第一篇：解析探究我國稅收征管模式的完善

探究我國稅收征管模式的完善

探究我國稅收征管模式的完善 作者

趙玉寶 張繼輝 袁曉東 [內容摘要]：

稅收征管是整個稅務工作的前沿陣地和關鍵環節。為了建立適應社會主義市場經濟體制要求，符合我國國情，科學嚴密的稅收征管體系，確保稅收各項職能作用充分發揮，從1994年起在一些地方試行“納稅申報、稅務代理、稅務稽查”三位一體的稅收征管模式，到1996年建立以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查的新的征管模式。到本世紀來，先在全國的城市和縣城實施，并逐步向農村推進，力爭在2010年基本完成這項改革。

[關鍵詞]：稅收 征收管理 分稅制 事權與財權 征管模式 Zhao yu bao zhang ji hui Yuan xiao dong(AnHui Institute of Finance and Trade Bengbu 233041)[ABSTRACTS] :Tax levy and management is the frontier and key part of the whore taxing work;In order to establish such a scientrfic tax levy system that can adopt to the requirement of socialist market economy.And that fit on country environment, that Can ensure our tax levy functions work fully;since 1994,there has been:“Taxes paying declaration、taxes deputy, taxes checking ” Until 1996, We lane established such a New levy and management mode that based on taxes paying declaration and service perfection.Relying on the computer and internet technology.Levy focusly, checking stressly In the now levy and management,We enforce first in an the cities in our country and put forward to the country 1

side step by step.And try our best to complete this reform basally in 2010.[Key words]: Taxes taxes levy and management affair rights and control over wealth levy and management mode

一、我國稅收征管體制（systems）的歷史沿革

1994年稅收征管改革以前，我國傳統的稅收征管模式主要經歷了兩個階段：

先是50年代實行的征管專集于一身的稅式。也就是專戶管理稅式，是以專管員為核心的管理模式，它的特點是“一人進廠、各稅統管、征管、查合一”。其征收管理的組織形式表現為征管查由專管員一人負責，按經濟情況、行業或地稅等因素設置稅務工作崗位，根據納稅戶規模和稅收工作繁簡配置人員，對納稅戶進行專責管理：稅款征收方式為稅務人員上門催繳。我國自50年代至80年代，一直實行這種專戶管理的稅收征管模式。80年代中后期，隨著我國經濟體制改革的不斷深入，原有的征管模式與經濟的飛速發展，極不相適應，為此，國家稅務總局在1988-1994年進行了以建立征、管、查建立了分離模式為核心內容的稅收征管改革，在稅務機關內部劃分征收、管理和檢查的職能部門，實行征管權力的分離和制約，同時實行專業化管理、以提高征管效率。但是，這種改革仍然沒有突破50年代專管員管戶和上門收稅的傳統征收管理模式。傳統的稅收征管體制主要存在以下缺陷：

（一）稅式轉換缺乏進度，使征納雙方難以適應新的征管局面。

（二）規范化、科學化程度及征管質量均難以保證。

（三）稅收征管體制未能從根本上跳出“征征收、輕管理、弱稽查”的舊有模式。

（四）專戶管理員上門收稅的方式，不利于納稅人自覺納稅意識提高，使稅款征納中的權利義務關系處于扭曲狀態，同時分散了稅收稅務人員力量，削弱了稅務稽查工作的力量。

（五）稅務機關職能部門之間出現扯皮與內耗現象。

在保持原有征管模式的同時，1994年又在一些方試行“納稅申報，稅務代理，稅務稽查”三位一體的稅收征管模式，意在取消專管員固定管戶制度，把納稅申報，中介機構的稅務代理和稅務機關的征管有機結合起來，形成一個相互依存，相互制約的整體。

1996年的新的稅收征管改革任務：建立以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查的新的征管模式。到本世紀來，先在全國的城市和縣城實施，并逐步向農村推進，力爭在2010年基本完成 2

這項改革。其特點在于過去的分散型，狙放型管理到向集約型，規范型的管理轉變；由傳統的手工操作方式向現代化的科學征管方式轉變；由上門收稅向納稅人自行申報納稅轉變；由專管員管戶的“保姆式”，包辦式管理向專業化管理轉變。其中核心是管理機制轉變。

二、征管體制現狀

自1994年1月1日起，我國全面實施國務院《關于實行分稅制財征管理體制的決定》，分稅制是財征管理體制的目標稅式，同時也是稅收管理體制改革的重要內容。盡管目前作為稅收管理體制基本框架的法規性文件仍是1977年制定的《關于稅收管理體制的規定》但是在稅收收入占財征收入9%以上的今天，財征體制的改革必然牽動稅收體制的改革，分稅制下的稅收管理體制必然帶有其自身的特點。

分稅制是通過對稅種和稅收管理權限的劃分確立政府間財力分配關系的一種制度，以分稅制為基礎的分級財征，是國家財征管理體制的一種形式，它是分級財政管理體制最廣泛使用的收入劃分形式，世界上有許多國家都實行分稅制財政管理體制，而我國于1994年出臺了分稅制改革方案。從我國目前分稅制實踐來看，有三個特點：一個是它在一定程度上具有現代分稅制內容，如按分稅制的要求界定事權，財權，劃分稅種，分設中央稅與地方稅征管機構等等；二是仍然保留了企業所得稅按行政來屬關系劃分這條舊體制尾巴，與企業深化改革和專業化聯合趨勢的矛盾日趨尖銳；三是共享稅在全部稅收收入中的比重相當高，與比較徹底的分稅制表現出很大的距離。因此，我國目前的分稅制實際上是一種不徹底的分稅制，它只是建立了分稅制的一個基本框架，與規范、徹底的分稅制還有很大距離。隨著財征體制改革的不斷深化，必須逐步加以改進和完善，以便更多地體現分稅制的原則。現行分稅制存在的問題：

（一）遺留許多舊體制的痕跡

1994年實行的分稅制，對進一步理順中央和地方的財征分配關系，克服財征困難，強化財征客觀調控功能，公平納稅負擔，轉換企業經營機制，建立適應社會主義市場經濟發展要求的財稅運行機制和財稅管理體制，都發揮了重要的積極作用，但是，為了減輕改革的阻力保證改革順利進行，新體制中保留了舊體制的一些不合理成份，或采取了一些變通辦法。例如分稅制對企業所得稅的劃分，仍然沿用財征包干體制下的劃分方法，中央企業所得稅收入劃歸中央財征，地方企業所得稅收入劃歸地方財征。與此相應的是，舊體制下某些弊端也隨之被移植延 3

續到新體制中來，甚至還誘發一些新矛盾，主要表現如下：

（1）采用基數法確定地方財征收支基數，既會把財政包干體制的一些弊端移植延續到分稅制中來，又有礙于中央財征收入比重的提高。

（2）企業所得稅(Corporate income tax)自然按企業隸屬關系分別劃歸中央和地方的做法，雖然可以明確地劃分中央收入和地方收入，但是由于地方政府對地方企業和中央企業往往產生親疏厚薄的心理，難免使地方政府為了保護地方稅源而侵濁中央稅基，不利于企業所得稅的硬化，也不利于企業公平競爭，并且會助長盲目投資，在經濟割據等地方保護主義，與社會主義市場經濟運行體制相違背。

（二）事權(affair right)與財權(control over wealty)的交叉貫通，劃分不清

事權和財權相結合，事權劃分是財權劃分的前提，以事權為基礎劃分各級財征的收支范以及管理權限，這是建立完善的，規范的，責權明晰的分級財征八進制的核心與基礎，而事權與財權交叉貫通，劃分不清，這是我國財征體制多年來一直存在的主要缺陷，也是這次分稅制改革所要解決的首要問題，但是1994年分稅制改革中由于種種因素制約，我們并沒有解決這個一直困擾我國財征體制改革的主要問題，而是把改革的重點放在劃分收入上，由于各級政府的事權不清，各級政府的職能范圍邊界不明，這使劃分各級政府的財力，財權，財責缺乏科學依據，而不得不沿用以歷史狀況和既成事實為基礎的基數法。

從現實情況來看，我國目前各級政府之間中權的劃分自然處于清楚與不清楚并存的混沌狀態，中央政府到底擔負哪些職能，各級地方政府究竟又有哪些作用，其事權邊界是不明晰的。事權劃分是財權劃分的基礎，既然沒有這個基礎，而只是劃分財力，那么，這種分稅制也就只能是不完善的，不科學的，不規范的分稅制。

