第一篇：我國地方政府績效評估的實踐探索

我國地方政府績效評估的實踐探索

桑助來

政府績效評估是當代公共管理改革的核心內容，它堅持以績效為導向，以公民滿意為標準，以科學的測量評估為依據，提高政府管理效能，優化行政資源配置。改革開放以來，為適應社會主義市場經濟的發展，我國不斷改進政府績效考評工作，特別是近年來，根據中央提出的樹立科學發展觀和正確政績觀的要求，各地從實際出發，積極進行政府績效評估的試點和探索，積累了寶貴的經驗，取得了明顯的成效。

主要形式

從20世紀80年代開始，我國地方政府開展了多種形式的政府績效評估試點，集中體現在三個方面：

一是各地先后實行了多種形式的目標管理責任制。自20世紀80年代初開始，我國就開始試行機關工作人員崗位責任制，到80年代后期至90年代初，隨著我國經濟體制改革進入新的階段，各地在崗位責任制的基礎上，普遍實行目標管理責任制，在黨政部門大力推行目標管理。據不完全統計，到1998年全國有23個省區市實行了省區市級機關目標管理，90%以上地市級機關推行了目標責任制，有100多個城市實行了城市目標管理。進入新世紀，一些地方根據新形勢發展變化，在實踐中不斷改革完善目標管理的方式和手段。1

目前我國的目標管理工作，越來越重視績效導向和績效測評，正向現代績效評估的方向轉型發展。

二是不斷完善黨政領導干部政績考核評價體系。我國的干部考核自20世紀80年代以來，就確定了德能勤績全面考核，注重實績的原則，但實績考核標準和測評體系一直沒有建立起來，在實際工作中，存在單純用GDP考核干部的傾向。近年來，我國改革發展進入新的階段，各地以科學發展觀統領經濟社會發展全局，干部政績考核體系在實踐中不斷完善。一是堅持全面、協調、可持續發展。干部考核指標體系，既有經濟發展指標，又有社會發展指標；既有城市發展指標，又有農村發展指標；既重顯績，又重潛績；既看當前，又著眼可持續發展。同時將領導班子考核指標與主要領導個人的考核指標結合起來。二是從實際出發，突出重點。各地在全面考核的基礎上，根據當地經濟社會發展的實際情況，突出考核重點，在重視經濟發展指標的同時，各地根據構建和諧社會要求，將勞動就業、社會保障、環境保護和資源、能耗等方面指標列入政績考核的重要位置。三是體現針對性，一些省市在制定干部考核指標時，充分考慮不同地區、不同層次、不同崗位、不同基礎的特殊性和差異性，分門別類地設置考核指標和標準，四是注重可操作性，許多地區在制定考核指標體系時，都充分考慮操作性問題，明確了指標的含義，確定了指標的標準，設置了各指標的權重和分值，實行

量化考核，克服了原來在政績考核中存在的重定性輕定量、重主觀評價輕客觀標準的問題。

三是采用多種方式廣泛開展公民評議活動。公民和管理服務對象參與對政府業績的考核是現代政府績效評估的重要內容。我國在不斷深化改革擴大開放的歷史過程中，行政管理體系透明度也在不斷提高，一些地方政府積極探索公民社會參與政府績效考核評價的方式，不斷拓寬公民和服務對象考評政府部門和公務員的渠道。南京市自2001年起，連 續六次開展了“萬人評政府”活動，目前，我國大約有20 多個省市通過多種形式，開展了公民評議政府和公務員活動，許多地方將公民評議作為對領導干部和公務員考核的重要方式，并不斷規范化制度化。

這三種形式的政府績效評估實踐時間長、范圍廣、影響大，對提高機關效率和行政執行力、轉變政府職能和管理方式、形成合理的用人導向和改善政府形象都具有積極意義，有力地促進了科學發展觀的貫徹落實，促進了經濟社會的發展。

現存問題

我國政府績效評估總體上還處于探索和試點階段，主要存在以下矛盾和問題：

一是政府績效評估發展不平衡。目前，政府績效評估和管理尚未在全國全面推開，大多數地區還是采用傳統的考核方式，以公務員個人總結代替部門考核，以年度會議代替績效目標制定，以單項評比檢查代替綜合績效評估。

二是政府績效評估缺乏統一的政策指導和法規保障。我國地方政府績效評估實踐十幾年來一直處于自發狀態，工作的啟動和開展主要取決于地方政府領導人對這項工作的認識程度。目前，還沒有出臺全國性的政策法規，造成地方政府績效評估工作的持續性不強，經驗交流和推廣不夠，評估實踐的廣度、深度和力度受到嚴重影響。

三是績效評估指標體系不健全。一些地方制定政績考核標準時，一味追求經濟增長，以GDP高低論政績好壞，不能很好處理經濟建設與社會發展和環境保護關系，存在忽視社會事業發展和環境保護問題。有的甚至大搞“形象工程”、“政績工程”。

四是績效評估的科學化程度不高。績效評估的主體主要是上級行政機關，社會公眾參與較少；評估的內容重工作過程成果，尚未深入到對工作最終效果的評估；評估方式多為 “運動式”、“評比式”，隨意性較大，持續性規范性不強；政府績效評估的封閉性、神秘性、主觀性較強，透明度、公開化和客觀性還不夠，缺乏必要的社會監督和制約。

五是績效評估理論對實踐的引導力度不夠。我國政府績效評估的理論研究起步較晚，一些研究主要限于對國外績效評估理論的介紹和評鑒，對中國政府績效評估的實踐總結提煉不夠，中國特色的政府績效評估理論體系尚未形成。

基本經驗及展望

一是科學定位，領導重視是政府績效評估開展的根本。開展政府績效評估是確定一個地區工作導向，決定主要領導人施政方式的大事，關系到政府職能的履行，影響到公共資源的配置，牽動一個地區經濟社會發展全局。同時其涉及面廣，政策性強，直接觸及黨政各部門及主要領導人員的權力和利益。因此，要將這項工作持久地開展下去，必須將其擺在行政管理的中心位置上，主要領導親自抓，成為名符其實的“一把手工程”。

