第一篇：地方政府績效管理

中國地方政府績效評估管理比較

摘 要：我國地方政府在行政管理和服務(wù)中承擔著廣泛和重要的職能，地方政府的績效如何對當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。準確地考核地方政府績效是促進地方政府改善、提升績效的基礎(chǔ)，有利于引導(dǎo)、促進地方干部樹立科學的發(fā)展觀；有利于促進地方政府轉(zhuǎn)變職能，提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，提高政府信譽和形象。因此，對我國地方政府績效評估模式進行深入研究，具有重要的理論價值和現(xiàn)實價值。本文選取福建省、甘肅省和青島市兩省一市的績效評估實踐進行比較分析，對政府績效評估主體、評估內(nèi)容和方式進行比較研究，最后在實際調(diào)查的基礎(chǔ)上提出了合理化建議及對策。

關(guān)鍵詞：績效評估；地方政府；對策

政府績效評估是將政府及其各職能部門的實際工作結(jié)果與績效目標相比較，評估政府組織實際工作的成果，從而對政府組織的績效進行全面的評估。具體地說，就是通過政府部門自我評估、專家評估、公民及輿論評估等多重評估體制，運用科學方法和程序，對政府組織這一行為主體的業(yè)績、實際作為及其所產(chǎn)生的影響作盡可能準確的評估，診斷組織中存在的問題，從而推動政府效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。

一、政府績效評估發(fā)展概述

（一）西方國家績效評估的實踐

在當今世界，西方個國家都很重視對政府機構(gòu)進行績效估測量。美國政府組織績效評估最早起源于20世紀30年代，當時美國地方政府就開始了對好政府的追求并且以效率為核心對政府的運作進行測量與評估。20世紀60年代后期，以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學”發(fā)展了社會公平的理論，主張“公平至上”，強調(diào)公共行政的顧客導(dǎo)向。另外，歷任美國總統(tǒng)也都很關(guān)注政府部門的績效管理問題，政府績效評估甚至成為克林頓政府行政改革的主導(dǎo)思想。1993年7月，美國國會通過了《政府績效和結(jié)果法》，將政府績效評估制度化法定化；布什政府于2003年開始推行部門績效“報告卡”制度，設(shè)立績效基準和等級評估標準制度。總體說來，美國政府績效研究基于涉及內(nèi)容廣泛、事實與數(shù)據(jù)而頗具說服力，研究和實踐水平相對較高，成為了績效評估領(lǐng)域的佼佼者。

英國政府績效評估始于1979年的“雷納評審”。雷納評審是對政府部門工作特定方面的調(diào)查、研究、審視和評價活動，評審的重點是政府機構(gòu)的經(jīng)濟和效率水平。后來又發(fā)展到由社會進行對政府工作的評估。此后，在英美國家的帶動下，政府績效評估在其他國家也廣泛的發(fā)展開來，在澳大利亞、新西蘭、加拿大等國家先后引入類似政府績效評估體制。

（二）目前我國地方政府績效管理的探索

在改革開放30余年來，我國的社會主義市場經(jīng)濟體制不斷鞏固完善，市場經(jīng)濟的發(fā)展特別是加入wto，使現(xiàn)有的經(jīng)濟體制要與國際接軌，這就要求建立起適應(yīng)全球化、與市場機制相協(xié)調(diào)的行政體制。近年來，地方政府在變革觀念、轉(zhuǎn)變職能、改革行為方式的同時，借鑒和引進國際流行的新的管理技術(shù)和方法，根據(jù)地方的具體情況，進行了獨特的優(yōu)化與創(chuàng)新。其中比較典型的績效評估模式有： 1.福建的機關(guān)效能建設(shè)。切實轉(zhuǎn)變了政府機關(guān)工作作風和提高為人民服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)更加廉潔、勤政、務(wù)實、高效的政府機關(guān)。2.珠海模式——珠海市率先啟動“萬人評政府”活動。2002年，珠海市向社會發(fā)放了民意調(diào)查問卷，考核各被測評單位的工作情況以及社會滿意程度。3.青島模式--目標責任制。從2002年開始，青島就開始實施學習型、創(chuàng)新型、競爭型、服務(wù)型政府機關(guān)建設(shè)，由機關(guān)、社會形成多層次的督查體系，利用目標管理考核軟件系統(tǒng)對各單位重點工作目標進行監(jiān)管和調(diào)控，并加強社會輿論和媒體的約束力。4.甘肅模式——甘肅省將評價工作委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心組織實施，開創(chuàng)了我國第三方評價政府績效的先河。5.哈爾濱2009年10月1日起施行的《哈爾濱市政府績效管理條例》是將績效管理上升到了法制化的高度，成為全國第一個地方政府績效評估立法。目前，我國個地方政府都不同程度地開展了政府績效評估工作，取得了一定成效，但是，我國目前的地方政府績效評估無論在理論上還是實踐上還存在許多問題和不足，有待于進一步完善。

二、我國地方政府績效評估模式比較

目前，我國大部分省、區(qū)、市不同程度地開展了政府績效評估工作，在借鑒西方政府績效評估成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，勇于探索、大膽創(chuàng)新，形成了各具特色的績效評估模式。本文選取福建省、甘肅省以及青島市作為研究對象，分析比較了幾個典型的政府績效評估模式。

（一）福建省的效能建設(shè)模式 1.評估方法及內(nèi)容

福建省是2000年在全省范圍內(nèi)開展的效能建設(shè)，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下有計劃、有目的地針對福建省行政管理的效率、效能以及國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的效果、效率、效益等情況進行檢查監(jiān)督的“效能建設(shè)”活動，同時，著力改變機關(guān)作風、提高效率、提升對企業(yè)和公民的服務(wù)質(zhì)量和水平的“勤政建設(shè)”活動，還成立了的福建省機關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責統(tǒng)籌規(guī)劃。評估主要包括三種形式：

（1）指標考核。福建省直機關(guān)績效評估指標緊緊圍繞“業(yè)務(wù)工作實績”和“行政能力建設(shè)”兩方面進行設(shè)置。其中，業(yè)務(wù)工作實績方面根據(jù)各機關(guān)部門的特點由各單位的職能職責及年度工作任務(wù)自行設(shè)定，報省效能辦審核。行政能力建設(shè)方面基本上確定“科學民主行政、依法行政、高效行

政和廉潔行政”四個指標。

（2）公眾評議。公眾評議每年開展兩次，即中期評議和年終評議，中期評議占評議總分值30%，年終評議占70%。公眾評議委托福建省統(tǒng)計局民意調(diào)查中心具體實施。參加公眾評議的人員為省人大代表、省政協(xié)委員、相關(guān)部門和基層單位、管理相對人和服務(wù)對象。中心針對不同對象設(shè)置不同的測評表和問卷調(diào)查表，采用分層配額、隨機抽樣方法進行考評。

（3）察訪核驗。由福建省效能辦帶頭，由效能監(jiān)督人員及相關(guān)部門人員組成的察訪小組具體實施。通過現(xiàn)場察訪、單位暗訪、現(xiàn)場拍攝、聽取報告、核查數(shù)據(jù)與資料、電話暗訪等方法不定期對被評估單位工作作風、辦事效率、依法行政的實際狀況進行調(diào)查。

2.福建模式的特點

福建省的績效模式是“效能建設(shè)”，是在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，提高工作效率，管理效率和社會效果為目標，以制度建設(shè)、作風建設(shè)、廉政建設(shè)等為內(nèi)容，改進機關(guān)的運作方式，建設(shè)廉政、務(wù)實的機關(guān)綜合活動。其主要有兩種方式：

第一，要素之間的內(nèi)在聯(lián)系。以崗位責任制來明確工作職責；以公開評議來強化民主監(jiān)督；以公示制來推行政務(wù)公開；以承諾制來明確管理和服務(wù)要求；以失職追究制來嚴肅工作紀律。

第二，一體化的推行機制。主要表現(xiàn)是各級政府所建立的效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)部門及其辦事機構(gòu)，其特點是在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨政齊抓共管，紀檢監(jiān)察組織協(xié)調(diào)，部門各負其責，群眾廣泛參與一體化的推行機制，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，確保各要素之間的有機聯(lián)系，可以說是效能建設(shè)“整合性”的組織保障。

（二）甘肅的“第三方評估”模式 1.評估方法及內(nèi)容

為了樹立科學發(fā)展觀，進一步改善政府工作作風，為全省發(fā)展營造一個規(guī)范合理的法制環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境，從2004年起，甘肅省政府委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心對全省14個市、州政府和所屬的39個職能部門進行績效評估，這是我國首例將政府績效評估委托給第三方評估機構(gòu)進行科學、規(guī)范的評價。主要做法包括幾個方面：

（1）全權(quán)委托第三方獨立組織實施績效評價。從2004年8月起，受甘肅省政府的委托，蘭州大學中國地方政府績效評價中心開展了對甘肅省14個市（州）政府及39個所屬職能部門的績效評價活動。作為一家非營利性的學術(shù)中介機構(gòu)，蘭大評價中心完全是站在第三方的角度上公平、公正、科學的開展評價工作，從評價活動方案的設(shè)計、調(diào)查問卷印制、調(diào)查表發(fā)放和回收、專家選擇、調(diào)查分析、以及終評價結(jié)果的形成完全獨立完成，不受政府影響，較為真實地反映

