的BOT融資建設計劃，業主或者是宗主國可選擇的擬轉讓經營權的已建項目不應該局限于鐵路項目，也可以是其他項目，如：火電廠，某高速公路段，等等；只要是與待建項目相匹配，或者說更符合潛在投資人的期望要求就行。另外，擬轉讓經營權的項目可不止一個，可以是幾個項目的一部分打包，不過，這就會給接手經營的BOT項目公司的管理帶來不便，可以視具體情況而定。

第五篇：PPP項目運作模式的解析

PPP的運作模式解析

今年以來，PPP已經成為大家關注的熱點，政府推出了大量基礎設施和公共服務項目鼓勵社會資本參加，今天的電話會議，我們會結合前期的研究，以及與實體企業、各類金融機構、政府部門的交流，對現在PPP模式的開展情況、各類機構的參與方式和最新動向進行介紹，供大家參考。

一、PPP的運作模式解析

1、關于PPP定義的一點說明

根據各部委的文件，PPP是政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership），第一個P（Public）很好理解，就是指政府，第二個P（Private）在國外是指私人資本，但是我們把他翻譯成社會資本，包括已建立現代企業制度的境內外企業法人，范圍要比國外的Private概念廣，這是國內的客觀情況，如果真理解成私人資本，PPP是做不起來的，大家看看現在已簽約項目的社會資本方就能看出來，國企、央企占了很大部分。其實第二P應該是SocialCapital，PPP應該是PSP。第3個P是Partnership，合作，就是伙伴關系，雙方應該是平等的，我們在調研時和一些民營企業交流，他們還是多少能感覺到一點平等的。

PPP有兩大功能，一是融資，二是提效。現在政府推PPP也是無奈之舉，經典的經濟學理論說公共產品由政府提供，私人產品由市場提供，但是現在政府沒錢，社會資本也不愿意參與，屬于政府和市場雙失靈，所以要推PPP，要合作。

2、關于PPP的模式

大家經常在討論，什么樣的模式屬于PPP，以前做的BT、BOT算不算？國外的PPP包括的種類非常多，我們之前的報告《PPP模式面面觀》有過介紹。從財政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）；而發改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我們可以推測，從政策意圖來看，是很重視運營（Operate）的。所以4月21日國務院會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，鼓勵在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營，這個本來是個法，但是立法周期太長，所以就先出個辦法。

3、PPP的關鍵點在于項目和管理人

要吸引社會資本參加，這個項目本身的收益，加上政府的補貼（如果有），必須要讓社會資本有錢賺，但是又不能有暴利，這是一方面。另一方面，目前PPP比較缺真正成熟的發起投資人，他要有投資、融資、建設、運營方面的綜合能力，要有一定的資質，一定的管理能力，還要有很強的融資能力。國內的話，污水處理方面這樣的很多，高速公路也不太需要，其他領域還是比較少的。

財政部部長樓繼偉在G20財長和央行行長會說，目前開展PPP的主要問題是缺少項目供給和成熟的管理者，以及財務投資者和管理者之間缺乏信任。

4、目前PPP項目的開展情況和空間 根據我們的不完全統計，各地推出的鼓勵社會資本參與的項目已達1500個，總投資額超過2.7萬億。項目涵蓋市政公用設施、交通基礎設施、能源、水利、教育、醫療衛生、文化、體育、養老養生等多個領域，可見在政府層面，對PPP還是很積極的。

已簽約PPP項目約70個，總投資金額超過3,500億，其中軌道交通、污水處理、公路建設、園區類項目簽約最多。從這兩組數字來看，公布的和簽約的項目，差異還是比較大的，簽約落地的項目還不是太多。

PPP有沒有空間？

財政部副部長王保安此前表示，我國預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，這是一個數字，國務院發展研究中心有篇《中國2013—2020年新型城鎮化融資缺口測算》，2013—2020年新型城鎮化靜態融資需求總額為20.43萬億元，動態融資需求總額為35.07萬億元，國研中心還有篇《2030年的中國》，是和世界銀行合作的，都對城鎮化建設的資金缺口有過測算。從這些不同口徑的測算，可以看出PPP未來還是有空間的。