二是先進的理念，開拓創新的精神是政府績效評估開展的基礎。政府績效評估是一種基于先進理念基礎之上的新型管理模式，是對傳統官僚體制的革命性創新，是一項開創性創新性強的工作，不僅需要強烈的政治意愿，也需要有干事創業的團隊去研究問題，實施變革。

三是堅持績效導向，制定科學的績效指標體系是政府績效評估開展的核心。績效評估成敗的關鍵是能否科學地測評一個地區、一個部門的工作績效狀況，績效指標是測評的依

據。要認真分析績效指標的特點和要求，科學確定績效指標的結構和比重，處理好工作過程指標與績效指標的關系；搞好定量績效指標與定性指標相結合；堅持指標的可測量和可操作性。

四是群眾的參與，社會的智慧是政府績效評估開展的動力。公民參與是政府績效評估的基本原則，公民滿意是政府績效評估的發展趨勢。我國政府績效評估開展時間不長，經驗不足，動力機制不完善，更需要廣泛開辟群眾參與的渠道，吸取社會各界的智慧，完善評估體系，改進評估方法，形成評估合力。

政府績效評估是政府改革的一項系統工程，對全面貫徹落實科學發展觀和和諧社會建設意義重大，目前具備大力推行政府績效評估的諸多有利條件和實踐基礎，同時也面臨著一些困難和挑戰，要堅持以科學發展觀為指導，總結借鑒國內外成功經驗，進一步提高認識、更新理念、深化思路，建立中國特色的政府績效評估體系。

(作者系國家人事部規劃司綜合規劃處處長)

第二篇：我國城鎮供水企業績效評估管理體系探索.

水科技 Water Science and Technology □ 中國城市規劃設計研究院 孫增峰

周長青

胡小鳳

□ 中原環保股份有限公司

王賓

做好水專項“十一五”兩個主題成果宣傳工作

為做好水專項“十一五”總結 , 促進水專項研究 成果的推廣應用 , 充分發揮水專項在全國特別是重點 流域城市水環境改善和飲用水安全保障領域的技術支 撐作用 , 住房城鄉建設部建筑節能與科技司近日專門 發出《關于做好水專項“城市水污染控制”和“飲用 水安全保障”兩個主題成果宣傳的通知》(建科研函 [2012]79號。

《通知》指出:《 中國建設報》、《給水排水》雜志、《中國給水排水》雜志和《建設科技》雜志是水專項 兩個主題 “十一五” 成果宣傳的主要媒體 , 各項目(課

題 單位應在成果總結凝練的基礎上開展宣傳工作 , 重 點宣傳標志性成果 , 包括關鍵技術突破、示范工程效果、產業化應用等,應結合各媒體特點提供相應宣傳稿件。

各項目(課題 單位還可結合研究成果特點開展形 式多樣、內容豐富的主題宣傳活動 , 如成果發布、示范 工程現場交流、流域技術交流及圖書出版等活動 , 也可 通過其他行業媒體、社會媒體和網絡媒體進行宣傳。

根據《通知》精神,本刊從 6月份開始,在每月 下半月號開設 “水專項” 成果宣傳專欄, 歡迎各項目(課 題 單位提供結合示范工程應用的宣傳稿件。

我國城鎮供水企業績效評估管理體系探索

一、概述

作為對我國城鎮供水企業效績評估管理的重要手段,建立適 用于我國供水行業發展需求的績效管理體系是長期以來政府、供 水行業和供水企業共同關注的課

題。隨著城鎮供水行業改革的深 入,原有的城市供水管理體系已經捉襟見肘,不能滿足我國城市 化快速發展的需要。城市供水的各個利益相關主體,從行業主管 部門,到城市供水企業,再到消費者和第三方機構,都對城市供 水管理能力有更高的訴求。

在我國,供水行業績效管理的意識和方法已經得到了多年的 探索和使用,但到目前為止,績效管理在不同區域、不同企業的 應用水平差距還很大,用于全行業的績效管理的指標體系、基準 體系、考核 /評價體系尚不健全,需要系統地研究。因此,在總結 已有研究工作的基礎上,立足中國供水行業的特點與實際需求, 積極借鑒國際權威機構績效管理框架或標準,通過方法研究與供 水企業示范相結合,為供水企業和供水行業提高管理水平、改善 供水服務質量、提高運行效率提供科學依據和指導,促進城鎮水 務行業的良性發展。

摘要 關鍵詞

作為對我國城鎮供水企業效績評估管理的重要手段,建立適用于我國供水行業發展需求的績效管理體系是長 期以來政府、供水行業和供水企業共同關注的課題。隨著城鎮供水行業改革的深入,原有的城市供水管理體系已經 捉襟見肘,不能滿足我國城市化快速發展的需要。文章通過對我國城鎮供水企業績效評估管理參與機構,包括各級 城鎮供水行政主管部門、各級相關職能管理部門、城鎮供水行業協會、城鎮供水企業和第三方評估機構在供水企業 績效評估管理中的職能進行了剖析,研究確立城鎮供水績效評估過程管理的程序、環節、內容和評估方法等。為我 國城鎮供水企業和行業提高管理水平、改善供水服務質量、提高運行效率提供科學依據和指導。

城鎮供水;效績評估管理;參與機構;過程管理

注:本文為國家水體污染控制與治理科技重大專項(2009ZX07419-006 “ 水 專 項 ” 成 果

二、城鎮供水企業績效評估管理參與機構及職能 城鎮供水績效評估管理涉及到多個機構,詳見下圖所示。

圖1 城鎮供水企業績效評估管理參與機構示意圖

1、城鎮供水行政主管部門

各級供水行政主管部門自上而下包括三個層級,即:國務院 建設行政主管部門、省區城鎮供水行政主管部門,城鎮供水行政 主管部門。各級供水行政主管部門是供水績效評估管理的發起方 和責任單位,各級供水行政主管部門職能的側重點有所差異。國務院建設行政主管部門為住房和城鄉建設部,是最高級 別的供水行政主管部門,職能包括:制定政策、制定統一的供水 績效指標體系、負責全國城鎮供水績效評估信息平臺的建設和維 護、組織全國性或跨省區的城鎮供水績效評估并發布評估報告 等。此外,統一主導供水績效評估管理工作以避免下級單位分別 制定指標及建立信息平臺的重復性及不一致性。