了評價主體的意見。

（2）評價主體呈現(xiàn)多元化。蘭大評價中心從不同領(lǐng)域、不同層面選擇評價主體，其中既有企業(yè)代表，又有學術(shù)界專家學者，以及省政府工作人員組成的政府評價小組，多元化的評價主體使得評價更加規(guī)范和全面。

（3）運用科學綜合的評估指標考察。由于政府績效評價工作的復(fù)雜性和對評估對象掌握的數(shù)據(jù)信息不夠完全和詳盡，蘭州大學評價中心在評價工作中采取問卷調(diào)查、綜合績效指標考核，現(xiàn)場考察相結(jié)合，使評價結(jié)果更具科學性。

2.甘肅模式的優(yōu)點

第一，由第三方機構(gòu)進行政府績效評估，是我國地方政府績效評估跨出的重要一步。蘭州大學績效評價中心有專業(yè)性的評估專家團隊運用先進的評估分析方法和工具，進行專業(yè)化地方政府績效評價，更加客觀公正。

第二，政府績效評估的規(guī)范化和科學化。傳統(tǒng)的評估強調(diào)的是經(jīng)濟和效率，缺乏對效益和顧客滿意度的重視。而甘肅評估模式形成系統(tǒng)的經(jīng)濟、效率、效益和公正得指標體系，充分體現(xiàn)了這四者的統(tǒng)一性。

第三，甘肅模式的政府績效評估打破了傳統(tǒng)自上而下的評估方式，讓公眾參與評估，做到政府與公眾互動，使得評估透明化，并且體現(xiàn)以人為本，以公眾為中心，公眾是政府

服務(wù)的對象，因此，必須讓公眾參與到政府績效評估中來，讓其對政府服務(wù)做出及時反饋，同時參與評估也增強公眾的社會責任感，對建設(shè)和諧社會也有重要的影響。

（三）青島的目標責任考核模式 1.評估方法及內(nèi)容

青島市也是全國較早實行績效評估的城市之一。近年來，青島市政府圍繞建設(shè)現(xiàn)代化國際城市戰(zhàn)略目標，堅持把政府績效評估作為推進經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)向標，積極構(gòu)建和完善科學發(fā)展觀要求的績效評估體系，不斷加大評估監(jiān)督力度，有效促進了青島市經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展。

在評估對象和范圍上，既有政府部門又有黨政部門，既對市直黨政部門又對區(qū)縣鄉(xiāng)級黨委政府，實現(xiàn)黨政評估聯(lián)動、部門職能評估與區(qū)縣綜合評估聯(lián)動。在評估內(nèi)容上，體現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)的總體布局，體現(xiàn)業(yè)務(wù)指標與內(nèi)部管理指標的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)長期目標與短期目標的統(tǒng)一。

青島市改進了內(nèi)部評估，加大民意調(diào)查和社會評議的力度，逐步實現(xiàn)由“內(nèi)考內(nèi)”、“官考官”向“外考內(nèi)”、“民考官”轉(zhuǎn)變，建立多元化開放性評估主體體系。實行日常評估與年度評估相結(jié)合，抓好目標制定、過程監(jiān)控、績效評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。綜合運用評優(yōu)、物質(zhì)獎勵、公開通報等手段。實行單位主要領(lǐng)導(dǎo)政績評估與單位評估結(jié)果直接掛鉤，公務(wù)員

年度評估與本單位評估結(jié)果掛鉤的辦法，形成了層級評估、層級責任、層級懲罰、覆蓋全員的激勵鏈條，保持評估的嚴肅性和權(quán)威性。

2.青島市政府績效評估的特點

第一，建立了符合科學發(fā)展觀要求的評估體系。青島市政府的績效評估工作體現(xiàn)了市委、市政府對全市工作的總體要求和布局，構(gòu)建了以經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)為核心的目標績效考核體系，既評估經(jīng)濟發(fā)展速度，更評估經(jīng)濟與社會、人與自然和諧發(fā)展，具有很強的針對性和操作性。突出開放評估和外部評估，提高民意調(diào)查權(quán)重。

第二，創(chuàng)新了評估方式充分發(fā)揮評估組成員一的作用。選派人大代表、政協(xié)委員、專家學者、群眾代表、機關(guān)人員參加年終評估和日常監(jiān)督工作，他們到被評估單位全面了解情況，掌握工作進度，加強監(jiān)督，真正做到有效的外部評估方式。同時，注重民意調(diào)查的形式，在采取問卷調(diào)查、走訪調(diào)查的同時，擴大群眾參與面，完善了對市直部門尤其是涉及民計民生部門的社會評議。

三、對我國地方政府績效評估發(fā)展的建議

目前，我國地方政府績效評估尚處于探索階段，無論在理論上還是實踐上都還不夠成熟。雖然部分省市構(gòu)建地方政府績效評估體系在探索中獲得了一定的成功，但實踐中仍然

存在諸多問題，如評估方法過于單一，缺乏有效地績效改善手段等?；谏衔牡姆治霰容^，對地方政府績效評估建議如下：

1.借鑒并吸收西方主要發(fā)達國家的政府績效管理的實踐經(jīng)驗。吸收優(yōu)秀研究成果, 有利于我國政府在績效管理研究領(lǐng)域開辟新的理論視野。把國外的先進管理理念及管理技術(shù)與方法同我國的實際情況結(jié)合起來, 形成具有我國特色的績效評估體制。

2.加快我國政府績效管理的相關(guān)立法工作, 使之進入一個受法律約束的程序。建立完善的法律體系, 并明確的規(guī)定政府績效管理, 健全法律監(jiān)督機制以及事后救濟制度,只有以相關(guān)的法律法規(guī)作為保障, 才能使政府績效管理系統(tǒng)科學有效地運轉(zhuǎn)；用一套規(guī)范的法律體制進行指導(dǎo)不同地方政府的績效管理及評估工作, 以建立政府績效管理的長期有效機制。

3.完善我國地方政府績效評估機制。（1）完善我國地方政府績效評估的指標設(shè)計體系。在設(shè)定評估指標時根據(jù)政府的職責范圍進行設(shè)定, 區(qū)分主次, 并確定出關(guān)鍵指標以便直觀地對政府績效作出評價。（2）評估主體多元化是民主的一個重要表現(xiàn)形式。當公眾能夠自覺且廣泛地參與政府的績效評估過程的時候,這將有助于提升公民對政府績效的認同度,使公眾的意愿能夠順利反饋到政府職能部門, 其評估的成效也更具有可信性,建立信息傳播渠道,這有利于保證績效信息的真實性, 增進公眾與政府之間有效的雙向溝通。

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第二篇：淺談地方政府目標績效管理問題

淺談XX區(qū)目標績效管理

內(nèi)容提要：由于受長期計劃經(jīng)濟體制的影響，我國政府部門存在著機構(gòu)臃腫、效率不高等問題。隨著體制改革的進一步深入，政府職能正在進行重大調(diào)整。政府績效管理作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具，其重要性不斷彰顯?？冃Ч芾碓谖覈块T中的存在的問題、提出解決問題的對策、總結(jié)績效管理的意義，對我們理解和實踐政府部門績效管理有著重要現(xiàn)實意義。主題詞：政府 目標管理 績效管理

淺談XX區(qū)目標績效管理

隨著政府與社會的關(guān)系角色定位的不斷變化,單純把效率作為政府評估的綜合性最終尺度具有很大的局限性,與政府的行為價值取向也已經(jīng)大相徑庭,確立什么樣的政府管理理念,成為當今政府管理與改革的核心問題?，F(xiàn)今，中國各級政府都熱衷于搞脫離實際勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢児こ獭?為追求一時的經(jīng)濟增長速度而盲目上項目搞投資,片面地追求GDP的增長,造成大量低水平重復(fù)建設(shè),諸多決策失誤諸多問題的產(chǎn)生,大都源于績效管理考核評價標準的不科學不準確不全面或不完善“科學發(fā)展觀” 和“正確政績觀”的提出。所以說正確的目標績效管理體系是改變我國各級政府現(xiàn)存問題的主要方法，建立健全對政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部績效管理評估體系,靠機制和體制發(fā)揮作用在新的歷史時期,對政府績效進行評估是整個政府管理創(chuàng)新的一部分,關(guān)系到政府職能和運行機制轉(zhuǎn)變,有利于提升政府管理能力,提升管理水平,提高政府效能。

一、績效、績效管理的概念

所謂“績效”, 是一個組織或個人在一定時期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況，投入指的是人力、物力、時間等物質(zhì)資源，產(chǎn)出指的是工作任務(wù)在數(shù)量、質(zhì)量及效率方面的完成情況。

所謂“績效管理”，是指將企業(yè)的遠景、戰(zhàn)略目標分解到組織和個體，并通過績效溝通、績效計劃、績效考核和績效反饋四個環(huán)節(jié)完成，其注重的是員工未來績效的改善和提高，從而有助于推動組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

二、政府績效管理的概念

所謂“政府績效管理”，是指公共部門積極履行公共責任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化的過程。政府績效管理又可分為多個具體分支，如目標管理績效考核、部門績效考核、機關(guān)效能監(jiān)察、領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)干部考核、公務(wù)員考核等等。在西方也被稱為“公共生產(chǎn)力”“國家生產(chǎn)力”“公共組織績效”“政府業(yè)績”“政府作為”等,泛指政府 所做的成績和所獲得的效益其內(nèi)涵非常豐富,既包括即政府提供公共服務(wù)和進行社會管理的績效表現(xiàn),又包括政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)因此,政府績效的評估,就是根據(jù)管理的效率能力服務(wù)質(zhì)量公共責任和社會公眾的滿意度等方面的判斷,對政府公共部門管理過程中投入產(chǎn)出中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級

