第一篇：論中國地方政府績效管理應用的問題及改進的措施

論中國地方政府績效管理應用的問題及改進的措施

摘要：政府績效管理是全新的政府管理模式。政府績效管理對我國地方政府的發(fā)展起到了重要作用。政府績效管理是政府人力資源管理的重要環(huán)節(jié)之一，自我國開始實行政府績效管理以來，有了初步的成果，但依然處于探索與改進階段。在實際操作過程中出現(xiàn)了不少問題，有待于理論研究的進一步完善，以及實踐的檢驗。因此，分析地方政府績效管理存在的問題，探索改善績效管理的對策，是當前我國社會主義市場經(jīng)濟建設和政府管理改革的客觀要求，具有重要意義。

關鍵詞：績效管理地方政府對策

一、中國政府績效管理的實踐探索

一是20世紀80年代初到90年代初的實踐起步階段。其特點是粗放型的部門考評。當時，組織績效還沒有成為政府部門的行政理念，對部門進行考評的目的往往與完成某項重要任務掛鉤，沒有固定的評估模式與評估指標，評估實踐具有很大的隨意性，往往與干部考評混合在一起。上世紀80年代的大檢查、大評比、專項調(diào)查等就是這一階段的主要形式。二是20世紀90年代初到90年代中后期的實踐探索階段。這時開始出現(xiàn)了普適性的政府績效評估模式，其特征是績效評估作為特定管理機制的一個環(huán)節(jié)，在很多政府機關、事業(yè)單位甚至企業(yè)開始普遍應用。具體包括目標考核責任制、社會服務承諾制、效能監(jiān)察、行風評議等。

三是20世紀90年代末至今的實踐完善階段。這一階段，績效評估作為一種有效的管理工具已經(jīng)為大多數(shù)政府部門所接受。理論界開始大量介紹西方國家政府績效管理的經(jīng)驗和做法，國內(nèi)一些地方政府和部門開始借鑒西方國家的經(jīng)驗，并結(jié)合自身地區(qū)和部門的特點，探索績效評估體系的構(gòu)建。

二、我國政府績效管理中有著的不足

隨著我國社會政治經(jīng)濟的進展,績效管理在論述和實踐兩方面都取得了一定成效。但以總體上看尚處于起步階段,實踐中還有著許多不足,主要體現(xiàn):

2.1 政府績效管理制度方面沒有保障

當前我國的政府績效管理采用的績效管理和評估活動,多數(shù)都處于自發(fā)狀態(tài)和半自發(fā)狀態(tài)。缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導,評估的內(nèi)容設計和評估構(gòu)建等沒有客觀的衡量標準,更沒有形成制度化。

2.2 政府績效管理的系統(tǒng)不完善

首先,評估主體不齊全。以評價的參與者來看,政府績效評價有著評價主體缺位的誤區(qū),即只重視自我評價,漠視社會評價。其次,科學的評估指標系統(tǒng)尚未建立。我國目前的績效評估有著片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績,將經(jīng)濟指標等同于政府績效的評估指標指標單

一、缺乏科學性。最后,評估方式有著誤區(qū)。以評估手段上來看,我國對政府部門的評估主要是定期進行評估,缺乏嚴格的監(jiān)督制度

2.3 政府績效管理的信息化程度不高

政府績效管理的信息化程度低,給政府績效管理帶來溝通和交流的障礙。目前,我國大多數(shù)省市甚至連信息公開的法規(guī)都沒有制訂,這就為政府績效管理帶來障礙,很難推進政府績效管理健康快速進展。

三、完善地方政府績效管理的對策

1、更新地方政府績效管理觀念

地方政府行政的主要任務就是為公共利益服務，為促進社會的快速發(fā)展和進步服務，為人民群眾日益增長的精神和物質(zhì)文化需要服務。首先，地方政府管理要把為社會、為公民服務作

為政府管理的主要職責和基本理念，樹立服務觀念。其次，樹立責任觀念，突出強調(diào)公民參與對公共責任保障的意義和作用，必須有一套健全的行之有效的責任機制，將公民參與作為公共責任落實的基礎。

2、改善績效管理的制度環(huán)境

首先，構(gòu)建績效管理的法律制度。績效管理改進績效的過程是一個緩慢的持續(xù)改進過程，要保證績效管理改革不斷深入發(fā)展，就必須把績效管理改革納入制度化、法制化的軌道，以確保改革的連續(xù)性和延續(xù)性。地方政府可以根據(jù)當?shù)貙嵡橹贫茖W的法律、法規(guī)，用法律約束地方政府績效管理，以法的力量來推動地方政府行政管理改革。

其次，完善公務員制度。地方政府要以《公務員法》為基本出發(fā)點，進行配套法律、法規(guī)的制定、修改與完善

再次，完善信息公開制度，充分利用現(xiàn)代科技手段，例如建設政府網(wǎng)站、業(yè)務信息系統(tǒng)、政府數(shù)據(jù)資源庫等內(nèi)容，提高政府信息化水平，要確保信息傳播的及時、暢通與公開，及時公布與公民利益相關的信息。

3、完善政府績效評估體系

建立健全合理有效的評估體系是推進績效管理事業(yè)發(fā)展的關鍵

首先，建立必要的績效評估機構(gòu)，把專門評估和日常評估結(jié)合起來。

其次，設置客觀合理的績效評估指標。政府績效評估相對企業(yè)績效評估和公務員個人的評估而丙，涉及面廣、因素眾多、工作量大，是項復雜的系統(tǒng)工程，因此，全面實施政府績效管理，就必須要從當?shù)貙嶋H出發(fā)，從職能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政和政府創(chuàng)新等方面合理設置評估指標，建立公民、企業(yè)、專家學者、上級政府共同參加的政府評估體系。再次，運用科學的評估力法。政府績效評估是一項系統(tǒng)工程。不僅要進行定性分析和評價，更重要的是引進現(xiàn)代管理學和統(tǒng)計學的科學方法，對政府績效進行定量分析和考核，從而真正使政府績效管理走向科學化。

結(jié)語

目前我國正處于創(chuàng)建服務型政府的進程之中，服務型政府這一理念對政府績效提出了更高的要求。建立一個有中國特色的高效的政府績效管理體系是一個長期而艱巨的過程，這就要求政府轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變政府公職人員觀念、增強民眾社會個體意識及提高民眾參與意識和參與能力。所以，在創(chuàng)建服務型政府的過程中，我們必須結(jié)合我國的實際國情，借鑒國內(nèi)外先進的績效管理方式，來建設我國政府績效管理體系，從而提高我國政府管理能力與行政效率，更好地促進我國服務型政府建設。

參考文獻：

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第二篇：淺談地方政府目標績效管理問題

淺談XX區(qū)目標績效管理

內(nèi)容提要：由于受長期計劃經(jīng)濟體制的影響，我國政府部門存在著機構(gòu)臃腫、效率不高等問題。隨著體制改革的進一步深入，政府職能正在進行重大調(diào)整。政府績效管理作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具，其重要性不斷彰顯。績效管理在我國政府部門中的存在的問題、提出解決問題的對策、總結(jié)績效管理的意義，對我們理解和實踐政府部門績效管理有著重要現(xiàn)實意義。主題詞：政府 目標管理 績效管理

淺談XX區(qū)目標績效管理

隨著政府與社會的關系角色定位的不斷變化,單純把效率作為政府評估的綜合性最終尺度具有很大的局限性,與政府的行為價值取向也已經(jīng)大相徑庭,確立什么樣的政府管理理念,成為當今政府管理與改革的核心問題。現(xiàn)今，中國各級政府都熱衷于搞脫離實際勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢児こ獭?為追求一時的經(jīng)濟增長速度而盲目上項目搞投資,片面地追求GDP的增長,造成大量低水平重復建設,諸多決策失誤諸多問題的產(chǎn)生,大都源于績效管理考核評價標準的不科學不準確不全面或不完善“科學發(fā)展觀” 和“正確政績觀”的提出。所以說正確的目標績效管理體系是改變我國各級政府現(xiàn)存問題的主要方法，建立健全對政府部門及其領導干部績效管理評估體系,靠機制和體制發(fā)揮作用在新的歷史時期,對政府績效進行評估是整個政府管理創(chuàng)新的一部分,關系到政府職能和運行機制轉(zhuǎn)變,有利于提升政府管理能力,提升管理水平,提高政府效能。

一、績效、績效管理的概念

所謂“績效”, 是一個組織或個人在一定時期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況，投入指的是人力、物力、時間等物質(zhì)資源，產(chǎn)出指的是工作任務在數(shù)量、質(zhì)量及效率方面的完成情況。

所謂“績效管理”，是指將企業(yè)的遠景、戰(zhàn)略目標分解到組織和個體，并通過績效溝通、績效計劃、績效考核和績效反饋四個環(huán)節(jié)完成，其注重的是員工未來績效的改善和提高，從而有助于推動組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

二、政府績效管理的概念

所謂“政府績效管理”，是指公共部門積極履行公共責任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎上，獲得公共產(chǎn)出最大化的過程。政府績效管理又可分為多個具體分支，如目標管理績效考核、部門績效考核、機關效能監(jiān)察、領導班子領導干部考核、公務員考核等等。在西方也被稱為“公共生產(chǎn)力”“國家生產(chǎn)力”“公共組織績效”“政府業(yè)績”“政府作為”等,泛指政府 所做的成績和所獲得的效益其內(nèi)涵非常豐富,既包括即政府提供公共服務和進行社會管理的績效表現(xiàn),又包括政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)因此,政府績效的評估,就是根據(jù)管理的效率能力服務質(zhì)量公共責任和社會公眾的滿意度等方面的判斷,對政府公共部門管理過程中投入產(chǎn)出中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級

政府目標績效管理就是為了更好的促進政府效能建設，不斷提高政府在經(jīng)濟、效率、效果、和公平方面的績效，已塑造服務民眾、是民眾滿意的高效政府。

績效管理并不一個單一的概念,它的內(nèi)涵也不僅僅是傳統(tǒng)意義上的直接行為結(jié)果,它應該也是行為過程績效型政府管理應該包括新公共管理目標管理績效評估績效審計等等各種理念的綜合和實踐即以政府績效為本,以公共責任的實現(xiàn)程度效果服務質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準,降低政府成本做大政府業(yè)績,通過一整套完整的評估體系,最終實現(xiàn)政府管理的經(jīng)濟、效率、效益、公平。

