第一篇：PPP(政府與社會資本合作)模式

PPP（政府與社會資本合作）模式

Public-Private Partnership

一、PPP模式的定義

PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。①、PPP的狹義定義

可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。PPP的狹義定義更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值原則。②、PPP的廣義定義

是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。③、PPP通常模式

是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

二、PPP模式的意義

提高了資源使用效能和建設、運營效率。加快轉變政府職能，完善財政投入 及管理方式，拓寬城鎮化建設融資渠道，培養合格市場投資主體，形成投資、建設、運營的市場化體系和投資、補貼、價格等政策要素的協同機制。

①、推廣運用PPP模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過PPP模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，拓展企業發展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級。

②、推廣運用PPP模式，是加快轉變政府職能,規范政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。PPP模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，更好地實現政府職能轉變。

③、推廣運用PPP模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。PPP模式的實質是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。

三、PPP模式的分類

PPP模式廣義上可以分為外包、特許經營和私有化三大類。①、外包類

PPP項目由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，只負責工程建設，或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔的風險相對較小。②、特許經營類

項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。特許經營類項目能充分發揮雙方各自的優勢，節約整個項目的建設和經營成本，同時還能提高公共服務的質量。根據項目的實際收益情況，通過建立有效的監管機制，協調好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系。項目的資產最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權和所有權的移交過程，即合同結束后要求私人部門將項目的使用權或所有權移交給公共部門。③、私有化類

PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。私有化類PPP項目的所有權永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。

四、PPP模式的優點

在公共服務領域推PPP模式，是激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，采用PPP模式，對統籌 做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。

①、消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價,能夠消除項目完工風險和資金風險。

②、有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

③、促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗。④、政府部門和民間部門可以取長補短。發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

⑤、有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。PPP模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力。

⑥、風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

⑦、有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，并納入預算管理、財政中期規劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

五、PPP模式的必要條件

①、政府支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任——為大眾提供最優質的公共設施和服務卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險等。②、政策保障.A、減少審批環節，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

B、多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。

C、完善財稅支持政策。通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目采取PPP模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

D、做好金融服務。金融機構應符合PPP模式特點的金融服務，優化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。金融監管部門應加強監督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業可持續原則支持PPP項目融資。③、法律保證

PPP項目依法合規在競爭性取得私營投資商，在運作需要在法律層面上的保證，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。

第二篇：浙江：推廣運用政府與社會資本合作(PPP)模式

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浙江：推廣運用政府與社會資本合作(PPP)模式

無界投融：2014年，浙江省完成固定資產投資23555億元，其中“411”重大項目投資7210億元，同比增長16.6%。

一、實施財政重大政策，引導推動有效投資

一是大力推進海洋經濟國家戰略，爭取中央財力補助30億元，落實省海洋經濟發展專項資金66億元，助推我省從海洋大省向海洋強省轉變。2014年，全省海洋生產總值近6000億元，沿海7市完成海洋經濟有效投資超2300億元，均比上年增長約10%。二是每年安排專項資金15億元，實施小城市培育試點補助政策。

2014年，36個試點中心鎮有效投資達1885億元，同比增長23%。小城市試點鎮經濟實力持續增強，綜合承載能力和公共服務能力不斷提升，成為我省新型城鎮化的一大新亮點。三是每年安排6000萬元產業集聚區專項資金，研究出臺《省級產業集聚區財政政策實施辦法》，積極發揮財稅杠桿作用，促進我省產業結構調整和發展空間拓展。

二、提高資源配置效率，促進產業轉型升級

通過整合專項資金、調整支出結構，積極完善支持產業轉型升級的政策體系。2014年，省財政安排補助資金2.9億元，支持企業技術改造、技術創新。從工業與信息化專項資金中統籌安排3億元，開展“兩化”深度融合國家示范區建設試點。設立信息創業投資基金，經過二、三級基金的放大，形成50-100億元的基金規模，投向信息化和工業化深度融合及信息基礎設施建設等重點領域。完善促進浙商創業創新財政政策，2014年落實浙商創業創新促進功能性機構和浙江發展目標責任制考核獎勵資金1.1億元，引導浙商回歸引進項目投資資金2236

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億元，同比增長27.6%。

三、積極爭取國家支持，落實地方配套資金

2014年，我省爭取中央預算內基建資金52億元，重點支持我省基礎設施、戰略性新興產業和社會事業發展等重點領域建設。爭取中央車購稅資金44億元，落實省級交通基礎設施建設養護資金104億元，推進現代交通五大建設和綜合交通運輸體系構建。2012-2014年，積極爭取中小河流治理、病險水庫加固中央水利資金18億元，省財政安排水利專項資金145億元。全省累計完成水利投資1229億元，實現病險水庫加固452座，新建、加固海塘河堤1616公里，杭嘉湖區整治152萬畝，農村河道綜合整治8600公里，灘涂圍墾圈圍34萬畝，新增水土流失治理面積2117平方公里，灌溉水有效利用系數提高到0.579。

四、改革投融資方式，積極推行PPP模式

2014年，我省在全面推進“七線兩樞紐”建設的基礎上提出加快鐵路建設“八八計劃”，16個鐵路項目省內總投資1350億元，省級承擔資本金約200億元，沿線市縣約250億元。同時，省財政積極推進鐵路投融資改革，資本金除由一般公共預算、國資經營預算、產業基金等籌措外，安排地方政府債券用于鐵路資本金缺口，并利用經營收益抵補法創新籌資渠道。探索“投資主體多元化、籌資方式市場化、投資項目業主化”的投融資新機制，積極推廣運用政府與社會資本合作(PPP)模式，鼓勵和支持社會資本參與污水、能源、交通等公益性基礎設施投資和運營，前期已向社會發布20個推介項目。

五、實施考核激勵政策，推行“411”有效投資行動計劃

2014年，協調落實省級財政性資金147億元，緊緊圍繞基礎設施完善、五水共治、統籌城鄉一體化發展等重大項目建設領域，著力促進“411”有效投資

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行動計劃順利實施，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。建立完善擴大有效投資的財政激勵政策，對全省各市縣投資增速、投資增量貢獻、投資結構優化等內容進行綜合考評，省財政對考核優秀的市縣給予財力性獎勵，2014將兌現獎勵資金約1.5億元，統籌用于加大民生投入和促進經濟轉型升級等方面，有效引導市縣擴大投資積極性。