政府目標績效管理就是為了更好的促進政府效能建設(shè)，不斷提高政府在經(jīng)濟、效率、效果、和公平方面的績效，已塑造服務(wù)民眾、是民眾滿意的高效政府。

績效管理并不一個單一的概念,它的內(nèi)涵也不僅僅是傳統(tǒng)意義上的直接行為結(jié)果,它應(yīng)該也是行為過程績效型政府管理應(yīng)該包括新公共管理目標管理績效評估績效審計等等各種理念的綜合和實踐即以政府績效為本,以公共責任的實現(xiàn)程度效果服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準,降低政府成本做大政府業(yè)績,通過一整套完整的評估體系,最終實現(xiàn)政府管理的經(jīng)濟、效率、效益、公平。

隨著科技的發(fā)展時代的進步,以及信息化時代的到來,政府能力變得越來越重要,傳統(tǒng)行政管理模式因此受到巨大挑戰(zhàn),以英美為代表的西方發(fā)達國家采用新公共管理思想,適時提出了績效管理理念績效管理的引入大大推動了政府改革的大趨勢,取得了很好的效果,建立績效型政府已成為當今世界政府行政改革的一種趨勢和潮流

三、XX區(qū)概況

XX區(qū)位于四川省北部，全區(qū)共有1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街道辦、1個園區(qū)。全區(qū)以工業(yè)為主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，走以農(nóng)促工、工農(nóng)相結(jié)合的發(fā)展道路。截止2010年底GDP達到XX億元，同比增長XX%；實現(xiàn)規(guī)模工業(yè)增加值XX億元，總量位居全市第X位，同比增長XX%；財政總收入突破XX億元，達到XX億元，同比增長XX%；社會固定資產(chǎn)投資完成XX億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到XX元；農(nóng)民人均純收入增加XX元達到XX元。隨著完成災(zāi)后重建三年任務(wù)兩年完成的目標，XX區(qū)的經(jīng)濟水平得到了長足的發(fā)展。

四、XX區(qū)目標績效管理現(xiàn)狀 1.目標績效管理的原則

XX區(qū)本著以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，著力建立“科學有效、簡便易行，具有激勵性、導(dǎo)向性、可操作性”的目標績效管理體系。堅持“實事求是、科學合理、客觀公正、突出重點、分級負責、獎懲分明”的原則，突出“加快發(fā)展”主題，深入貫徹“五個堅持”，全面推進“三化聯(lián)動”，大力實施“規(guī)劃項目產(chǎn)業(yè)投資突破年”，整體推進經(jīng)濟強區(qū)“四大戰(zhàn)略”，強力抓好災(zāi)后重建、重點項目建設(shè)、民生工程、創(chuàng)建文明城市暨城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理等重點工作，促進全區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)又好又快發(fā)展，社會穩(wěn)定和諧。

2.目標績效管理的體系

XX區(qū)，通過對全區(qū)22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街道辦、1個園區(qū)，52個 4 區(qū)級部門，9個市區(qū)共管部門開展目標管理和績效管理，可以動態(tài)的反應(yīng)責任部門的工作現(xiàn)狀，以便跟蹤查找工作中的薄弱環(huán)節(jié)，大力提高對各項經(jīng)濟指標、共同指標、黨務(wù)政務(wù)指標的督辦事項，促進各項指標按進度要求順利推進，完成。真實、全面的反映了經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，為工作中的監(jiān)督提供了信息支持和依據(jù)，從而提高了各部門之間的溝通協(xié)調(diào)能力，提高了效能。

目標績效管理體系就領(lǐng)導(dǎo)、部門各自所擔負的責任進行了明確的劃分。根據(jù)職責不同XX區(qū)把52個區(qū)級部門和9個市區(qū)共管部門共劃分為黨群、政府辦、財金、農(nóng)、教衛(wèi)、政法、發(fā)改7個大口，根據(jù)工業(yè)農(nóng)業(yè)所占比例大小，把22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為A、B、C三類，有效的避免了因工農(nóng)業(yè)分布不均所帶來的不公平現(xiàn)象。

3.目標的制定

根據(jù)市委、市政府下達區(qū)級的經(jīng)濟社會發(fā)展目標和區(qū)委、區(qū)政府制定的重點工作，所制定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標、黨務(wù)政務(wù)目標、共同目標、否定目標進行績效管理切實做到定量目標數(shù)據(jù)化、定性目標具體化，為績效管理提供有效依據(jù)。

4.目標績效管理結(jié)果的運用

目標績效考核的獎懲是為了更好的反應(yīng)目標績效管理的過程。區(qū)級各部門，經(jīng)濟試驗區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道根據(jù)目標績效考核的結(jié)果進行獎懲，直接反應(yīng)出各個單位在一年的工作的得失。

具體的獎懲辦法包括，以分記獎：各被考核單位的目標績效獎勵按考核得分以分計獎，考核得分高于90分（含90分），具有 5 評獎資格；低于90分，取消獎勵；“點球”獎勵：獲得省部級及以上表彰的單位，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府審定后，另行“點球”獎勵；重點單項獎勵：對經(jīng)區(qū)委區(qū)政府確定的重點單項工作目標實行單獨獎勵；實行問責制：對目標績效考核得分低于90分的單位，責令其向區(qū)委、區(qū)政府寫出書面檢查，并視其情況追究單位主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責任人的責任；考核結(jié)果通報制：各單位目標績效考核結(jié)果全區(qū)進行通報，市級延伸部門的考核結(jié)果由區(qū)目標督查辦向市級主管部門通報。

5.綜合測評（社會評價）體系

政府目標績效管理過程中吸引廣泛的公民參與。公民是政府部門績效管理評估的主題之一，因為從公共行政的角度來看，政府部門的支出必須獲得公民的認可并按合理程序進行，公民有權(quán)評價政府部門是否為他們提供了優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

將綜合測評（含社會評價）考核納入綜合目標績效考核體系，是XX區(qū)在2010年開始對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)、街道和區(qū)級部門目標管理考核辦法的新舉措。通過綜合測評和社會評價考核，不僅可以廣泛征求到各方面對各級各部門工作開展情況的意見，更重要的是可以促使各級各部門進一步落實科學發(fā)展觀，切實改進工作作風，每年都實實在在為群眾辦幾件看得見摸得著的好事和實事，避免考核走過場和平均主義。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦、試驗區(qū)重點突出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及民生工作等方面的內(nèi)容；對區(qū)級部門和市區(qū)共管部門重點突出工作作風和 6 工作實績。

綜合測評以區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)級部門（含市區(qū)共管部門）主要負責人，經(jīng)濟試驗區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和人大主席（或?qū)Ｂ毟敝飨瑢Ρ豢己藛挝坏墓ぷ饕詿o記名投票方式量化打分。

社會評價以區(qū)內(nèi)部分省市區(qū)非科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、基層干部代表、窗口服務(wù)單位被服務(wù)對象代表等對被考核單位的工作以無記名投票方式進行量化打分。

綜合測評（含社會評價）考核結(jié)果按目標績效考核總分的30%計入被考核單位目標績效考核總分。

五、當前XX區(qū)目標績效管理存在的問題 1.目標制定不夠科學合理，欠缺可行性

XX區(qū)在目標設(shè)定上一直是依據(jù)上級指示設(shè)定目標，有些目標的設(shè)定沒有考慮到XX區(qū)的實際情況，缺乏針對性，對目標設(shè)定缺乏過程控制，使得目標量化程度較低，不利于具體操作實施。如XX區(qū)只有少數(shù)幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有工業(yè)，而這幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被劃分為一類進行考核，雖然避免了與農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不公平考核，但是這幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)分布及其不均，企業(yè)實力差距很大，而在經(jīng)濟指標的制定上卻采取一碗水端平的方式進行，公平考核被破壞。

2.分解方式單一，沒有真正落實相關(guān)責任人

目標分解變成了目標分攤，在目標分解到部門后，都采取簽署目標責任書的方式來落實責任，以確保目標完成，但是由于目標責任不清晰，隨意性很大，最終落實情況不夠理想。如XX區(qū)在 7 年初的經(jīng)濟工作會上對安全工作、經(jīng)濟工作等等簽訂目標書，但是簽訂的目標責任書上沒有具體的目標任務(wù)和具體負責人，這就給之后的工作推進帶來諸多不便。

3.目標績效考核形式化

目標績效考核形式化嚴重。人情分日趨嚴重，這也是中國政府所共有的通病，人情在考核中占了很大的比重，這也是目標績效考核越來越走向形式化。

六、完善政府績效考核的對策

1.制定符合實際的目標。采取科學的分解方法

目標分解形式不應(yīng)局限于一種，應(yīng)該形成網(wǎng)絡(luò)體系，形成系統(tǒng)的考核指標體系，要進行科學的實證分析，與政府的使命要建立緊密的關(guān)聯(lián)性；要符合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展實際狀況，既著眼當前，又注重長遠發(fā)展；既要考慮經(jīng)濟發(fā)展，又重視社會全面進步。

2.考核主體的重構(gòu)，加入監(jiān)督審計環(huán)節(jié)