分稅制要求各級政府應在事權劃分的基礎上來確定各自的支出范圍，使事權劃分與支出范圍相一致并和財力相適應，但這次分稅制改革，在地方政府財征收入大量上交中央之后，中央與地方之間的事權劃分與舊體制基本相同，從原則上講，中央與地方政府的事權應該很清楚。如國防、外交、國家行政事業單位經費支出以及調控宏觀經濟和平衡地區經濟發展等由中央政府負責，而地區公共服務和一般社會管理事務由地方政府負擔，但現行分稅制運行中，自然沿用過去行政管理體制和計劃經濟體制的習慣做法，中央政府一方面包攬過多，經常是“上面清客，下面出線”，越俎代皰的事情相當普遍，這種各級政府職責范圍界定不清，分財力而不分事權的分稅制，必然導 4

致中央與地方財力不清，事權與財權不相適應，從根本上講，不可能較為徹底地理順中央與地方之間分配關系，當然，我們不可否以中央與地方在某些投資項目及經費方面不可避免地存在交叉和重疊。因此，事權的劃分只能是相對，我們認為解決這一問題的思路應該是按照漸進式改革的方式，本著事權與政府職能轉變，企業機制改造市場機制建立以及政治體制改革相配套的原則先易后難，逐步劃清。

首先，在劃分三個層次：第一，劃分內外即劃分政府與企業和私人間的事權范圍，明確哪些歸政府，哪些歸企業和私人。第二，理順地方各級政府間關系，明確事權在省、市、縣鄉政府間劃分，第三，明確上下，即明確中央政府與地方政府之間的事權，確定哪些歸中央政府，哪些歸地方政府。

其次，進一步明確界定和劃分政府系統內的事權和相應的財產，具體說來，先劃清各級政府所擔負的政治、社會、以及公共品供給的事權邊界，然后再劃清各級政府抽負責的經濟事務邊界，最后過度到形成較完善，規范的事權與財權相結合的分稅制。

再次，完善事權與財權還必須考慮市場化進程，隨著市場化的推進，確認哪些事情市場已經做了，政府應當相應調整職能范圍。只有這樣，財政才可能隨體制條件，市場條件和技術條件的變化，適應準公共品的范圍的移動，推動增收節支，把資金投向政府應涉足的領域，提高財征資金的使用效益。

（三）轉移支付(transfer)模式不當，轉移支付(transfer)力度不是

我國現行財征轉移支付形式有稅收返還，體制補助，結算補助和專項補助（subsidy）等，其中，前三種形式屬于無條件財征轉移支付，專項補助屬于有條件財征轉移支付。但是我國目前采取的主要形式是稅收返還，既無條件財征轉移支付形式。從實行運行來看，這種形式對彌補地方一般性財力不足，實現縱向平衡發揮了重要作用。但也存在一些問題，第一，政策引導能力不強，不利于國家實施宏觀調控，第二，不利于節約支出和提高財征資金使用效率，第三，不利于發揮地方政府的積極性，總之，目前采取這種以無條件為主的收入分配型財征轉移支付形式具有非常規范性和過渡性質，它無法解決復雜的現實問題，因此迫切需要加以改革。

轉移支付模式的再選擇：

國際轉移支付的稅式有兩種，一是單一縱向轉移支付制度，另一種是以縱向為主，縱橫交錯的轉移支付制度。其中橫向轉移支付是解決橫向非均衡問題，縱向轉移支付側重于解決縱向非均衡問題，單一縱向橫式操作簡便，其 5

有穩定性和透明度，但對下級政府強制色彩較濃，縱橫交錯模式，由于地方政府參與了轉移支付過程，體現了地區間相互支援關系，有利于鼓勵先進，鞭策后進，操作復雜。從今后發展角度看，我國的長遠目標應是采取縱向為主縱橫交錯的轉移支付制度，但在現階段，根據我國的具體國情和多種因素制約，需要先致力于完善縱向轉移支付形式，有利于中央政府調控和調動地方政府積極性，偏重效率的宏觀調控型財征轉移支付模式，要健全科學規范的轉移支付制度需要考慮以下兩點：第一，轉移支付規模要適度，并保持一定彈性，具體說來，一要考慮中央財征的承受能力，二要考慮地方行政事業的需求。第二，轉移支付要趨于規范。

三、稅收管理權和權限（limits of authority）的確立

稅收管理體制是在各級政府之間，主要是在劃分中央與地方之間劃分稅收收入，稅收管理權限和稅收立法權的制度，它是國家稅收制度的組成部分，也是國家財征管理體制的重要組成部分。其實質是體現中央與地方各級政府之間，在行使課稅及其管理權，立法權過程中的權力分配關系。稅收管理權是指貫徹執行稅法擁有的權限。它實質上是一種行政權力，屬于政府及其職能部門的權限范圍，他可以分為兩大類：一是稅收立法權；二是稅種開征停征權，是指稅目增減，稅率（Tax Rate）調整和減免權。由于世界各國政治制度和經濟制度發展情況的不同，分稅制的具體內容也不盡相同，主要體現在稅收管理體制，地方稅種的劃分，稅收征管三大方面上。

（一）稅收管理體制的國際比較

按照中央與地方稅收管理權限和范圍劃分，稅收管理體制基本上有四種模式；

一是以美國為代表的分散立法，稅源共享模式；二是以日本為代表的集中稅權，分散事權模式；三是德國為代表的稅權集中，稅種共享模式；四是以英國為代表的大權集中，小權分散的模式。盡管各國稅收管理體制都有不同的具體形式，但是他們共同規律也是很明顯：A，分稅制是建立在稅收管理體制核心，是當今世界上多數國家普遍采用一種方法，B，實行適度分稅制的國家，既設中央稅，地方稅，又設共稅，稅收管理權限集中在中央，地方管理權限較少；C，實行徹底分稅制的國家只設中央稅地方稅，不設共享稅。而且中央與地方的稅收立法，管理，征收也完全分開，地方的稅收管理權限相對較大；D，不論是徹底分稅制國家，還是中央適度分稅制國家，不論是聯邦制國家還是中央集權國家，中央和地方稅收的管理權限劃分都是根據自己的歷史、政治、經濟的具體情況而定，不能一概而論；E，分稅制國家制國家財權與事權相對應，稅權與事權則不對應，征稅權定國家介入 6

國民收入的一項手段，由此取得的財政收入可以通過稅收上繳，稅收返還，轉移支付等方式在各級政府間進行分配；F，國際上實行分稅制國家，都在法律上明確中央稅收的優先課征權，以及執法的優先地位，如美國聯邦政府，州政府，地方政府都征收個人所得稅，法人所得稅，州政府和地方政府征收所得稅只能按照聯邦國稅局確定的所得稅額征收，不得另行核定。

（二）建國以來，我國稅收管理體制的歷史發展

建國以來，根據各個不同時期的政治經濟情況，與財征管理體制相適應，稅收管理體制有五次較大的變動： 1．第一次是1950年全國稅政集中統一，各項稅法由中央制定，稅種的開征與停征，稅目，稅率的增減調整，都只由中央集中掌握。

2．第二次是1958年稅收管理權限的較大下放，凡屬可由省、市、自治區管理的稅收，都交給省、市、自治區管理。

3．第三次是1961年適當收回部分稅收管理權限。凡屬工商統一稅稅目的增減和稅率的調整，鹽稅稅額的調整，都應由中央批準。

4．第四次是1973年繼續下放稅收管理權限，屬于個別產品和納稅單位的減免權，交地方掌握，企業適用的稅率，由地方稅定，進一步擴大了地方管理權限。

5．第五次是1977年進一步明確劃分管理權限，由中央適當收權，對稅收管理權限作了進一步明確劃分，適應的把部分稅收管理權限收歸中央掌握，以利于在保證中央統一領導的前提下，發揮地方積極性。

（三）劃分中央、地方稅制及其管理權限歷史發展 1．建國初期各稅統管

1950年1月政務院發布的《全國稅政實施要則》明確規定，除農業稅外，在城市統一設置14種中央稅和地方稅。1950年3月3日政務院《關于統一國家財政經濟工作的決定》則是規定：“除了準征收的地方稅外，所有關稅，鹽稅貨物稅，工商稅的一切收入，均為中央人民政府財征部統一調度使用。” 2．1958年開始下放某些地方稅管理權

1958年6月9日，國務院公布《關于改進稅收管理體制的規定》確定擴大地方稅收管理權限，規定對印花稅，7

利息所得稅，屠宰稅，牲畜交易稅，等七種稅收，在劃為地方固定收入的同時，把稅收管理權也交給省、自治區、直轄市。

1960年12月31日財征部黨組提出，凡屬工商統一稅稅目增減和部率的調整，應報中央批準。

1977年1月13日國務院《關于稅收管理體制的規定》，明確規定對城市房產稅，車船使用牌照稅，減稅，免稅，變更稅率，稅額或停征；對屠宰稅確定征稅范圍，調整稅額和采取某些減稅，免稅措施，劃歸省、市、自治區革命委員會掌握審批。