隨著科技的發(fā)展時代的進步,以及信息化時代的到來,政府能力變得越來越重要,傳統(tǒng)行政管理模式因此受到巨大挑戰(zhàn),以英美為代表的西方發(fā)達國家采用新公共管理思想,適時提出了績效管理理念績效管理的引入大大推動了政府改革的大趨勢,取得了很好的效果,建立績效型政府已成為當今世界政府行政改革的一種趨勢和潮流

三、XX區(qū)概況

XX區(qū)位于四川省北部，全區(qū)共有1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街道辦、1個園區(qū)。全區(qū)以工業(yè)為主導，農(nóng)業(yè)為基礎，走以農(nóng)促工、工農(nóng)相結(jié)合的發(fā)展道路。截止2010年底GDP達到XX億元，同比增長XX%；實現(xiàn)規(guī)模工業(yè)增加值XX億元，總量位居全市第X位，同比增長XX%；財政總收入突破XX億元，達到XX億元，同比增長XX%；社會固定資產(chǎn)投資完成XX億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到XX元；農(nóng)民人均純收入增加XX元達到XX元。隨著完成災后重建三年任務兩年完成的目標，XX區(qū)的經(jīng)濟水平得到了長足的發(fā)展。

四、XX區(qū)目標績效管理現(xiàn)狀 1.目標績效管理的原則

XX區(qū)本著以科學發(fā)展觀為指導，著力建立“科學有效、簡便易行，具有激勵性、導向性、可操作性”的目標績效管理體系。堅持“實事求是、科學合理、客觀公正、突出重點、分級負責、獎懲分明”的原則，突出“加快發(fā)展”主題，深入貫徹“五個堅持”，全面推進“三化聯(lián)動”，大力實施“規(guī)劃項目產(chǎn)業(yè)投資突破年”，整體推進經(jīng)濟強區(qū)“四大戰(zhàn)略”，強力抓好災后重建、重點項目建設、民生工程、創(chuàng)建文明城市暨城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理等重點工作，促進全區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)又好又快發(fā)展，社會穩(wěn)定和諧。

2.目標績效管理的體系

XX區(qū)，通過對全區(qū)22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街道辦、1個園區(qū)，52個 4 區(qū)級部門，9個市區(qū)共管部門開展目標管理和績效管理，可以動態(tài)的反應責任部門的工作現(xiàn)狀，以便跟蹤查找工作中的薄弱環(huán)節(jié)，大力提高對各項經(jīng)濟指標、共同指標、黨務政務指標的督辦事項，促進各項指標按進度要求順利推進，完成。真實、全面的反映了經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，為工作中的監(jiān)督提供了信息支持和依據(jù)，從而提高了各部門之間的溝通協(xié)調(diào)能力，提高了效能。

目標績效管理體系就領導、部門各自所擔負的責任進行了明確的劃分。根據(jù)職責不同XX區(qū)把52個區(qū)級部門和9個市區(qū)共管部門共劃分為黨群、政府辦、財金、農(nóng)、教衛(wèi)、政法、發(fā)改7個大口，根據(jù)工業(yè)農(nóng)業(yè)所占比例大小，把22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為A、B、C三類，有效的避免了因工農(nóng)業(yè)分布不均所帶來的不公平現(xiàn)象。

3.目標的制定

根據(jù)市委、市政府下達區(qū)級的經(jīng)濟社會發(fā)展目標和區(qū)委、區(qū)政府制定的重點工作，所制定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標、黨務政務目標、共同目標、否定目標進行績效管理切實做到定量目標數(shù)據(jù)化、定性目標具體化，為績效管理提供有效依據(jù)。

4.目標績效管理結(jié)果的運用

目標績效考核的獎懲是為了更好的反應目標績效管理的過程。區(qū)級各部門，經(jīng)濟試驗區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道根據(jù)目標績效考核的結(jié)果進行獎懲，直接反應出各個單位在一年的工作的得失。

具體的獎懲辦法包括，以分記獎：各被考核單位的目標績效獎勵按考核得分以分計獎，考核得分高于90分（含90分），具有 5 評獎資格；低于90分，取消獎勵；“點球”獎勵：獲得省部級及以上表彰的單位，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府審定后，另行“點球”獎勵；重點單項獎勵：對經(jīng)區(qū)委區(qū)政府確定的重點單項工作目標實行單獨獎勵；實行問責制：對目標績效考核得分低于90分的單位，責令其向區(qū)委、區(qū)政府寫出書面檢查，并視其情況追究單位主要領導和相關責任人的責任；考核結(jié)果通報制：各單位目標績效考核結(jié)果全區(qū)進行通報，市級延伸部門的考核結(jié)果由區(qū)目標督查辦向市級主管部門通報。

5.綜合測評（社會評價）體系

政府目標績效管理過程中吸引廣泛的公民參與。公民是政府部門績效管理評估的主題之一，因為從公共行政的角度來看，政府部門的支出必須獲得公民的認可并按合理程序進行，公民有權(quán)評價政府部門是否為他們提供了優(yōu)質(zhì)的服務。

將綜合測評（含社會評價）考核納入綜合目標績效考核體系，是XX區(qū)在2010年開始對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)、街道和區(qū)級部門目標管理考核辦法的新舉措。通過綜合測評和社會評價考核，不僅可以廣泛征求到各方面對各級各部門工作開展情況的意見，更重要的是可以促使各級各部門進一步落實科學發(fā)展觀，切實改進工作作風，每年都實實在在為群眾辦幾件看得見摸得著的好事和實事，避免考核走過場和平均主義。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦、試驗區(qū)重點突出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及民生工作等方面的內(nèi)容；對區(qū)級部門和市區(qū)共管部門重點突出工作作風和 6 工作實績。

綜合測評以區(qū)級領導，區(qū)級部門（含市區(qū)共管部門）主要負責人，經(jīng)濟試驗區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦黨政主要領導和人大主席（或?qū)Ｂ毟敝飨瑢Ρ豢己藛挝坏墓ぷ饕詿o記名投票方式量化打分。

社會評價以區(qū)內(nèi)部分省市區(qū)非科級以上領導干部的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、基層干部代表、窗口服務單位被服務對象代表等對被考核單位的工作以無記名投票方式進行量化打分。

綜合測評（含社會評價）考核結(jié)果按目標績效考核總分的30%計入被考核單位目標績效考核總分。

五、當前XX區(qū)目標績效管理存在的問題 1.目標制定不夠科學合理，欠缺可行性

XX區(qū)在目標設定上一直是依據(jù)上級指示設定目標，有些目標的設定沒有考慮到XX區(qū)的實際情況，缺乏針對性，對目標設定缺乏過程控制，使得目標量化程度較低，不利于具體操作實施。如XX區(qū)只有少數(shù)幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有工業(yè)，而這幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被劃分為一類進行考核，雖然避免了與農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不公平考核，但是這幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)分布及其不均，企業(yè)實力差距很大，而在經(jīng)濟指標的制定上卻采取一碗水端平的方式進行，公平考核被破壞。

2.分解方式單一，沒有真正落實相關責任人

目標分解變成了目標分攤，在目標分解到部門后，都采取簽署目標責任書的方式來落實責任，以確保目標完成，但是由于目標責任不清晰，隨意性很大，最終落實情況不夠理想。如XX區(qū)在 7 年初的經(jīng)濟工作會上對安全工作、經(jīng)濟工作等等簽訂目標書，但是簽訂的目標責任書上沒有具體的目標任務和具體負責人，這就給之后的工作推進帶來諸多不便。

3.目標績效考核形式化

目標績效考核形式化嚴重。人情分日趨嚴重，這也是中國政府所共有的通病，人情在考核中占了很大的比重，這也是目標績效考核越來越走向形式化。

六、完善政府績效考核的對策

1.制定符合實際的目標。采取科學的分解方法

目標分解形式不應局限于一種，應該形成網(wǎng)絡體系，形成系統(tǒng)的考核指標體系，要進行科學的實證分析，與政府的使命要建立緊密的關聯(lián)性；要符合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展實際狀況，既著眼當前，又注重長遠發(fā)展；既要考慮經(jīng)濟發(fā)展，又重視社會全面進步。

2.考核主體的重構(gòu)，加入監(jiān)督審計環(huán)節(jié)

政府目標績效考核存在“先天不足”，沒有專業(yè)的目標績效管理人員，給考核帶來不足。將指標考評與效能監(jiān)測有機結(jié)合，合而為一，并在人大、紀委（監(jiān)察局）和審計部門的組織下進行。人大對政府中心工作熟悉且具有實踐經(jīng)驗，紀委（監(jiān)察局）對考核人員和考核過程進行監(jiān)督，審計部門對隨機采集的數(shù)據(jù)有更為科學的分析機制。

3.考核數(shù)據(jù)的完善，確保數(shù)據(jù)真實性

數(shù)據(jù)的客觀和全面是科學考核的基礎，社會經(jīng)濟發(fā)展有關的 8 硬指標，由有關職能部門提供，考核機構(gòu)經(jīng)調(diào)查核實后予以認定；群眾滿意度等大眾性指標的數(shù)據(jù)來源由客觀數(shù)據(jù)和評判數(shù)據(jù)組成，客觀數(shù)據(jù)即客觀的工作與服務產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，評判數(shù)據(jù)主要通過效能即時監(jiān)測、明察暗訪、抽樣調(diào)查等方式獲得。盡量擴大樣本容量和增加考核頻率，以避免行政干預。

4.引入電子政務作為改善政府目標績效管理的新載體 電子政務是現(xiàn)代政府有效行使職能的強有力的工具，其代勞的開放性大大加強了行政的透明度和民主化進程，為政府績效考核提供了可利用的載體。一方面，電子政務的信息網(wǎng)絡使得行政信息的傳遞更加迅速及時，反饋渠道更加通暢；另一方面，電子政務為政府目標績效考核朝科學化、標準化、制度化的方向發(fā)展提供了多方面的支持，為整個政府目標績效考核的開展創(chuàng)造了良好的物質(zhì)基礎和制度環(huán)境。

七、總結(jié)

通過本文對政府目標績效管理的分析，政府目標績效考核制度建設是一個系統(tǒng)的、漸進的工程，需要我們在理論上不斷研究，尋求其規(guī)律，更需要在實踐中不斷探索和完善。總之，只要我們善于總結(jié)經(jīng)驗，汲取教訓，認真分析，科學對待，就一定能找到適合當?shù)鼐唧w情況的政府績效考核模式。