政府目標績效考核存在“先天不足”，沒有專業(yè)的目標績效管理人員，給考核帶來不足。將指標考評與效能監(jiān)測有機結(jié)合，合而為一，并在人大、紀委（監(jiān)察局）和審計部門的組織下進行。人大對政府中心工作熟悉且具有實踐經(jīng)驗，紀委（監(jiān)察局）對考核人員和考核過程進行監(jiān)督，審計部門對隨機采集的數(shù)據(jù)有更為科學的分析機制。

3.考核數(shù)據(jù)的完善，確保數(shù)據(jù)真實性

數(shù)據(jù)的客觀和全面是科學考核的基礎(chǔ)，社會經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的 8 硬指標，由有關(guān)職能部門提供，考核機構(gòu)經(jīng)調(diào)查核實后予以認定；群眾滿意度等大眾性指標的數(shù)據(jù)來源由客觀數(shù)據(jù)和評判數(shù)據(jù)組成，客觀數(shù)據(jù)即客觀的工作與服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，評判數(shù)據(jù)主要通過效能即時監(jiān)測、明察暗訪、抽樣調(diào)查等方式獲得。盡量擴大樣本容量和增加考核頻率，以避免行政干預(yù)。

4.引入電子政務(wù)作為改善政府目標績效管理的新載體 電子政務(wù)是現(xiàn)代政府有效行使職能的強有力的工具，其代勞的開放性大大加強了行政的透明度和民主化進程，為政府績效考核提供了可利用的載體。一方面，電子政務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)使得行政信息的傳遞更加迅速及時，反饋渠道更加通暢；另一方面，電子政務(wù)為政府目標績效考核朝科學化、標準化、制度化的方向發(fā)展提供了多方面的支持，為整個政府目標績效考核的開展創(chuàng)造了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境。

七、總結(jié)

通過本文對政府目標績效管理的分析，政府目標績效考核制度建設(shè)是一個系統(tǒng)的、漸進的工程，需要我們在理論上不斷研究，尋求其規(guī)律，更需要在實踐中不斷探索和完善?？傊?，只要我們善于總結(jié)經(jīng)驗，汲取教訓(xùn)，認真分析，科學對待，就一定能找到適合當?shù)鼐唧w情況的政府績效考核模式。

注：區(qū)名、涉及到的重要經(jīng)濟指標略去。

第三篇：淺談地方政府投資績效審計

淺談地方政府投資績效審計

摘要：目前我國正處于改革開放的深水區(qū)，市場經(jīng)濟體制的各項規(guī)章制度還未完全建立，各項投資制度也很不完善，地方政府投資出現(xiàn)了不少“政績工程”、“形象工程”,決策不民主、不科學導(dǎo)致了地方政府投資效率低下，嚴重地影響了財政資金的使用效益。作為監(jiān)督財政資金有效使用的重要方式之一的地方政府投資審計，在促進積極財政政策的有效實施，深化投資體制改革，維護財經(jīng)法紀方面發(fā)揮了重要、積極的作用。面對新的公共財政框架體系的建立，地方政府投資審計必需切實把握地方政府投資存在的實際問題，積極、創(chuàng)新開展地方政府投資績效審計，在真實性、合法性、經(jīng)濟性審計的基礎(chǔ)上，向揭露問題、規(guī)范管理、促進改革、完善法制、制約權(quán)力、提高效益的績效審計發(fā)展，逐步建立并完善政府投資績效審計制度，逐漸形成政府投資績效評價體系，不斷強化政府投資責任追究制度。

一、地方政府投資現(xiàn)狀、存在問題及原因分析

（一）地方政府投資現(xiàn)狀

1.政府投資受政績影響的沖動。改革開放以來，地方官員的選拔標準由單純的政治指標變成了經(jīng)濟績效指標，地方GDP增長更是居于核心地位。因此，參與競爭的地方政府官員為免于在博弈中處于下風，往往都會有強烈的動機選擇盡力刺激當?shù)氐耐顿Y需求，通常也都會以沖動的地方政府投資拉開競爭的序幕。例如，目前各地政府逐年加大招商引資的力度，隨之產(chǎn)生了經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的盲目擴張和與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施、標準化廠房等項目的盲目建設(shè)等現(xiàn)象。

2.地方政府投資債務(wù)負擔較重?；鶎拥胤秸疄榱思哟箨P(guān)系民生的市政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，只能舉債建設(shè)，重大市政建設(shè)更是“重點舉債”。審計署在2013年第32號公告《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》中指出地方債務(wù)問題：

一是地方政府負有償還責任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54 億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府債務(wù)負擔較重。截至2012 年底，有3個省級、99 個市級、195 個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。

（二）地方政府投資存在的問題 1.政府投資決策方面

前期工作不實，政府投資無科學決策依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行的基本建設(shè)程序，基本建設(shè)項目前期工作主要包括：提出項目建議書、編制可行性研究報告、進行規(guī)劃設(shè)計和編制工程概預(yù)算，以及按照管理權(quán)限提請有關(guān)單位審批等。事實上，為了確保項目盡快批準，原本在投資決策中起到舉足輕重作用的可行性研究報告大多成了“可批性研究報告”，造成項目決策走過場，項目建成后效果不理想。如某縣招商引資的某新能源項目，在國內(nèi)外銷售形勢由于過熱投資及反傾銷等原因造成急轉(zhuǎn)直下的情況下，仍然高姿態(tài)、大規(guī)模盲目引進，政府投資數(shù)億元為該項目新建廠房、宿舍等廠區(qū)項目，項目建成投產(chǎn)不到一年就因市場萎縮而面臨停產(chǎn)的窘境，投資決策失誤。

2.政府投資項目管理方面

一是缺乏投資責任和風險約束機制，超預(yù)算投資嚴重。由于對各級政府投資主體缺乏有效的監(jiān)督、制約機制和責任追究機制，在項目規(guī)劃中盲目追求“大而全、小而全”的規(guī)模，立項時采取“釣魚”手法，實施中通過擅自更改設(shè)計擴大規(guī)模，導(dǎo)致建設(shè)超規(guī)模、裝飾超標準、決算超預(yù)算等現(xiàn)象，投資控制成了一句空話。如某縣實施的內(nèi)河環(huán)境治理工程，招標時采用費率招標，合同價款暫定5000萬元。實施過程中邊設(shè)計邊施工、邊施工邊變更，工程管理混亂、投資控制缺失，造成工程竣工后結(jié)算造價達2億元之多。

二是招投標管理薄弱。主要表現(xiàn)為：⑴將投資項目化整為零逃避公開招投標，從而采取邀請招標或直接發(fā)包；⑵以項目融資為由以BT、BOT等方式抬高項目招投標門坎，排斥潛在投標人。如超標準設(shè)置巨額投標保證金和履約保證金、脫離項目規(guī)模提高施工企業(yè)資質(zhì)要求、無依據(jù)限定投標人及項目負責人在設(shè)定期限內(nèi)的相關(guān)工程施工業(yè)績等；⑶施工單位“掛靠”投標、圍標，幾家施工企業(yè)參加投標，而幕后真正的施工隊伍就是一個；⑷以項目建設(shè)工期在急為由壓縮公開招標時間，走所謂的“綠色通道”，縮小競爭范圍。

三是合同管理混亂。不重視施工合同的簽定，有的合同基本要素不全，合同雙方責任不明確，極易產(chǎn)生合同糾紛；有的在中標價外擅自增加費用，導(dǎo)致不正當競爭；有的單位財務(wù)部門不掌握施工合同，僅憑領(lǐng)導(dǎo)簽字支付項目工程款，導(dǎo)致工程款多付或超前支付。

3.政府投資建設(shè)效果方面

目前，地方政府建設(shè)項目中不計成本、不計風險、花錢不負責任的現(xiàn)象仍存在，地方政府投資沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，浪費現(xiàn)象嚴重。如某縣級市人武部辦公訓(xùn)練區(qū)項目，工程設(shè)計變更不合理、不經(jīng)濟，存在重復(fù)、浪費現(xiàn)象：⑴墻體材料變更方案不合理。外墻原設(shè)計采用粉煤灰加氣混凝土砌塊（不具備自保溫功能）及1CM厚保溫層，后變更采用具備自保溫功能的石英砂加氣混凝土砌塊及2.5CM的保溫層，經(jīng)審計該方案造成重復(fù)投資近35萬元；⑵建設(shè)標準過高，浪費投資。該工程外墻涂料采用檔次較高的金屬氟碳漆，如當時采納跟蹤審計建議使用中檔的外墻彈性涂料，可節(jié)約政府投資近80萬元。

（三）地方政府投資問題原因分析 1.投資項目監(jiān)督力度不夠。目前地方政府投資的規(guī)模大、領(lǐng)域?qū)挘瑢嶋H管理中，責權(quán)劃分不明確、部門之間配合不協(xié)調(diào)，加之專業(yè)人才缺乏，很難做到全方位、全過程監(jiān)管，監(jiān)督?jīng)]有形成合力，降低了監(jiān)督效果。