無界投融(www.tmdps.cn)是中國投融資行業首家OVO跨域路演服務平臺，在線上（online）實現投融資相關的項目方、投資方、服務方的信息聚合和需求交互，在線下(offline)運用跨域路演中心的高清視頻(video)進行高效對接，解決了傳統投融資行業存在的地域限制、信息不對稱、效率低下等問題，實現行業信息流、資金流更高效、更直觀、更精準的匹配。

第三篇：政府和社會資本合作模式(PPP)-棚戶區改造工程項目可行性研究報告

政府和社會資本合作模式（PPP）-棚戶區改造工程項目可行性研究報告

編制單位：北京智博睿投資咨詢有限公司 PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間形成一種伙伴式的合作關系，政府與企業建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。企業與地方政府確立政府和社會資本（PPP）合作模式，以“政府主導、企業運作、合作共贏”為原則，把平等、契約、誠信、共贏等公私合作理念融入項目的協作開發和建設運營之中。

在土地整理投資、基礎設施建設、公共設施建設、產業招商服務、城市運營維護服務等方面，企業與地方政府進行全面合作，共同決策、共同推進。雙方緊密協作，優勢互補，創造出“1+1>2”的效果。

PPP項目協議

第一章 總 論

1.1棚戶區改造工程項目概況 1.1.1棚戶區改造工程項目名稱 1.1.2建設性質

1.1.3棚戶區改造工程項目建設單位 1.1.4棚戶區改造工程項目建設地點 1.2建設規模與內容

1.3 棚戶區改造工程項目運作模式 1.3.1運作方式 1.3.2模式內容 1.3.3全生命周期成本

1.4棚戶區改造工程項目投資估算與資金籌措 1.4.1棚戶區改造工程項目建設總投資 1.4.2資金籌措 1.5編制依據

1.6棚戶區改造工程項目綜合評價 1.7主要技術經濟指標表

第二章 棚戶區改造工程項目建設背景和必要性 2.1項目建設背景

2.1.1我國棚戶區改造工程的發展背景 2.1.2棚戶區改造工程項目提出背景

2.1.3棚戶區改造工程項目采用PPP模式建設背景 2.2棚戶區改造工程項目建設的必要性 2.2.1是促進可持續發展，構建和諧社會的需要 2.2.2是新時期國家改革的需要 2.2.3是當地建設的重要內容 2.2.4是城市規劃建設發展的需要 第三章 市場行業分析

3.1我國棚戶區改造工程的現狀及發展趨勢 3.2國外棚戶區改造工程行業狀況及優秀模式 3.3棚戶區改造工程市場需求分析 3.4棚戶區改造工程項目市場分析 3.4.1棚戶區改造工程開發的市場需求 3.4.2棚戶區改造工程開發的意義 3.4.3棚戶區改造工程項目市場定位 3.5棚戶區改造工程項目服務規模與建設標準 第四章 建場條件及場址選擇 4.1建設場址地理位置 4.1.1地理位置 4.1.2場址概述 4.2廠（場）址建設條件 4.2.1自然、氣象條件 4.2.2地質條件 4.2.3通區位 4.2.4 給排水條件 4.2.5 電力供應條件 4.2.6通訊條件 第五章 總體規劃方案

5.1棚戶區改造工程項目規劃理念 5.2 棚戶區改造工程項目規劃原則 5.3服務宗旨與目標 5.3.1服務宗旨 5.3.2建設要求 5.3.3建設目標 5.4總體規劃要求 5.5場內外交通運輸流量組 5.6場區豎向及總平面布置要求 5.6.1豎向布置 5.6.2總平面布置

5.7棚戶區改造工程項目總體功能布局 第六章 棚戶區改造工程項目建設方案 6.1工程建設規模 6.2建設內容 6.2.1內容概述 6.2.2具體建設內容 6.3結構設計 6.3.1基礎 6.3.2墻體 6.3.3樓板及屋面 6.3.4內外部裝修 6.4公用輔助工程 6.4.1場內道路 6.4.2景觀與綠化 6.4.3監控、安全防范系統 6.4.4給排水工程 6.4.5供電工程 6.4.6弱電系統 6.4.7暖通工程

第七章 環境保護與安全衛生 7.1環境影響分析 7.1.1項目場址環境現狀

7.1.2建設棚戶區改造工程項目對生態的影響分析 7.1.3大氣、水、聲、固廢環境影響分析 7.2 環保措施

7.2.1生態影響減緩措施 7.2.2其他環保措施 7.3勞動安全 7.3.1設計依據和原則 7.3.2不安全因素和職業危害分析 7.3.3設計中采用的主要防范措施

第八章 棚戶區改造工程項目組織管理與運作方式 8.1組織機構 8.2組織管理 8.3勞動定員

第九章 棚戶區改造工程項目管理與實施進度 9.1棚戶區改造工程項目管理 9.2棚戶區改造工程項目的監督和評價 9.3棚戶區改造工程項目實施進度 第十章 節 能

10.1用能標準和節能規范 10.1.1編制依據 10.1.2能源消耗狀況 10.2建筑節能目標 10.3建筑節能要求 10.4電氣節能要求 10.5空調通風節能要求 10.6節水措施 第十一章 消防 11.1主要設計依據 11.2建筑消防 11.3火災自動報警系統 第十二章 投資估算與資金籌措 12.1投資估算 12.1.1編制說明 12.1.2編制依據 12.1.3編制方法 12.1.4投資估算 12.2資金籌措 第十三章 財務評價 13.1財務評價

13.2基礎數據及參數選取 13.3產品總成本及費用估算 13.4銷售收入及利潤估算 13.5財務分析

13.5.1財務盈利能力分析 13.5.2財務生存能力分析 13.6不確定性分析 13.6.1盈虧平衡分析

13.6.2敏感性分析 13.7財務評價結論

第十四章 棚戶區改造工程項目物有所值分析 14.1 定量分析步驟 14.2 PSC值計算 14.2.1設定參照項目 14.2.2參數指標選擇 14.2.3計算初始PSC值 14.2.4競爭性中立調整值 14.2.5風險承擔成本 14.2.6折現率 14.2.7測算結果 14.3 PPP值計算 14.4 計算結果 14.5 物有所值評價結論 第十五章 社會影響分析 15.1 社會影響效果分析 15.2 社會適應性分析 15.3 社會風險分析 15.3.1風險定性分析 15.3.2風險防范措施