3．1985年開始走向按稅種（category of taxes）劃分的財征體制

1985年3月21日，國務院發布《關于實行“劃分稅種核定收支、分級包干”財征管理體制的規定》，逐步采取按稅種劃分，來建立適應我國國情的新財征管理體制。

（四）現行稅收征管體制的主要內容

按照國務院1977年11月批轉文件和其后的有關文件規定，稅收管理權限劃分為國務院，財政部和省、市、自治區三級，分別列舉了各級權限。1．屬于國務院的權限

凡屬國家稅收政策的改變，稅法的頒布和實施，稅種的開征和停征，稅目的增減和稅率的調整，都屬于中央的管理權限，除各稅稅法按立法程序，應由全國人民代表大會或常務會審議通過，中華人民共和國主席公布或授權國務院制定頒幣外，一律由國務院統一規定。2．屬于財征部納權限

制定各稅稅法和條例的實施細則及解釋稅法，在省、市、自治區范圍內開征或停征某一種稅，鹽稅稅額的調整，減免以及涉及外事，外商的稅收問題，由財征部掌握，在全省、市、自治區范圍內，對某種應稅產品或某個行業減稅免稅，對產品征稅中的卷煙，酒、糖、手表等產品的減稅，免稅都由財征部批準。3．屬于省、市、自治區人民政府的權限。

除少數幾個稅種，如城鄉人民個體工商業戶所得稅，城市維護建設稅，房產稅，車船使用稅牲畜交易稅等稅種的稅收條例施行細則則由省自治區、直轄市人民政府制定頒布外，主要是個別納稅單位因生產，經營，價格等發行 8

變化需要的定期減免稅，這些權限下放以后，有利于地方因地利宜地及時處理某些具體問題。

科學的稅收管理體制，即稅收權限的合理劃分，要做到有利于加強宏觀調控；有利于統一市場的形成；有利于發揮中央和地方兩個積極性；有利于加強稅收管理，對在分稅制條件下中央與地方稅收管理權限在近期應該這樣合理劃分。

1．中央（central authorities）稅種的立法權，開征停征權，稅目增減，稅率調整和減免權屬中央。2．共享（Tax sharing）稅的立法權，開征停征權，稅目增減和稅率調整權也屬中央，但減免稅一部分屬中央，一部分屬地方，3．地方稅種實行中央與地方分層次管理制度：①一些對全國經濟或收入分配產生較大影響的稅種，其立法權屬中央，地方可擁有一定的減免權；②一些中等性稅種，其立法權，開征停征權屬中央。③一些小稅種，其立法權，開征權均屬地方。

4．改變按企業隸屬關系劃分收入的制度，稅收收入在中央與地方之間分配。應按稅種劃分，改變按企業隸屬關系劃分的做法。

四、劃分管理權的原則（principtes）

現行稅收管理體制基本上是在1977年稅種較為單一的情況下形成的，是與過去較為集中的經濟，財征管理體制相適應的，改革開放十多年來，經濟，財征體制和稅收結構發生了重大變化，老的集中型稅收管理體制，也就與經濟發展的現實不夠適應，正是基于現行稅收管理體制存在的矛盾問題和當前形勢的發展，我國的稅收管理體制必須進行改革，完善。

第二篇：論如何完善基層稅收征管模式

稅收征管管轄方式是稅收征管體制的重要組成部分，決定著稅收執法的質量與稅務行政的效率。作為基層稅務機關，既是稅務工作的前沿，也是稅法與納稅人的直接面對實施者，有著“上面千根線，下面一根針”的特點，其工作質量、管理水平的好壞，直接關系到稅法的正確貫徹實施。因此，構建一套科學合理又符合基層稅務機關實際的征管模式和運行機制至關重要，也是實

現稅收管理精細化和科學化的關鍵所在。

一、對當前基層稅收征管模式的管窺

我國的稅收征管模式曾經是從“一員進廠，各稅統管”，到“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的過程。目前，作為基層稅務機關，在稅收征管模式的定位中，突出的就是優化服務和強化管理。一個時期以來，基層稅務機關在稅收征管上做了很多努力，形成了許多好的管理方法和管理手段，比如在納稅戶戶籍和稅源管理上主要有以下方式：劃片管理；按行業管理；按經濟性質管理；按稅源大小管理；管戶平均分配管理等等。實事求是地講，基層稅務機關的上述管理方式在目前條件下雖具有一定的客觀合理性，但往往還沒有擺脫“疏于管理、淡化責任”的現象。由于沒有形成一套科學合理的征管體系和運行機制，使得征管崗責不明，內外監督不到位，業務流程不嚴密，稅務人員的自由裁量權無法監控，在日常的稅收管理上顧此失彼的問題十分突出。在一定程度上，可以說依法治稅、應收盡收沒有完全體現，必須認真研究并加以完善。

二、對完善基層稅收征管模式的幾點思考

稅源管理是稅收管理的核心，搭建科學、合理的稅源管理模式，切實推進稅源監控精細化，是做好稅收工作的基礎，是進一步深化征管改革，提高稅收征管質量的客觀需要。本著從經濟到稅收和行業管理寓于區域管理之中，以行業管理推動區域管理的理念。按照科學化、精細化管理的要求，實行管事與管戶相結合、管理與服務相結合、屬地管理與分類管理相結合的原則，進一步優化和重組稅收業務、科學設計業務流程、明確職責分工、通過實施行業稅收精細化管理，整合區域與行業管理的優勢資源，不斷探索和創新和諧的稅源管理新模式，已成為擺在我們面前的突出命題。

思考之一：完善區域稅源管理整體運行機制。

區域稅源管理的內涵，主要是指基層稅務機關依據稅收法律、行政法規的規定，充分運用社會經濟信息資源，對納稅人的應稅行為及其應納稅額，通過一系列科學方法和手段進行規范、采集、監控和估算，以防止稅收流失，并對存量稅源、潛在稅源的變化進行分析、預測與監督，使某一行政區域或經濟區域內納稅人真正繳納的稅收盡可能地趨近于按照稅法規定的標準計算的應征稅收所進行的一種綜合性的稅收管理工作。就當前的基層稅收管理實踐看，區域稅源管理包括稅源日常檢查、稅收管理和稅源調查、稅收計劃分析及預測，以納稅人及其生產經營為主要對象的稅源監控。同時，區域稅源管理的主要職責在于最大限度地提高納稅申報的準確性，一方面是保證進行納稅申報主體即納稅人數量的準確性，其中關鍵的是龍頭企業和行業的示范效應。另一方面是保證納稅申報內容的真實準確性，即通過納稅評估等手段，將既定行政區域內納稅人應當申報繳納的稅收征收上來，實行納稅遵從度的過程管理。以行業管理拉動區域管理，以區域管理作為量的積累與先導，推動行業與區域管理的相互對接，駛上現代稅收管理的“新干線”，需要系統的關注日常制度設計和管理的幾個焦點。

一是實施分類管理。稅源分類管理就是根據納稅人和征稅對象的不同特點，將其劃分成若干類型，找出規律，有針對性地實施管理。在實際工作中稅源分類管理有多種形式，如按行

業、按規模、按稅種、按性質、按存序年限、按納稅人社會信譽等級、注冊類型、類別以及特殊對象等，這些方法也不是單純的使用其一，往往是幾個標準結合使用來劃分。

二是實行區域控制性稅源管理機制。對中小和零散稅源每年要分類型、分經濟性質、分稅種編制控制性稅源管理規劃，對區域稅源進行總體分析和稅收計劃作出統籌安排。以管事為主，以納稅人自行申報、自覺遵從為先導，以嚴管重罰為輔助，確保區域稅收負擔率均衡合理

三是突出分行業稅收征管，發揮管理的疏導、扶持、監督和保障的最大效益。抓行業，保重點；全力打造行業稅收征管和重點稅源“航母”。

四是開展納稅評估。依據國家有關法律和政策法規規定的標準，針對納稅人和扣繳義務人申報的納稅資料及在其他稅收征管中獲得的納稅人的各種相關信息資料，結合自身掌握的相關涉稅信息，采用稅收管理規定的程序和方法，運用科學的技術手段和方法，對納稅人和扣繳義務人一定期間內履行義務的合法性、準確性、真實性等進行綜合評價。

五是加強重點稅種與環節的審核及管理。實施有重點地突破，逐步解決區域稅源管理的重點、熱點與難點問題，以點帶面，形成相對較為完善的區域稅源管理運行

第三篇：如何完善稅收征管體系

如何完善稅收征管體系

基層通過近年來的不懈努力，征管基礎逐步夯實，依法治稅全面推進，征管流程不斷優化，信息化水平顯著提高，征管質量和效率大幅度提升。但是目前也還存在一些不足，一是執法剛性有待加強，受金融危機的影響，一定程度上影響了執法剛性。二是信息管稅水平有待提高。現有網絡的先進性還沒有得以充分發揮，調查顯示，基層有