2.對權(quán)力的制約和監(jiān)督不力。權(quán)力監(jiān)督不力導(dǎo)致決策不當、盲目決策、輕率決策，從而造成嚴重的損失浪費等問題。在現(xiàn)行體制下，地方政府不僅擁有對人、財、物的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，而且擁有監(jiān)督檢查權(quán)。這就造成行政部門自己監(jiān)督自己，既當裁判員又當運動員，形成了“越位”，在越位的同時又存在著缺位，沒有一套科學有效的監(jiān)督體系去制約。在政府投資公共項目中，“首長項目”較為普遍，即政府領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)以成立項目建設(shè)指揮部的形式利用權(quán)利干預(yù)項目建設(shè)活動：有的違反招投標法的規(guī)定干預(yù)工程承發(fā)包；有的以領(lǐng)導(dǎo)視察效果不明顯、不理想，需著力提升的方式要求工程超標準建設(shè)、超規(guī)?！白兏?。

3.重建設(shè)輕管理，重工期管理輕投資控制。一些地方政府為爭取上級部門的資金支持，眼光只盯著資金。項目、資金爭取下來后，不重視項目建設(shè)的規(guī)范管理，出現(xiàn)損失浪費甚至質(zhì)量問題。

二、開展地方政府投資績效審計的必要性和可行性

政府投資中出現(xiàn)的問題并非個別和偶然，它正在侵蝕著政府的廉政形象，影響到市場經(jīng)濟建設(shè)進程和秩序穩(wěn)定。

（一）開展政府投資績效審計的必要性

1.實施政府投資績效審計是完善投資管理體制的需要。政府投資是否達到了預(yù)期效益，投資效果如何等問題都需要通過績效審計予以客觀評價，績效審計可以揭示投資建設(shè)過程中存在的問題，深層次剖析投資管理體制中的缺陷和不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的方面和環(huán)節(jié)，從而不斷完善投資管理體制。

2.開展政府投資績效審計是政府投資審計工作轉(zhuǎn)型升級的需要?？冃徲嬛塾诠芾淼挠媱潯⒖刂坪蜎Q策過程，強調(diào)對未來的改進，把重點放在經(jīng)濟性、效率性、效果性方面。開展政府投資績效審計是時代的需要，是提升投資審計層次，真正發(fā)揮投資審計作用的一個重要途徑。傳統(tǒng)的投資審計對事前的決策失誤無能為力，對“重復(fù)建設(shè)”、“政績工程”、“形象工程”毫無辦法。而政府投資績效審計是一種綜合性審計，突出了效益和效果，確定投資項目所占用的經(jīng)濟資源以及所帶來的收益，評價項目決策部門的決策是否正確，繼而考核其經(jīng)濟責任的履行情況。

（二）開展政府投資績效審計的可行性

1.審計工作經(jīng)驗為投資績效審計奠定了基礎(chǔ)。近年來，在開展本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計中對政府投資項目的效益進行審計，為績效審計打下基礎(chǔ)。一些地方政府審計機關(guān)積極投身于績效審計的實踐，如揚州市邗江區(qū)審計局《某區(qū)國家級科技企業(yè)“孵化器”運行績效審計調(diào)查》等，均為政府投資績效審計的開展奠定了一定的基礎(chǔ)。

2.我國政府高度重視并積極推動政府投資績效審計的開展。2010年4月12日，劉家義審計長在北京開幕的“世界審計組織第六屆效益審計研討會”上表示：“到2012年，我國所有的審計項目都將開展績效審計，績效評價指標體系必不可少?！?/p>

3.政府投資績效審計的外部環(huán)境正在形成。投資審計的外部環(huán)境正發(fā)生著快速的變化：首先，政府職能的轉(zhuǎn)變要求政府強化宏觀管理和公共服務(wù)，提高政府工作效能；其次，公共財政框架體系逐漸完善，政府投資的重點轉(zhuǎn)向了公共投資領(lǐng)域中的非競爭性項目——政府公共工程；第三，民主法制建設(shè)進程加快，公眾對政府行為的民主監(jiān)督意識得到增強，人們常要求政府盡量多做事、少花錢，對公共資金精打細算。

三、現(xiàn)階段開展地方政府投資績效審計的方式方法

在貫徹審計署全面開展績效審計過程中，地方政府投資績效審計的推進面臨困難。只有從實際出發(fā)，尋找方法分步實施，才能深入開展績效審計。個人認為：在真實性、合法性審計向經(jīng)濟性、效率性、效果性轉(zhuǎn)變中，要有重點、有步驟地實施。現(xiàn)階段還不能做到經(jīng)濟性、效率性、效果性三者并重審計和評價，因為科學的審計評價標準體系還未建立。面對新的公共財政框架體系的建立,投資體制改革的深化，必需切實把握地方政府投資存在的管理水平不高、制度建設(shè)不健全、真實性較差、操作不合規(guī)等實際問題，積極、創(chuàng)新開展地方政府投資績效審計，主要采取以制度審計、管理審計為主，以工程審計為輔，在政府投資的真實性、合法性、經(jīng)濟性審計的基礎(chǔ)上，逐步向效率性、效果性審計過渡，向揭露問題、規(guī)范管理、促進改革、完善法制、制約權(quán)力、提高效益的績效審計發(fā)展，逐步建立并完善政府投資績效審計制度，逐漸形成政府投資績效評價體系，不斷強化政府投資責任追究制度。

四、開展地方政府投資績效審計的建議

（一）加快績效審計法律體系和評價體系的建立

通過法律體系的建立和完善，保證績效審計的合法地位，明確監(jiān)督范圍，清楚界定與其他相關(guān)職能。如在《中華人民共和國審計法》中增加績效審計工作的內(nèi)容，并相應(yīng)修改《中華人民共和國審計法實施條例》，對績效審計的具體內(nèi)容、審計程序、評價體系等做出規(guī)定。

（二）優(yōu)化投資審計隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)，整合中介機構(gòu)審計力量

開展政府投資績效審計需要審計機關(guān)儲備更多的專業(yè)人才。一方面，廣泛吸納具有工程經(jīng)濟、投資經(jīng)濟方面高素質(zhì)的人才加入到審計行業(yè)；另一方面，審計機關(guān)也可以組織審計人員到績效審計開展較好的地區(qū)學習投資績效審計的方法和經(jīng)驗。在審計機關(guān)自身審計力量不足的情況下，應(yīng)整合中介機構(gòu)審計力量，利用外部人力資源為審計服務(wù)。

（三）大力推進地方政府投資項目審計公告制度 加大對政府投資項目特別是公共項目審計結(jié)果的公告力度，一方面讓社會公眾了解審計結(jié)果，另一方面也是對審計質(zhì)量最有效的監(jiān)督。有利于提高審計工作的透明度，對審計機關(guān)內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)也是一種促進。

（四）建立和強化投資決策責任追究制度

在政府投資審計中，往往存在著責任不追究、問題屢查屢犯、法不責眾的問題。投資領(lǐng)域損失浪費依舊，這和沒有切實履行問責機制有很大關(guān)系。為了防止政府投資績效審計成為一種形式化的程序，應(yīng)該建立和完善政府投資決策責任追究制度，明確法律責任，真正建立“誰決策，誰負責”的責任機制，對投資浪費問題一查到底，堅決依法追究責任單位及其責任人的直接責任。

五、結(jié)語

隨著國務(wù)院《關(guān)于加強審計工作的意見（國發(fā)〔2014〕48號）》的出臺，審計監(jiān)督的作用不斷強化，審計工作機制的逐漸完善，審計發(fā)現(xiàn)問題的狠抓整改落實，審計能力的逐步提升和審計組織領(lǐng)導(dǎo)的加強，審計工作面臨新的挑戰(zhàn)壓力和發(fā)展機遇。政府投資審計作為審計機關(guān)發(fā)揮審計監(jiān)督作用的重要方式之一，也面臨著同樣的壓力和機遇，也必將對地方政府投資審計從真實性、合法性、經(jīng)濟性審計的基礎(chǔ)上逐步向效率性、效果性的績效審計發(fā)展過渡起到積極的推動和促進作用。

參考文獻：

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第四篇：中國地方政府績效管理的制度環(huán)境分析

中國地方政府績效管理的制度環(huán)境分析

方雷李明

（山東大學政治學與行政管理學院，山東濟南250100）

[ 摘要] 地方政府績效管理是提高政府績效水平的有效工具，發(fā)達國家的績效管理實踐對于中國地方 政府是有益的啟示，要在中國地方政府中引入績效管理就要考核中國地方政府所處的制度環(huán)境與發(fā)達 國家的區(qū)別，從而為更好的發(fā)揮績效管理的作用提供依據(jù)。

[ 關(guān)鍵詞] 地方政府；績效管理；行政生態(tài)；制度世紀60 年代以來，以英美為代表的發(fā)達國家開始了以提高行政效率為中心的政府績效 管理改革運動。這場改革因其深度和廣度被稱為“政府的革命”。改革為發(fā)達國家政府管理提供了全新的視野，建立了新的行政管理模式，發(fā)達國家借此完成了政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。根據(jù)里格斯的行政生態(tài)學理論，任何行政制度的產(chǎn)生都有其深刻的行政生態(tài)背景，任何 制度也只有在一定的行政生態(tài)中才能有效的確立和發(fā)揮作用。發(fā)達國家推行績效管理的制度 環(huán)境與中國顯著不同，政府績效管理作為一種管理工具在發(fā)達國家的運用是有效的，但是，績效管理在發(fā)達國家的成功有其得天獨厚的制度條件。在制度安排上，發(fā)達國家的政府享有中國地方政府無法比擬的優(yōu)越條件。如果不研究中國地方政府的制度環(huán)境，不探索這些制度和地方政府績效管理之間的互動關(guān)系，那么研究成果是不能運用到實踐中的。所以，必須深入研究中國地方政府績效管理的制度環(huán)境，以期在制度方面為地方政府推行績效管理提供改進的建議。