第十六章 棚戶區改造工程項目風險和對策分析 16.1棚戶區改造工程項目面臨的主要風險 16.2風險分配 16.2.1風險分配原則 16.2.2風險分配基本框架 16.3 風險程度分析 16.4 風險防范措施

第十七章 棚戶區改造工程項目結論與建議 17.1棚戶區改造工程結論 17.2棚戶區改造工程建議

附表：

1、棚戶區改造工程項目主要經濟性指標

2、棚戶區改造工程項目投資估算表

3、棚戶區改造工程項目營業收入、稅金及附加估算表

4、棚戶區改造工程項目總成本估算表

5、棚戶區改造工程項目利潤表

6、棚戶區改造工程項目現金流量表

7、棚戶區改造工程項目政府現金流量表

8、棚戶區改造工程項目社會資本方現金流量表

9、棚戶區改造工程項目PSC值測算分析表

10、棚戶區改造工程項目敏感性分析表

第四篇：政府和社會資本合作PPP合同管理政策集錦

政府和社會資本合作PPP合同管理政策集錦

時間：2015-09-18 10:11 來源：PPP知乎 作者：張華東

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政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“允許社會資本通過特許經營參與城市基礎設施投資和運營”，凡屬事務性管理服務，原則上都要進入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買，為PPP在我國的運用和推廣提供了廣闊的發展前景。國務院加強地方政府性債務管理，將地方政府存量債務納入預算管理，將成為大規模推廣PPP模式的基礎。

PPP模式最早由英國政府于1992年提出，目前已在世界范圍內得到了廣泛的推廣與運用。在中國，PPP項目的應用早在1995年就已經開始了，在二十多年來的PPP項目的實踐與推廣中積累了很多成功和經驗和失敗的教訓。大量PPP項目在國內的應用，從理論層面和實踐層面為我們提供了將PPP項目模式與我國國情相結合的現實素材，積淀了正反兩方面的經驗。

目前，從中央到地方的我國PPP新政熱潮下，市場主體對PPP投融資模式仍然缺少統一認識，本章意在對PPP項目全生命周期視角下的一些重要PPP投融資模式類型的分析，對社會金融資本方介入PPP交易架構提出建議，以期對社會各界理解和適用PPP模式給予實操方法上的啟發，基于PPP合同管理，更好地促進政府和社會資本的廣泛和深度合作。

從世界銀行對PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經營類和私有化類。在我國，關于PPP模式的法規與政策分類，重要的文件規定有：

(一)《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發【2015】42號，2015年5月19日)

“圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。”

具體PPP投融資類型包括：

1、特許經營;

2、轉讓—運營—移交(TOT);

3、改建—運營—移交(ROT);

4、建設—運營—移交(BOT);

5、建設—擁有—運營(BOO);

6、其他PPP投融資類型。

(二)《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(六部委第25號令，2015年4月25日)

基礎設施和公用事業特許經營可以采取以下方式：

1、在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府;(即BOT、ROT)。

2、在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府;(即BOO、ROO)。

3、特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營;(即BTO)。

4、國家規定的其他方式。

(三)國家發展改革委員會《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資【2014】2724號，2014年12月2日)(附：政府和社會資本合作項目通用合同指南)

項目適用范圍：PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

操作模式選擇：

1、經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(B00T)等模式推進。、準經營性項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)等模式推進。

3、非經營性項目，可通過政府購買服務，采用建設-擁有-運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。

4、積極開展創新，靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。(四)財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金【2014】113號，2014年11月29日)(附：政府和社會資本合作項目操作流程圖)

適用范圍：本指南適用于規范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動。本指南有效期3年。

PPP項目運作方式主要包括：

1、委托運營(O & M)，指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。

2、管理合同(MC)，指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式，通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式。

3、建設-運營-移交(BOT)

4、建設-擁有-運營(BOO)

5、轉讓-運營-移交(TOT)

6、改建-運營-移交(ROT)

7、其他PPP投融資類型。

綜上可知，我國PPP新政文件中對PPP投融資模式的一些類型做出了列舉，同時國家鼓勵社會各界創新，結合項目實際，靈活創設具體的PPP項目投融資模式。2015年4月21日，國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，決定用制度創新激發民間投資活力，該法規被認為是PPP推進的基本法。國辦發[2015]42號文中給出了PPP最新定義：“政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。”

在新的時代背景下，PPP模式在我國的發展將是大勢所趨，是我國解決地方政府性債務、吸納民間資本、推進體制改革的重要舉措，從中央到地方都在積極頒布和推行與PPP相關之法規和政策。PPP模式的目的是在社會基礎設施的設計、建造和運營中，引進資源、改善服務和創新經濟模型，發揮資源和資金的最大價值，提供完善的服務設施和創造優良的社會效益。PPP模式，不僅僅是一種項目融資方式，它更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相對完備的PPP合同上的社會契約精神，要求政府于企業作為平等的合同雙方，分配風險、分擔責任和分享利益。

PPP模式合作的程序是資源控制權的轉移，社會資本建設項目，政府定義項目運營特征，社會資本在一定期限內提供公共服務，項目所有權最終歸于政府。根據財政部2014年11月29日《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財經【2014】113號)，政府和社會資本合作項目(PPP)合作模式操作流程，分為項目識別(項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證)，項目準備(管理架構組建、實施方案編制、實施方案審核)，項目采購(資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署)，項目執行(項目公司設立、融資管理、績效檢測與支付、中期評估)，項目移交(移交準備、性能測試、資產交割、績效評價)等多個環節。PPP模式的結構形式非常靈活廣泛，幾乎包含了介于完全由政府直接供給與完全由社會資本提供公共產品之間的所有公共服務供給模式。總體而言，PPP合同可以分為：服務合同，管理合同，委托經營合同或租賃合同，建設-運營-移交(BOT)及類似安排，特許經營權，合資企業等基本類型。