注：區(qū)名、涉及到的重要經(jīng)濟指標略去。

第三篇：中國地方政府績效管理的制度環(huán)境分析

中國地方政府績效管理的制度環(huán)境分析

方雷李明

（山東大學政治學與行政管理學院，山東濟南250100）

[ 摘要] 地方政府績效管理是提高政府績效水平的有效工具，發(fā)達國家的績效管理實踐對于中國地方 政府是有益的啟示，要在中國地方政府中引入績效管理就要考核中國地方政府所處的制度環(huán)境與發(fā)達 國家的區(qū)別，從而為更好的發(fā)揮績效管理的作用提供依據(jù)。

[ 關鍵詞] 地方政府；績效管理；行政生態(tài)；制度世紀60 年代以來，以英美為代表的發(fā)達國家開始了以提高行政效率為中心的政府績效 管理改革運動。這場改革因其深度和廣度被稱為“政府的革命”。改革為發(fā)達國家政府管理提供了全新的視野，建立了新的行政管理模式，發(fā)達國家借此完成了政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。根據(jù)里格斯的行政生態(tài)學理論，任何行政制度的產(chǎn)生都有其深刻的行政生態(tài)背景，任何 制度也只有在一定的行政生態(tài)中才能有效的確立和發(fā)揮作用。發(fā)達國家推行績效管理的制度 環(huán)境與中國顯著不同，政府績效管理作為一種管理工具在發(fā)達國家的運用是有效的，但是，績效管理在發(fā)達國家的成功有其得天獨厚的制度條件。在制度安排上，發(fā)達國家的政府享有中國地方政府無法比擬的優(yōu)越條件。如果不研究中國地方政府的制度環(huán)境，不探索這些制度和地方政府績效管理之間的互動關系，那么研究成果是不能運用到實踐中的。所以，必須深入研究中國地方政府績效管理的制度環(huán)境，以期在制度方面為地方政府推行績效管理提供改進的建議。

一、中國推行地方政府績效管理的制度阻礙世紀90 年代以后，中國的地方政府績效管理實踐開展起來，比如，2001 年南京市政府開展的連續(xù)數(shù)年的萬人評議機關活動；2000 年廈門市政府推行的機關效能建設；廈門思明區(qū)歷經(jīng)四年時間開發(fā)的“公共部門績效評估”系統(tǒng)等等。從總體上看，中國地方政府績效管理實踐活動收到了一定的成效，促進了政府管理觀念的轉(zhuǎn)變，提高了政府的公共管理水平和公共服務質(zhì)量。但是在中國地方政府績效管理推行過程中出現(xiàn)了嚴重的運動化、形式化特征和科學化、法制化水平不高等問題，阻礙了績效管理向更深層次發(fā)展。這是因為就制度環(huán)境來說，中國地方政府績效管理的推行還存在著諸多障礙，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.對上負責的層級結(jié)構(gòu)是地方政府績效管理的首要障礙

中國的地方政府一般面對兩個主體：一個是官僚制度下層層的上級政府，一個是它治理區(qū)域 內(nèi)的廣大民眾。由于普遍的直接選舉的缺乏和人民代表大會制度的不完善造成所有的地方政府都是“對上負責”的，政府績效評估的主體是上級政府。中國的地方政府往往不能做到發(fā)達國家地方政府的獨立性，正如里格斯所言，繞射型社會的特點就是各種職能的糾纏不清，中國地方和中央的關系還不能達到一種“在市場的基礎上的相互制約的良性互動”①。對上負責的層級制造成地方政府服務意識的淡漠，地方政府的首要任務是完成上級政府交辦的事務，政府績效管理停留在政府內(nèi)部的編制、流程的修補。這種“績效管理”雖然也可以取得一定的成果，但是這種停留于表面的“效率”不僅難以持久，更與績效管理的要求相去甚遠。中國的社會變革是由政府推動的，作為一個“后發(fā)型”的國家，政府主導了社會的發(fā)展變革。在而在政府內(nèi)部，一般來講，強有力的中央政府最先感受到變革的需要并制定一系列的制度由上而下的推行之，地方政府往往是受命于上一級政府，推行上一級政府的政策方針，較少自覺性。對于地方政府來說，前進的主要動力來源于上級。雖然隨著改革的步步深入，中央政府在不斷的給予地方種種自主性權(quán)力，但是在整個社會過渡期內(nèi)，中央政府的權(quán)威仍需要維持，對于地方的控制不能過分削弱。這就決定了至少在社會的轉(zhuǎn)型期間，這種對上負責的層級機制現(xiàn)在是不會改變的，由此造成的對績效管理的負面影響短期內(nèi)也不會消失。

2.政府、政黨和人大之間的權(quán)力界限不清造成地方政府績效管理外部監(jiān)督的缺失

不同于發(fā)達國家，中國的政黨是現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中組織化程度最高的，中國的政黨不僅僅 要在制度化的環(huán)境中爭取執(zhí)政權(quán)力，而且主導了整個國家的現(xiàn)代化進程所有的制度設計和推行，由此也使得“黨政不分”成為中國政治的一大特色。雖然政府一直強調(diào)黨政分開，指出黨的領導是間接領導、是政治思想與方針政策的領導。但時至今日，黨政分開仍然是中國政府要著力解決的重大問題。政黨權(quán)力的過分擴張還影響到了權(quán)力機關，政黨習慣性的把人民代表大會作為政黨政策獲得合法性的工具。權(quán)力機關至高無上的地位受到了沖擊。同時，由于行政國家的發(fā)展，行政力量膨脹，愈發(fā)擠占了權(quán)力機構(gòu)的空間，使得中國的人民代表大會面臨前所未有的尷尬，其獨立性和職能的發(fā)揮受到了很大的挑戰(zhàn)。人大一度成為“橡皮圖章和表決機器”。政黨與政府權(quán)力的過分擴張造成了中國的政府績效管理必須由政黨自上而下的推動，績效管理的集權(quán)性、內(nèi)部推動性特征明顯。這樣的推動方式一方面可以造成績效管理依靠政黨的力量迅速的在全國范圍內(nèi)鋪開，但是更容易造成地方政府績效管理在沒有外力監(jiān)督的情況下迅速走向形式化和運動化。

3.中國地方政府獨特的官僚化不足造成績效管理推行的基礎缺失

理性官僚制度是由韋伯提出的，韋伯認為理性官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎上的最有 效的組織形式，是“最純粹的”組織形式。理性官僚制度在設計之初被認為是最完美的—— “精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，能達到最佳的效果。”②但是到了上世紀70 年代，發(fā)達國家的新公共管理運動興起，開始了對理性官僚制口誅筆伐，新公共管理理論甚至認為，政府管理所有的低效率的根源就在于理性官僚制。這實在是對理性官僚制的誤解與苛求。理性官 僚制在解決組織內(nèi)部效率的問題上還是頗具成效的；金字塔型的層級結(jié)構(gòu)也是有效的組織形式，在當今的工商組織和政府部門中，最基本的組織形態(tài)仍然是理性官僚制；官僚制所提倡的科學、法制和理性精神在當今時代也是必須的。新公共管理學派的偏頗在于把理性官僚制的過度發(fā)展等同于理性官僚制本身，把官僚主義和理性官僚制一同否定了。當然，也不是說理性官僚制毫無缺陷，理性官僚制所要保證的是一種工具性效率，“政治”層面的人性關切并不為理性官僚制所涉及。所以，當理性官僚制過度發(fā)展的時候就會走向它的反面，為了追求效率而導致無效率。政府績效管理就是承襲了理性官僚制科學化、法制化的精神并運用市場化和民主化的力量對其進行修正，使政府部門更具有回應性、靈活性。發(fā)達國家不是摒棄了官僚制而是在官僚制的基礎上對其進行了修改和補充。從這個意義上說，官僚制其實就是績效管理的基礎。實踐證明，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的“人治”是不可能獲得長久的高效率的，理性官僚制就是為了解決“人治”的低效率而設計的。理性官僚制的基礎和核心在于法治化，崇尚法的權(quán)威取代傳統(tǒng)和個人的權(quán)威，但在中國的地方政府中，往往存在著個人權(quán)威取代法的權(quán)威，法律不受尊重，即是所謂的“上有政策、下有對策”。有的學者提出一個“非制度化生存”③的概念，就是我們雖然有完整的法律制度可以規(guī)范日常行為并進行個人權(quán)利的自我保護，但是這些制度是脆弱的，并沒有落實到現(xiàn)實生活之中。我們解決日常生活的諸多問題不是依賴于正式的規(guī)章制度，而是傳統(tǒng)和習慣。這是因為我們由于正處于傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型過程中，我們還沒有完成個人權(quán)威向法理性權(quán)威的轉(zhuǎn)化和機構(gòu)功能的分化。領導者個人對政治活動的影響很大，也就是說我們還有很強的人治傳統(tǒng)，我們所面對的問題不是官僚制過度發(fā)展而是官僚制的相對不足。