省區城鎮供水行政主管部門是組織實施績效評估的責任主 體,具體執行國家城鎮供水行政主管部門制定的相關政策,對本 行政區內下一層級城鎮供水行政主管部門的領導,承擔對本行政 區內城鎮供水績效評估管理的工作。

城鎮供水行政主管部門對上接受省區城鎮供水行政主管部門 的具體指導,對下直接面對的是城鎮供水企業,即供水績效評估 管理的對象。因此除了執行上級供水行政主管部門的具體任務之 外,更為重要的任務是督促本地區供水企業進行數據的上報等。

2、城鎮供水其他職能管理部門

其他各級相關職能管理部門,主要包括:衛生部門、國有資產 監督管理機構、物價行政管理部門等,這些部門在城鎮供水績效評 估管理上很少有具體的工作。但這些職能管理部門可以與相應層級 的城鎮供水行政主管部門共享城鎮供水績效評估管理的過程和結果 等信息,并可以使用相應層級的城鎮供水績效評估報告。

3、城鎮供水行業協會

行業協會通常在水務行業中發揮著非常重要的作用。但中國 城鎮供水排水協會,不像國外水務行業協會那樣具備較強的獨立 性,它和政府的關系是受政府委托執行政府的相關政策。特別是 在我國城鎮供水績效管理工作剛剛啟動的時期,可以依托其龐大 的會員單位、強有力的組織能力來推廣并具體執行城鎮供水績效 管理工作,這同樣是發揮城鎮供水排水協會價值的極好機遇。受 城鎮供水行政主管部門的委托,城鎮供水行業協會可以承擔城鎮 供水績效評估管理的具體組織和實施工作。

4、城鎮供水企業

城鎮供水企業是績效評估管理的對象及服務對象。職責包括:確定企業供水績效目標,編制供水績效提升計劃,并報所在地政府 供水行政主管部門備案;制定供水績效自我評估管理制度,提高績 效管理水平;按所在地城鎮供水行政主管部門的要求,在規定的時 間內,準確地提供本企業真實有效的績效信息,將信息上傳至全國 城鎮供水績效評估信息平臺。接受公眾關于城鎮供水績效信息的查 詢;參照預期績效目標及時開展績效自我評估工作。

5、第三方績效評估機構

第三方機構指高等院校、科研機構、社會團體或企業等獨立 于政府和被評估城鎮供水企業的技術咨詢機構。第三方機構的參 與和評估是城鎮供水績效管理工作保證公正性和獨立性的重要途 徑。第三方績效評估機構可受城鎮供水行政主管部門或行業協會 委托開展城鎮供水績效評估工作。在現階段,我國并不存在真正 意義上的第三方績效評估機構。

三、城鎮供水企業績效評估的過程管理

有效的城鎮供水績效評估管理應是全過程、開放式及持續改 進的管理,主要涉及以下幾方面內容,即城鎮供水績效評估管理 的程序、城鎮供水績效評估管理的環節、城鎮供水績效評估管理 的內容、城鎮供水績效評估方法等。

1、績效評估程序

一個完整的績效評估程序包括制定績效評估計劃的制定、相 關數據的獲得及管理、績效評估的組織、公眾參與、信息公開和 實行獎懲,形成一個閉合的良性循環系統。

首先是住房和城鄉建設部確定績效評估時間;評估指標體系;確定評估標準。其次省(自治區供水行政主管部門根據上一級政 府的規定,具體制定本行政區績效評估指標體系、本績效目標 和績效評估時間。績效評估指標包括本省區的必選指標和可選指 標。本省必選指標必須包括上一級政府確定的必選指標,在此基礎 上可根據本行政區的情況,增加一些必選指標。最后城鎮供水行政 主管部門和城鎮供水企業進行具體的執行。指標體系確定后,一般 情況下保持指標體系的穩定性和連續性,以利于企業能夠根據連續 的數據進行比較,也根據需要對個別指標進行調整。

2、績效評估管理的環節

一個完整的績效評估一般包括四個環節:設立績效目標、績 效實施與跟蹤、績效評估與績效反饋,同時這四個環節應成為一

個閉合的循環體系。

水科技 Water Science and Technology

3、績效評估管理的內容

績效評估管理的內容主要包括指標的選擇及管理目的。具體績效指標選擇應符合相關性原則、代表性原則、可比性 原則和經濟性原則等。績效評估管理的內容從分類上,主要包括 六大類,分別是服務類、運行類、資源環境類、資產類、財經類 和人事類,大類下面又細分一級指標,部分一級指標又要細分次 級指標。例如服務類中的用戶滿意度是一級指標,而用戶對水質 滿意度是次級指標。

從績效管理目的上,管理的內容主要分為監管性指標和激勵 性指標兩方面。監管性指標帶有一定的強制性,是要求企業必須 達到的指標,具有監管性質的指標主要包括資源性指標和社會性 指標,監管性指標具有一般性,適于企業間進行橫向比較。激勵 性指標主要涉及企業經營效率方面,具體包括資產類、財經類和 人事類指標。在市場化的環境下,這部分指標是企業有內在激勵 去提升的。這類指標不需要政府設定標準要求企業必須達到,但 需要政府在制度上、政策上進行引導,促進企業提升績效。

4、績效評估方法

評估的方法主要有排序法、歷史比較法、多維分析法、定性 分析法和專項分析法等。

(1排序法:排序主要建立在對供水企業績效定量的比較基 礎上。結果排序包括單項指標結果排序,以及多項指標綜合得分 的結果排序。綜合指標排序則需要對每一單項指標設定不同的權 重,經過加權計算后,對最終結果進行排序。

(2歷史比較法:對于一些不適于進行在供水企業間進行橫 向比較的指標,可從時間維度進行縱向比較,通過縱向比較評估 一個企業的績效是否得到改進。

(3多維分析法:一是對供水企業的考核是多方面的綜合評 估;二是內部評估和外部評估相結合,聽取來自不同方面,包括 專家、學者、其他政府部門、第三方機構和公眾對企業的評價。將日常考評、用戶測評、企業自評、第三方專業評估和專家組考 評相結合,保障評估結果的科學、公平、合理。