PPP并不是一個具體、確定的投融資模式。當聽到一個項目采用PPP模式時，沒人明了該項目的具體架構安排。只有明示該PPP項目的實質內容，如為BOT、BT、TOT等，我們才能知道該項目的準確內核。此外，BOT等會有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各種變化和變種。結合我國國情與法規政策，可將PPP模式分為合同承包、特許經營和私有化三大類。

結構的每個選項都有不同特點，本章針對共性問題，分析PPP合同核心條款設計。

(一)背景條款

具體包括合同相關術語的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構成等。這是對PPP結構選擇與特點以及項目目的的核心陳述，決定了項目的后續全過程設計和處理，具有重要意義，為項目合同的必備篇章。

(二)原則條款

在所選在PPP結構下，項目合同各方需就訂立合同的主體資格及履行合同的相關事項加以聲明和保證，并明確項目合同各方因違反聲明和保證應承擔相應責任;明確關于合同正文、合同附件、補充協議和變更協議等效力優先次序，以及履約原則和違約處理原則。

(三)主體條款

1、包括政府主體、社會資本主體，重點明確項目合同各主體資格(如簽訂項目合同的政府主體，應是具有相應行政權力的政府，或其授權的實施機構;簽訂項目合同的社會資本主體，應是符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體。)并概括性地約定各主體的主要權利和義務(如政府方依法監管權力和行使項目合同約定的權利，遵守項目合同、及時提供項目配套條件、項目審批協調支持、維護市場秩序等義務;社會資本主體按約定獲得政府支持的權利和按約定實施項目、獲得相應回報的權利等，按約定提供項目資金，履行環境、地質、文物保護及安全生產等義務，承擔社會責任等。)

2、主體條款部分還應當明確項目公司的設立及其存續期間的法人治理結構及經營管理機制等事項，如政府參股項目公司的，還應明確政府出資人代表、投資金額、股權比例、出資方式等;政府股份享有的分配權益;政府股東代表在項目公司法人治理結構中的特殊安排等。

(四)標的條款

1、在PPP 合同的這個部分，應主要約定政府和社會資本合作關系的重要事項，包括合作內容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等，為項目合同的必備篇章。、在合作內容方面，著重明確合作項目的邊界范圍。如涉及投資的，應明確投資標的物的范圍;涉及工程建設的，應明確項目建設內容;涉及提供服務的，應明確服務對象及內容等，以及政府為合作項目提供的主要條件或支持措施。

3、明確社會資本主體在合作期間獲得回報的具體途徑以及合作各階段項目有形及無形資產的所有權、使用權、收益權、處置權的歸屬。

4、如有必要，可做出合作期間內的排他性約定以及項目合同各方的履約擔保事項。

(五)執行條款

該部分內容是有效履行PPP項目合同的核心，應當詳盡約定執行規劃、方案以及流程。

1、項目前期工作。

(1)重點約定項目公司設立、管理架構組建，技術、商業、財務和經濟等方面的各項準備，實施方案編制和審核以及合作項目前期工作內容、任務分工、經費承擔及違約責任等事項。

(2)對于政府開展前期工作的經費需要社會資本主體承擔的，應明確費用范圍、確認和支付方式，以及前期工作成果和知識產權歸屬。

(3)項目合同應明確各方在前期工作中違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

2、工程建設。

(1)重點約定合作項目工程建設條件，進度、質量、安全要求，變更管理，實際投資認定，工程驗收，工程保險及違約責任等事項。

(2)如涉及土地整理事項，項目合同應約定征地、拆遷、安置的范圍、進度、實施責任主體及費用負擔，并對維護社會穩定、妥善處理后續遺留問題提出明確要求。

(3)在該部分，項目合同還應約定工程完工之后的保修安排和質保金、保修期保函的設置和使用。

(4)若需要，可對項目建設招標采購、工程投資、工程質量、工程進度以及工程建設檔案資料等事項安排特別監管措施，應在合同中明確監管的主體、內容、方法和程序，以及費用安排。

項目合同應明確各方在工程建設工作中違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

3、績效檢測與支付

項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全稱監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性，鼓勵推進第三方評估，評價結果向社會公示，作為合同調整的重要參考依據，并據此作為價費標準、財政補貼等的支付依據。

(六)資金條款

1、根據投資概算等約定項目投資規模、投資計劃(分)、投資控制與超支責任、融資方案和資金籌措、融資條件、投融資監管及違約責任等事項。

2、如政府為合作項目提供投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等支持，應明確具體方式及必要條件以及設定對投融資的特別監管措施，各方投融資違約行為的認定和違約責任。

(七)驗收條款

項目驗收應遵照國家及地方主管部門關于基本建設項目驗收管理的規定執行，通常包括專項驗收和竣工驗收。項目合同應約定項目驗收的計劃、標準、費用和工作機制等要求。如有必要，應針對特定環節做出專項安排。

(八)運營條款：

1、運營包括試運營和正式運營，重點約定合作項目運營的外部條件、運營服務標準和要求、更新改造及追加投資、服務計量、運營期保險、政府監管、運營支出及違約責任等事項，適用于包含項目運營環節的合作項目。

2、項目合同應約定項目運營維護與設施修理事項，詳細內容可在合同附件中描述。

3、項目合同應約定在運營過程中產生的主副產品的權屬和處置權限，以及運營期間由于政府特殊要求造成社會資本主體支出增加、收入減少的補償方式、補償金額、支付程序及協商機制。

(九)核算條款

在PPP合同中，應對項目的投資規模、投資計劃與資金到位方案等進行系統、科學的核算和評估，約定合作項目收入、回報模式，價格確定和調整方式，財務監管及違約責任等事項。