67％的納稅人和75％的稅務人員認為信息技術的應用還不夠充分。三是征管流程應進一步優化，征、管、查三大系列銜接和共享機制還需完善，辦稅流程應根據信息管稅的特點進一步整合和優化。四是征管績效考核有待改進，進一步解決干得多反而扣分多的現象。五是基層人員素質與先進信息技術應用不相適應。

根據目前基層工作實際，提出優化征管體系建設的五點建議，供領導參考。

一是突出科學管理，提高收入質量。以確保收入穩定增長為目標，進一步加強稅收征管，挖潛堵漏，堅持應收盡收，不收過頭稅，努力提高稅收管理質量。從我縣情況看，目前新的稅收增長點還沒有顯現出來，稅源結構沒有根本性的改變，在這種情況下，收入工作存在著一些困難。這需要我們審時度勢，未雨綢繆，堅持抓早、抓實、抓好，牢牢把握組織收入工作的主動權，千方百計組織稅收收入。要充分利用信息化平臺，建立收入監測、預警和稅源變化動態管理信息系統，強化稅源與稅收收入分析監控。要建立健全稅收收入與經濟發展有機協調、良性互動的機制，推動稅收與經濟的協調發展，實現收入增長速度、質量、效益的同步性和科學性。

二是推進依法治稅，完善考評機制。積極推進稅務管理法治化進程，營造良好的稅收法治環境。嚴格落實稅收執法過錯追究制，規范稅收執法。建立稅收執法案卷定期評查制度，開展案卷講評活動，相互交流提高。修訂完善目標管理考核辦法，對每個崗位的工作量、質、績及過錯進行科學評價，依托計算機技術，建立以網絡信息技術為依托的績效考核機制，使考核分值更能體現實際工作水平。

三是優化征管流程，征管查有效銜接。在現行征管模式中，征收、管理、稽查三個部分相對獨立又相互依存。征收是模式運作的目的，管理是模式運作的核心，稽查是模式運作的保障。只有將三個部分內部理順、彼此銜接、特點突出，才能完善稅收征管體系建設。應積極探索行業管理新模式，加強征管查信息傳遞、資源共享和業務對接，明確并落實征、管、查各系列崗位在稅源管理、納稅評估和納稅服務以及涉稅信息收集、分析、報送的工作職責。

四是實施信息管稅，注重效能提升。進一步加強稅收綜合征管軟件和兩個系統的運行維護，努力提升信息管稅效能。抓好內、外網站建設，發揮稅收宣傳、信息交流、涉稅服務主渠道作用。完善內外部信息交換制度，促進相關職能部門信息交換常態化。在推進信息管稅工作中，必須高度重視現(來源：好范文 http://www.tmdps.cn/）有人員計算機操作技術水平的提升，近年基層計算機硬件配置水平不斷提升，但應用能力和水平還沒有跟上，迫切要求盡快提高基層工作人員的信息技術素質。同時，適應信息管稅的要求，最大限度簡化辦稅流程，特別是目前一些雙規運行的業務，應盡快取消紙質資料的報送，為納稅人及基層稅務工作人員減負。

五是強化稅務稽查，打擊違法行為。嚴格落實稅務稽查各項工作制度，加大稽查力度，發揮稅務稽查職能作用，依法打擊各類涉稅違法行為。建立健全稽查案件復查機制，提高辦案質量。密切與公安、地稅等部門協作，依法查處各類涉稅違法案件，大力整頓和規范稅收秩序。加大稽查案件的執行力度，對違法行為從嚴從重處罰，并采取有效措施確保執法到位，維護公平競爭的稅收法治環境。加大新聞媒體曝光力度，打擊和震懾不法分子，不斷凈化稅收執法環境。

第四篇：淺議我國稅收征管體制的現狀與完善

淺議我國稅收征管體制的現狀與完善

職法律碩士 學號：2013160007 姓名：段家元

摘要：我國現行的稅收征管制度是隨著社會主義市場經濟體制目標的確立和1994年稅制改革的要求逐步確立的，即以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理。幾年的實踐證明，這種稅收征管體制的優點是顯而易見的，納稅人偷逃稅現象大為減少，征管模式逐步向集約型方向轉變，稅務管理的現代化進程也大大加快。進一步鞏固和完善了新稅制，強化了稅收征管和稅收聚財功能，保證了稅收收入的穩步增長。但是，隨著征管改革的不斷深入，一些新的問題日益顯現出來，相當多的實際問題阻礙著征管改革工作的進一步深入,在此，我就日常稅收征管過程中所遇到的征管問題,結合現行稅收征管模式,就如何進一步深化征管改革,解決這些問題作一點探討。

關鍵詞 稅收征管 稅制 稅收法律制度

一、我國現行稅收征管體制存在的問題

（一）傳統科層制的稅務組織結構導致管理層次多。我國目前實行的科層制的稅務組織機構，其主要問題就是職能部門多，管理層次多，中間環節多，造成稅務機構設置的重疊和臃腫，管理職能的交叉和政出多門。在征、管、查三分離或者征管與檢查兩分離情況下，征收的只管征收，檢查的只管檢查，資源不能有效共享。

（二）稅收征管信息不能共享。由于一些稅務機關的電子政務建設理念不同，服務定位不清，管理措施不銜接，因而不能有效實現網上跨部門的交互辦公，不能實現跨行業的協調辦公。國稅系統、地稅系統、財政、海關、公安等各部門雖然都有自己的信息，但彼此之間并不能實現共享。

（三）征稅成本總量和增幅都偏大。有資料顯示，1996年我國的征稅成本率（一定時期稅務機關費用支出占同期稅收收入的比例）

是4.73％，而美國僅為0.6％，日本為0.8％。另外我國的征稅成本還在不斷遞增，國家稅務總局稅收科研所的一份研究報告指出，稅收稽查成本每年增幅達到12％左右。

（四）國稅、地稅缺少協作。目前國稅與地稅分設、分征、分管的模式，在實際操作上出現了征管權限、隸屬關系、代征稅款、稅收政策解釋等方面的矛盾，導致稅收征管效率的提高不明顯。

（五）稅收征管法律制度亟待完善，法律效力層級有待提高 現行稅收征管法律制度、特別是《稅收征收管理法》是在我國剛剛提出建立社會主義市場經濟的1992年頒布的，距今已8年了。隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義市場經濟體制的逐步建立與發展，經濟和社會各方面都發生了許多變化，稅收征管也出現了機構分設、稅制簡化等新情況、新形勢，現行稅收征管法律制度已經不能適應加強稅收征管，推進依法治稅的需要。其存在的問題主要有以下幾個方面：

1、稅收征管法律體系不夠完善，法律效力有待提高。現行稅收征收管理法作為綜合性的稅收程序法典，它不可能對稅收征收管理的各個方面都作出詳細、可操作性的規定;目前有關稅務管理、稅務稽查、稅務代理等的規定都是由國家稅務總局制定的部門規章，不僅法律效力不高，內容也不規范。應抓緊制定和完善專門的《稅收征管體制法》、《稅務稽查法》、《稅務代理法》、《發票管理法》、《稅務爭議救濟法》等。

2、稅收征管的基礎管理制度不夠健全，稅務管理存在一些漏洞和不足。表現在：第一，稅務登記在法律上缺乏有效的制約機制，不少納稅人不到稅務機關辦理稅務登記，漏征漏管現象比較嚴重。第二，稅務登記與納稅人銀行存款之間銜接不夠，不少納稅人在銀行多頭存款，稅務機關難以掌握納稅人應稅經營情況。第三，現有的發票管理規范不夠健全，違反發票管理的處罰措施尚待完善。第四，納稅申報的期限、方式、作法、法律責任不夠完善，稅收征管實踐中零申報、負申報增多;一些納稅人利用延期納稅的規定拖欠稅款，影響國家稅

款的及時收繳等。

3、稅收征管工作中面臨的一些新情況在法律上缺乏明確的規定。現行征管法未明確稅收優先原則，致使在一些經濟糾紛、企業重組、企業破產中國家稅款難以得到有效保護;隨著會計電算化的普及、電子商務的發展，應制定相應的稅收對策和征管制度;應對稅控裝置的推行和使用作出規定;現行滯納金制度的合理性和適用范圍需要重新考量等。

4、稅款征收、稅務檢查和稅務行政執法不夠規范、有力和完善。表現在：第一，稅收保全和稅收強制執行措施的適用范圍過于狹窄。第二，稅務檢查效力不強，沒有對稅務檢查的法定程序作出具體、詳細的規定，稅務稽查法律地位不明確。第三，稅收征管中與銀行、工商、公安等部門的協作配合制度不健全，尚未建立有效的協稅護稅機制，尤其是缺乏法律責任的規定。