(4定性分析法:定性評估應考慮經濟發展水平的不同等因 素,滿足各地的差異化要求。定性分析更有助于幫助企業找出問 題,分析原因并提出解決措施。

四、結語

科學、合理、可行的城鎮供水績效評估管理應是開放式的、持續改進的過程,應該是各個利益相關主體,從行業主管部門, 到城市供水企業,再到消費者和第三方機構共同參與的。只有這 樣才能在職能分工、評價指標選擇、評價程序、評價方法等更趨 科學合理。才能更好地為供水企業和供水行業提高管理水平、改 善供水服務質量、提高運行效率提供科學依據和指導。C 兼顧景觀構建的丁崗河水生態修復與水質改善技術研究與示范

本文為:國家水體污染控制與治理科技重大項目“城市河湖水系污染控制與水環境綜合治理技術研究及示范”(課題編號:2008ZX07316-004 摘要

由于城市河道基底有機質及污染物含量較高,處于嚴重缺氧狀態,基底生境根本不適合水生植物恢復與重 建,特別是沉水植物難以生長,從而無法有效改善水質。本研究通過基底泥質改良和基于根系徑向泌氧量(ROL 的水生植物的篩選,并結合密植型生態浮島強化凈化技術,實現了丁崗河河道基底生境的有效改善和水生植被的恢 復與重建,通過該技術體系的應用和示范,有效改善了丁崗河水環境質量,其水質穩定達到國家地表水Ⅳ類水標準(GB 3838-2002。同時,丁崗河城市濱河水生態景觀得到明顯提升。

隨著社會經濟的高速發展和城市化水平和進程不斷推進,城 市河道水質和水生態遭受嚴重威脅,許多城市河道甚至成了排污 專用通道和污水以及垃圾的長期滯留地,城市河道的生態和環境 功能已喪失殆盡 [1]。城市河道的生態容納量小,污染物來源廣, 汛期水深流急,水體缺少自凈功能,這些因素增加了治理的難度

[2]

。底泥是河道水體眾多污染物來源的最終歸宿地,也是水體污染 的重要內源。底泥上污染物的分解會消耗過多的溶解氧而導致底 泥和底層水體缺氧,造成植物根系呼吸困難;同時,厭氧分解過

程中產生的還原性有毒物質,也可能對植物產生毒害 [3]。因此,城 市河道基底生境直接關系到水體內源釋放通量和水生植物的生長 條件,從而對整個河道水質改善和水生生態系統構建具有關鍵性 的作用。

丁崗河是巢湖市環城河重要組成部分,由于長期以來缺乏系 統整治,丁崗河已經成為一條垃圾成堆、污染嚴重的污水溝,河 道中的污染主要來自周圍的生活污水和少量工業廢水,河道嚴重 淤積,普通淤積厚度達 2m 左右,最深處達 3m。2008年水專項課

□ 同濟大學長江水環境教育部重點實驗室

楊長明

徐琛 關鍵詞

丁崗河;城市河道;生態環境

第三篇：改進地方政府績效評估的對策建議

改進地方政府績效評估的對策建議

我國地方政府績效評估發展過程中，有諸如青島模式、公民導向的實踐杭州模式、綜合性的效能建設福建模式、第三方評價政府績效的開端甘肅模式等典型，能夠為貴州省政府績效評估提供相關的借鑒和幫助。但在面對貴州省政府績效評估起步較晚以及績效評估本身的復雜性和地域發展的不平衡性等因素，績效評估存在的問題也是顯而易見的。這就需要總結國內外政府績效評估經驗，吸取教訓，少走彎路，大膽創新。下面我們在國內外績效評估實踐啟示的基礎上，探尋改進貴州省政府績效評估的有效途徑。

5.1加強地方政府績效評估的法制化

制度是對人性的一種激勵和約束，制度的形成可以使人的自利性受到限制，使人的責、權、利的便捷和人性發展的承受底線得以明確，使人的行為有章可循，有則可依。

我國政府績效評估法制化工作總體上還處于探索和試點階段，在法規政策上還不健全，在體制機制上還有許多制約因素，在方式方法上還很不成熟。在各地各部門各具特點的內部績效評估方式上看，論文發表、專利申請、論文指導老師Q/微信：993383282都是典型的“政府絕對主導模式”，政府“既當運動員，又當裁判員”的評估結果很難令人信服。吸收外部主體參與評估的做法，也是一種散發式的“政府相對主導模式”，如“萬人評議政府”、“網上評價政府”等，這種外部評估活動不僅是由政府主導，同時也出現了明顯的“運動化”傾向。而許多地方政府出臺的行政文件，雖然在制度化方面邁出了一步，但仍然是地方政府自己頒布的，其撤銷、廢止、修改等權限仍在政府手中。

目前與地方政府績效評估相配套的規章制度只有一部，即2009年3月26日哈爾濱市第十三屆人民代表大會常務委員會第十五次會議通過、2009年6月12日黑龍江省第十一屆人民代表大會常務委員會第十次會議批準、2009年7月7日哈爾濱市第十三屆人民代表大會常務委員會公告第32號公告的哈爾濱市《政府績效管理條例》，是哈爾濱改革開放30年來政府管理經驗的總結，是理論和實際相結合的產物，也是一項理論研究成果，對貴州省政府建立績效評估法律制度起到了示范作用。

綜上所述，政府績效評估法制化已經成為現階段貴州省政府績效評估首先要解決的問題。貴州省可以先通過頒布條例、規定等形式，有針對性的進行試點并在實踐中總結經驗，從而制定出真正符合貴州實際的、科學的法律體系。績效評估法制化是依法治國和經濟、社會發展的客觀要求，也是中國特色法律體系的重要組成部分和公民法治觀念不斷加強的必然結果。

5.2構建科學的地方政府績效評估指標體系

黨的十八大將科學發展觀以指導思想的形式寫入黨章，把科學發展觀確立為黨的行動指南。在這種新形勢新要求下，如何將科學發展觀與政府績效評估指標的設計更加緊密的結合起來，成為貴州省政府要解決的重要問題。首先，評估指標體系的設計，應該把工作的重點從單一經濟指標轉移到物質文明、政治文明和精神文明的協調發展上來，通過合理的權重配置，避免過分突出GDP指標。設計的具體指標，如投入指標、產出指標、效益效果指標以及時間指標等，應當具有一定的邏輯關系，方便考核，避免重復計算。在可能的情況下使指標體系從不同側面反映經濟運行情況，從多方位、多角度描述政府工作的實效。