一、中國推行地方政府績效管理的制度阻礙世紀90 年代以后，中國的地方政府績效管理實踐開展起來，比如，2001 年南京市政府開展的連續(xù)數(shù)年的萬人評議機關(guān)活動；2000 年廈門市政府推行的機關(guān)效能建設(shè)；廈門思明區(qū)歷經(jīng)四年時間開發(fā)的“公共部門績效評估”系統(tǒng)等等。從總體上看，中國地方政府績效管理實踐活動收到了一定的成效，促進了政府管理觀念的轉(zhuǎn)變，提高了政府的公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。但是在中國地方政府績效管理推行過程中出現(xiàn)了嚴重的運動化、形式化特征和科學化、法制化水平不高等問題，阻礙了績效管理向更深層次發(fā)展。這是因為就制度環(huán)境來說，中國地方政府績效管理的推行還存在著諸多障礙，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.對上負責的層級結(jié)構(gòu)是地方政府績效管理的首要障礙

中國的地方政府一般面對兩個主體：一個是官僚制度下層層的上級政府，一個是它治理區(qū)域 內(nèi)的廣大民眾。由于普遍的直接選舉的缺乏和人民代表大會制度的不完善造成所有的地方政府都是“對上負責”的，政府績效評估的主體是上級政府。中國的地方政府往往不能做到發(fā)達國家地方政府的獨立性，正如里格斯所言，繞射型社會的特點就是各種職能的糾纏不清，中國地方和中央的關(guān)系還不能達到一種“在市場的基礎(chǔ)上的相互制約的良性互動”①。對上負責的層級制造成地方政府服務(wù)意識的淡漠，地方政府的首要任務(wù)是完成上級政府交辦的事務(wù)，政府績效管理停留在政府內(nèi)部的編制、流程的修補。這種“績效管理”雖然也可以取得一定的成果，但是這種停留于表面的“效率”不僅難以持久，更與績效管理的要求相去甚遠。中國的社會變革是由政府推動的，作為一個“后發(fā)型”的國家，政府主導(dǎo)了社會的發(fā)展變革。在而在政府內(nèi)部，一般來講，強有力的中央政府最先感受到變革的需要并制定一系列的制度由上而下的推行之，地方政府往往是受命于上一級政府，推行上一級政府的政策方針，較少自覺性。對于地方政府來說，前進的主要動力來源于上級。雖然隨著改革的步步深入，中央政府在不斷的給予地方種種自主性權(quán)力，但是在整個社會過渡期內(nèi)，中央政府的權(quán)威仍需要維持，對于地方的控制不能過分削弱。這就決定了至少在社會的轉(zhuǎn)型期間，這種對上負責的層級機制現(xiàn)在是不會改變的，由此造成的對績效管理的負面影響短期內(nèi)也不會消失。

2.政府、政黨和人大之間的權(quán)力界限不清造成地方政府績效管理外部監(jiān)督的缺失

不同于發(fā)達國家，中國的政黨是現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中組織化程度最高的，中國的政黨不僅僅 要在制度化的環(huán)境中爭取執(zhí)政權(quán)力，而且主導(dǎo)了整個國家的現(xiàn)代化進程所有的制度設(shè)計和推行，由此也使得“黨政不分”成為中國政治的一大特色。雖然政府一直強調(diào)黨政分開，指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是間接領(lǐng)導(dǎo)、是政治思想與方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。但時至今日，黨政分開仍然是中國政府要著力解決的重大問題。政黨權(quán)力的過分擴張還影響到了權(quán)力機關(guān)，政黨習慣性的把人民代表大會作為政黨政策獲得合法性的工具。權(quán)力機關(guān)至高無上的地位受到了沖擊。同時，由于行政國家的發(fā)展，行政力量膨脹，愈發(fā)擠占了權(quán)力機構(gòu)的空間，使得中國的人民代表大會面臨前所未有的尷尬，其獨立性和職能的發(fā)揮受到了很大的挑戰(zhàn)。人大一度成為“橡皮圖章和表決機器”。政黨與政府權(quán)力的過分擴張造成了中國的政府績效管理必須由政黨自上而下的推動，績效管理的集權(quán)性、內(nèi)部推動性特征明顯。這樣的推動方式一方面可以造成績效管理依靠政黨的力量迅速的在全國范圍內(nèi)鋪開，但是更容易造成地方政府績效管理在沒有外力監(jiān)督的情況下迅速走向形式化和運動化。

3.中國地方政府獨特的官僚化不足造成績效管理推行的基礎(chǔ)缺失

理性官僚制度是由韋伯提出的，韋伯認為理性官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的最有 效的組織形式，是“最純粹的”組織形式。理性官僚制度在設(shè)計之初被認為是最完美的—— “精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來，能達到最佳的效果?！雹诘堑搅松鲜兰o70 年代，發(fā)達國家的新公共管理運動興起，開始了對理性官僚制口誅筆伐，新公共管理理論甚至認為，政府管理所有的低效率的根源就在于理性官僚制。這實在是對理性官僚制的誤解與苛求。理性官 僚制在解決組織內(nèi)部效率的問題上還是頗具成效的；金字塔型的層級結(jié)構(gòu)也是有效的組織形式，在當今的工商組織和政府部門中，最基本的組織形態(tài)仍然是理性官僚制；官僚制所提倡的科學、法制和理性精神在當今時代也是必須的。新公共管理學派的偏頗在于把理性官僚制的過度發(fā)展等同于理性官僚制本身，把官僚主義和理性官僚制一同否定了。當然，也不是說理性官僚制毫無缺陷，理性官僚制所要保證的是一種工具性效率，“政治”層面的人性關(guān)切并不為理性官僚制所涉及。所以，當理性官僚制過度發(fā)展的時候就會走向它的反面，為了追求效率而導(dǎo)致無效率。政府績效管理就是承襲了理性官僚制科學化、法制化的精神并運用市場化和民主化的力量對其進行修正，使政府部門更具有回應(yīng)性、靈活性。發(fā)達國家不是摒棄了官僚制而是在官僚制的基礎(chǔ)上對其進行了修改和補充。從這個意義上說，官僚制其實就是績效管理的基礎(chǔ)。實踐證明，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的“人治”是不可能獲得長久的高效率的，理性官僚制就是為了解決“人治”的低效率而設(shè)計的。理性官僚制的基礎(chǔ)和核心在于法治化，崇尚法的權(quán)威取代傳統(tǒng)和個人的權(quán)威，但在中國的地方政府中，往往存在著個人權(quán)威取代法的權(quán)威，法律不受尊重，即是所謂的“上有政策、下有對策”。有的學者提出一個“非制度化生存”③的概念，就是我們雖然有完整的法律制度可以規(guī)范日常行為并進行個人權(quán)利的自我保護，但是這些制度是脆弱的，并沒有落實到現(xiàn)實生活之中。我們解決日常生活的諸多問題不是依賴于正式的規(guī)章制度，而是傳統(tǒng)和習慣。這是因為我們由于正處于傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型過程中，我們還沒有完成個人權(quán)威向法理性權(quán)威的轉(zhuǎn)化和機構(gòu)功能的分化。領(lǐng)導(dǎo)者個人對政治活動的影響很大，也就是說我們還有很強的人治傳統(tǒng)，我們所面對的問題不是官僚制過度發(fā)展而是官僚制的相對不足。

4.精英政治下的官僚隊伍導(dǎo)致地方政府績效管理人員準備不足

從傳統(tǒng)政治制度開始，中國的政治制度設(shè)計就是典型的精英政治，官僚作為政治精英，主宰了政治制度設(shè)計、行政實施、社會利益協(xié)調(diào)甚至是社會道德共識的實現(xiàn)等等任務(wù)。相應(yīng)的，這套政治制度對于官僚的執(zhí)政水平、道德水準要求非常高，官僚必須受過良好的教育，有政治遠見和嫻熟的行政技能，在道德上更是要臻于完美無缺?？傊巧鐣牡浞?，是“賢者”。在這種賢人政治中，官僚如父母，人民如子女。人民一般很少主動參與行政，行政系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)依靠高素質(zhì)的官僚對于民情的體察，即所謂“為民做主”。這樣，在官僚隊伍整體素質(zhì)較高，政治清明的情況下，整個行政機構(gòu)就會比較注重減輕人民負擔，增加人民福利；在官僚隊伍整體腐敗，道德水準降低的情況下，官僚機構(gòu)蛻變?yōu)榕廴嗣竦墓ぞ撸瑢?dǎo)致行政無效率或負效率。長期以來，新中國政治在一定程度上仍然是一種精英政治模式，秉承“工人階級是先進生產(chǎn)力的代表，共產(chǎn)黨是工人階級先鋒隊組織”的理論前提，官僚隊伍獲得了精英身份，并在以階級斗爭為社會主題的時代中維持了精英地位。但是，在社會轉(zhuǎn)型時期，這種依靠戰(zhàn)爭和革命建立的精英身份受到了極大的挑戰(zhàn)。政治精英普遍面臨著現(xiàn)代管理方法手段和社會服務(wù)建設(shè)經(jīng)驗的缺乏的尷尬，政治精英內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象又進一步動搖了精英的純潔性。與此同時，現(xiàn)代的文官制度雖然開始推行，但是由此產(chǎn)生官僚隊伍還沒有完全成長起來并占據(jù)從中央到地方各級政府的所有管理崗位。鑒于中國地方政府績效管理的政府推動特征，績效管理在地方政府的推行就變得十分困難，原因很簡單績效管理的推動者們本身就不掌握績效管理所要求的現(xiàn)代科學管理方法和手段。比如，對于政府績效管理來說，制定合乎需要的績效評估的指標體系尤為重要，但是，官僚隊伍中往往缺乏這方面專門人才?！罢M織通常不能很好的找出它們提供的產(chǎn)品和服務(wù)、現(xiàn)有的資源水平和預(yù)算水平與他們期望取得的結(jié)果之間的關(guān)系”。④導(dǎo)致政府并不了解通過何種措施才能改善政府的績效。由于人才流動的馬太效應(yīng)，行政層級越低，地區(qū)經(jīng)濟越落后，官僚隊伍的整體素質(zhì)越低。所以，盡管績效管理可能獲得較高層級政府的認可，相關(guān)技術(shù)的缺乏和績效管理立法的缺位卻使得地方政府官僚在社會管理過程中傾向于繞開績效管理方法而使用傳統(tǒng)的管理手段。官僚隊伍的低素質(zhì)還造成官僚對績效管理改革本身的抵制，績效管理實施過程中必然要進行一系列的機構(gòu)調(diào)整、人員精簡和加強預(yù)算控制，我們知道，政府并不是完全理性的，地方政府官僚也在追求自身利益的最大化，這樣地方政府的官僚可能會本能地反對在本區(qū)域內(nèi)推行政府績效管理。