十)移交條款

1、政府移交資產：重點約定政府向社會資本主體移交資產的準備工作、移交范圍、履約標準、移交程序及違約責任等。

2、社會資本方移交項目：重點約定社會資本主體向政府移交項目的過渡期、移交范圍和標準、移交程序、質量保證及違約責任等。

3、項目合同應明確各方在移交工作中違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

(十一)擔保條款

1、如有必要，可以約定項目合同各方的履約擔保事項，明確履約擔保的類型、提供方式、提供時間、擔保額度、兌取條件和退還等。

2、對于合作周期較長的項目，可分階段安排履約擔保。(十二)保險條款

1、項目合同應約定工程建設期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。

2、項目合同應約定運營期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。

(十三)信息披露與保密條款

1、為維護公共利益、促進依法行政、提高項目透明度，合同各方有義務按照法律法規和項目合同約定，向對方或社會披露相關信息。詳細披露事項可在合同附件中明確。

2、項目合同應約定保密信息范圍、保密措施、保密責任。保密信息通常包括項目涉及國家安全、商業秘密或合同各方約定的其他信息。

(十四)廉政與反賄賂條款

1、項目合同應約定各方恪守廉潔從政、廉潔從業和防范腐敗的責任。

2、項目合同應約定反不正當競爭和商業賄賂條款，保證項目過程的法治與公平。

(十五)合同的變更、修訂與轉讓條款

1、項目合同應對合同內容變更或修訂的觸發條件、變更程序、處理方法等進行約定。、項目合同應約定合同權利義務是否允許轉讓;如允許轉讓，應約定需滿足的條件和程序。

(十六)特許經營權條款

1、從本質上講，特許經營模式是將政府的角色從服務提供者變成服務價格和質量的規范者。

2、特許經營權是政府允許社會資本運營商在指定區域內負責全面提供公共服務，同時負責所有資本投資，但在項目合同中必須強化監管措施，防止壟斷利益損害。

(十七)不可抗力和法律變更

1、項目合同應約定不可抗力事件的類型和范圍，根據不可抗力事件對合同履行造成的影響程度，分別約定不可抗力事件的處理。

2、項目合同應約定如在項目合同生效后發布新的法律、法規或對法律、法規進行修訂，影響項目運行或各方項目收益時，變更項目合同或解除項目合同的觸發條件、影響評估、處理程序等原則和事項。

(十八)解約條款

1、按照公平合理的原則，重點約定合同的退出機制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后的結算、項目移交等事項。

2、結合項目特點和合同解除事由，可分別約定在合同解除時項目接管、項目持續運行、公共利益保護以及其他處置措施等。

(十九)違約條款

1、其他章節關于違約的未約定事項，在本章中予以約定;或者對于合同中涉及違約的各種情形在合同中予以集中約定，并對相應的違約責任進行明確細化。

2、項目合同應明確各方在各個環節中違約行為的認定和違約責任，可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

(二十)糾紛解決條款

1、重點約定爭議解決方式，如協商、調解、仲裁或訴訟。

2、項目合同應當約定爭議期間的合同履行，除法律規定或另有約定外，任何一方不得以發生爭議為由，停止項目運營服務、停止項目運營支持服務或采取其他影響公共利益的措施。

二十一)兜底條款

約定項目合同的其他未盡事項，包括合同適用的法律、語言、貨幣等事項。上述是對PPP合同核心條款設計的二十一項重點提示。在此，提醒讀者注意，除PPP交易架構中最核心的政府與社會資本合作合同(《PPP主合同》)外，PPP交易架構與關聯的其他各種各樣的交易安排，也應屬于廣義PPP投融資體系的內容，這些內容須遵守和圍繞《PPP主合同》發揮其作用。

PPP模式的合作，是政府于社會資本之間的一種長期合約關系，政府于社會資本通過合同結成穩定的契約關系。運用PPP模式需遵循一下主要原則：

1、風險最優分配原則。PPP模式致力于在政府和社會資本之間實現最優的風險分配，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，將風險分配給對政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該類風險的權利。

2、項目產出導向原則。PPP項目的目的是實現在項目建設完成后，項目資產需要達到一定標準或要求的各項物理、技術、經濟指標和各項服務的交付范圍、績效水平。

3、合同主體的地位平等原則。在PPP項目下，合同各方應是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障各方的權利義務。

4、切實履約原則。PPP模式的項目目標的實現，建立在各利益相關方對PPP相關協議的切實履行的基礎上，包括實際履行、全面履行和善意履行。

5、公開透明原則。針對項目采購、建設和運營的關鍵環節，明確政府的監管職責，發揮專業機構作用，提高信息公開程度，確保項目的陽光運行。

6、合理回報原則。鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運營成本，提高資源配置效率，獲取合理的投資回報。

7、強調質量和效率原則。政府通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域和公共服務領域的有效供給和服務質量，提高公共資源的配置和運行效率。

8、合法合規合約原則。PPP項目合同及項目經營等文件和程序，要與相關的法律法規和政策、技術規范和標準相匹配，確保合規合法、內容全面、結構合理和具有可操作性。、強調國際經驗與國內實踐相結合原則。在PPP項目中，要廣泛借鑒國外先進經驗，及時總結國內各類實踐，促進各類項目的健康、有效發展，促進社會公共服務。

10、鼓勵創新原則。PPP并不是一個具體、確定的投融資模式，要把握PPP項目的實質內容，積極探索、務實創新，適應當前深化投融資體制改革的現實需要。

我國PPP新政熱潮下，市場主體對PPP投融資模式缺少統一認識。PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。這種融資形式的實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金【2014】76號，2014年9月23日)、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資【2014】2724號，2014年12月2日)，財政部和國家發改委均對PPP項目的識別、準備、采購、執行和移交提出了細化要求。在PPP方案設計和招投標階段，項目公司設立，建設、融資和運營等環節均有原則性規定。但在PPP新政下須考慮績效考核、中期評估、項目透明化等新規定的影響。

國家發展改革委在2014年12月2日發布《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)之附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，2014年12月30日財政部根據《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)和《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)，為科學規范推廣運用政府和社會資本合作(Public-Private Partnership, 以下簡稱PPP)模式，現就規范PPP合同管理工作，發布《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)之附件《PPP項目合同指南(試行)》

根據前述PPP模式的主要原則和國家法律法規之規定，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險，以實現社會治理和經濟發展的目的。

下文扼要分析一下PPP項目的主要風險以及PPP合同面臨的主要問題：

一)政治風險

基于政治、政府和官員的風險，足以導致項目失敗、合同的變更或失效，主要有以下幾點：

1、審批延誤風險

審批延誤風險只要是指由于項目的審批程序過于復雜，導致立項周期過長和項目成本過高，且批準之后對項目的性質和規模進行必要的商業調整非常困難，給項目的正常運作帶來威脅，比如某些行業里一直存在的成本價格倒掛現象。