5、未明確、全面規定納稅人的權利，稅收征管中侵犯納稅人合法權益的現象時有發生。

6、法律責任不夠嚴密、完善。罰款等行政處罰的幅度過大，沒有規定下限，稅務機關的自由裁量權過大;一些重要的征管法律規范沒有“制裁”部分，稅收征管實踐中不少法律規定難以落到實處等。

7、稅收征管法與相關法律存在一定的沖突。現行征管法實施以來，我國陸續制定了行政處罰法、行政復議法，修訂了刑法、會計法等，現行征管法需要與這些法律相銜接。例如，一些稅務機構執法主體資格需要明確;征管法中的偷稅概念與刑法中的規定存在差異，需要修改等。

8、稅務爭議的救濟和司法保障需要加強和改善。一方面，現行征管法給納稅人提供解決稅務爭議的途徑和方法不夠完善，影響了對納稅人合法權益的保護;另一方面，法律沒有賦予稅務機關打擊稅務違法犯罪行為的專門執法手段，沒有建立稅務警察、稅務法庭等稅務司法保障機關，稅務執法手段的剛性不強等。

（六）稅收征管具體實踐中還存在以下問題

1、納稅申報不實的問題。建立納稅人“自核自繳”的申報制度是新的征管運行機制最重要的基礎，是深化征管改革的核心內容。但在申報制度具體的執行情況來看,目前納稅人納稅申報存在以下幾方面問題：一是納稅人納稅申報質量不高。由于納稅人的思想意識、納稅觀念、法制觀念以及業務素質方面有一定的個體差異，導致了納稅申報不實的現象，突出反映在有些正常經營企業，長期出現零申報或負稅負申報現象；二是內部納稅申報制度不盡完善，手續繁雜，環節較多，對納稅人監控難以到位。

2、稅務稽查的地位與作用問題。新的征管模式要求稅務稽查要發揮“雙刃劍”的作用，“以查促管，以查促收”，但在實際運行過程中，受多種因素的制約與影響，稽查工作的地位與作用并沒有得到充分體現：一是實際工作中“重征收、輕稽查”的觀念依然存在。一方面，為了充分發揮各級稅務稽查部門工作的積極性、主動性，以及更好衡量各級稽查部門的工作成效，各級稅務機關都會對所屬的稽查部門下達一個指導性的稅收計劃數，并據以作為年終考核的依據，為此，稽查部門出于本部門經濟利益的考慮，會出現與主管稅務機關爭搶稅源的現象，干擾了主管稅務機關的正常的稅收征管工作；二是只重視了稅務稽查對納稅行為的監督檢查職能，而忽視了其對執法行為監督制約和對行政行為監督檢查的職能；三是稅務稽查操作規范還不盡完善，稽查工作缺乏應有的深度和力度。目前按選案、檢查、審理、執行四個環節實施稅務稽查，在實際操作中還不夠規范，某些環節（如稽查選案）的可操作性和科學性待提高，各環節的有序銜接制度要進一步健全，選案的隨意性，檢查的不規范性，審理依據的不確切性，執行的不徹底性等問題還比較普遍，影響了稽查整體效能的發揮。

3、計算機開發應用上的滯后問題。新的征管模式要求“以計算機網絡為依托”，即稅收征管工作要以信息化建設為基礎，逐步實現稅收征管的現代化。但從目前情況看，稅務部門在計算機開發特別是應用上還存在一些突出問題：一是征管系統軟件開發滯后。MIS系統在云南省地稅系統征管應用已近5年了，但在目前，許多縣市（以大理州為例），MIS系統在征管系統中僅使用了稅務登記、稅款征收、停復業處理、征收數據查詢等極少的模塊，而報表處理等無法正常使

用，從而在一定程度上降低了MIS系統的使用效能，計算機的開發應用難以滿足征管工作的要求，這在一定程度上制約了征管改革的進一步深化。二是利用計算機提供的稅收數據、信息進行綜合分析，為科學決策提供參考的作用也沒有發揮。三是內部計算機管理制度不夠健全，計算機綜合應用水平還低，部分干部的計算機應用水平還較低，這在一定程度上制約了稅收征管現代化步伐的加快。

4、為納稅人服務上存在的問題。深化征管改革的重要任務之一就是建設全方位的為納稅人服務體系。要使納稅人依法申報納稅，離不開良好的稅收專業性服務。雖然各級地稅部門都對辦稅大廳規范化建設進行了不懈的努力，設置了觸摸屏，為納稅人服務上取得了相當大的成效，但目前，這一服務體系尚須不斷進行健全和完善：一是征納雙方的權利、義務關系還需進一步理順，雙方平等的主體地位沒有得到真正體現，稅務干部為納稅人服務的意識還需進一步增強；二是稅收宣傳手段和方式單一，社會效果不明顯，特別是在比較偏遠的鄉鎮，受各方面因素的制約，稅收宣傳始終以張貼稅收宣傳標語，接受納稅人咨詢等傳統宣傳方式進行，難以實現稅收宣傳的“三貼近”要求，從而難以從根本上增強廣大納稅戶自覺納稅意識，這就需要不斷探索和創新符合納稅人需求的、更有效的稅收宣傳途徑和辦法。三是管事制度實施后，納稅人辦稅環節多、手續繁等問題沒有根本解決，稅務部門內部各項辦稅程序、操作規程要進一步簡化、規范、完善，真正把“文明辦稅，優質服務”的落腳點體現在方便納稅人、服務納稅人上。

5、稅收管理員的素質需要不斷提高。隨著稅收管理員制度的推行，要加強稅源管理，這就需要稅收管理員不但要熟悉稅收法律、法規和政策，而且要熟悉現行的企業財務制度。但從現實的稅收管理來看，多數稅收管理員對企業的財會制度不夠熟悉，導致在對企業的日常稅收管理過程中，看不懂或不會看企業的財務報表，也無法發現企業在稅收申報過程中所存在的問題。特別是當前，部分企業已開始使用相關的財務軟件，所有的賬務均通過軟件進行處理，給企業稅收管理增添了更大的難度。

二、進一步完善稅收征管體制的幾點思考

我國現行稅制是以間接稅為主體，企業或單位納稅人占多數。這種稅制結構和納稅人狀況，決定了當前我國稅收征管模式是建立在間接稅基礎上，以企業或單位納稅人為主要征管對象，而對自然人的征管制度安排尚不健全。鑒于稅收征管對稅制體系的完善與重構具有重要作用，有必要在新的稅收征管模式框架中，對稅收征管進行前瞻性研究，以適應深化稅制改革的需要。黨的十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，明確提出逐步建立健全綜合和分類相結合的個人所得稅制度，研究推進房地產稅改革，對我們繼續深化稅制改革特別是完善直接稅體系提出了新要求。個人所得稅、房地產稅的納稅人主要是自然人，人數眾多且分散，加強管理的難度很大。要順利實施這方面稅制改革，必須加快構建和完善對自然人的稅收征管制度體系。這個體系的核心是首先要在法律上明確涉稅信息報送制度，通過建立通暢的信息渠道確保有關自然人所得和財產的相關信息及時、準確地傳遞到稅務部門。稅務機關內部也需要建立起一個結構完整、功能齊全的征管信息系統，以接收和處理各種涉稅信息，解決征納雙方信息不對稱問題。同時，要完善對自然人的稅收征管法律制度，加大對自然人的稅法宣傳力度，探索實施行之有效的稅源管理方式，合理配置征管資源，努力減少稅收流失。

（一）改革和完善稅收征管法律制度，確立稅收征管各項基本原則

當前，我國立法機關和有關實際部門正在修改和完善稅收征收管理法。本人認為，為了建立并完善符合社會主義市場經濟的稅收征管法體系，在改革和完善稅收征管法律制度時，應重新認識并堅持以下原則：

1、依法征管原則。在稅收領域，稅收法定主義是稅收和稅法的最高法律原則，與稅收史上的“無代表則無課稅”思潮和“議會保留”密切相關。稅收法定主義具體包括課稅要素法定原則、課稅要素明確原則和依法稽征原則。可見依法征管原則是稅收法定主義的重要

內容，它要求稅務機關必須嚴格依據法律的規定征收，不得擅自變動法定課稅要素和法定征收程序。[②]堅持依法征管原則，要求有關稅收征管的規則必須由國家的法律加以確定，要提高稅收征管的立法層次。在稅收征納過程中，征納主體的權利義務和征納程序必須在法律上作出具體、明確的規定;沒有法律依據，稅務機關無權決定開征、停征、減稅、免稅、退稅、補稅。這是依法治稅方針的必然要求，它有助于稅收征管行為的法治化，減少稅務執法的隨意性，維護納稅人的合法權益。