二、發(fā)達國家地方政府績效管理的制度優(yōu)勢

里格斯把世界上主要國家的行政生態(tài)按照社會的專業(yè)化程度大致分為三類：農(nóng)業(yè)行政生 態(tài)或稱融合型公共行政生態(tài)，過渡社會的行政生態(tài)也叫棱柱行政生態(tài)，最后是工業(yè)社會的行政生態(tài)，亦稱繞射型的行政生態(tài)。這些不同的行政生態(tài)下催生的行政制度是根本不同的，所以在引入一項新的制度的時候必須充分考慮不同行政生態(tài)的特點，審慎進行?！霸谝粋€繞射的社會中，必然有一個專業(yè)化的機構(gòu)或者組織來擔負起公共行政的任務(wù)” ⑤在一個高度專業(yè)化的社會中進行政府績效管理改革可以享受到諸多先天的優(yōu)越條件——“工業(yè)型的社會具有普遍而成形的規(guī)范、高度的社會流動、平等的階級制度和發(fā)展良好的職業(yè)制度”，⑥具體來說，就是地方自治制度、公民參與機制和社會和政府行為的高度法治。

1.發(fā)達國家自治的地方制度有利于績效管理的開展

與中國的地方政府顯著不同，發(fā)達國家的地方制度很有特點，以美國為例，除了聯(lián)邦政府和聯(lián)邦成員政府（州）之外，所有的政府都是地方政府，一般都實行直接選舉。發(fā)達國家的地方政府一般沒有十分明顯的層級，一個很大的市和一個很小的鎮(zhèn)可能同樣都是同一級別的地方政府都直接隸屬于州政府，而不是相互統(tǒng)屬。城市或者市鎮(zhèn)的形成不是行政管理的區(qū)域劃分而是由于傳統(tǒng)和歷史的因素。比如，“同樣是地方政府，波士頓市有60 萬人，劍橋市有10 萬人，塞勒姆市不足5 萬人，艾莫斯特鎮(zhèn)只有3.5 萬人，與艾莫斯特相鄰的Pelham、Shtesbury 和Leverete 等地方都是人口不超過2000 的小鎮(zhèn)，也是地方政府。”⑦，地方政府在地方事務(wù)上有很大的自主權(quán)，中央對于地方政府的控制是通過財政和預(yù)算制度，很少直接插手地方的具體事務(wù)。也就是說，與中國金字塔式的任命制不同，發(fā)達國家的地方是自治的，權(quán)力是自下而上的而不是自上而下的，政府的權(quán)力來自于公民的讓與，上一級政府的權(quán)力來自于下級政府的讓與。在憲法的范圍之內(nèi)，地方的大多數(shù)事務(wù)都由公民自主，地方擁有廣泛的權(quán)利。發(fā)達國家地方自治機構(gòu)，可以使地方政府直接面對州政府和區(qū)域內(nèi)的公民，對公民負責。這樣的好處是顯而易見的，首先，由于比較少的行政層級，由州政府到地方政府之間政令傳遞迅速而較少失真。其次，由于實行直接選舉，地 方政府較少面對上級政府的壓力，而是直接對區(qū)域內(nèi)的民眾負責，更能夠保證地方政府的公共行為是符合區(qū)域內(nèi)的公民的利益，政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)更能夠符合需要。再次，地方自

治制度保障了公民對于決策過程和公共服務(wù)的民主參與，最大限度的保證行政的效率。

2.發(fā)達國家政府的科學管理減少了地方政府績效管理的阻力

發(fā)達國家績效管理運動在某種程度上是科學管理主義的繼續(xù)和深化發(fā)展，無論是科學合理的指標體系的設(shè)立、計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，還是將理性追求轉(zhuǎn)化為法律制度等的設(shè)計，都體現(xiàn)了科學管理主義的傳統(tǒng)。自從將管理學成為一門科學的泰羅時代開始，發(fā)達國家政府管理的精細、科學追求就從未停止過，如果仔細觀察就可以發(fā)現(xiàn)理性官僚制度實際上也是科學管理的繼續(xù)。在保證機械效率的層面上，理性官僚制無疑是成功的，它也是科學管理主義發(fā)展的產(chǎn)物。正是由于“管理主義的思想一直潛藏在政府活動中”⑧，管理主義的基本觀點——“公共與私營部門在管理上無本質(zhì)區(qū)別；私營部門的管理更優(yōu)越”⑨促成了企業(yè)管理的方法在公共部門的大規(guī)模使用。

對于政府績效管理來說，科學管理主義一方面有利于政府直接方便的采用工商企業(yè)的管 理方法，推動政府管理方法手段的創(chuàng)新，其次，還可以保證制度的創(chuàng)立和被尊重。雖然最初發(fā)達國家的績效管理改革是由行政命令推動的，但是在改革發(fā)展到一定程度的時候，發(fā)達國家都及時地推出了績效管理的法律，從而把績效管理用制度的形式確定下來。發(fā)達國家的科學管理傳統(tǒng)為政府績效管理奠定了基礎(chǔ)，使得政府績效管理可以較為順利地實現(xiàn)與原有政府制度機制的銜接，減少了改革的阻力。

3.社會和政府行為的高度法治化為政府績效管理走向深入提供保障

發(fā)達國家的法治程度相對比較高，這種高度法治不僅僅體現(xiàn)在法律制度制訂本身，更體 現(xiàn)在法律被遵從的程度。漢密爾頓認為“政府是必要的邪惡”，國家的政治制度設(shè)計都是為了制政府的無限擴張，以免造成對公民個人自由的傷害?！安恍湃问敲總€立法者首要的任務(wù)，法律不是針對善，而是針對惡制訂的。”⑩政府的行為都必須合乎法律的規(guī)定的范圍、方式和程序。在績效管理運動廣泛開展的時候，績效管理立法引起越來越多的重視，美國于1993 年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，（government performanceand result act，簡稱GPRA）GPRA 是世界上第一部政府績效管理的立法，其后，美國的《以績效為基礎(chǔ)的政府典范法》、荷蘭的《市政管理法》等以立法的形式肯定了政府的績效管理制度。對政府績效管理的戰(zhàn)略規(guī)劃、績效報告制度、審計和財政監(jiān)督制度、績效評估的方式方法等做出了規(guī)定。建立在良好的法治基礎(chǔ)之上，這些政府績效管理的法律規(guī)范在轉(zhuǎn)變政府管理觀念，提高績效管理重視程度中起到了重要作用從而最終把績效管理作為一項制度長期固定下來并推動了績效管理運動向深遠的層次發(fā)展。

三、構(gòu)建中國地方政府績效管理的良性制度環(huán)境

1.利用現(xiàn)行制度中績效管理的有利因素

鑒于整個中國改革的漸進性質(zhì)，地方政府的績效管理不僅僅要著眼于未來，設(shè)計理想的 制度藍圖，也要著眼于現(xiàn)在，利用現(xiàn)有制度中的有利因素，探索績效管理和中國地方政府改革的良性互動機制。

中國地方政府的制度設(shè)計中雖然有許多不利于地方政府績效管理推行的制度阻礙，但同 時也蘊含著績效管理的有利因素，我們要做的就是改革地方政府制度中的不利方面而把有利的因素發(fā)揮出來。第一，雖然是相對的，在中國統(tǒng)一的中央集權(quán)制度之下，仍然有部分地區(qū)如