其次，評估指標體系的設計，應該考慮到績效評估指標本身的可測性和指標在評估過程中的可行性。可測性要求評估指標可以用語言定義，可用現有的工具測量并獲得明確結論。能夠量化的要盡量量化，不能量化的要盡量使用如“優”、“良”、“一般”、“較差”、“差”等多級標準來測量。可行性主要考慮準備設計的指標是否能獲取充足的相關信息，評估主體是否能作出相應評估等。如指標很好，但在獲取相關信息方面不充足，或者沒有相關素質的評估主體，這種指標就不可行。

再次，評估指標體系的設計，應該從實際出發，既要防止事無巨細，指標過于繁瑣，又要防止指標過于簡單，難以反映一個地方的工作情況。地方政府績效評估指標體系涉及政府職能的方方面面，要設計一套全面、完整的指標體系是十分困難的。因此，在指標選取過程中要選擇具有代表性的指標，盡量避免指標之間的交叉重疊，用較少數量的指標組合，產生出具有較大代表意義的評估體系。

最后，評估指標體系的設計，應該要求設計者保持嚴謹的工作態度，排除個人主觀因素，讓事實和數據說話。設計者不能帶有個人偏見，更不能任意歪曲事實。指標應選取便于獲得，易于測算的指標，減少人為因素影響，提高指標體系的實用性。

5.3提高地方政府績效評估中的公民參與度

隨著信息社會的到來和互聯網的發展，公民有了更多、更便利、更暢通的渠道獲得有關政務治理與政府績效的信息。公民參與貴州省政府績效評估已經成為了一種新的趨勢。

公民參與政府績效評估是一種高度發揮社會公眾力量的外部評估機制，它的關鍵在于讓社會公眾有效的參與進來，發揮重要作用。目前貴州省公民參與績效評估大多由政府來主導，從計劃、指標到結果，都由政府一手操辦，而參與方法也僅限于填寫調查問卷或打個分數。這種政府主導的公眾“看客式”公民參與是影響貴州省公民參與績效評估有效開展的阻力之一。

我國的基本社會制度為公民參與提供了根本保證，但是卻沒有規范參與行為、暢通參與渠道、保證參與實施的制度。貴州省需要在法規、體制、程序等方面確立公民對于衡量政府績效、服務質量等的核心地位，為公民參與政府績效評估提供有力的制度保障。目前，公民只有在被邀請時才能參與到政府績效評估中去，而評估結果也只是作為一種參考，對政府工作的改進沒有起到明顯作用。貴州省要盡量拓寬現有的參與渠道與形式，采取多種形式如民意調查、聽證會、座談會、展覽會，利用新聞媒體、網絡等加強與公民的聯系，促進政府與公民的溝通與交流，加大信息公開力度，為公民參與創造有利條件，以真正有效推進貴州省政府績效的持續改革。

5.4實現地方政府績效評估主體多元化

政府績效評估主體是對政府的績效進行一系列評估的組織或者個人。貴州省政府績效評估長期以來都是以政府為主導，主體較為單一。這種單一的、自上而下式的政府績效評估容易導致評估流于形式，評估結果失真，上級領導滿意而群眾不滿意，損害政府的形象。隨著貴州省政府管理的科學化、民主化和現代化，為了克服單一評估主體所帶來的諸多缺陷，設立多元的評估主體是貴州省政府績效評估的一個必然要求。

評估主體對于評估結果起著至關重要的作用，不同的評估主體會得出不同的評估結論。所以“由誰來給政府打分”的問題顯得尤為重要。評估主體包括內部評估主體和外部評估主體，內部評估主體包括主管領導、自評主體和評估管理機構，外部主體包括權力機關、黨政組織、審計機關以及社會公眾。評估主體要求具備一定的政治素質，能夠熟悉掌握國家以及相關部門的方針和政策；具備基礎的管理、財務、統計和法律等方面的相關專業知識；具備較強的組織協調和綜合分析能力，并能夠熟悉政府績效評估的相關指標；能夠堅持原則、清正廉潔、依法辦事；能夠具備與評估的信息化相適應的基礎計算機知識。

貴州省政府績效評估主體實現多元化，要發揮政府在評估主體中的主導作用，按照科學發展觀和正確政績觀的要求，制定科學的指標體系，建立內外結合的評估機制，為其他評估主體提供和建立相應的信息機制。要確立人民代表大會、政治協商會議等組織在評估中的主體地位，盡早出臺政府績效評估相關法案，充分發揮國家權力機關的監督作用，對本級政府及其部門實行績效監督，協調民主黨派和各界人士，主動參與對政府的績效評估。要增加各主體之間的良勝互動，以自身特定的角度、經驗、利益和動機為出發點，充分表達對政府在其施政過程中的意見，形成一種優勢互補的格局，不僅能夠拓展民主表達渠道，而且還會減少績效評估中的誤差。要加強媒體的輿論監督，通過媒體將政府的相關考核內容向社會公開，并進行跟蹤與監督，減少考核過程中的不透明度。

貴州省政府績效評估要想實現多元化的主體結構，就要選擇適當的評估主體。根據績效評估的類型和目的，選擇適當的評估主體，建立多重評估機制。要考慮評估主體能不能界定其與評估對象之間的關系，能不能擺正立場對評估對象進行績效測定。評估主體應該包含評估對象的各個利益關聯者，保證評估結果的全面。要科學搭配評估主體的比例，通過各主體承擔的指標在整個評估指標體系中的構成和權重分配比率來體現。

面對貴州省政府績效評估主體的單一性、被動性、信息不對稱性和結構不健全性等諸多因素，構建多元化的評估主體模式成為了貴州省政府績效評估的一個必然過程。

5.5引入較客觀的第三方評估機構 無論政府屬于哪一級哪一類部門，都難以做到無利益牽連，也難以真正站到社會公眾的角度，結果也很難令社會公眾信服。第三方機構具有相對獨立性，能夠從機制上保證評估結果更客觀公正。