2、效率原則。稅收征管是國家組織財政收入的一項主要行政管理活動，因此，只有盡量降低征收成本，才能提高稅收行政效率，充分實現稅收功能。稅收征管效率原則，要求國家征稅應以最小的稅收成本去獲取最大的稅收收入，使稅收的名義收入與實際收入的差額最小。稅收成本包括兩個方面，一方面是稅收征收費用，即征稅機關為征稅而花費的行政管理費用;另一方面是納稅人因納稅所支出的各種費用，如稅務代理費、納稅申報的交通費等。堅持稅收征管效率原則，要求我們在建構稅收征管制度時，應考慮以下幾個問題：第一，稅收征管程序在明確、可操作的前提下，應盡量簡化。第二，有關制度和模式的設計應多樣化，以適應不同情況。例如，納稅申報就應允許采用實地申報、郵寄申報、數據電文申報等多種方式。第三，按照科學合理、統一協調的要求，建立反映稅收征管客觀規律的稅務登記、納稅申報、稅務代理、稅款征收、稅務稽查等現代稅收征管制度。第四，積極應用現代科技手段。在經濟全球化、知識經濟、網絡經濟、電子商務迅猛發展的新形勢下，要想提高稅收征管的質量和效率，必須用法律手段推動征管方式從傳統的人海戰術、手工征管向現代化、信息化的征管方式轉變。為此，要大力實施科技興稅戰略，在增值稅征管中積極推行“金稅工程”。

3、程序正義原則。程序正義是在法律活動中，為了保障當事人的基本人權和實現法治而必然提出的要求。它使程序法從僅僅作為實現實體法的工具地位中擺脫出來，賦予法律活動作為“過程”本身也同樣具有獨立價值。程序正義要求我們必須承認當事人在程序活動中享有基本的程序性權利，程序應當是在公開、公正、理性和效率的情

況下進行的，這樣才能鼓勵當事人積極和“富有意義地”參與程序中的對話、選擇和妥協。[③]稅收征管法律制度是稅收程序法，但現行《征管法》中有關稅務行政執法程序的規定，不僅數量少、分散，而且對一些重要的程序缺乏規定，使納稅人在納稅和稅務爭議中無所適從，增加了稅務人員執法的隨意性。依據程序正義原則，在稅收征管中，應當建立回避制度、說理制度、聽證制度、時效制度等，完善稅務管理、稅款征收、稅務行政處罰、稅務爭議救濟等程序。

4、強化稅務機關執法權和保護納稅人合法權益并重原則。稅收具有強制性、無償性、固定性，稅收征收管理是稅務機關的行政執法活動，稅收征管權是公法上的一種權力。為了保證稅款的及時、足額收繳入庫，稅務執法權必須具有較強的剛性和約束力。現行征管法在稅收征管權的規定上尚有不完善的地方，例如稅收保全措施和強制執行措施的適用范圍過窄，對銀行等部門不履行協助義務缺少處罰手段等。因此，加強征管權力，深化稅收基礎管理，對于解決當前稅收征管中存在的“疏于管理，淡化責任”現象，保證國家稅收不受侵犯具有重要意義。另一方面，納稅人作為稅收征管中的一方主體，在依法履行納稅義務的同時，也享有相應的權利。長期以來，我們一直強調納稅人的納稅義務，對納稅人的權利規定的不多，重視的不夠。隨著民主、法治、人權運動的發展，納稅人權利保護的要求會越來越高;從根本上說，納稅人是稅收的源泉，保護納稅人也就是保護稅源。因此，我們應當在征管法中確立依法保護納稅人合法權益的原則，對納稅人享有的申請減稅、免稅、退稅權，稅務法律政策的知情權，接受服務權，爭議救濟權，保密權，賠償權等作出明確規定。同時，要加強對稅務機關的執法監督，建立稅務執法責任制度，增強稅務人員為納稅人服務意識。稅收征管法應在強化稅務機關征管權與保護納稅人合法權益之間進行平衡和協調，為征納雙方建立良性互動關系提供法律保障。

5、借鑒國際通行規則原則。目前，經濟全球化、法治化正在深入發展，各國經濟制度、法律制度也在相互借鑒、合作和融合，我國不久將加入WTO，因此，必須按照世貿組織的規則，加快法律改革的進程，在享有入世帶來權利和利益的同時，應履行自己的義務和“承

諾”。在稅收領域，除了要繼續完善稅制外，應加速我國稅收征管法律制度國際化改革的步伐。第一，規范稅收征管程序。要推行專業化征管，健全納稅自行申報制度，強化稅務稽查，擴大稅務代理等。第二，加強稅收征管科技化建設。要加大稅收征管的科技含量，充分利用計算機手段，逐步建立網上征稅系統，探索和建立反跨國偷稅、避稅的手段和機制，保障國家經濟安全。第三，增強稅收法律的透明度，完善稅務爭議的解決制度。要在提高、統一稅收征管立法的基礎上，建立稅收法規公告制度;加大稅收法律統一實施的力度，切實解決稅收執法中收“人情稅”、“關系稅”或收“過頭稅”的問題;為稅務爭議的當事人提供有效的救濟途徑，加強執法監督，建立對稅務行政執法的司法審查制度等。

（二）將現在實行的以職能為主導的組織形式調整優化為以流程為主導的組織形式，科學劃分稅務管理事權。按照經濟區域設置稅務管理機構，配備稅務管理人員，盡量減少稅務管理層次。

（三）建立標準統一的交互式信息系統。實現稅務系統內部的網上稅務登記、網上納稅申報、網上繳納稅款、網上審批備案、網上發票認證和網上舉報等，同時實現稅務與財政、海關、工商、技術監督等各有關部門的信息共享。

（四）進一步節約征稅成本。可以通過對稅務機構和管理職能的重新整合，促進稅收征管運作程序和辦稅流程的科學暢通，實現稅務辦公的無紙化。

（五）加強國稅和地稅兩套班子的全面協作。國稅和地稅部門應以提高監管效能、降低征納成本、減輕納稅人負擔為目的，在稅務宣傳、稅務登記、代征稅款、納稅評估、稅務稽查等方面進行協作。

第五篇：關于我國稅收征管效率的探討

關于我國稅收征管效率的探討

摘要：提高稅收征管效率是一項系統工程，需要在稅制建設、稅收征管、管理手段、隊伍建設、稅法宣傳、納稅申報等各個環節貫徹效率原則，需要社會各方面長期不懈的努力，針對我國稅收征管效率低下的現狀及其原因，應主要從提高稅收征管的機構效率、強化稅收法制建設、優化稅制結構、完善征管模式和管理體制等幾個方面入手，采取措施，降低稅收成本，提高稅收征管效率。

關鍵詞：稅收征管效率稅制結構

《稅收征管法》的實施，對于我國加強依法征稅、完善稅收征管體制、提高國家財政收入等方面都產生了較大的促進作用和突出成效。但是，我國在稅收征管實際工作中，仍然存在征稅方和納稅方信息不對稱，稅收征管機構設置不合理，稅源設置不清，稅收申報失實等問題，再加上稅收征管人員服務意識不強，進一步導致稅收征管效率低下。為降低稅收征管成本，需要對我國稅收征管效率進行研究，構建“效率型”稅收征管模式。

一、稅收征管效率內涵和衡量指標

（一）稅收征管效率內涵

稅收征管效率是指在稅收征管機構在稅收征管過程中，投入與成果之間的數量比較關系，它是一個綜合性概念，它主要是稅收征管數量和質量的綜合反映，包括兩個方面的內容：一是由稅收征管機構執行稅法水平高低所表現的征管效率；二是征管模式自身設計的嚴密程度、征管業務流程設計完善程度所影響稅收征管機構執法水平及納稅人遵從稅收法律程度的征管制度效率。

具體而言，稅收征管投入包括三個方面：第一，稅收征收成本，指稅務機關在征稅過程中所耗費的行政管理費用和其他各項支出；第二，納稅成本，是指納稅人為完成納稅義務所產生的費用；第三，機會成本，主要是由于稅務機關疏于對一部分納稅人的管理或納稅人認為偷稅漏稅而導致稅收收入的損失。稅收征管成果雖然集中體現為稅收收入，但同時還包括其他職能，如：促進經濟增長、調節收入分配等作用的實現。

（二）稅收征管效率衡量指標

稅收征管效率的衡量可以用價值指標來衡量，而衡量指標主要可以分為兩類： 一類是屬于評價征稅機構效率指標，可以通過稅收征收率來反映。稅收征稅率是稅務征收機關在一定時期稅款征收額與應征稅額之比，它主要反映了稅收征管機關對同期應征稅款的完成程度；另一類是屬于評價征管制度效率的指標，主要是通過漏稅率來反映，而漏稅率是指由于稅收征管機構疏于對納稅人管理或者是納稅人人為偷稅漏稅而造成的稅收損失。

