第一篇：淺議東寶區PPP的現狀和發展

淺議PPP工作現狀和發展前景

湖北省荊門市東寶區財政局 王 勇

自黨的十八屆三中全會提出的“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”以來，PPP模式便作為落實國家戰略的一項重要工具正式進入大眾視線。2016年以來，在省、市財政部門的正確領導下，東寶區認真貫徹落實上級有關會議和文件精神，把推廣運用PPP模式作為推動全區經濟社會發展的新動力、作為推動公共服務供給側改革的有益實踐，扎實推動和實施了一批PPP項目，有效解決了因區級財力不足導致公共服務缺位的問題，開創了“政府+社會資本”的區域經濟發展新模式，取得了初步成效。下面以東寶區為例，對當前PPP工作現狀和問題進行分析，并對PPP發展前景提出初淺建議。

一、東寶區PPP發展現狀

（一）PPP項目基本情況

2016年，荊門在湖北省贏得“六個第一”，其中就包含落地PPP項目數量在全省第一，在2016年湖北省財政廳公布的湖北省第一批政府和社會資本合作項目中荊門市入圍6個，僅東寶區就有2個PPP項目成功入圍，即荊門市東寶區文化體育中心項目和東寶區電路板產業園污水處理廠項目。2016年東寶區PPP項目主要集中在文體場館和污水處理廠等基礎設施建設方面。

2017年，東寶區擬實施PPP項目四個，分別為圣境山旅游綜合開發項目、游泳館項目、龍鳳山公園項目、襄荊古道

道路項目，項目涵蓋范圍不僅包括2016年涉及到的文體場館類，還覆蓋了旅游基礎設施和交通基礎設施，相比于2016年，項目數量翻一倍，項目類型更寬廣。

（二）PPP項目實施情況

荊門市東寶區文化體育中心項目于2016年9月進行資格預審，于2016年10月采用競爭性磋商的采購方式選擇社會資本，并通過多輪談判和公示程序，于2016年11月最終由中國一冶集團有限公司為中標社會資本，2016年12月通過增資擴股設立專有賬戶的的方式采用荊門荊冶建設有限公司作為項目公司。2016年12月，項目進入正式施工階段。

東寶區電路板產業園污水處理廠項目于2016年7月進行資格預審，于2016年8月進行競爭性磋商，2016年8月確定武漢森泰環保股份有限公司為中標社會資本，于2016年9月簽訂PPP項目合同。2016年10月項目正式進入施工階段，并于2017年初投入使用。

從2016年完成情況來看，項目不分類型，采購程序從資格預審到競爭性磋商采購談判完成基本耗時長達3個月。通過上述因素綜合考量2017年度項目，目前，圣境山旅游綜合開發項目已落地，中標社會資本為東方園林、中邦建設、東方利禾聯合體，有望在10月開工建設。其他三個項目均已完成一案二評的評審、論證和審批工作，8月中旬進入了采購、發布預審公告階段，有望在12月前落地開工。

（三）PPP項目年度對比情況

綜合對比，東寶區2017年度PPP項目發展得有條不紊。2017年項目數量較2016年翻倍；項目推進計劃較2016年時

間稍長，但仍能穩步推進；2017年度四個項目涉及3個領域，較2016年度項目類型更為廣泛；2017年度項目投資額高達16億，遠高于2016年項目投資總額。整體上，東寶區2017年度PPP項目發展較2016年度有一定的進步，2016年度東寶區實施兩個PPP項目均順利申報湖北省示范項目，東寶區政府相關職能部門秉承在學習中穩步前進、在實操中同步規范的原則，積極學習最新相關政策文件以查漏補缺，為規范推動2017年度PPP項目奠定了基礎。

二、東寶區PPP發展存在的問題

在實際操作過程中，由于對新生事物的接受存在一定過程，東寶區各部門對PPP業務的理解還存在一定差異，在統一認識的過程中，以及業務操作當中，還存在各種各樣的問題。經過總結主要有以下三點：