2、政治決策失誤風險

政治決策失誤是指由于政府的決策程序不規范、官僚作風、缺乏PPP項目運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等導致項目決策失誤的風險。

3、政治反對風險

政治反對風險是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，從而引起指正甚至公眾反對項目建設所造成的風險。

4、政府信用風險

政府信用風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接危害的風險，以及項目相關的基礎設備、配套設備不到位引發的風險。

5、政府官員腐敗風險

政府官員腐敗風險是指政府或官員或其代表利用其權力影響力要求或索取不合法的財物，直接增加項目公司在關系維持方面的成本，并加大了政府在將來的違約風險。

(二)法律風險

基于法律體系不完善或法律法規變更所帶來的風險，主要包括：

1、法律及監管體系不完善

PPP項目涉及的法律法規比較多，我國PPP項目還在起步階段，現有的PPP立法，層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突、可操作性差、部門利益之爭等原因造成的風險。

2、法律變更風險

求、收費、合同的有效性等變化，從而危害到項目的正常建設和運行，甚至導致項目終止或失敗。

3、民事、行政、刑事責任風險

在項目中的一些不法行為所導致的法律風險，比如環境污染、濫用職權、安全事故等。

(三)市場風險

在市場層面，由于項目的周期性，也會存在一定的風險，導致合同相應問題，主要是：

1、項目唯一性風險

指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目，導致對該項目形成實質性商業競爭而產生的風險，從而引發市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一些列后續風險。

2、融資風險

指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現形式是融資困難，如逾期未能完成融資，可能導致中標資格被取消等后果。

3、市場收益不足風險

指項目運營后的收益不能收回投資或不能達到預定水平的風險。

4、市場需求變化風險

指由于經濟環境、社會環境、人口變化、法律法規調整等因素使市場需求發生變化，導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生的風險。

5、收費變更風險

指由于PPP產品或服務的收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產生的風險。

(四)不可抗力風險

指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發生時又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰爭、禁運等

(五)稅收、利率、外匯、通貨膨脹、環保等社會管理風險

市場利率變動的不確定性、外匯匯率變化和兌換風險、物價上升或貨幣購買力下降、政府或社會團體對項目的環保要求提高等導致的風險。

上述是對PPP項目的主要風險的簡要列舉，這些類型的風險足以帶來一系列的PPP合同問題，且一個PPP項目不止于一份PPP合同，一個項目的失敗往往不是單一風險作用的結果。從微觀分析，PPP項目的風險，貫穿于PPP項目的從設計、融資、建造、運營、維護至移交的全生命周期，廣泛存在于項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交的完整周期和過程之中。基于前述PPP項目之風險分析，PPP合同管理對于運用PPP模式需要特別注意的問題包括以下六大方面：

一、主體穩定性問題

PPP項目的合作主體是政府與社會資本，由于項目周期與監管問題、市場風險與不可抗力因素等可能導致履約主體的能力變更或者主體退出，勢必影響PPP合同的穩定性和執行力，國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》對此已有規定：“依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。”

在PPP合同內容與合同管理方面，必須對主體穩定性及相關問題作出明確約定。

二、政府債務問題

PPP項目通常包含政府對社會資本的長期付費承諾或因分擔項目風險而產生的顯性或隱性擔保責任，盡管政府財政預算機制與政府資產負債管控措施日漸建立并開展，但并未有效建立，且存在政治風險無法避免的情況，PPP項目仍然可能突破財政承受能力而導致政府債務風險。在PPP合同中應當對實際履約能力作出明確的可執行的操作模式。

三、項目選擇問題

PPP項目通常由政府發起，其對于PPP融資功能的依賴容易導致對項目前景過于樂觀的估測，在風險分擔的項目中社會資本頁無足夠動力對項目進行嚴謹的分析，從而導致項目選擇的錯誤。此外，PPP項目的規劃和篩選有可能受到腐敗或政治利益考慮的影響。

公共資產和公共服務的提供通常具有排他性，在一些行業或領域存在壟斷屬性，導致PPP項目的競爭壓力通常來自于社會資本準入階段，但由于PPP類項目的多樣性、復雜性和長期性特點，不同社會資本提供的價值、承擔的風險和要求的回報難以在選擇階段進行有效的直接比較，政府無法通過現有的政府采購程序有效甄選出最具競爭力的社會資本方。

五、履約管理問題

當簽署PPP項目協議后，政府和社會資本即進入項目履約階段。一方面，由于履約階段缺少競爭壓力，政府在缺少相稱資源和技能的情況下很難對社會資本的履約能力和履約情況進行有效監管;另一方面，由于缺乏有限的爭議解決機制，在政府履約情況不佳時，社會資本也難以采取實際有效措施保護自身權益。

六、定紛止爭機制問題

PPP模式不僅是一種項目融資方式，更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，具有投資額巨大、投資周期長、價格受監管、投資回報期長等特點，其合同內容的可執行性、項目實施的可控性、財物核算與糾紛解決機制非常重要，決定了項目運作的價值和成敗。

PPP模式是基于完備合同下的契約精神，要求政府和社會資本應作為平等的合作雙方，共同分配風險、分擔責任和分享利益。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協調利益分配是實施PPP項目的關鍵，PPP項目的核心是合同管理。

成功推廣PPP模式，促進民間資本進入公共品與服務領域，需要建立一個行之有效的保障機制。PPP項目提供法律服務，主要集中在兩個階段，其一，為PPP項目前期籌備階段。其二，為PPP項目建設階段、運營階段、移交階段，需要著重解決一下主要方面：

首先，制定法律、法規，保障社會資本的利益。

公共產品與服務項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，社會資本在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應法律、法規保障社會資本方的利益，PPP模式就難以有效推廣。通過立法等形式，對社會資本的利益予以保障，方能吸引更多民間資本進入，符合現在國家允