稅收征管效率是一個綜合考核指標體系，而真正有效的稅收征管應該同時能夠滿足兩個方面的指標要求。

二、我國稅收征管效率的影響因素

1．經濟稅源因素

經濟稅源狀況決定了稅收收入的總量和結構，稅源的集中化程度制約著稅收征管的規模效應，進而影響稅收征管效率。

(1)經濟稅源總量決定稅收收入總量。經濟決定稅收。在既定稅制條件下，一個國家、一個地區的經濟總量決定了稅收收入的上限。通常用稅源含量系數(總稅源與GDP之比)來反映一個地區經濟的豐裕程度，這是稅收征管效率的基礎和前提。顯然，經濟發展水平越高，稅源越廣闊，其單位稅額的征收成本越低，相應地，征管效率越高。同樣道理，當經濟增長出現疲軟時，征收成本上升，征管效率下降。因此，發達國家的征管效率要比發展中國家高，同一國家的發達地區的征管效率高于欠發達地區。

(2)經濟結構的復雜性增加了稅收征管難度。經濟結構越復雜，經濟成分越多，要求稅

收征管方式和手段越具有區別性和針對性，要求稅務人員具有與之相適應的知識結構和管理能力，這無疑將增加稅收征收成本。而稅收政策和管理的滯后性必然導致大量的稅收流失。處于經濟轉型期的發展中國家，經濟組織形式多樣，經營方式千差萬別，各經濟主體財務管理水平參差不齊，這都加大了稅收管理難度。

(3)稅源分布狀況影響管理的規模效應。稅源分布狀況主要看稅源的集中化程度，通常用稅源集中系數(總納稅戶數與稅收總收入之比)來反映。稅源集中化程度越高，征管相對容易，成本相應減少，機構效率提高。相反，稅源集中化程度低，分布不均勻，征管成本相應增加，機構效率必然降低。例如，我國農村稅源相對不豐厚且分散的琢狀，造成稅源監控難度加大，征收必然要加大成本投入，取得單位稅收收入的成本加大，造成農村稅務機構的征收效率低于城市征收效率。

2．稅收制度因素

一國的稅收征管總是在既定的稅制條件下進行的。稅制作為稅收征管的依據，構成稅收征管的制度約束。稅制的完備性、稅制復雜程度以及稅制與征管的適應性都對稅收征管效率的高低起制約作用。

(1)稅制的完備性。健全完備的稅制，制度設計嚴密，政策漏洞少，而且能夠保持長期的穩定性，便于納稅人學習掌握。不完備的稅制，稅收漏洞多，給制度的執行帶來困難，為彌補制度缺陷，政策經常進行調整，征納雙方的學習培訓等臨時成本相應增加。

(2)稅收制度的復雜性。簡明的稅制可以清晰界定稅收義務，減少不確定性，從而降低稅收遵從成本。復雜的稅制，給納稅信息搜集、甄別帶來困難，也增加了稅務系統上級對下級的監督成本，降低征管效率。復雜的稅制對征管效率的影響可從以下兩個方面分析。

復雜稅制加大了征管成本，降低了機構效率。一方面，復雜的稅制要求更嚴密的征管制度與之相配套。比如我國對增值稅納稅人分為一般納稅人和小規模納稅人管理，人為造成同稅種納稅人處于不同競爭地位。小規模納稅人想方設法轉為一般納稅人，關制定更嚴密的制度措施加強一般納稅人資格認定，得稅對工資薪金及個人承包經營規定稅率檔次過多，由此大大增加了管理成本。稅務機個人所邊際稅率過高，加之與其他所得適用稅率缺少協調，給納稅人通過調節不同稅目收入進行偷稅以可乘之機，形成稅收管理的難點。另一方面，復雜的稅制要求征管人員必須有較高的業務素質，對稅法及其適用范圍以及納稅人狀況等方面都要有正確的把握和認定。同時，稅率檔次過多和繁雜的減免規定，為尋租提供了條件。減少尋租的可能性，或對執法行為加強監督，或對征管人員加強法制教育和職業道德培訓，都會增加稅務費用。

復雜稅制加大納稅成本，降低了遵從效率和制度效率一方面，復雜的稅制要求納稅人花費更多的時間和精力去理解和履行納稅義務，一方面增加了其遵從成本，另一方面可能強化其偷逃稅動機。另一方面，復雜的稅制迫使納稅人耗費一定的財力去進行稅收籌劃。納稅人成本的提高，站在全社會角度考察，就是降低了整個社會的資源配置效率，即是社會資源的浪費。而稅制簡化可以減少稅收籌劃等方面的損失，而且也不必迫使納稅人花大量的精力和財力用于所謂的合理避稅。這樣，納稅人能把資源用到更有效率的地方，有利于社會資源配置的優化。

(3)稅制與征管能力的適應性。稅收征管能力是由征管信息系統、征管制度建設、征管技術水平、征管人員素質等因素決定的一種綜合能力。在一定階段，征管能力是一種客觀存在，它受制于國民的平均素質水平、平均的管理技術水平以及社會法律意識和整體制度框架。從短期來看，它是個常數：從長期看，可以逐步提高，但是一個漸進的過程。任何稅制的有效運行都要以一定的征管能力為依托。滯后于征管能力的稅制，不能充分發揮現有的征管能力：超越現實征管能力的稅制將使征管困難重重，征管效率低下，稅收流失嚴重。

3．稅收征管因素

征管因素包括稅收征管的模式選擇、稅收征管信息化水平等，它們從不同側面影響稅收征管效率。

(1)稅收征管模式。征管模式是稅務機關為了實現稅收征管職能，在稅收征管過程中由稅收征管人員、征管形式和征管方法等要素相互作用所形成的組織形式，一般表現為征收、管理、稽查的有機組合擴從中反映出稅收征管的制度和技術水平。征、管、查各部門之間分工是否合理，職責是否明晰，銜接是否順暢，信息傳遞及反饋和共享是否到位，都影響著征管效率水平。

(2)稅收征管信息化水平。廣泛應用計算機技術手段，實現稅務登記、納稅申報、稅款征收、稅務稽查、稅源控制等稅收管理各環節的信息化管理，是發達國家稅收征管的成功經驗。實行稅收征管信息化管理，將各項稅收執法行為以規范的形式固化到稅收管理軟件中，使執法人員進行標準化操作，可以有效減少執法的隨意性，確保稅收政策的正確貫徹執行。通過對納稅人涉稅信息的電子采集、網絡傳輸，可以加強稅源監控，擴大信息共享，有效打擊涉稅違法行為。但也要看到，實行征管信息化，必然要求稅務部門有巨額的征管投入，其中包括計算機設備購置、應用軟件開發及應用培訓、網絡建設及管理等支出，其數額是驚人的。一般而言，信息化初期，需要配置大量設備，對人員進行培訓，從而耗費大量的資金。更為重要的是，由于信息化初期，各方面經驗不足，不可避免地會走一些彎路，而同期增加稅收收入并不明顯，容易導致稅收征管效率水平下降。另外，稅收征管信息化是整個社會信息化的一個組成部分，如果社會信息化程度滯后于稅收征管信息化，與稅收管理相關的外部信息難以獲取，稅收征管效率的提高必然受到制約。

4．財稅管理體制因素

財稅管理體制是劃分中央與地方政府之間稅收收入和稅收管理權限的制度以及相應稅務機構的設置方式。合理的分權，可以充分調動中央和地方兩個積極性，實現稅收收入穩步增長，從而促進稅收征管效率不斷提高。不同的稅務機構的設置方式，直接影響稅收征收成本和納稅成本，并進而影響稅收征管效率。按稅收立法，征收管理權限劃分可分為中央集權型、地方分權型和集權分權結合型三種模式。

在中央集權管理模式下，稅務征管機構是單一垂直體系，征管成本相對較為節省，納稅人只需面對一家稅務機構辦理納稅事宜，所以納稅成本也較低，集權管理對于全國稅政統一是有效的。但是集權管理的管理幅度大，管理權限高度集中，管理鏈條長，信息的上傳下達，分析決策，以及決策的執行，無論是在時效性上，還是在正確性上，都很可能要打折扣，從而使效率大大降低。集權管理也不利于調動地方組織收入的積極性，產生稅收漏洞的幾率就相對高一些。在分權管理模式下，稅收征管機構重復設置，征管成本明顯增大，但分權管理有利于稅法的貫徹落實，有利于調動地方增加收入的積極性，有利于制度創新，對各種政策進行試驗創新，更有可能發現一些別開生面、更好的思路和做法，分權管理還可以促使各地采取適合本地情況的政策措施，避免一刀切的弊端。但此種體制容易造成亂鋪攤子，機構林立，導致征管成本大幅度上升，造成效率損失。在集權分權結合型稅收管理體制中，中央、地方各自擁有一定的財權和稅收管理權限。實踐證明，合理的分權，使責權利相統一，能夠促進征管效率的提高。