貴州省政府掌握全面的事實資料，但明顯具有自利性；第三方機構具備專業評估理論知識，掌握專門的評估方法和技術，但不易獲得事實資料，結論不具權威。把貴州省政府的自我評估與第三方機構的外部評估結合起來，政府提供資料并全程監督，第三方機構獨立調查，優勢互補，可提高評估的準確性和公正性。

5.6完善政府績效評估技術與方法

政府績效評估對錯綜復雜的貴州省政府部門行為實行定量和定性的考核，必須通過一定的技術與方法，才能達到理想的效果，比如標桿管理法。標桿管理法最先在企業中流行，20世紀90年代后期才逐步進入公共部門。以最佳管理目標為標桿，并經過不斷的尋求和改造，實現適合自己組織的、以獲得卓越績效目標為目的的績效分析和績效評估的方法。標桿管理法的第一步是設定標桿，以設定的標桿作為政府的目標，在每一個施政階段結束后都把結果與設定的標桿做比較，對該施政階段進行總結評估，以對下一施政階段的方法作出調整，直至最后達到設定的標桿水平，來設定更高的標桿。標桿管理法把比較和評估融為一體，通過比較來實現績效評估，以績效評估來促進更高水平的比較。

平衡計分卡法。平衡計分卡法在公共部門中具有一定的適用性，它首次提出了政府短期目標與長期目標、組織戰略與評估指標體系相結合的要求。平衡計分卡法將政府對社會所承擔的現階段責任和未來責任有機結合，政府不僅要在實現財政收支平衡上做出努力，更重要的是要肩負引導社會良勝發展的重大責任。

全方位360度考評法。360度考評方法是由與被考評者有密切關系的人，包括被考評者的上級、同事、下屬和顧客等，分別匿名對被考評者進行考評，被考評者也對自己進行考評。

貴州省政府要運用多種評估方法，堅持考核方式和考核對象、考核目的和考核內容相匹配的原則，采取上級考下級、下級考上級、外部評內部、內部互評相結合等方式。注重平時考核，堅持以平時考核為主，年終考核為輔的導向，平時考核占80%，年終考核占20%。運用網絡和信息技術，設計網上投票、計票系統，形成全程管理的數字化考核。

5.7加強績效評估結果的合理運用

在貴州省政府開展的各類績效評估工作中，已經開始涉及了績效評估結果的運用問題。但是，總體上看，這些評估結果的運用往往是“雷聲大、雨點小”，存在許多問題，主要為：一是評估結果的運用多表現在作為區別少數人員獎金發放的依據：二是政府部門評估和各種專業評估結果未與領導干部的任用和財政撥款掛鉤；三是評估結果未能在促進實現干部“能上能下”的機制上發揮作用；四是忽視評估結果在加強干部教育、監督和管理方面的運用。這些結果如果運用不充分或者運用不當，就會削弱績效評估的積極作用，嚴重挫傷廣大干部群眾參與評估的積極性。

借鑒國外經驗，在貴州省政府績效評估結果中可適當增加評估等次。將原有的公務員評估等次改為“優、良、中、平、差”五個等次，并在此基礎上劃分五個等次人數比例，加大結果的運用力度，對結果的運用要多樣化，不能只停留在獎金發放上，要真正成為政府對公務員獎懲、工資調整、聘用、職務升降、福利待遇分配等多方面管理活動的主要依據，做好物質激勵與精神激勵相結合。要把績效評估結果與機關干部獎金標準掛鉤，與優勝單位的評定掛鉤，與領導干部和領導班子成員業績評估掛鉤，與干部選拔任用掛鉤，與財政撥款相結合。

當然，改進地方政府績效評估的對策建議還有很多，比如成立專業的績效評估隊伍、發揮績效評估監督作用等，但限于篇幅，筆者僅簡述了以上幾種對策，以拋磚引玉。參 考 文 獻

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社會科學研究，2014(1)[20]陳新.職能轉變視角下的政府績效評估研究

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學術交流，2013(2)[26]呂雙旗.基于權變理論的政府績效評估

中國行政管理，2013(4)[27]彭向剛.服務型政府績效評估-價值取向及其要求

行政論壇，2013(5)[28]傅軍.政府績效評估的推進思路:基于六省市政府績效評估的經驗，理論探索，2013(3)[29]朱新圖.淺析服務型政府績效評估制度建設，研究與探索，2012(9)[30]卓萍，卓越.政府創新的前沿路從目標考核走向績效評估，2013(1)[31]卓萍.公共項目績效評估指標特性及構建標準，行政論壇，2013(3)

第四篇：淺談地方政府投資績效審計

淺談地方政府投資績效審計

摘要：目前我國正處于改革開放的深水區，市場經濟體制的各項規章制度還未完全建立，各項投資制度也很不完善，地方政府投資出現了不少“政績工程”、“形象工程”,決策不民主、不科學導致了地方政府投資效率低下，嚴重地影響了財政資金的使用效益。作為監督財政資金有效使用的重要方式之一的地方政府投資審計，在促進積極財政政策的有效實施，深化投資體制改革，維護財經法紀方面發揮了重要、積極的作用。面對新的公共財政框架體系的建立，地方政府投資審計必需切實把握地方政府投資存在的實際問題，積極、創新開展地方政府投資績效審計，在真實性、合法性、經濟性審計的基礎上，向揭露問題、規范管理、促進改革、完善法制、制約權力、提高效益的績效審計發展，逐步建立并完善政府投資績效審計制度，逐漸形成政府投資績效評價體系，不斷強化政府投資責任追究制度。

一、地方政府投資現狀、存在問題及原因分析

（一）地方政府投資現狀

1.政府投資受政績影響的沖動。改革開放以來，地方官員的選拔標準由單純的政治指標變成了經濟績效指標，地方GDP增長更是居于核心地位。因此，參與競爭的地方政府官員為免于在博弈中處于下風，往往都會有強烈的動機選擇盡力刺激當地的投資需求，通常也都會以沖動的地方政府投資拉開競爭的序幕。例如，目前各地政府逐年加大招商引資的力度，隨之產生了經濟開發區的盲目擴張和與之配套的基礎設施、標準化廠房等項目的盲目建設等現象。