PPP項目公司通過基金、私募等方式籌集資本金，并允許項目公司發行公司債、企業債、各種非金融性融資產品等原則。

其次，完善風險分擔機制。

政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而融資、經營等風險，與企業經營活動直接相關，根據項目具體情況在政府和社會資本之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制。

最后，協調好參與方利益。

在PPP項目中，政府主要任務是授權和監管，對社會資本的經營和利潤進行調節，代表公眾利益的同時保證社會資本方能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規則，均衡各方收益。如果社會資本從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據合同對其進行補貼以保證合作繼續，反之，若社會資本從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據合同控制其利潤水平。

未來，國家政策層面應細化、完善現有“中期評估、項目變更、項目退出、監督審計、公眾利益保護”等機制，為地方政府和社會各界設計、創新PPP投融資模式提供政策依據并規范行為邊界。PPP模式項目，必須執行公正、公平、公開的合作原則。國際組織和各國政府在PPP模式合作中的共同經驗表明，成功PPP模式合作的先決條件是：(1)堅實的法律框架;(2)明確的政府職能;(3)能干的執行團隊;(4)透明的規定程序;(5)科學的操作方法。隨著政府層面和社會資本層面對PPP的法律健全和認識加深，中國必將迎來PPP項目發展繁榮的推進政治和經濟體制改革的新時代。

PPP項目之參考合同范本

政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)項目合同是指政府方(政府或政府授權機構)與社會資本方(社會資本或項目公司)依法就PPP項目合作所訂立的合同。在PPP項目中，除項目合同外，項目公司的股東之間，項目公司與項目的融資方、承包商、專業運營商、原料供應商、產品或服務購買方、保險公司等其他參與方之間，還會圍繞PPP項目合作訂立一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，共同構成PPP項目的合同體系。PPP項目合同是整個合同體系的基礎和核心，政府方與社會資本方的權利義務關系以及PPP項目的風險分配機制等均通過PPP項目合同確定，并以此作為各方主張權利、履行義務的依據和項目全生命周期順利實施的保障。

PPP從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。同時，政府作為公共事務的管理者，在履行PPP項目的規劃、管理、監督等行政職能時，與社會資本之間構成行政法律關系。因此，我國PPP項目合同相關法律關系的確立和調整依據，主要是現行的民商法、行政法、經濟法和社會法，包括《民法通則》、《合同法》、《預算法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔保法》、《保險法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會計法》、《招標投標法》、《土地管理法》、《建筑法》、《環境保護法》等，并涉及部分《公務員法》、《刑法》、《刑事訴訟法》之規定。

根據上述法律規定以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43 號)、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發[2014]45 號)、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發[2014]60 號)、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76 號)、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南的通知》(財金[2014]113 號)、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)有關要求，參考國家發展改革委在2014年12月2日發布《政府和社會資本合作項目通用合同指南》和財政部2014年12月30日發布之《PPP項目合同指南(試行)》，結合國內外各方PPP項目 實踐，編制本PPP項目合同參考范本，以幫助PPP 項目各參與方全面系統地認識PPP 項目合同，指導合同的訂立和履行。

本章作者在PPP項目合同參考范本的編制過程中堅持了幾點編制原則：

1、合同各方主體地位平等原則

PPP項目合同的各方當事人均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利、義務。

2、合法、合規原則

PPP框架下，項目合同要與相關法律法規和技術規范做好銜接，確保內容全面、結構合理、具有可操作性，并能夠有效促進PPP項目合同的各環節的執行。

3、提高公共服務質量和效率原則

政府基于PPP架構，通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域建設，增加公共產品和公共服務的有效供給，提高公共資源配置效率和社會價值。

4、公開透明原則

在PPP模式下，基于法律法規和政策規定，針對項目建設和運營的關鍵環節，明確政府監管職責，發揮專業機構作用，提高信息公開程度，確保項目在陽光下運行。

5、社會資本獲得合理回報原則

充分利用社會資本在國家建設和公共服務中的積極價值，鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報。

6、風險最優分配原則

PPP模式致力于在政府和社會資本之間實現最優的風險分配，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，根據公平公正原則，將風險分配給對政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該類風險的權利。

7、國際經驗與國內實踐相結合原則

在PPP項目中，要廣泛借鑒國外先進經驗，及時總結國內各類實踐，促進各類項目的健康、有效發展，促進社會公共服務。

8、鼓勵創新原則

PPP并不是一個具體、確定的投融資模式，要把握PPP項目的實質內容，以PPP項目合同體系的視野，積極探索、務實創新、靈活約定，推進深化投融資體制改革的現實需要。

本章作者對PPP項目合同參考范本的設計內容簡介如下：

PPP項目合同參考范本，由合同正文和合同附件組成，對PPP 項目合同通常所包含的具有共性的條款和機制作原則性介紹，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設置21個模塊、115項條款，說明各主要參與方在PPP 項

目中的角色及訂立相關合同的目的，闡述PPP 項目合同的主要內容和核心條款，分析合同條款中的風險分配原則、基本內容和權利義務安排。適用于不同模式合作項目的投融資、建設、運營和服務、移交等階段，具有較強的通用性，并不能適用所有PPP 項目的特點和個性需求。

原則上，所有模式項目合同的正文都應包含10個通用模塊：總則、合同主體、合作關系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。同時本參考范本還從付費機制和行業領域兩個方面，剖析不同類型PPP 項目合同中的核心要素和特定條款。

PPP 項目兼具長期性、復雜性與多樣性，項目所處地域、行業、市場環境等情況的不同，各參與方合作意愿、風險偏好、談判能力等方面的差異，最終表現為合同內容上的千差萬別。實踐中，PPP 項目各參與方應當結合項目客觀需要和談判結果，充分借助專業力量，因地制宜地訂立PPP 項目合同。各行業可參考本《PPP項目合同參考范本》分別研究制定相應行業的標準合同范本，并及時總結開展政府和社會資本合作中的經驗教訓，不斷細化、完善合同文本。鑒于我國PPP 工作尚處于起步階段，法律制度、機構能力和實踐經驗等方面均有待進一步加強和豐富，今后將及時對本參考范本進行修訂和完善，以饗讀者