4.精英政治下的官僚隊伍導致地方政府績效管理人員準備不足

從傳統(tǒng)政治制度開始，中國的政治制度設計就是典型的精英政治，官僚作為政治精英，主宰了政治制度設計、行政實施、社會利益協(xié)調(diào)甚至是社會道德共識的實現(xiàn)等等任務。相應的，這套政治制度對于官僚的執(zhí)政水平、道德水準要求非常高，官僚必須受過良好的教育，有政治遠見和嫻熟的行政技能，在道德上更是要臻于完美無缺。總之，是社會的典范，是“賢者”。在這種賢人政治中，官僚如父母，人民如子女。人民一般很少主動參與行政，行政系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)依靠高素質(zhì)的官僚對于民情的體察，即所謂“為民做主”。這樣，在官僚隊伍整體素質(zhì)較高，政治清明的情況下，整個行政機構(gòu)就會比較注重減輕人民負擔，增加人民福利；在官僚隊伍整體腐敗，道德水準降低的情況下，官僚機構(gòu)蛻變?yōu)榕廴嗣竦墓ぞ撸瑢е滦姓o效率或負效率。長期以來，新中國政治在一定程度上仍然是一種精英政治模式，秉承“工人階級是先進生產(chǎn)力的代表，共產(chǎn)黨是工人階級先鋒隊組織”的理論前提，官僚隊伍獲得了精英身份，并在以階級斗爭為社會主題的時代中維持了精英地位。但是，在社會轉(zhuǎn)型時期，這種依靠戰(zhàn)爭和革命建立的精英身份受到了極大的挑戰(zhàn)。政治精英普遍面臨著現(xiàn)代管理方法手段和社會服務建設經(jīng)驗的缺乏的尷尬，政治精英內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象又進一步動搖了精英的純潔性。與此同時，現(xiàn)代的文官制度雖然開始推行，但是由此產(chǎn)生官僚隊伍還沒有完全成長起來并占據(jù)從中央到地方各級政府的所有管理崗位。鑒于中國地方政府績效管理的政府推動特征，績效管理在地方政府的推行就變得十分困難，原因很簡單績效管理的推動者們本身就不掌握績效管理所要求的現(xiàn)代科學管理方法和手段。比如，對于政府績效管理來說，制定合乎需要的績效評估的指標體系尤為重要，但是，官僚隊伍中往往缺乏這方面專門人才。“政府組織通常不能很好的找出它們提供的產(chǎn)品和服務、現(xiàn)有的資源水平和預算水平與他們期望取得的結(jié)果之間的關系”。④導致政府并不了解通過何種措施才能改善政府的績效。由于人才流動的馬太效應，行政層級越低，地區(qū)經(jīng)濟越落后，官僚隊伍的整體素質(zhì)越低。所以，盡管績效管理可能獲得較高層級政府的認可，相關技術(shù)的缺乏和績效管理立法的缺位卻使得地方政府官僚在社會管理過程中傾向于繞開績效管理方法而使用傳統(tǒng)的管理手段。官僚隊伍的低素質(zhì)還造成官僚對績效管理改革本身的抵制，績效管理實施過程中必然要進行一系列的機構(gòu)調(diào)整、人員精簡和加強預算控制，我們知道，政府并不是完全理性的，地方政府官僚也在追求自身利益的最大化，這樣地方政府的官僚可能會本能地反對在本區(qū)域內(nèi)推行政府績效管理。

二、發(fā)達國家地方政府績效管理的制度優(yōu)勢

里格斯把世界上主要國家的行政生態(tài)按照社會的專業(yè)化程度大致分為三類：農(nóng)業(yè)行政生 態(tài)或稱融合型公共行政生態(tài)，過渡社會的行政生態(tài)也叫棱柱行政生態(tài)，最后是工業(yè)社會的行政生態(tài)，亦稱繞射型的行政生態(tài)。這些不同的行政生態(tài)下催生的行政制度是根本不同的，所以在引入一項新的制度的時候必須充分考慮不同行政生態(tài)的特點，審慎進行。“在一個繞射的社會中，必然有一個專業(yè)化的機構(gòu)或者組織來擔負起公共行政的任務” ⑤在一個高度專業(yè)化的社會中進行政府績效管理改革可以享受到諸多先天的優(yōu)越條件——“工業(yè)型的社會具有普遍而成形的規(guī)范、高度的社會流動、平等的階級制度和發(fā)展良好的職業(yè)制度”，⑥具體來說，就是地方自治制度、公民參與機制和社會和政府行為的高度法治。

1.發(fā)達國家自治的地方制度有利于績效管理的開展

與中國的地方政府顯著不同，發(fā)達國家的地方制度很有特點，以美國為例，除了聯(lián)邦政府和聯(lián)邦成員政府（州）之外，所有的政府都是地方政府，一般都實行直接選舉。發(fā)達國家的地方政府一般沒有十分明顯的層級，一個很大的市和一個很小的鎮(zhèn)可能同樣都是同一級別的地方政府都直接隸屬于州政府，而不是相互統(tǒng)屬。城市或者市鎮(zhèn)的形成不是行政管理的區(qū)域劃分而是由于傳統(tǒng)和歷史的因素。比如，“同樣是地方政府，波士頓市有60 萬人，劍橋市有10 萬人，塞勒姆市不足5 萬人，艾莫斯特鎮(zhèn)只有3.5 萬人，與艾莫斯特相鄰的Pelham、Shtesbury 和Leverete 等地方都是人口不超過2000 的小鎮(zhèn)，也是地方政府。”⑦，地方政府在地方事務上有很大的自主權(quán)，中央對于地方政府的控制是通過財政和預算制度，很少直接插手地方的具體事務。也就是說，與中國金字塔式的任命制不同，發(fā)達國家的地方是自治的，權(quán)力是自下而上的而不是自上而下的，政府的權(quán)力來自于公民的讓與，上一級政府的權(quán)力來自于下級政府的讓與。在憲法的范圍之內(nèi)，地方的大多數(shù)事務都由公民自主，地方擁有廣泛的權(quán)利。發(fā)達國家地方自治機構(gòu)，可以使地方政府直接面對州政府和區(qū)域內(nèi)的公民，對公民負責。這樣的好處是顯而易見的，首先，由于比較少的行政層級，由州政府到地方政府之間政令傳遞迅速而較少失真。其次，由于實行直接選舉，地 方政府較少面對上級政府的壓力，而是直接對區(qū)域內(nèi)的民眾負責，更能夠保證地方政府的公共行為是符合區(qū)域內(nèi)的公民的利益，政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務更能夠符合需要。再次，地方自

治制度保障了公民對于決策過程和公共服務的民主參與，最大限度的保證行政的效率。

2.發(fā)達國家政府的科學管理減少了地方政府績效管理的阻力

發(fā)達國家績效管理運動在某種程度上是科學管理主義的繼續(xù)和深化發(fā)展，無論是科學合理的指標體系的設立、計算機和網(wǎng)絡技術(shù)的應用，還是將理性追求轉(zhuǎn)化為法律制度等的設計，都體現(xiàn)了科學管理主義的傳統(tǒng)。自從將管理學成為一門科學的泰羅時代開始，發(fā)達國家政府管理的精細、科學追求就從未停止過，如果仔細觀察就可以發(fā)現(xiàn)理性官僚制度實際上也是科學管理的繼續(xù)。在保證機械效率的層面上，理性官僚制無疑是成功的，它也是科學管理主義發(fā)展的產(chǎn)物。正是由于“管理主義的思想一直潛藏在政府活動中”⑧，管理主義的基本觀點——“公共與私營部門在管理上無本質(zhì)區(qū)別；私營部門的管理更優(yōu)越”⑨促成了企業(yè)管理的方法在公共部門的大規(guī)模使用。

對于政府績效管理來說，科學管理主義一方面有利于政府直接方便的采用工商企業(yè)的管 理方法，推動政府管理方法手段的創(chuàng)新，其次，還可以保證制度的創(chuàng)立和被尊重。雖然最初發(fā)達國家的績效管理改革是由行政命令推動的，但是在改革發(fā)展到一定程度的時候，發(fā)達國家都及時地推出了績效管理的法律，從而把績效管理用制度的形式確定下來。發(fā)達國家的科學管理傳統(tǒng)為政府績效管理奠定了基礎，使得政府績效管理可以較為順利地實現(xiàn)與原有政府制度機制的銜接，減少了改革的阻力。

3.社會和政府行為的高度法治化為政府績效管理走向深入提供保障

發(fā)達國家的法治程度相對比較高，這種高度法治不僅僅體現(xiàn)在法律制度制訂本身，更體 現(xiàn)在法律被遵從的程度。漢密爾頓認為“政府是必要的邪惡”，國家的政治制度設計都是為了制政府的無限擴張，以免造成對公民個人自由的傷害。“不信任是每個立法者首要的任務，法律不是針對善，而是針對惡制訂的。”⑩政府的行為都必須合乎法律的規(guī)定的范圍、方式和程序。在績效管理運動廣泛開展的時候，績效管理立法引起越來越多的重視，美國于1993 年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，（government performanceand result act，簡稱GPRA）GPRA 是世界上第一部政府績效管理的立法，其后，美國的《以績效為基礎的政府典范法》、荷蘭的《市政管理法》等以立法的形式肯定了政府的績效管理制度。對政府績效管理的戰(zhàn)略規(guī)劃、績效報告制度、審計和財政監(jiān)督制度、績效評估的方式方法等做出了規(guī)定。建立在良好的法治基礎之上，這些政府績效管理的法律規(guī)范在轉(zhuǎn)變政府管理觀念，提高績效管理重視程度中起到了重要作用從而最終把績效管理作為一項制度長期固定下來并推動了績效管理運動向深遠的層次發(fā)展。

三、構(gòu)建中國地方政府績效管理的良性制度環(huán)境

1.利用現(xiàn)行制度中績效管理的有利因素

鑒于整個中國改革的漸進性質(zhì)，地方政府的績效管理不僅僅要著眼于未來，設計理想的 制度藍圖，也要著眼于現(xiàn)在，利用現(xiàn)有制度中的有利因素，探索績效管理和中國地方政府改革的良性互動機制。

中國地方政府的制度設計中雖然有許多不利于地方政府績效管理推行的制度阻礙，但同 時也蘊含著績效管理的有利因素，我們要做的就是改革地方政府制度中的不利方面而把有利的因素發(fā)揮出來。第一，雖然是相對的，在中國統(tǒng)一的中央集權(quán)制度之下，仍然有部分地區(qū)如

經(jīng)濟特區(qū)、民族自治地方和較大的城市享有部分立法權(quán)力。而且，改革開放之后，中央政府在不斷的進行著權(quán)力的下放。所以，中國的地方政府還是享有部分地方事務的自治權(quán)力的，問題的關鍵是如何使這些權(quán)力不是滯留在政府內(nèi)部而是為區(qū)域內(nèi)的公民所享有。第二，人民代表大會制度至少從理論上保障了公民的政治參與和對政府的行政監(jiān)督。如果能夠真正發(fā)揮人大的立法和監(jiān)督作用，必然能夠有力的推動地方政府績效管理改革。第三，政黨制度中民主黨派的監(jiān)督作用，民主黨派在中國政府中有參政的功能，可以向地方政府提出績效管理的建議并充當?shù)胤秸冃Ч芾頊y評的“第三方力量”。第四，基層自治制度的廣泛鋪開對整個地方政府的影響和滲透作用。基層自治制度改變了長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的過度控制局面，通過農(nóng)村自治制度，村民獲得部分農(nóng)村事務的自主權(quán)力，以往僅僅貫徹上級政府意志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村和上級政府的紐

帶，在其政策和管理活動必然更多的考慮農(nóng)民的利益要求。雖然，中國目前的自治制度僅僅局限于農(nóng)村和城市中的居委會。但是，這畢竟打破了中國地方政府過度集權(quán)的堅冰，對于整個地方制度的改革有一定的滲透作用。