5．稅收法制因素

稅收法制狀況體現在稅收立法、稅收執法和社會依法納稅意識等多個方面。稅收立法的完備程度，稅收執法的規范程度，社會依法納稅水平的高低，都對稅收征管效率產生影響。

(1)稅收立法的影響。稅收征管效率追求的目標在于提高納稅遵從程度和征稅機關正確執行稅法，也就是要依法治稅，而依法治稅的前提是有法可依，征納雙方的權利和義務須由法律來規定。如果立法缺位，稅務機關權利的膨脹，不僅帶來支出的增加，同時還會侵害納稅人的權益，誘發納稅人不遵從，這些又會對稅收征管效率造成損害。

一般而言，發達國家的稅收法律體系都非常健全、完備，對征納關系、征管程序、行政復議、行政訴訟及執行監督等，都有明確的法律規范。而發展中國家受整體社會法制水平的制約，稅收立法水平通常比較低，法律的完備性較差，法律缺位的現象比較普遍，制約了稅收征管效率水平的提高。

(2)稅收執法的影響。在有法可依的基礎上，建卒公正的司法制度，對稅務機構稅收執行情況進行監督，維護稅法的剛性，可以降低征管成本，促進納稅遵從，從而提高征管效率。

(3)社會法制環境的影響。地方政府及各部門對稅收工作的重視和支持程度、公民依法納稅的理念、稅務機關在地方的地位和整體形象等都會對征管效率產生影響。稅收的執法環境越寬松，取得一定收入的征管成本越低，征管機構效率越高，同時納稅人的偷逃稅現象就越少，稅收征管制度效率也會越高。

三、我國稅收征管效率存在的問題

（一）稅收管理成本居高不下

據我國稅務機關有關資料測算，1993年我國征稅成本占稅收收入的比重為2%，1995年為3%，目前已達到5%-6%。而西方國家的稅收征收成本一般都保持在1%左右的低水平，并且稅收征管成本也是逐年下降的，這說明我國稅收征管成本要遠遠高于西方國家并差距在逐年增大。

（二）稅收征管質量偏低

根據我國稅務機關的有關資料反映，在20世紀90年代之后，我國每年查年的稅收犯罪案件都在逐年遞增，在1995年查處的稅收犯罪案件甚至達到10259起； 我國每年由于各種偷稅、漏稅、逃稅、越權減免稅收等行為而導致大量稅源流失，僅在1999年的1月到11月，稅收征管機關通過采取措施加強稅收征管，查補入庫稅款高達390億元；通過強化稅源管理工作，抽樣對全國347.7萬戶普通發票進行專項檢查，查補稅款9.8億元。從加強稅收征管的角度看，我國稅收征管效率在不斷提高，但從側面反映出在稅收征管質量方面，我國還存在效率低下問題。

（三）稅收成本擴張的速度快于效率提高的速度

四、提高稅收征管效率的對策

(一)建立和完善稅收征管法律法規體系，提高稅收的經濟效率

進行稅收征管活動首先必須對征稅的客體、對象、數量、時間、地點等要素加以明確，建立和完善稅收征管法律法規體系，是依法進行稅收征管、推進依法治稅的前提。而健全的稅收征管法律法規體系應包括以下幾個方面：其一是稅收基本法，內容應包括稅收立法依據和立法宗旨、我國稅收的性質、國家與納稅人的權力與義務、稅收立法體制和管理體制等，這有利于依法征管的法治環境、社會環境、管理環境的建設。其二是完善的稅收實體法和稅收程序法，包括流轉稅、所得稅、各地方稅種法規及稅收征管法，實體法和程序法的相互配套，才使稅收征管具體而不抽象。其三是各單行稅收法律的實施細則或規定，使各單行稅種稅法和征管法在稅收征管實施中更具體、更明確、更具操作性。從發達國家經驗來看，健全、完備的稅收法律法規體系是依法治稅、高效征管的基礎。發達國家的稅收法制建設一般都較為健全，不但有嚴格的稅收法律、立法程序，還有統一的征管法或其他有關征管的單行法規及制度作保障。如美國、德國、法國、日本等國，都制訂了《稅收基本法》，將事關全局的重大問題以法的形式固定下來，而且各國還制訂了許多具體的征管法規制度。美國在稅收征管中實施了一系列重要制度，如預繳代扣制度、稅收指數化和計算機審核退稅制度等：日本則成功地推行了預提稅制度、自核制度和藍色申報制度等。嚴密的稅收征管制度使具體征管行為更規范、更具操作性，有力地保證了稅法的貫徹落實。

(二)加強稅法宣傳教育，提高稅收社會效益

由于歷史、文化、政治以及稅制自身等原因，我國民眾的納稅意識普遍不高，偷騙抗稅

行為屢屢發生，稅收流失嚴重，稅收征管的經濟效益、社會效益的提高受到制約；加之我國公民的整體文化水平與發達國家相比還存在較大差距，稅務代理才起步，稅收宣傳比較薄弱，致使普通老百姓對稅收政策和征收管理制度的理解不夠深入，納稅遵從成本較高。這也是制約我國稅收征管效益提高的一個重要因素。為此，要加強稅法宣傳培訓，優化納稅服務，促進稅務代理健康發展，以改善治稅環境，實現稅收征管的效益目標。首先要深入開展稅收宣傳。國外十分重視促使公民自覺納稅，稅收宣傳教育的內容豐富，形式多樣，生動活潑。如日本的稅收宣傳主要有兩個方面內容：一是納稅義務觀的教育，二是納稅常識的宣傳，諸如各稅種的征稅對象、稅率、計算方法、繳納時間和注意事項等。日本各級稅務機關每年都要大量編制印發各種稅收資料，僅東京都國稅局每年印發的有關書籍就達10萬冊。其次，要改進和優化納稅服務，尊重和維護納稅人的合法權利。要堅持稅務行政的公開性、透明性，消除征納雙方的對立情緒，密切征納關系；要平等地對待每一個納稅人，不使納稅人因權利受到損害而失去對稅收的工作的信任與支持：要公正執法，促進照章納稅，打擊偷騙稅行為。此外，還應建立納稅信譽等級評定制度，給予信譽度高的納稅人一定的優惠待遇和社會地位，使“合法經營，依法納稅’’成為的企業基本要求。第三，建立廣泛的協稅組織，形成全社會共同維護和遵守稅法的良好氛圍。在主要依靠稅務機關為納稅人宣傳服務的同時，應進一步建立和健全群眾性的協稅護稅網絡，加強部門配合，并積極發揮社會中介組織的作用，推進稅務代理的健康發展，從而建立起強大的稅收法律權威和社會監控、服務網絡。

(三)建立高效的稅收征管運行機制，提高稅收的管理效率

對稅收征管運行機制的認識。機制，原指機器的結構和工作原理，現己廣泛運用于自然現象和社會現象，泛指某一復雜系統的內部組織結構、功能、相互關系及其運行規律等。稅收征管運行機制就是指稅收征管系統中各構成要素、各環節相互聯系、相互制約的運作原理和工作運行模式。作為征管規律的作用形式，征管機制存在于稅收征管活動的客觀過程中，內在地調節著稅收征管系統中各個構成要素間聯系、制約、促進的相互關系。因此，征管運行機制的正常運轉和良性循環，是提高稅收征管效益的內在保障和關鍵。稅收征管的運行過程實際上就是稅收征管職能的實現過程，稅收征管的納稅服務、申報受理、納稅評估、稅務檢查、稅務審理、稅務執行、復議訴訟等職能的行使，就構成了稅收征管運行的全過程。各項職能間相互聯系，相互制約，構成了一個有機整體。按照稅收征管職能合理地組織稅收征管過程，就能實現稅收征管的程序化、有序化，進而提高工作效率。這種內在運行機制的外在化表現形式就是稅收征管模式。征管模式的建立和轉換，其核心就是征管機制的建立和轉換。

(四)提高人員素質

稅收征管活動中，人是最具有能動性的要素，也是提高稅收征管效率的切實保證征管主體一稅務人員的素質如何，直接關系到稅收征管水平的高低，進而關系到稅法的執行和稅收職能的發揮；而征管客體一納稅人及第三人，包括代扣代繳人、代理人等的素質如何，又會影響人們的稅收意識，進而影響其涉稅行為，關系到稅收遵從度。只有思想認識到位，行為規范才能合法，才能從稅務機關催報催繳變為納稅人自覺申報繳納。依法征收、依法納稅意識的增強，征納雙方素質的提高，基本出路在于加大稅務宣傳教育力度，這既包括對稅務人員的教育，也包括對納稅人的宣傳教育。