PPP空間有多大？

上周財政部公布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，里面規定每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，我們大致測算一下，今年地方政府公共預算支出有14.6萬億，按照10%有1.46萬億可以作為PPP的財政補貼，考慮到PPP項目的商業設施也有收入，這1.46萬億每年可以撬動2、3萬億的投資，所以說空間還是很大的。

這里我們提一下真假PPP。財政部的文件規定社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業，有些地方就很有智慧的采取了變通的辦法，比如找上一級平臺公司，甚至是央企來參與PPP項目，中標后再將項目施工分包給當地平臺來做，或者當地平臺直接從中標企業手里回購項目，有些地方平臺公司成立子公司，聯合別的社會資本共同參與PPP項目，也有平級的平臺公司間相互交叉著做項目，比如鄰近的兩個縣。確實存在這個現象，這恐怕不是財政部推行PPP的初衷，但是對地方來講，轉變總有個過程。

5、各類型機構PPP的參與情況

這個我們分兩類來看，一類是實業資本，他有設計建設運營的能力，一類是金融資本，提供投融資服務。當然，也會有像中信聯合體這樣的機構，既有實業經營能力，也有錢。

實業資本

實業資本主要是做發起投資人，篩選項目，和政府談合作、招投標、也是PPP風險的主要承擔者。他們可以直接和政府簽訂框架合作協議，成立項目公司，或者發起PPP產業基金對項目公司進行股權投資，負責項目運作。

從已簽約項目看，垃圾處理、污水、新城及園區建設、軌道交通等是實業資本參與比較多的項目，從簽約主體類型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了絕大部分。

尤其是新城和園區建設、保障房片區改造領域，央企占了很大比重，像中信地產、中鐵股份、中國鐵建、中國建筑、光大國際、中冶等，還有地方國企綠地集團。

在專業領域比較出色的北京桑德、中信水務、深圳水務簽約項目也比較多。有兩個項目比較特別，安慶棚戶區項目里的安徽省投資集團控股有限公司；洛陽市縣級轄區澗西區一拖棚戶區改造項目里的市城投集團，社會資本方都是非本級的平臺企業。

金融機構

金融機構參與PPP項目，可以作為社會資本直接投資，也可以作為資金提供方參與項目。如果作為社會資本直接參與模式，金融機構可以聯合有運營能力的社會資本，和政府簽訂三方合作協議，在協議約定的范圍內參與PPP項目的投資運作。如果作為資金的提供方，金融機構可以為其他社會資本方或者項目公司提供融資，間接參與PPP項目。

我們具體來看不同的金融機構的PPP參與方式。（1）政策性銀行

政策性銀行參與PPP項目，可以發揮中長期融資優勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式。對于國家重點扶植的基礎設施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進行特殊信貸支持，如30年優惠利率貸款等。去年人民銀行通過抵押補充貸款（PSL）工具放給國開行1萬億，國開行再給棚改貸款。

國家開發銀行全資子公司國開金融就參與了很多舊城區改造的項目。政策性銀行可以釋放國家對所鼓勵的PPP項目方向、合作模式的信號，某種程度上成為國家宏觀調控的一種手段，但是相對于其他金融企業，政策性銀行的參與市場化程度相對較低。

（2）商業銀行

商業銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現金管理、項目咨詢服務、夾層融資等方式參與PPP項目。

資金融通

可以通過項目貸款、貿易融資、保理、福費廷、銀團貸款等，發展供應鏈金融，為項目公司提供資金融通服務，這是比較傳統的對公業務。

投資銀行業務

商業銀行承銷PPP項目公司中短融票據、PPN等融資工具。或者利用產業基金、信托、資產管理、租賃等通道，用自營或理財資金對接PPP項目公司的融資需求，比如參與PPP產業基金的LP。昨天有個新聞，說銀行理財直接融資工具改為注冊制，之前是實行評審制，這個理財直接融資工具也能參與PPP項目，而且算作標準化債權，將來還能轉讓，有流動性。

現金管理

針對項目公司日常運營資金的管理，可提供資金結算、現金管理、資金監管、代發工資等、協定存款、企業定制理財產品等服務。

項目咨詢服務 憑借金融、會計、法律等方面的專業優勢，為PPP項目參與方提供合同訂立、現金流評估和項目運營等提供咨詢服務。

夾層融資

除了傳統融資方式外，商業銀行還可以積極探索項目夾層融資。股權+債權，期限長、結構靈活、限制少和成本低等優點。

現在有不少銀行已經介入到各地PPP項目中去，2014年12月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發銀行簽署“河南省新型城鎮化發展基金”戰略合作協議，總規模將達到3000億元，具體可細分為“建信豫資城鎮化建設發展基金”、“交銀豫資城鎮化發展基金”和“浦銀豫資城市運營發展基金”。