2.持續(xù)擴大地方自治權(quán)力，完善地方民主制度

發(fā)達國家的績效管理運動是在市場化和科學管理的基礎上持續(xù)地擴大公民政治、行政權(quán)利。發(fā)達國家地方政府績效管理的推行有賴于其良好的地方自治制度和民主機制。績效管理的核心理念在于民主化。雖然，現(xiàn)在還不能確定一種適合中國地方政府特色的民主模式，而且，地方民主制度的構(gòu)建還涉及到中央和地方關系這個棘手的問題，但有一點是確定不疑的，就是民主的本質(zhì)在于參與。地方政府績效管理需要擴大地方權(quán)力但是也需要擴大公民的民主權(quán)力，也就是說地方民主制度的建構(gòu)上是需要兩個維度的，一是中央權(quán)力的不斷“下放”一個是政府權(quán)力的“外放”，真正把政府權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)楣駲?quán)利。以往歷次中央對地方的權(quán)力下放，其實只是中央與地方在政府內(nèi)部的權(quán)力切割。地方政府績效管理的長遠的動力不在于政府自身而在政府之外。推行地方政府績效管理，必須把擴大地方自治權(quán)力和完善地方民主制度結(jié)合起來，不斷的拓寬公民政治參與的內(nèi)容和渠道。無論什么樣的地方民主制度，必須要保證公民在以下三個層面的政治參與：一是通過選舉決定地方的最高領導和重要部門負責人，二是對具體公共事務處理和公共政策制定的參與，三是對行政部門的績效監(jiān)督。

3.重塑中國地方政府行政體制

中國社會正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變之中，官僚化不足成為困擾政府效率 提高的重要問題，所以許多學者主張建立以效率為目標的理性管理制。然而，在全球化的今 天，發(fā)達國家正在極力的批判官僚制，新公共管理、善治理論等都提出要重新構(gòu)建新型的政府行政范式。而且，官僚體制過度發(fā)展的弊端也在中國局部的地區(qū)顯現(xiàn)出來。因此，在建立地方政府理性官僚制度的同時，必須用新公共管理的相關理論對理性官僚制進行重塑，使之更加適合中國地方政府需要，更有時代的特征。

第一、構(gòu)建地方政府理性官僚制度基礎，這是重塑中國地方政府行政體制的第一步。理性、科學和法治是官僚制的根本要義，也是效率的基本保障。首先要在地方政府中推行職位分

類管理，對不同部門、不同崗位的責、權(quán)、利進行清晰的界定，嚴格定崗定編。其次，要在地方政府中樹立法律的權(quán)威，嚴格執(zhí)行《公務員法》和《行政程序法》以及其他法律制度，嚴格執(zhí)法，不能遷就行政中的違法行為。真正使法律成為公共行政的最高準則。最后，健全公務員制度。

第二、用新公共管理等相關理論重塑理性官僚制。首先，將理性官僚制的效率追求和公平正義理念結(jié)合起來，上文說過，理性官僚制只能保證官僚機構(gòu)的內(nèi)部效率，而政治層面的民 主、公平理念并不為理性官僚制度涉及，一味追求機械效率的結(jié)果是整個行政的最終無效率。所以，要把理性官僚制度和新公共管理的公平正義觀念結(jié)合起來，以人為本，構(gòu)建服務型政府。其次，將官僚制層級機制與新公共管理的責任性要求結(jié)合起來，官僚制的典型特征在于金字塔型的層級機制，強調(diào)上級的權(quán)威，而對上負責的層機制是推行績效管理的重要阻礙之一，所以，在保證政府權(quán)威基礎上，必須增強政府的責任意識，強調(diào)對民眾負責，建立責任政

府。

最后，將理性官僚制的專業(yè)管理和民眾參與結(jié)合，也就是上文說的擴大公民的政治參與渠道和內(nèi)容，建立以公示制度、聽證制度、評議制度為核心陽光行政。

注釋：

①金太軍：《中央與地方關系建構(gòu)與調(diào)諧》，廣東人民出版社，2005 年版，第165 頁。

②〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》(下卷)，商務印書館1997 年版，第296 頁。

③孟憲平：《論非制度化生存的負面效應及其治理》，大連大學學報，2007 年第4 期

④（美）凱瑟琳· 紐科默：《迎接業(yè)績導向型政府的挑戰(zhàn)》，中山大學出版社2003 年版，第34 頁。⑤⑥彭文賢：《行政生態(tài)學》，臺灣三民書局，1988 年版第67 頁。

⑦高新軍：《美國地方政府治理案例調(diào)查與制度研究》，西北大學出版社2005 年版，第3 頁。

⑧國家行政學院國際合作交流部：《西方國家行政改革述評》，國家行政學院出版社1998 年版，第76 頁。⑨孟華：《政府績效評估：美國的經(jīng)驗與中國的實踐》，上海人民出版社2006 年版，第58 頁。⑩（德）拉德布魯赫：《法學導論》，中國大百科全書出版社1997 年版，第2 頁。

⑩胡德平：《善治語境下中國政府再造的路徑選擇》，四川行政學院學報，2006 年第1 期。

參考文獻：

[1]張國慶.行政管理學概論[M]．北京大學出版社，2000．

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[3]彭文賢．行政生態(tài)學[M].臺灣三民書局，1988．

[4]俞可平．治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000．

第四篇：主要問題和改進措施

德陽市華山路學校藝術(shù)教育發(fā)展報告

之主要問題和改進措施

在我校，美術(shù)教育得到了學校的高度重視，也被作為學校素質(zhì)教育的主要內(nèi)容在落實。但仍然存在著一些問題：

一、美術(shù)課程建設：

在我校的美術(shù)課程設置中，就最常規(guī)的每個班每周兩節(jié)美術(shù)課。還有在每周二的下午有一節(jié)美術(shù)興趣班的課。我們的美術(shù)課程基本上都在按照教學大綱進行！這個并沒有什么非議。每周二的美術(shù)興趣班也分為了書法班、攝影班、繪畫班和手工班。相對于之前的全部都是美術(shù)班來說已經(jīng)有了很大的改善，各個班有了各個班的特色而不是都一樣。這樣的設置豐富了學生的美術(shù)興趣班活動，也充分發(fā)揮了各個美術(shù)教師的特長。我在想，在此基礎上可不可以有一個更好更和諧的安排，讓每一位美術(shù)老師都可以更充分的發(fā)揮自己的特長的空間。

二、美術(shù)教師配備：

在我校，六個年級每個年級六個班，再加上幼兒園四個班，總共就是四十個班級。在小學部的三十六個班的美術(shù)教學共五名專職美術(shù)教師和一名書法教師。每一個美術(shù)老師承擔兩個年級的的美術(shù)教學任務。相對于之前的由四個專職美術(shù)教師承擔三十五個班的美術(shù)教學來說已經(jīng)算是輕松了很多了！但感覺美術(shù)組的老師仍然還是很忙。因為學校的各項活動、各種任務還是很多！美術(shù)教師除了要承擔美術(shù)課程的教學之外還要承擔一些其他的工作。所以我們需要再更多的專業(yè)發(fā)展方向的優(yōu)秀美術(shù)教師。值得一提的就是我們學校的專職書法教師只有劉通老師一名，書法課也只有三、四、五三個年級開設了。是不是可以考慮在書法老師的配備上做一些適當?shù)恼{(diào)整。

另一方面，我們也應該加強教師隊伍的建設。俗話說：活到老！學到老！只有不斷的學習，我們才能夠開闊自己的眼界讓自己不斷的進步！作為新時代的美術(shù)教師，我們尤其要多參加各種培訓學習，從能跟得上時代發(fā)展的步伐！

三、美術(shù)教育管理及特長生的培養(yǎng)：

我校的美術(shù)教育做得很好！每一個美術(shù)課都是專職的美術(shù)教師和專門的美術(shù)功能室上課！每一項有條件開設的美術(shù)課程都已開設齊全！對學生的審美意識和審美能力的培養(yǎng)，還有鑒賞能力繪畫能力動手能力等綜合素質(zhì)的培養(yǎng)都較為完善。

對于部分對美術(shù)特別有天賦的特長生，我們應該加強對他們的培養(yǎng)。比如周二的興趣班就是一個很好的平臺。

四、美術(shù)教育經(jīng)費投入：

我校對于美術(shù)教育中經(jīng)費的投入如果條件允許的話可以加大力度。現(xiàn)在的美術(shù)課主要的工具材料都是學生自己要用的自己準備，這樣娃娃才知道愛惜和珍惜工具材料！但有一個小小的建議：舉一個小小的例子，今天的美術(shù)課中美術(shù)作品的畫紙就有比較薄，娃娃在畫畫的過程中就很容易把紙畫爛，涂好顏色之后整幅作品的效果也不是很好！這個對于后面環(huán)節(jié)中的作品展示與保存造成了一定的影響。所以在這方面，是不是可以稍微改善一下？至于其他的投入，還是那句話，在條件允許的情況下可以適當調(diào)整一下。

五、美術(shù)功能室設施設備配備：

我校共五名美術(shù)教師，現(xiàn)有四個美術(shù)功能室。有四位老師的美術(shù)課在美術(shù)室內(nèi)完成，還有一位美術(shù)教師在學生教室內(nèi)完成美術(shù)教學。美術(shù)功能室里面都配備了美術(shù)桌椅講臺及多媒體設備，但功能室的網(wǎng)絡總是很容易出問題。另外就是比如說美術(shù)作品展示架之類的配備還不是很充足。另外值得一提的是還沒有美術(shù)展廳以及具備特殊功能展現(xiàn)學校美術(shù)教學特色的美術(shù)室，比如說專業(yè)的陶藝室、手工制作室等展示學校美術(shù)教學特色的功能室。

六、課外美術(shù)活動：

在我校，各種美術(shù)活動還是比較多。但形式比較單一，大多數(shù)都是學校內(nèi)部或者區(qū)上或者市上有個什么比賽或者作品展，然后大家一起來創(chuàng)作一些美術(shù)作品來參加比賽。相對來說美術(shù)的活動就比較單一，我們還是應該多渠道、多形式的做好學校課外的各種美術(shù)活動。比如來一些現(xiàn)場的繪畫，做一些親子活動或者做一些義賣等等。