經(jīng)濟特區(qū)、民族自治地方和較大的城市享有部分立法權(quán)力。而且，改革開放之后，中央政府在不斷的進行著權(quán)力的下放。所以，中國的地方政府還是享有部分地方事務(wù)的自治權(quán)力的，問題的關(guān)鍵是如何使這些權(quán)力不是滯留在政府內(nèi)部而是為區(qū)域內(nèi)的公民所享有。第二，人民代表大會制度至少從理論上保障了公民的政治參與和對政府的行政監(jiān)督。如果能夠真正發(fā)揮人大的立法和監(jiān)督作用，必然能夠有力的推動地方政府績效管理改革。第三，政黨制度中民主黨派的監(jiān)督作用，民主黨派在中國政府中有參政的功能，可以向地方政府提出績效管理的建議并充當?shù)胤秸冃Ч芾頊y評的“第三方力量”。第四，基層自治制度的廣泛鋪開對整個地方政府的影響和滲透作用?；鶎幼灾沃贫雀淖兞碎L期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的過度控制局面，通過農(nóng)村自治制度，村民獲得部分農(nóng)村事務(wù)的自主權(quán)力，以往僅僅貫徹上級政府意志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村和上級政府的紐

帶，在其政策和管理活動必然更多的考慮農(nóng)民的利益要求。雖然，中國目前的自治制度僅僅局限于農(nóng)村和城市中的居委會。但是，這畢竟打破了中國地方政府過度集權(quán)的堅冰，對于整個地方制度的改革有一定的滲透作用。

2.持續(xù)擴大地方自治權(quán)力，完善地方民主制度

發(fā)達國家的績效管理運動是在市場化和科學管理的基礎(chǔ)上持續(xù)地擴大公民政治、行政權(quán)利。發(fā)達國家地方政府績效管理的推行有賴于其良好的地方自治制度和民主機制?？冃Ч芾淼暮诵睦砟钤谟诿裰骰?。雖然，現(xiàn)在還不能確定一種適合中國地方政府特色的民主模式，而且，地方民主制度的構(gòu)建還涉及到中央和地方關(guān)系這個棘手的問題，但有一點是確定不疑的，就是民主的本質(zhì)在于參與。地方政府績效管理需要擴大地方權(quán)力但是也需要擴大公民的民主權(quán)力，也就是說地方民主制度的建構(gòu)上是需要兩個維度的，一是中央權(quán)力的不斷“下放”一個是政府權(quán)力的“外放”，真正把政府權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)楣駲?quán)利。以往歷次中央對地方的權(quán)力下放，其實只是中央與地方在政府內(nèi)部的權(quán)力切割。地方政府績效管理的長遠的動力不在于政府自身而在政府之外。推行地方政府績效管理，必須把擴大地方自治權(quán)力和完善地方民主制度結(jié)合起來，不斷的拓寬公民政治參與的內(nèi)容和渠道。無論什么樣的地方民主制度，必須要保證公民在以下三個層面的政治參與：一是通過選舉決定地方的最高領(lǐng)導(dǎo)和重要部門負責人，二是對具體公共事務(wù)處理和公共政策制定的參與，三是對行政部門的績效監(jiān)督。

3.重塑中國地方政府行政體制

中國社會正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變之中，官僚化不足成為困擾政府效率 提高的重要問題，所以許多學者主張建立以效率為目標的理性管理制。然而，在全球化的今 天，發(fā)達國家正在極力的批判官僚制，新公共管理、善治理論等都提出要重新構(gòu)建新型的政府行政范式。而且，官僚體制過度發(fā)展的弊端也在中國局部的地區(qū)顯現(xiàn)出來。因此，在建立地方政府理性官僚制度的同時，必須用新公共管理的相關(guān)理論對理性官僚制進行重塑，使之更加適合中國地方政府需要，更有時代的特征。

第一、構(gòu)建地方政府理性官僚制度基礎(chǔ)，這是重塑中國地方政府行政體制的第一步。理性、科學和法治是官僚制的根本要義，也是效率的基本保障。首先要在地方政府中推行職位分

類管理，對不同部門、不同崗位的責、權(quán)、利進行清晰的界定，嚴格定崗定編。其次，要在地方政府中樹立法律的權(quán)威，嚴格執(zhí)行《公務(wù)員法》和《行政程序法》以及其他法律制度，嚴格執(zhí)法，不能遷就行政中的違法行為。真正使法律成為公共行政的最高準則。最后，健全公務(wù)員制度。

第二、用新公共管理等相關(guān)理論重塑理性官僚制。首先，將理性官僚制的效率追求和公平正義理念結(jié)合起來，上文說過，理性官僚制只能保證官僚機構(gòu)的內(nèi)部效率，而政治層面的民 主、公平理念并不為理性官僚制度涉及，一味追求機械效率的結(jié)果是整個行政的最終無效率。所以，要把理性官僚制度和新公共管理的公平正義觀念結(jié)合起來，以人為本，構(gòu)建服務(wù)型政府。其次，將官僚制層級機制與新公共管理的責任性要求結(jié)合起來，官僚制的典型特征在于金字塔型的層級機制，強調(diào)上級的權(quán)威，而對上負責的層機制是推行績效管理的重要阻礙之一，所以，在保證政府權(quán)威基礎(chǔ)上，必須增強政府的責任意識，強調(diào)對民眾負責，建立責任政

府。

最后，將理性官僚制的專業(yè)管理和民眾參與結(jié)合，也就是上文說的擴大公民的政治參與渠道和內(nèi)容，建立以公示制度、聽證制度、評議制度為核心陽光行政。

注釋：

①金太軍：《中央與地方關(guān)系建構(gòu)與調(diào)諧》，廣東人民出版社，2005 年版，第165 頁。

②〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》(下卷)，商務(wù)印書館1997 年版，第296 頁。

③孟憲平：《論非制度化生存的負面效應(yīng)及其治理》，大連大學學報，2007 年第4 期

④（美）凱瑟琳· 紐科默：《迎接業(yè)績導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)》，中山大學出版社2003 年版，第34 頁。⑤⑥彭文賢：《行政生態(tài)學》，臺灣三民書局，1988 年版第67 頁。

⑦高新軍：《美國地方政府治理案例調(diào)查與制度研究》，西北大學出版社2005 年版，第3 頁。

⑧國家行政學院國際合作交流部：《西方國家行政改革述評》，國家行政學院出版社1998 年版，第76 頁。⑨孟華：《政府績效評估：美國的經(jīng)驗與中國的實踐》，上海人民出版社2006 年版，第58 頁。⑩（德）拉德布魯赫：《法學導(dǎo)論》，中國大百科全書出版社1997 年版，第2 頁。

⑩胡德平：《善治語境下中國政府再造的路徑選擇》，四川行政學院學報，2006 年第1 期。

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第五篇：地方政府預(yù)算績效管理的工作總結(jié)

市人大財經(jīng)辦、預(yù)算工委組織預(yù)算績效管理全過程跟蹤監(jiān)督工作組成員一行18人，在市人大常委會委員、財經(jīng)委副主任委員趙巨鵬的帶領(lǐng)下，在北京高技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心召開了預(yù)算績效管理全過程跟蹤工作總結(jié)會。會議由市人大財經(jīng)委副主任委員陳婷主持，專題聽取了市科委、市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局等試點部門2012年預(yù)算績效管理工作情況的匯報和市財政局市級財政預(yù)算績效管理工作的匯報。

市科委鄭煥敏副主任將一年多以來市科委在預(yù)算執(zhí)行、績效目標落實、管理工作、問題和體會及下一步工作等方面進行了詳細介紹,重點將近年市科委在推進科技體制改革、優(yōu)化整體創(chuàng)新環(huán)境方面的做法和成果做了匯報。市衛(wèi)生局張建樞副巡視員、市醫(yī)管局顧晉副局長分別匯報了本單位的預(yù)算績效管理試點工作情況。市財政局相關(guān)處室負責人匯報了我市近年以來預(yù)算績效管理的總體工作情況及下一步主要工作安排。

市人大預(yù)算績效管理全過程跟蹤監(jiān)督工作組對試點部門的工作總體上比較滿意。工作組還現(xiàn)場問詢了績效管理工作的具體做法，并從加強預(yù)算編制、提高預(yù)算效果等方面提出了寶貴的意見和建議。如有代表建議在具備完善的組織體系基礎(chǔ)上，進一步加強績效管理技術(shù)體系的研究，在目標管理和獎懲制度上有所突破;有代表認為試點部門項目微觀績效目標很明確，但微觀目標與部門的宏觀目標、中觀目標的對應(yīng)關(guān)系還有待進一步明晰;針對部分項目執(zhí)行周期較長績效評價較難實施的問題，有人大代表建議績效評價工作分階段實施，將項目中間階段的績效評價重點放在實施進度上或者暫時不進行預(yù)算績效評價、待項目執(zhí)行期滿后再進行績效評價。

市人大財經(jīng)委副主任委員趙巨鵬做了總結(jié)發(fā)言：認為我市預(yù)算績效管理工作取得了很大的成績，相關(guān)部門采取了針對性很強的措施，預(yù)算績效管理的意識有很大的提高，預(yù)算實施效果較為顯著;各個部門根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點采取了有針對性的管理措施和辦法，保障了試點工作順利開展;市人大代表及相關(guān)工作同志高度重視，積極建言獻策，充分發(fā)揮了人大的監(jiān)督和指導(dǎo)作用，促進了我市預(yù)算績效管理工作的推進;希望市財政局、市科委、市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局等部門要進一步加強對試點工作經(jīng)驗的總結(jié)和凝練，為今后在全市全面推廣打下堅實基礎(chǔ)。

市科委辦公室、法規(guī)處、計劃處、條財處、審計處以及市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局相關(guān)負責同志參加了本次總結(jié)會。