商業銀行參與PPP項目，面臨著期限錯配和信用風險，PPP項目大多涉及基礎設施建設和公共服務領域，融資周期較一般工商企業貸款更長，對于主要以中短期存款為負債來源的商業銀行來說，存在期限錯配的風險；PPP項目涉及地方政府、項目公司等多個主體，相關主體對于契約的遵守情況直接影響項目現金流、盈利能力和融資項目的信用風險。

（3）保險公司

保險公司可以開發信用險種為PPP項目的履約風險和運營風險承保。從保險資金的運用來看，基礎設計建設一般久期很長，符合險資長期性的特征，有助于緩解資產負債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權計劃或股權計劃為大型PPP項目提供融資。2014年12月新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發展產業投資基金”就是一個案例。

保險資金追求安全性，具有期限長、規模大的特點，比較適合基礎設施、物業之類的投資，但險資對項目的擔保和增信要求較高，大型保險機構一般都要求項目資產的評級達到AAA級，符合要求的項目有限。

（4）證券公司

證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務顧問、債券承銷等投行業務，也可以通過資產證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。

資產證券化

具有未來穩定現金流的資產就可能被證券化，很多基礎設施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩定的現金流，是良好的證券化基礎資產，去年11月企業資產證券化采取備案制后，大大簡化了證券化項目設立和發行手續。

2015年1月，基金業協會發布《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》，明確將以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產列入負面清單。但地方政府按照事先公開的收益約定規則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應當支付或承擔的財政補貼除外，這一規定為PPP項目的資產證券化提供了政策可能。從我們了解到的情況，證監會的這個PPP，是以財政部的口徑來定的。

例如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權資產支持專項計劃”，基礎資產就是濮陽市自來水公司的供水合同收益權，此類項目為PPP項目的資產證券化提供了良好的解決方案。

項目收益債

43號中明確項目收益債是PPP項目的融資方式之一。第一單是“14穗熱電債”，大家都比較熟悉。

（5）信托公司（包括基金子公司）

信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎設施建設和運營，通過項目分紅收回投資。間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權退出。

2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局（集團）簽訂合作框架協議，由五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資成立項目公司就是這種類型。相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準公益性的PPP項目中很難找到成本收益匹配的項目。

6、城鎮化產業基金

顧名思義，是主要用來為城鎮化發展募集建設資金的，具體模式也比較多。一種是省政府出資成立引導基金，與銀行合作成立城鎮化建設母基金。各地申報的項目，經過銀行審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優先級，杠桿比例大多為1:4。山東、河南推廣的比較多。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目也要過省政府審核。政府對金融金鉤還是有隱性的擔保。

還有一種是有限合伙型的產業基金，一般是金融機構做LP優先級，地方政府指定國企做LP的次級，金融機構認可的股權投資管理人做GP。有個基金子公司和某市軌道交通集團成立的城市發展產業基金就是這一類型，該基金子公司成立的專項計劃是作為LP優先級，某市軌交做LP次級，GP由基金子公司指定，某市軌道交通集團按協議定期支付收益給優先級有限合伙人，并負責在基金到期時對優先級合伙人持有的權益進行回購，當地市政府提供財政貼息保障。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。

第三種模式是有項目運營能力的社會資本發起成立PPP產業基金，該社會資本一般都具有建設運營的資質和能力，通過聯合金融機構成立有限合伙基金，對接項目。比如某建設公司成立基金管理公司（GP），聯合商業銀行（優先LP），地方政府指定的第三方（次級LP），建設公司有時還可以擔任中間級LP，成立有限合伙形式的基礎設施PPP投資基金，再成立項目公司參與具體項目。項目公司與政府或代理人簽訂PPP財政補貼協議，對項目的回報模式進行約定，政府或代理人根據協議約定支付相關款項并提供擔保措施。