七、校園文化藝術(shù)環(huán)境：

在我們學校，校園內(nèi)的文化藝術(shù)環(huán)境還已經(jīng)具備一定的水準，教室外的過道有學生的優(yōu)秀作品，玻璃展廳里面有科幻畫的展示，樓道大廳里面都有一些美術(shù)書法作品的展示。這些都很好的裝飾了我們的校園，讓校園環(huán)境更有文化氣息。但，我們還可以做得更好，做得更多，讓校園里的文化氣息更濃！讓學校的藝術(shù)環(huán)境更好！

第五篇：問題及改進措施

當前信貸管理工作中存在的問題及改進措施

為有效規(guī)避信貸風險，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，近年來，省聯(lián)社制定出臺了多項信貸管理制度和辦法，各縣級聯(lián)社立足自身實際，也實行了嚴格的信貸管理考核辦法，全體信貸人員認真執(zhí)行各項制度，信貸管理日趨規(guī)范、信貸質(zhì)量不斷提高。然而，在近期省聯(lián)社組織的信貸專項檢查中，發(fā)現(xiàn)基層社信貸管理方面仍存在著諸多問題，致使信貸潛在風險增加，不良貸款持續(xù)反彈。筆者對在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進行概括總結(jié)，并提出改進措施。

一、信貸管理中存在的問題

（一）制度辦法學習不透，做不到融匯貫通。

基層信用社未組織信貸人員對省聯(lián)社印發(fā)的各種信貸制度進行學習討論，沒有吃透文件精神，許多新東西不能充分理解和認識，只憑原有經(jīng)驗辦理業(yè)務，致使執(zhí)行中總是存在這樣或那樣的問題。各級聯(lián)社雖舉辦過多次信貸業(yè)務培訓，但信貸員把培訓看作是只寫寫筆記而已，沒有真正掌握新的業(yè)務要領，更不能做到理論聯(lián)系實際，甚至個別信貸員連借款合同與擔保合同都不會規(guī)范填寫。

（二）“三查”制度執(zhí)行不嚴，做不到真實有效。

一是在貸前調(diào)查工作中未能按照調(diào)查內(nèi)容進行調(diào)查。信貸人員僅憑借款人口述與報告為依據(jù)，主觀臆斷發(fā)放貸款。審批貸款中，僅知道借款人的手機號碼，其它情況一概不知。二是個別社到現(xiàn)在仍未執(zhí)行貸款雙人調(diào)查、辦理制度。只是由一個信貸員前去辦理各項貸款手續(xù)，回來由另一個信貸員進行簽字，致使貸款手續(xù)和借款合同存在風險。三是貸后檢查不真實。部分信用社主任與信貸員認為貸后檢查只是應付差事而已，主要體現(xiàn)在貸后檢查報告內(nèi)容簡單、空洞，有的信用社甚至沒有貸后檢查。四是貸款催收通知書簽發(fā)不及時，未能較好執(zhí)行半年簽發(fā)一次通知書的規(guī)定。

（三）信貸檔案管理不當，做不到規(guī)范完整。

一是信貸檔案歸檔不及時。信貸員在辦理完業(yè)務登記后，未及時交信貸內(nèi)勤存檔保管。二是信貸檔案資料不全。信貸內(nèi)勤不能按照檔案清單內(nèi)容進行資料整理，存放混亂，造成檔案缺項或少項。三是未能執(zhí)行定時對帳制度。未對信貸檔案帳實按照會計原則進行對帳。有的社兩個月未對信貸檔案帳實進行核對。四是檔案要素不全。簽章、簽字不全，日期填寫不規(guī)范等。

（四）不良貸款責任不清，做不到管理連續(xù)。

部分社借款沒有認定好責任人，造成不良貸款管理脫節(jié)。特別是信貸人員工作調(diào)動原因，造成老貸款無人問津，新的信貸員對不良貸款的管理只是從表面上對超過訴訟時效的向聯(lián)社申請訴訟。由于責任不明，造成信貸員不是千方百計清收不良貸款，清收措施過于單一，只是把起訴判決做為清收手段，沒有按省聯(lián)社提出的如債權(quán)拍賣、委托清收、招標清收、打包處理等方式進行清收。

二、信貸管理的改進措施

鑒于上述存在的問題，筆者立足信用社實際，提出如下改進措施：

（一）強化信貸制度學習，做到學以致用。

基層社要制定信貸學習制度，每月必須組織一次信貸員集中學習，對各種信貸知識達到真正掌握、熟練運用。縣級聯(lián)社每年要組織3-4次全體信貸人員集中培訓，訓后通考，不合格的取消信貸員資格。通過學考、考學，使全體信貸員熟諳各種信貸政策和管理要求，做到融會貫通，學以致用。

（二）強化“三查”制度落實，做到執(zhí)行到位。

一是各縣級聯(lián)社要從崗位職責入手，完善“三查”制度，每一崗位必須對制度承擔落實責任，讓制度真正落到實處。二是貸款貸前調(diào)查必須由雙人實地調(diào)查辦理，共同簽字負責，決不允許出現(xiàn)單人辦理的情況。三是貸后檢查不但要對正常貸款進行檢查，重要的是對不良貸款進行貸后檢查，對落實崗位責任的貸款要求崗位信貸員對崗位貸款作出真實的評價，出具借款形成不良的原因、現(xiàn)狀、擔保狀況、今后處置方式及采取措施，要寫出一份完整的貸后調(diào)查報告存檔并交聯(lián)社資產(chǎn)保全部。四是做好貸款日常檢查。對于公司類貸款要每季度全面檢查一次，首次跟蹤檢查后不足一個月，可免當季檢查；低風險（質(zhì)押貸款、承兌匯票貼現(xiàn)）借款到期后，未歸還的要進行日常檢查；個人類客戶50萬元以下，按照借款到期前、延期后及發(fā)生不按期結(jié)息的客戶要進行催收和日常檢查。

（三）強化信貸檔案管理，做到歸整有序。

一是更新觀念，落實責任。提高檔案員對信貸檔案工作重要性的認識，使其認識到做好檔案管理工作是依法收貸，降低信貸風險程度和減少信貸資產(chǎn)損失法律依據(jù)。同時，落實信貸檔案管理員的管理責任，對玩忽職守者進行嚴肅處理。二是加強對檔案員規(guī)范化操作、法律意識和法律知識的培訓，化被動為主動，提高檔案管理員的業(yè)務素質(zhì)和工作責任心，加大對信貸檔案資料收集的力度，確保信貸檔案的齊全完整。主管主任對其工作定期進行檢查，保證做到信貸檔案資料整理的及時、完整及連續(xù)性。三是做好在貸款本息按期收回后和逾期貸款相關資料的及時立卷歸檔工作，提高信貸檔案管理水平。

（四）強化不良責任認定，做到定責追究。一是對舊貸款實行“誰在崗誰負責”的管理方式，落實崗位責任人，承擔管理、收回、保全資產(chǎn)的責任，徹底杜絕“新官不理舊帳”的問題。二是嚴格實行借款責任認定。首先，對所有貸款進行一次全面認定。按著時間劃分確定崗位責任人及貸款清收責任人。其次對落實崗位清收的貸款，由信用社將借款落實到每一位信貸員名下，并與縣聯(lián)社簽定崗位借款管理責任書，對崗位借款的管理、收回、盤活與保全措施做出管理責任承諾。第三，認定責任人的責任貸款，信貸員及信用社與縣級聯(lián)社資產(chǎn)保全部簽訂貸款清收責任書，負責貸款的收回。已調(diào)離本社，由崗位信貸員及責任人與資產(chǎn)保全部共同簽訂管理與清收責任書。三是嚴格落實責任追究。根據(jù)省聯(lián)社李志國理事長在4月17日電視電話會議講話要求，對不良貸款一定要按照不良貸款責任追究辦法進行嚴格追究。對經(jīng)過認定責任的責任人除按照“省聯(lián)社不良貸款責任追究辦法”進行追究外，還要對責任人按照認定責任貸款的額度每月按金額的千分之十進行外罰。對數(shù)額較大或嚴重違規(guī)的貸款按照在崗清收及離崗清收原則進行處罰。

貸款擔保中存在的風險

貸款擔保是銀行降低信貸風險的重要手段，如果擔保是有效的，當債務人不能還款時，銀行可以通過向保證人追償或處置抵、質(zhì)押物來收回貸款，從而維護信貸資金的安全。但實際工作中，許多貸款只是形式上具有保證和抵押，實際上保證和抵押能力不足，不能有效抵御貸款風險，導致貸款風險不斷發(fā)生。所以提高貸款保證和抵押的有效性，是銀行經(jīng)營管理中需要加強的一個重要方面。

一、關于貸款保證

(一)貸款保證中存在的主要問題

貸款保證中存在的主要問題是：

1、行政機關和以公益為目的的事業(yè)單位以及企業(yè)法人的分支機構(gòu)在沒有授權(quán)的情況下提供擔保，因為不具備保證資格，導致?lián)o效。

2、有些保證單位財務狀況很差，明顯沒有代償能力。這樣的保證雖然在法律上有效，但實際上形同虛設。這種問題的擔保中，有些是企業(yè)之間的相互擔保或循環(huán)擔保，各企業(yè)連自己的貸款都還不了，為他人的擔保更履行不了。

3、有些企業(yè)對外提供保證的總額比自身資產(chǎn)總額大很多，導致其保證的貸款有很大部分將無法獲得追償，這種擔保從形式上看就存在很大問題。

4、有些保證單位從表面上看，經(jīng)營活動正常，各項財務分析指標也比較好，但其擔保額度超過了其償債能力，實際上也不能足額代償銀行貸款。

(二)保證單位保證能力的確定

在保證單位不具備保證資格，或明顯沒有保證能力，或在已有大量對外保證的情況下，銀行仍接受其擔保，這是信貸人員貸款不負責任，屬于操作風險，銀行可以通過加強管理、落實制度來解決，除此之外，在貸款保證方面，銀行的確還有一些需要加強理論研究和制度建設的方面。

從銀行的信貸管理制度上講，大多數(shù)銀行只是要求信貸人員定性地分析評價擔保企業(yè)有無償債能力，而較少要求信貸人員定量地測算保證人擔保能力的大小。任何企業(yè)，不管其經(jīng)營狀況有多好，既使其信用評級為3A級的企業(yè)，其償債能力也是有限度的，超過這個限度的擔保都是不能獲得追償?shù)摹Ｔ跊]有明確規(guī)定的情況下，人們通常會把保證人具有一定的償債能力理解為具有保證能力，而不是把“具有保證能力”嚴格地界定為“具有能夠全部代償債務的能力”，因此在不認真測算保證人償債能力的數(shù)值并把該數(shù)值與具體擔保金額進行比較的情況下，很難準確地判斷保證人是否能夠足額償還貸款，即是否具有嚴格意義上的保證能力。許多貸款不能獲得追償都是因為銀行貸款額度超過了保證人的代償能力而造成的。因此定量地分析測算保證人的償債能力，對于銀行貸款的安全來說，要比定性地判斷保證人有無保證能力更為重要。