2.地方政府投資債務負擔較重。基層地方政府為了加大關系民生的市政和基礎設施建設的投入，只能舉債建設，重大市政建設更是“重點舉債”。審計署在2013年第32號公告《全國政府性債務審計結果》中指出地方債務問題：

一是地方政府負有償還責任的債務增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54 億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府債務負擔較重。截至2012 年底，有3個省級、99 個市級、195 個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率（舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重）超過20%。

（二）地方政府投資存在的問題 1.政府投資決策方面

前期工作不實，政府投資無科學決策依據。根據現行的基本建設程序，基本建設項目前期工作主要包括：提出項目建議書、編制可行性研究報告、進行規劃設計和編制工程概預算，以及按照管理權限提請有關單位審批等。事實上，為了確保項目盡快批準，原本在投資決策中起到舉足輕重作用的可行性研究報告大多成了“可批性研究報告”，造成項目決策走過場，項目建成后效果不理想。如某縣招商引資的某新能源項目，在國內外銷售形勢由于過熱投資及反傾銷等原因造成急轉直下的情況下，仍然高姿態、大規模盲目引進，政府投資數億元為該項目新建廠房、宿舍等廠區項目，項目建成投產不到一年就因市場萎縮而面臨停產的窘境，投資決策失誤。

2.政府投資項目管理方面

一是缺乏投資責任和風險約束機制，超預算投資嚴重。由于對各級政府投資主體缺乏有效的監督、制約機制和責任追究機制，在項目規劃中盲目追求“大而全、小而全”的規模，立項時采取“釣魚”手法，實施中通過擅自更改設計擴大規模，導致建設超規模、裝飾超標準、決算超預算等現象，投資控制成了一句空話。如某縣實施的內河環境治理工程，招標時采用費率招標，合同價款暫定5000萬元。實施過程中邊設計邊施工、邊施工邊變更，工程管理混亂、投資控制缺失，造成工程竣工后結算造價達2億元之多。

二是招投標管理薄弱。主要表現為：⑴將投資項目化整為零逃避公開招投標，從而采取邀請招標或直接發包；⑵以項目融資為由以BT、BOT等方式抬高項目招投標門坎，排斥潛在投標人。如超標準設置巨額投標保證金和履約保證金、脫離項目規模提高施工企業資質要求、無依據限定投標人及項目負責人在設定期限內的相關工程施工業績等；⑶施工單位“掛靠”投標、圍標，幾家施工企業參加投標，而幕后真正的施工隊伍就是一個；⑷以項目建設工期在急為由壓縮公開招標時間，走所謂的“綠色通道”，縮小競爭范圍。

三是合同管理混亂。不重視施工合同的簽定，有的合同基本要素不全，合同雙方責任不明確，極易產生合同糾紛；有的在中標價外擅自增加費用，導致不正當競爭；有的單位財務部門不掌握施工合同，僅憑領導簽字支付項目工程款，導致工程款多付或超前支付。

3.政府投資建設效果方面

目前，地方政府建設項目中不計成本、不計風險、花錢不負責任的現象仍存在，地方政府投資沒有發揮應有的作用，浪費現象嚴重。如某縣級市人武部辦公訓練區項目，工程設計變更不合理、不經濟，存在重復、浪費現象：⑴墻體材料變更方案不合理。外墻原設計采用粉煤灰加氣混凝土砌塊（不具備自保溫功能）及1CM厚保溫層，后變更采用具備自保溫功能的石英砂加氣混凝土砌塊及2.5CM的保溫層，經審計該方案造成重復投資近35萬元；⑵建設標準過高，浪費投資。該工程外墻涂料采用檔次較高的金屬氟碳漆，如當時采納跟蹤審計建議使用中檔的外墻彈性涂料，可節約政府投資近80萬元。

（三）地方政府投資問題原因分析 1.投資項目監督力度不夠。目前地方政府投資的規模大、領域寬，實際管理中，責權劃分不明確、部門之間配合不協調，加之專業人才缺乏，很難做到全方位、全過程監管，監督沒有形成合力，降低了監督效果。

2.對權力的制約和監督不力。權力監督不力導致決策不當、盲目決策、輕率決策，從而造成嚴重的損失浪費等問題。在現行體制下，地方政府不僅擁有對人、財、物的決策權和執行權，而且擁有監督檢查權。這就造成行政部門自己監督自己，既當裁判員又當運動員，形成了“越位”，在越位的同時又存在著缺位，沒有一套科學有效的監督體系去制約。在政府投資公共項目中，“首長項目”較為普遍，即政府領導或有關部門領導以成立項目建設指揮部的形式利用權利干預項目建設活動：有的違反招投標法的規定干預工程承發包；有的以領導視察效果不明顯、不理想，需著力提升的方式要求工程超標準建設、超規模“變更”。

3.重建設輕管理，重工期管理輕投資控制。一些地方政府為爭取上級部門的資金支持，眼光只盯著資金。項目、資金爭取下來后，不重視項目建設的規范管理，出現損失浪費甚至質量問題。

二、開展地方政府投資績效審計的必要性和可行性

政府投資中出現的問題并非個別和偶然，它正在侵蝕著政府的廉政形象，影響到市場經濟建設進程和秩序穩定。

（一）開展政府投資績效審計的必要性

1.實施政府投資績效審計是完善投資管理體制的需要。政府投資是否達到了預期效益，投資效果如何等問題都需要通過績效審計予以客觀評價，績效審計可以揭示投資建設過程中存在的問題，深層次剖析投資管理體制中的缺陷和不適應經濟發展的方面和環節，從而不斷完善投資管理體制。

2.開展政府投資績效審計是政府投資審計工作轉型升級的需要。績效審計著眼于管理的計劃、控制和決策過程，強調對未來的改進，把重點放在經濟性、效率性、效果性方面。開展政府投資績效審計是時代的需要，是提升投資審計層次，真正發揮投資審計作用的一個重要途徑。傳統的投資審計對事前的決策失誤無能為力，對“重復建設”、“政績工程”、“形象工程”毫無辦法。而政府投資績效審計是一種綜合性審計，突出了效益和效果，確定投資項目所占用的經濟資源以及所帶來的收益，評價項目決策部門的決策是否正確，繼而考核其經濟責任的履行情況。