第五篇：新常態下政府與社會資本公私合作(PPP)模式 蘇琴

“新常態下政府與社會資本公私合作（PPP）模式及其在新城新區土地一級開發中的應用與2015年最新土地與房屋征收補償、（舊城鎮、舊廠房和舊村莊）三舊改造實務操作”高級研討會的通知

各有關單位：

隨著新型城鎮化建設步伐的不斷加快，土地開發投融資項目逐漸增多，地方政府融資和債務風險管理越來越被社會高度關注，在這樣的背景下，地方政府融資壓力劇增，土地財政面臨難題，融資出現瓶頸，地方政府融資平臺急需轉型，創新融資模式。2014年9月財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式通知》（財金〔2014〕76號文），通知提出推廣運用政府和社會資本合作模式（PPP），是國家確定的重大經濟改革任務，也是促進經濟轉型升級、拓寬城鎮化建設融資渠道、支持新型城鎮化建設的必然要求。2014年10月國務院辦公廳發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文，規范區域經濟發展過程中土地一級開發的融資問題。現應各地要求，為提高PPP/BT/BOT/TOT在土地一級開發及基礎設施項目風險防范意識以及分析解決項目投融資實踐中的問題。

在當前 “新國八條” 樓市調控政策和《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施及各項金融調控政策的密集出臺，土地開發資金短缺，融資更加困難，征地拆遷難度進一步加大。隨著我國社會經濟的快速發展，城市建設、城區改造項目增速很快，由此引發的土地糾紛案件逐年增多，并呈現案件數量多，所占比例大；案件類型多樣、復雜，涉及面廣；遺留問題多、處理難度大；因此，如何轉變土地開發戰略，探索新的土地開發和融資模式、了解三舊改造及征地拆遷的最新政策成為各有關部門關注的焦點。中國土地協會決定舉辦“新常態下政府與社會資本公私合作（PPP）模式及其在新城新區土地一級開發中的應用與2015年最新土地與房屋征收補償、（舊城鎮、舊廠房和舊村莊）三舊改造實務操作”高級研討會。現將有關事項通知如下：

附件：一 參會須知

二 報名表

二零一五年三月一日

一、研討內容

（一）、新常態下政府與社會資本公私合作（PPP）模式

1、PPP相關政策解讀及操作要點；

2、土地綜合開發中的PPP模式應用；

3、PPP模式在土地一級開發基礎設施建設項目的融資方式；

4、PPP模式的風險及防范；

5、目前財政部和各機構對于PPP模式研究的最新進展總結；

6、關于建設項目PPP的管理模式；

7、土地一級開發成本構成及收益形式；

8、PPP模式在土地一級開發基礎設施建設項目的融資方式；

9、區域經濟發展、土地一級開發模式與PPP；

10、城市綜合體、城市運營商與土地一級開發；

11、城市新區、產業園區和生態旅游園區的土地運營模式；(二)、新城新區土地一級開發中的應用

1、土地一級開發模式分析；

2、企業如何提前介入土地一級開發項目；

3、土地一級開發項目方案編制依據、注意要點及技巧；

4、土地一級開發項目成本構成、降低成本的技巧和策略；

5、土地一級開發項目中土地出讓金的返還路徑；

6、土地一級開發的合同簽訂要點及風險控制；

7、土地一級開發企業如何進行利潤分配、如何維護自身權利；

8、土地儲備機構如何和企業合作進行土地開發；

9、土地性質、現狀、規劃等對土地一級開發順利進行的影響；

10、土地一級開發流程與聯審、出讓條件與方式、有關文件起草等；

11、土地一級開發過程中如何把控工作進度及風險管理問題；

12、開發商參與土地一級開發的盈利模式與利益保障；

13、城市新區、產業園區和生態旅游園區的土地運營模式；

14、各種成片存量改造：國有農場、林場、湖泊、礦區和工業廠房；

15、解讀國家有關土地開發政策及最新的土地調控政策及未來發展趨勢；

16、土地一級開發典型案例講解；

（三）2015年最新土地與房屋征收補償、（舊城鎮、舊廠房和舊村莊）三舊改造

1、集體土地征收與補償基本程序；

2、集體土地征收房屋搬遷與國有土地上房屋征收搬遷的比較；

3、《國有土地上房屋征收與補償條例》的總則與附則；

4、國有土地上房屋征收決定制度；

5、國有土地上房屋征收補償制度；

6、作出房屋征收決定的程序（流程）概述；

7、征收房屋對相關規劃的要求；

8、房屋征收的啟動程序；

9、對不當增加補償費用行為的限制程序；

10、選定房地產價格評估機構并進行分類評估程序；

11、對被征收房屋的調查登記程序；

12、擬定征收補償方案與征求公眾意見程序；

13、征求公眾意見的公布與舊城區改建補償方案的聽證程序；

14、房屋征收的社會穩定風險評估程序；

15、房屋征收的決策程序及對征收補償費用的撥付與監管程序；

16、對未經登記的建筑的調查認定和處理程序；

17、棚戶區暨“三舊改造”概述

18、舊城區改建的產權調換安置方式；

19、棚戶區改造依據 20、“三舊改造”與新區建設的矛盾

21、“三舊改造”資金的籌集

二、講師及專家

本次擬邀請國土資源部、財政部、住房與城鄉建設部、國家發改委、國家開發銀行、北京市土地儲備中心、中國人民大學等部委領導及相關專家授課，并與學員交流、互動、共同研討。

三、參加對象

各級政府、土地主管部門、土地儲備交易整理中心、建設局、財政局、發改局、房地產管理局、城中村改造及征地拆遷辦等相關單位； 各工業園區、經濟技術開發區管委會；各市（縣）資產經營、城投公司；大中型房地產開發企業； 土地招拍掛中介服務企業；銀行、信托、基金等金融投資等機構的相關人員；

四、培訓時間及地點

2015年03月27日-4月1日（27日為報到日）廈門市 2015年04月17日-22日（17日為報到日）成都市 2015年05月08日-13日（08日為報到日）貴陽市 2015年05月29日-6月3日（29日為報到日）南寧市 2015年06月10日-15日（10日為報到日）西安市

五、相關費用

A類:3000元/人 B類:4600元/人 C類：6200元/人（含授課費、專家報告、資料費、場地費、認證費、會務等費用）。食宿統一安排，費用自理。