現(xiàn)在銀行的貸款管理制度中還沒有測算保證人保證能力的規(guī)定，只是要求信貸人員從若干方面定性地分析判斷企業(yè)有無保證能力，這是很不夠的。如《中國工商銀行貸款擔保管理辦法》 中規(guī)定，“貸款行對保證擔保應當審查如下事項：保證人是否具有合法的保證人資格；保證人的資信狀況、財產(chǎn)權(quán)屬和代償能力；其他需要審查的事項。”規(guī)定得很寬泛，沒有對如何判斷代償能力做出規(guī)定。《中國農(nóng)業(yè)銀行貸款擔保管理辦法》對擔保人資格的規(guī)定是“資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)合理，資產(chǎn)負債率不高于７０％，經(jīng)營狀況良好；累計保證總額不超過其資產(chǎn)總額。采用抵押保證方式的，貸款一般不超過抵押物變現(xiàn)值的８０％。”沒有對保證人的保證能力進行測算的要求，對保證人保證額度的限制是不超過其資產(chǎn)總額。審慎地講，接近企業(yè)資產(chǎn)總額的保證肯定超過了其償債能力，因為企業(yè)不可能沒有負債，大多數(shù)企業(yè)的資產(chǎn)負債率都在50%以上，即使有全部依靠自有資金創(chuàng)建的企業(yè)，其在經(jīng)營過程中也必然要發(fā)生應付工資、應付賬款、應交稅金等負債，企業(yè)的自有負債加上接近資產(chǎn)總額的擔保，償債率肯定低于100%, 而且企業(yè)的全部資產(chǎn)不可能都按面值獲得變現(xiàn)，而是要打一個折扣，折合成貨幣的償債率就更低。這就決定了以此為限設定擔保，肯定有一部分擔保無法獲得追償。而交通銀行對擔保限額規(guī)定的更寬，《交通銀行擔保貸款辦法（試行）》中規(guī)定，“保證人提供的保證額度不得超過其所擁有凈資產(chǎn)的若干倍減去已為他人提供保證、抵押、質(zhì)押的差額。上述倍數(shù)由各分支行根據(jù)具體情況核定，但最高不超過五倍，超過五倍的要報經(jīng)總行批準。”按銀行可以接受的企業(yè)資產(chǎn)負債率的上限70%來進行分析，則凈資產(chǎn)占資產(chǎn)的比例為30%，凈資產(chǎn)的5倍就是總資產(chǎn)的150%，即擔保總額限制為總資產(chǎn)1.5倍，比農(nóng)業(yè)銀行的限制還寬松。此項分析中，資產(chǎn)負債率取值越低，則得出的擔保總額對總資產(chǎn)的倍數(shù)就越高。有的銀行以信用評級結(jié)果來規(guī)定擔保條件，如《中國建設銀行貸款擔保辦法》規(guī)定保證人必須符合下列條件：

1、具有代為清償債務能力、達到或者相當于《中國建設銀行企業(yè)信用等級評定管理暫行辦法》規(guī)定的ＡＡ級以上企業(yè)信用；２、經(jīng)國家工商行政管理機關（或其主管機關）核準登記并辦理年檢手續(xù)；３、無重大的債權(quán)債務糾紛。信用評級是定性地評價保證人保證能力高低的一種方法，不能定量地說明企業(yè)擔保能力的大小。

(三)對保證人保證能力的測算

關于對保證人保證能力的測算，目前在理論上還缺乏深入的探討，在此，筆者嘗試性地做一些粗淺的分析。

筆者認為，保證人的保證能力應是銀行容易得到實現(xiàn)的保證人的償債能力，而不是純粹理論上的償債能力。從理論上講，固定資產(chǎn)是企業(yè)資產(chǎn)的重要部分，應該納入企業(yè)償債能力的范疇，但實際上，除非對企業(yè)進行破產(chǎn)清算，企業(yè)的基本固定資產(chǎn)是不可能用于變現(xiàn)和清償債務的，而企業(yè)破產(chǎn)涉及到眾多復雜的因素，并不是債權(quán)人向法院提出就可以實現(xiàn)的，因此企業(yè)的基本固定資產(chǎn)一般不宜納入保證人償債能力的范疇，在實踐中，也極少有銀行因向保證人追償債務而申請債務人破產(chǎn)的。企業(yè)的基本固定資產(chǎn)指房屋、土地、機器設備等，運輸工具等不需要建筑安裝的、容易變現(xiàn)的單項固定資產(chǎn)可以從基本固定資產(chǎn)中扣除，納入企業(yè)償債能力的范疇。企業(yè)可以用于清償債務的資產(chǎn)主要是流動資產(chǎn)，流動資產(chǎn)從來源上講有一部分是由流動負債形成的，這部分資產(chǎn)要用于歸還自身債務，也應從企業(yè)的償債能力中扣除，流動資產(chǎn)減去流動負債后的資產(chǎn)即企業(yè)的營運資金，尚不是企業(yè)實際可以用于清償債務人的資產(chǎn)，企業(yè)流動資產(chǎn)中有相當一部分不是以貨幣形式存在的，如存貨、應收賬款、應收票據(jù)等，其中部分存貨可能已經(jīng)盤虧或損耗，有些產(chǎn)成品等可能因為不適銷對路而無法售出，或必須降價銷售，也可能有一些庫存材料因為質(zhì)量、規(guī)格問題而不能投入生產(chǎn)，不能順利實現(xiàn)價值從實物形態(tài)向貨幣形態(tài)的轉(zhuǎn)變，一些應收賬款可能因為客戶財務狀況差而不能收回，對應收賬款賬齡在3年以上的，應慎重確定其可變現(xiàn)值。因此對企業(yè)的存貨和應收賬款類資產(chǎn)要通過實際調(diào)查評估確定其資產(chǎn)價值。從動態(tài)來看，企業(yè)的償債能力并不限于此，折舊是企業(yè)經(jīng)營過程中價值從實物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y金的部分，應作為企業(yè)償債能力的一部分，企業(yè)實現(xiàn)的凈利潤是企業(yè)通過經(jīng)營而獲得的收益，可以增加企業(yè)的償債能力，也應作為企業(yè)償債能力的一部分。筆者認為企業(yè)的償債能力應由以下幾部分組成，即：流動資產(chǎn)－流動負債－無效流動資產(chǎn)＋容易變現(xiàn)的不需要建筑安裝的單項固定資產(chǎn)＋貸款期限內(nèi)可以提取的折舊＋貸款期內(nèi)預計可以實現(xiàn)的凈利潤。

有的銀行在貸款保證合同中規(guī)定了對保證人的履約強制條款，約定銀行在借款人不能如期還款時，可以從保證人賬戶中扣劃其所擔保的款項，保證人申明放棄抗辯權(quán)。采取這種措施，銀行可以扣劃的只限于保證人資產(chǎn)中的貨幣資金部分。

當保證人不履行保證義務時，銀行可以向法院提起訴訟，并申請法院強制執(zhí)行。《民事訴訟法》規(guī)定法院可以采取的強制執(zhí)行措施包括：凍結(jié)、劃撥被執(zhí)行人的應當履行義務部分的存款；扣留、提取被執(zhí)行人應當履行義務部分的收入；查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣被執(zhí)行人應當履行義務部分的財產(chǎn)等。在實際執(zhí)行中，法院通常采取的執(zhí)行措施是凍結(jié)、劃撥被執(zhí)行人的存款，查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣被執(zhí)行人的財產(chǎn)一般僅限于流動資產(chǎn)中的存貨和運輸工具等，極少對企業(yè)的土地、房屋、機器設備等采取拍賣、變賣等措施。

從銀行和法院實際采取的清收措施看，一般都不包括對保證人基本固定資產(chǎn)的清收，所以在測算企業(yè)的償債能力時，一般不應將基本固定資產(chǎn)計算在內(nèi)。

分析測算企業(yè)的保證能力，不能簡單地通過分析企業(yè)的財務報表來實現(xiàn)。企業(yè)為了獲得貸款，往往會報送一些財務狀況優(yōu)良的不實報表。銀行信貸人員在分析企業(yè)的保證能力時，首先要分析企業(yè)會計報表的真實性，有時可以從不同會計報表之間的銜接和不同會計科目之間的聯(lián)系上發(fā)現(xiàn)問題。人們衡量企業(yè)的會計報表是否真實，往往先看其是否經(jīng)過了會計師事務所的審核，其實這是不夠的，經(jīng)過審核的會計報表真實性要大一些，但未必就一定可信，因為中介機構(gòu)為了拉業(yè)務，往往曲意迎合委托人的意志，出具不負責任的審核報告。上市公司的會計報表都要經(jīng)過會計師事務所審核，但財務造假的丑聞仍時有報道。國資委對大中型國有企業(yè)財務報表的一項調(diào)查結(jié)果表明，80%的國有企業(yè)財務報表不實！所以，信貸人員一定要有充足的財務分析能力并要深入了解企業(yè)的經(jīng)營狀況，對企業(yè)會計報表的真實性做出負責任的判斷。