對于這類有運營能力的社會資本發起的PPP，他有什么意義呢？對該企業來是可以通過加杠桿提高ROE的。全球范圍看建筑業的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企業出資10%，可以放大10倍杠桿，除去付給優先級LP的成本后，這放杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包也有一塊利潤，哪怕是后期運營外包出去不賺錢，也能實現在銷售額一定的情況下提高凈值產收益率。

值得關注的是，近來成立的PPP產業基金也出現了一些新的動向，很多PPP產業基金投向土地一級開發、保障房等非經營性項目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財，財政出具安慰函進行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔保，只是城投債的新的表現形式。

7、金融企業參與PPP的操作要點

金融企業參與PPP的操作要點，我總結為三個匹配，收益匹配，期限匹配，風險匹配。收益匹配，就要考慮盈利性性，期限匹配，就要考慮流動性，考慮怎么退出；風險匹配，就要考慮增信，財務監督。

（1）項目盈利性分析

金融機構的錢都是有成本的，投出去是要賺錢的，所以首要的是分析項目的收入實現形式，分析項目的收費機制和項目盈利測算的合理性和可實現性，重點關注特許經營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款。

（2）項目退出安排

PPP模式下未必存在股權回購安排，金融機構在開展項目時必須充分考慮相關的退出機制，例如在項目建設期可以由資管計劃先期介入，待完成建設施工，項目開始運營后再由銀行發放貸款，置換原資管計劃的融資。（3）投資的流動性

由于銀行、保險、基金等金融機構資金通常都有一定的投資期限，而PPP項目周期很長，為解決資金的流動性問題，金融機構在設計融資方案時可以進行結構化分層，對優先級份額設定較短期限，次級投資者則持有份額至產品到期，同時獲得較高的超額收益。

（4）增信措施

實際操作中，可以采用股權質押、基礎設施項目應收賬款收益權、項目公司資產、其他社會資本方保證等增信措施，降低投融資風險。

（5）財務監督

財務監督，確保專款專用，及時掌握項目的經營情況。金融機構可以委派財務人員，并采取設立專門賬戶的形式進行監管。

8、PPP的風險（1）政策風險

去翻看關于PPP失敗的案例，矛頭齊刷刷的指向了政府。案例很多，青島威立雅污水處理項目中，當地政府在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了最初制定的管理辦法，導致實施機構拖欠合作公司污水處理費最終項目失敗。政府缺乏經驗，違反財政補貼機制和項目唯一性的承諾，往往造成社會資本無法收回投資本金或取得合理的利潤，這就是政策風險。

當然了，我覺得這只看到了問題的一個方面。其實，我們的企業，在和政府簽訂合同后，故意拖延工期，建設質量不達標，或者簽約后又要求提高投資預算的，也不在少數，所以需要更客觀的看問題。

（2）項目建設風險

項目建設不能按時或者按照質量要求完成施工，金融機構在對項目方融資時可以將建設施工方的資質要求列入合同條款，要求選擇具有較強實力的工程施工企業參與項目建設，通過合同約定或者購買保險，由建設公司或者保險公司承擔項目建設延期、不合格等引起的損失。

（3）項目經營管理風險 實際運營過程中，由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到預期水平而造成較大的營運風險。

金融機構要進行詳盡的盡職調查，尋找具有良好口碑的合作方，對項目的運營及未來現金流收入進行財務分析和測算，確保可行性缺口補助和政府付費項目納入政府的全口徑預算管理。

（4）增信措施落實風險

PPP項目融資中可能涉及房地產抵押、信用保證、股權質押、應收賬款質押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風險。尤其對于非上市公司股權質押和基礎設施收益權應收賬款質押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執行中的口徑尺度會有很大差異，因此在融資協議簽訂之前就要對不同地區的抵押登記政策進行了解。

（5）財政可承受能力風險

根據最新頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，地方政府每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。金融機構需要密切關注特定地區的財政收入狀況、PPP項目目錄，并密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公布的項目運營情況，確保所參與項目涉及的地區政府整體PPP支出控制在一定比率之內。

（6、7）信用風險、財務風險

對于這兩個風險，應對方式是加強盡調，要求增信。（8）國有股權轉讓的法律風險 在部分項目中，金融企業向項目公司增資擴股或購買原有股權的方式取得項目公司的股權，合同約定期限到期時，國有股東或國有資產監督管理部門通過回購方式受讓項目公司股權。根據相關法律，相關國有股的轉讓需要通過資產評估，并在產權交易場所公開進行交易，因此該類操作具有一定的法律風險。金融企業在項目開始之初就必須考慮國有股權轉讓的程序問題。