（二）開展政府投資績效審計的可行性

1.審計工作經驗為投資績效審計奠定了基礎。近年來，在開展本級預算執行和其他財政收支審計、領導干部經濟責任審計中對政府投資項目的效益進行審計，為績效審計打下基礎。一些地方政府審計機關積極投身于績效審計的實踐，如揚州市邗江區審計局《某區國家級科技企業“孵化器”運行績效審計調查》等，均為政府投資績效審計的開展奠定了一定的基礎。

2.我國政府高度重視并積極推動政府投資績效審計的開展。2010年4月12日，劉家義審計長在北京開幕的“世界審計組織第六屆效益審計研討會”上表示：“到2012年，我國所有的審計項目都將開展績效審計，績效評價指標體系必不可少。”

3.政府投資績效審計的外部環境正在形成。投資審計的外部環境正發生著快速的變化：首先，政府職能的轉變要求政府強化宏觀管理和公共服務，提高政府工作效能；其次，公共財政框架體系逐漸完善，政府投資的重點轉向了公共投資領域中的非競爭性項目——政府公共工程；第三，民主法制建設進程加快，公眾對政府行為的民主監督意識得到增強，人們常要求政府盡量多做事、少花錢，對公共資金精打細算。

三、現階段開展地方政府投資績效審計的方式方法

在貫徹審計署全面開展績效審計過程中，地方政府投資績效審計的推進面臨困難。只有從實際出發，尋找方法分步實施，才能深入開展績效審計。個人認為：在真實性、合法性審計向經濟性、效率性、效果性轉變中，要有重點、有步驟地實施。現階段還不能做到經濟性、效率性、效果性三者并重審計和評價，因為科學的審計評價標準體系還未建立。面對新的公共財政框架體系的建立,投資體制改革的深化，必需切實把握地方政府投資存在的管理水平不高、制度建設不健全、真實性較差、操作不合規等實際問題，積極、創新開展地方政府投資績效審計，主要采取以制度審計、管理審計為主，以工程審計為輔，在政府投資的真實性、合法性、經濟性審計的基礎上，逐步向效率性、效果性審計過渡，向揭露問題、規范管理、促進改革、完善法制、制約權力、提高效益的績效審計發展，逐步建立并完善政府投資績效審計制度，逐漸形成政府投資績效評價體系，不斷強化政府投資責任追究制度。

四、開展地方政府投資績效審計的建議

（一）加快績效審計法律體系和評價體系的建立

通過法律體系的建立和完善，保證績效審計的合法地位，明確監督范圍，清楚界定與其他相關職能。如在《中華人民共和國審計法》中增加績效審計工作的內容，并相應修改《中華人民共和國審計法實施條例》，對績效審計的具體內容、審計程序、評價體系等做出規定。

（二）優化投資審計隊伍專業結構，整合中介機構審計力量

開展政府投資績效審計需要審計機關儲備更多的專業人才。一方面，廣泛吸納具有工程經濟、投資經濟方面高素質的人才加入到審計行業；另一方面，審計機關也可以組織審計人員到績效審計開展較好的地區學習投資績效審計的方法和經驗。在審計機關自身審計力量不足的情況下，應整合中介機構審計力量，利用外部人力資源為審計服務。

（三）大力推進地方政府投資項目審計公告制度 加大對政府投資項目特別是公共項目審計結果的公告力度，一方面讓社會公眾了解審計結果，另一方面也是對審計質量最有效的監督。有利于提高審計工作的透明度，對審計機關內部規范化建設也是一種促進。

（四）建立和強化投資決策責任追究制度

在政府投資審計中，往往存在著責任不追究、問題屢查屢犯、法不責眾的問題。投資領域損失浪費依舊，這和沒有切實履行問責機制有很大關系。為了防止政府投資績效審計成為一種形式化的程序，應該建立和完善政府投資決策責任追究制度，明確法律責任，真正建立“誰決策，誰負責”的責任機制，對投資浪費問題一查到底，堅決依法追究責任單位及其責任人的直接責任。

五、結語

隨著國務院《關于加強審計工作的意見（國發〔2014〕48號）》的出臺，審計監督的作用不斷強化，審計工作機制的逐漸完善，審計發現問題的狠抓整改落實，審計能力的逐步提升和審計組織領導的加強，審計工作面臨新的挑戰壓力和發展機遇。政府投資審計作為審計機關發揮審計監督作用的重要方式之一，也面臨著同樣的壓力和機遇，也必將對地方政府投資審計從真實性、合法性、經濟性審計的基礎上逐步向效率性、效果性的績效審計發展過渡起到積極的推動和促進作用。

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第五篇：績效和評估

美國空軍所采用的考評制度是美國許多公共事務機構績效評價的典型代表。這套考評制度要求，每位官銜在將軍以下的軍官的直接上級，每年一次為各位軍官作出書面報告。評估報告的格式設計是統一的，適用于不同的軍種和級別。表格留出的空白處較小，評估人員只能用精煉的語言總結各個軍官的業績。20世紀70年代中期，這套評估制度受到了廣泛的批評，因為它對員工的工作指派缺乏專業化的定義，導致了評估的主觀性和不合理性，如對參謀人員領導才能的評估，這種方法的作用就不大。

評估導致了評估制度的修改。在每個單位內部，對業績高低的評價比例進行了硬性規定，而且對評估程序也作了修改，每位軍官要接受其主要上司以及一位附加評估人和一位審核人的共同評估。

問題：

（1）運用管理行政方法分析本案例的考評制度有什么問題？

行政方法的實質是通過行政組織中的職務和職位進行管理。它特別強調職責、職權、職位，而并非個人的能力或特權。美國空軍的考評制度強調直接上級的考評，群眾未直接參與考評，使考評成果受到一定的影響，且評估的主觀性的存在，降低了評估質量。因而這套評估制度在20世紀70年代中期受到廣泛的批評。

（2）你能替他們提出較好的評估方法嗎？

我認為，員工業績的評估，應注意：

a.群眾參與的方法，即被評者業績增加透明度；

b.自我評估方法，使評估結果減少較大的差異；

c.量化評估與定性化評估相結合，結合確定被評者的績效；

d.要看今天的成績，還要看昨天的績效，綜合分析研究。