企業(yè)的財務報表既使是沒有問題的，也不能簡單地通過其分析測算企業(yè)的保證能力。因為從財務報表上并不能直觀地看出企業(yè)資產(chǎn)的質(zhì)量狀況。資產(chǎn)負債表賬面資產(chǎn)金額大并不代表其保證能力強，要看其資產(chǎn)負債率的高低，而從報表數(shù)字計算的資產(chǎn)負債率，往往不能反映企業(yè)真實的償債能力，企業(yè)實際的償債能力常常與報表數(shù)據(jù)相去甚遠。金融資產(chǎn)管理公司在追究保證單位還款責任時，往往要聘請中介機構(gòu)對企業(yè)的償債能力進行評估，經(jīng)過評估，企業(yè)的實際資產(chǎn)價值往往要大大縮水，因為存貨中的部分資產(chǎn)可能已經(jīng)嚴重貶值，多數(shù)應收賬款可能已經(jīng)不能收回，對外投資可能實際上已經(jīng)損失，機器設備可能已經(jīng)出現(xiàn)較大的功能性貶值等等，使企業(yè)實際的資產(chǎn)價值大為減少；評估后的實際負債又往往會大幅增加，如有些企業(yè)的報表遺漏某些負債項目，一些應付款項沒有計提，將這些項目進行修正后，企業(yè)的負債就會大為增加；在分析企業(yè)償債能力時，還要將對外擔保納入負債總額，這就使企業(yè)的資產(chǎn)負債率發(fā)生很大變化，債務保證能力大為降低。但這還不能確定企業(yè)最后的償債能力，因為當企業(yè)的大額債務被強制執(zhí)行時，常常會引發(fā)債務人的破產(chǎn)，所以實踐中比較常用的償債能力分析方法是破產(chǎn)清算法，按照這一方法，先要變賣企業(yè)的資產(chǎn)，企業(yè)的變現(xiàn)價值一般比評估價值要低；在對變現(xiàn)價值在債權(quán)人之間分配前，還需要先行扣除清算費用、職工安置費、稅金等優(yōu)先支付款項，這使銀行實際能夠得到的資金更加減少。所以遠不能以企業(yè)的資產(chǎn)負債表直觀地分析其實際的保證能力。資產(chǎn)管理公司對中介機構(gòu)評估的擔保債權(quán)價值，往往也不能從保證單位收回，而要通過債權(quán)拍賣來實現(xiàn)，拍賣時以評估值確定拍賣底價，常常會流拍，經(jīng)過降低拍賣底價后，實際成交價又會比評估值低。所以銀行信貸人員不能簡單地從企業(yè)提供的財務報表分析企業(yè)的保證能力，而要深入企業(yè)，認真調(diào)查研究其生產(chǎn)經(jīng)營狀況和資產(chǎn)質(zhì)量狀況，獲得其真實的財務數(shù)據(jù)。然而一些銀行的貸款管理制度規(guī)定：貸款人接到保證人的有關資料后，應當對保證人的資格和償債能力進行審查，必要時應當對保證人進行實地考察。這種規(guī)定顯然不夠?qū)徤鳎绻皇切刨J人員已經(jīng)足夠了解的企業(yè)作擔保，應該必須到企業(yè)進行實地考察。對大額貸款還應該組織對借款人和保證人的資產(chǎn)進行評估。

銀行接受企業(yè)提供保證，一定要對其保證能力做出正確的分析測算，以其擔保能力確定保證額度。如果銀行不接受沒有保證能力的企業(yè)作為保證人，貸款的風險就會減少，互保和循環(huán)保證中出現(xiàn)的問題也就不會發(fā)生了。超出保證人的擔保能力發(fā)放擔保貸款，貸款就增加了損失的風險。因為銀行在對保證人的保證能力測算方面存在的制度性欠缺，致使發(fā)放了很多超過保證人保證能力的貸款，加大了貸款風險。

二、關于貸款抵押

（一）貸款抵押中存在的問題

貸款抵押中存在的問題主要包括以下方面：

1、抵押貸款的抵押物不辦理登記，導致抵押無效。

2、一些抵押登記不完善，導致抵押無效，如以土地使用權(quán)辦理抵押，沒有同時對其地上附著物辦理抵押登記；以房屋建筑物辦理抵押，沒有同時對其所附著的土地使用權(quán)辦理抵押登記；借款人以他人財產(chǎn)作抵押，卻沒有出具財產(chǎn)所有者同意抵押的證明，銀行也沒有與該財產(chǎn)所有者簽訂抵押合同。

3、一些形式上的有效抵押實際上起不到保障作用，這是貸款抵押中存在的主要問題。一些企業(yè)以其全部資產(chǎn)或主要資產(chǎn)作為抵押，但實踐中銀行很難將這些抵押資產(chǎn)處置，或根本就處置不了。這種抵押也容易發(fā)生法律風險，根據(jù)最高法院的司法解釋，債務人在有多個債權(quán)人的情況下，將其全部財產(chǎn)抵押給其中一個債權(quán)人，喪失了履行其他債務的能力，侵犯了其他債權(quán)人的合法權(quán)益，因而這種抵押行為是無效的。

4、一些抵押財產(chǎn)在確定抵押價值時，評估作價嚴重偏離實際，銀行處置抵押資產(chǎn)時，所得處置金額比貸款金額小很多，貸款大部分形成損失。2005年上半年某大型商業(yè)銀行處置抵押資產(chǎn)7.39億元（其中大部分是房地產(chǎn)），收回現(xiàn)金2.99億元，變現(xiàn)率只有40.4%。

（二）關于抵押物的選擇

企業(yè)以其全部財產(chǎn)或主要資產(chǎn)例如土地使用權(quán)、房屋建筑物和機器設備作為抵押的，往往實現(xiàn)不了。從法律上講，當企業(yè)不能按期還款時，銀行可以處置其抵押財產(chǎn)，但實踐中往往會遇到很大困難而無法進行。銀行如果與企業(yè)協(xié)商處置抵押物，企業(yè)一般不會同意；銀行向法院提起訴訟，法院常常會在地方政府干預下，拖延審理和執(zhí)行；有些情況，法院雖然判決以抵押物抵債，但地方政府部門拒不為抵債資產(chǎn)辦理過戶，使銀行處置不了；有的可以辦理過戶，但要繳納大額的過戶費用，成為實際上的障礙。有的國有企業(yè)在銀行向法院起訴后，就向法院申請破產(chǎn)，按照現(xiàn)行的國家關于試點城市國有企業(yè)破產(chǎn)的規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)財產(chǎn)（包含已經(jīng)被抵押的財產(chǎn)）處置所得首先用于安置職工。破產(chǎn)工作由法院組織地方各職能部門組成的清算組負責，清算組在地方政府的主導下，往往對破產(chǎn)財產(chǎn)低價評估，然后在拍賣和變賣企業(yè)財產(chǎn)過程中又進行暗箱操作，人為賤賣，使本來具有較高價值的資產(chǎn)，處置所得甚少，破產(chǎn)資產(chǎn)處置所得還要首先要用于安置職工，職工安置費用往往占去處置所得的大頭。減去職工安置費用后，可以清償銀行的金額就很少了，不少為零。所以企業(yè)以全部財產(chǎn)或主要財產(chǎn)作為抵押的，往往都難以實現(xiàn)抵押權(quán)，銀行發(fā)放抵押貸款，一定要慎重選擇抵押物，要選擇容易處置的資產(chǎn)作為抵押。這方面并不是銀行沒有規(guī)定，而是對處置抵押物的可操作性不容易把握。

（三）關于抵押物抵押價值的確定

抵押物抵押價值的確定，也是一個很重要的問題。通常辦理抵押貸款，抵押財產(chǎn)的價值，以借款人提供的財務資料顯示的抵押資產(chǎn)的凈值作為定價依據(jù)，或由借款人聘請中介機構(gòu)對資產(chǎn)進行評估，以評估值作為定價依據(jù)。這兩種方法都容易出問題，企業(yè)自己提供的財務資料往往不真實，抬高抵押資產(chǎn)的價值；借款人委托中介機構(gòu)進行評估，中介機構(gòu)往往迎合委托人的意思，高估抵押資產(chǎn)的價值。最后當貸款出現(xiàn)風險時，抵押資產(chǎn)的處置價值經(jīng)常遠遠低于貸款金額，貸款大部分形成損失。要改變這一狀況，銀行信貸人員就不能輕信企業(yè)提供的財務資料，要有足夠的資產(chǎn)評估方面的知識，并認真對企業(yè)的資產(chǎn)狀況進行深入調(diào)查。必須改變由借款人委托中介機構(gòu)進行資產(chǎn)評估的作法，改由銀行委托中介機構(gòu)評估。2006年初，建設部、人民銀行、銀監(jiān)會《關于規(guī)范與銀行信貸相關的房地產(chǎn)抵押估價管理有關問題的通知》中規(guī)定，房地產(chǎn)抵押估價原則上由商業(yè)銀行委托。房地產(chǎn)以外的其他抵押資產(chǎn)價值的評估還沒有這種規(guī)定，但銀行可以自主做出這樣的選擇。這樣做雖然會增加銀行的經(jīng)營成本，但會提高抵押物價值的評估質(zhì)量，降低貸款風險，是很值得的。但是企業(yè)為了多貸，很可能會采取各種方式來影響評估機構(gòu)，如果評估機構(gòu)受到了企業(yè)的利益誘惑，在選擇某些評估參數(shù)時，就會在制度規(guī)定的裁量區(qū)間內(nèi)，做出有利于被評估對象的選擇，從而影響評估值的公允性。銀行如果不對此采取防范措施，評估值脫離實際的問題仍會很容易發(fā)生。

三、政策建議

（一）銀行必須切實加強經(jīng)營管理，提高內(nèi)部控制的有效性。銀行在貸款擔保中存在的一些明顯問題，如在保證單位不具備保證資格、不具有保證能力的情況下接受擔保，對抵押物不辦理登記或由于抵押登記不完善，導致抵押無效，這些問題多發(fā)生在一些銀行的分支機構(gòu)身上，反映出一些銀行的經(jīng)營管理尚沒有真正得到加強，對此各銀行必須切實加強監(jiān)督檢查制度，加強責任追究力度，使各項規(guī)章制度真正得到落實，提高信貸資產(chǎn)的安全性，提高經(jīng)營效益。

（二）加強對保證人保證能力測算方法的理論研究，改變粗略地定性地判斷保證人保證能力的方法，使保證人的擔保額度不超過其實際擔保能力，提高保證擔保的有效性。

（三）加強對抵押物選擇的管理，拒絕接受以企業(yè)全部或主要資產(chǎn)作抵押，避免以難以估價、難以清償、難以變現(xiàn)的物品辦理抵押，盡可能選擇定期存單、國家債券、金融債券、銀行匯票等易保值易變現(xiàn)的有價證券作為抵押物，以切實減少貸款風險。

（四）建立貸款擔保評估制度，改變由借款人聘請中介機構(gòu)對抵押物進行評估或以借款人財務資料確定抵押物價值的方法，在發(fā)放大額貸款時，聘請中介機構(gòu)對抵押物的價值和保證人的保證能力進行評估，以有效防范貸款風險。

（五）各家銀行類金融機構(gòu)要總結(jié)貸款擔保中出現(xiàn)的各種問題，對貸款擔保制度進行修訂和完善，建立風險防范控制措施，提高執(zhí)行的有效性，加強監(jiān)督和考核，切實降低貸款擔保風險的發(fā)生。