9、物有所值

國際上評價一個項目要不要PPP，有一個評價標準，叫物有所值，要證明引入社會資本比政府獨立經營達到更高效率的項目才采取PPP。這在定量方面就會有點問題，要證明是否物有所值很不容易。舉個例子，很多城市都在推軌道交通的PPP，一條線2、300百億的總投資，B部分30%左右拿出來PPP，注冊資本占總投資50%左右，其實從社會資本方也就拿到了2、30億的融資，從顯性成本看，很多經濟發達地區的地鐵公司能從銀行拿到基準上下的中長期貸款，5點多，資質好點的可以發債，也就5、6個點，但是拿出來做PPP，搞個2、30年特許權經營期，社會資本肯定是要8、9個點的收益的，而且特許權經營期結束還要收回本金，從顯性成本看PPP之后政府承擔的成本反而增加了。但是如果從隱性成本看，你拿一條地鐵線拿出來PPP，成立合資公司，引進先進的管理經驗，可以促進其他沒有采用PPP的地鐵線，合資公司和自己管理的地鐵線的財務數據都是要上報政府的，合資公司的財務數據、服務質量、生產資料、消耗資料的管理方面都可以作為其他幾條線的考核指標，這是可以降低成本的，這是隱性成本方面，但是很難去衡量，定性可能比較容易，定量很難。

10、總結

（1）實業資本通過PPP產業基金加杠桿，提高ROE。

（2）商業銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統的企業貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項目融資。

（3）非銀金融機構可以發揮牌照優勢，結合合理的產品創新和資源整合能力，通過各類資管計劃參與項目的投融資。

從配置角度看

（1）作為城投債潛在的替代，PPP下的各類工具會成為金融機構新的資金配置方向，資金流向的改變將會對包括債券在內的原有配置標的產生影響。

（2）目前PPP模式還處于概念推廣期，相關操作指引也在陸續制定中。從PPP項目的特點看，從項目論證到確定合作社會資本開始運作，有少則半年長則數年的周期看，PPP項目短期內全面啟動建設的可能性不大，因此對政府債務的緩解作用是一個長期的過程。

（3）PPP基金體量大，基礎資產質量高，具有經營收入和財政支持，類似于美國市政債，金融機構可以把10年期的項目變成不同的短期投資。LP優先級一般在8%-10%之間，政府補貼列入人大財政預算，信用很高。可以作為重要資產配置。

二、問答環節 問題1：信托公司參與PPP的優勢在哪里？

信托的優勢在三方面：（1）以前政信合作積累了大量的政府資源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道；（2）聯合銀行、保險等資金共同開發項目；（3）靈活的機制，多年積累的產品開發經驗和風控能力。

問題2：社會資本和政府合作中如果才能對等？

（1）在調研中，已有一些民營企業感覺到政府的態度有所改變，這是一個良好的開始；（2）政府推行PPP的目的之一，就是要增進政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍，這是政策導向；（3）從PPP的最后一個P來看，是合作關系，當然平等關系的建立有一個過程。

問題3：銀行自有資金投資PPP是否有政策限制？

從實際操作來看，銀行的資金投資PPP可以通過信托、基金子公司、券商資管、租賃公司等形式，隨著利率市場化進程的推進，銀行會有尋找高收益資產的動力，以后銀行也可能通過設立資產管理公司來進行投資。

問題4：PPP和BOT有什么區別？

BOT是PPP的一種形式，PPP還包括TOT、ROT、BOOT等各種形式，社會資本在參與度和風險承擔的程度會有區別。

問題5：PPP模式下央企、國企是不是很有優勢？

PPP模式下投資的都是基礎設施建設和公共服務項目，投資規模大，央企、國企的資金實力雄厚，能夠參與重大項目的建設，上市民企也有資本擴張的能力，因此在PPP中也能發揮重要作用。

問題6：社會資本投資PPP產業基金，如果參與具體項目？ 社會資本投資PPP產業基金，由產業基金根據具體的項目，通過股權投資設立項目公司，由項目公司負責項目的建設和運作。