（一）入庫和儲備項目較多，但落地項目較少。目前，我區儲備項目有35個，但已完成和正在實施的僅有6個。目前我區PPP工作主要短板在于項目實施。究其原因，一方面在于PPP中心人員較少，操作層面對PPP項目重視不夠。另一方面在于各部門對PPP項目的認知仍較為粗淺，在實際工作中或者項目包裝上對PPP項目的投入仍然較少。第三，目前國內從事PPP項目咨詢和包裝的咨詢公司良莠不齊且收費較高，而我區的PPP項目普遍總投資偏低，實施難度較大。

（二）第三方機構服務不夠。在PPP的推進中，第三方咨詢機構承擔著重要的作用。但從調研了解的情況看，咨詢機構的水平參差不齊，有時為了迎合實施機構的需要，規避必要程序。其一，特許經營是政府與社會資本形成契約的形

式之一，但并非所有PPP項目所必需。其適用范圍必須在經營性領域，且必須在明確的政府行政許可清單之內。如果無謂地泛化特許經營，無異于強化了行政審批，而不能推而廣之。其二，PPP項目中，工程性和服務性政府采購合一。只有理順招投標管理和政府采購管理，才能解決這一問題。一方面，招投標法依據特殊法優于普通法這一法律準則，需獲得優先執行的地位，另一方面，政府采購法需對PPP實現完整覆蓋。在實際招標過程中，這一問題始終困擾政府方和社會資本方，如何理順這一關系對今后PPP項目的實施具有十分重要的意義。

（三）對融資支持的理解和運用不夠，無法確保PPP項目在我區形成長期健康發展的機制。為推進PPP項目的實施，我區正在討論設立PPP融資支持基金，但這實際上更適合集中運用、擇優支持，不宜成為一種普惠性的政策性金融工具。根據正在討論的基金方案，如果以普遍受益的思路對項目進行支持，按基金當前規劃的規模，對比項目增長態勢來看，勢必會使資金分散運用，其所帶來的有限的資本充實和融資支持效應反而并非優質項目所亟需。同時，基金參與的項目中，社會資本同時面對中央、地方多級政府和更加復雜的博弈局面，需要更強的談判和約束政府方履行契約的能力，這樣會屏蔽掉許多潛在的社會資本合作方。

三、對PPP發展幾點建議

（一）加大督導力度，著力推動項目落地實施。PPP項目推進絕非單個部門可以較好完成的，需要從政府的層面強力推進。建議政府將推進PPP項目列入年度綜合目標責任制

考核內容，年底根據實際考核結果予以獎懲。同時，要進一步健全督導工作機制，建立PPP項目臺賬，將國家示范項目和省級推介項目統一納入臺賬管理，及時跟蹤并定期通報項目具體進展情況。要繼續通過召開PPP工作片區推進會、組織項目現場觀摩等多種形式，加強督導，及時總結交流好的經驗做法，研究解決存在問題，確保示范項目按要求期限推進落地。要督促行業主管部門扎實做好項目立項、環評、規劃選址和土地預審等前期基礎性工作，嚴格按照項目操作流程規范運作，力促項目早日落地，避免項目“走偏”和“變異”。

（二）加強宣傳和培訓，提高PPP工作水平。一是要加強宣傳。要通過各種渠道加大宣傳力度，在政府門戶網站、報刊雜志大力宣傳PPP理念、政策，介紹項目情況，進一步增進各級政府部門、社會資本共識，提高公眾對PPP的認可度和參與度。二是要加強培訓。要將PPP的培訓納入各級黨委、各行業主管部門黨組的中心組學習內容，同時要組織財政、各行業主管部門具體負責人員的學習培訓，并組織PPP業務知識考試，不過關者不得上崗。三是要加強第三方機構管理。要組織對咨詢機構的培訓，并對咨詢機構的從業人員進行考核。

（三）發揮財政職能，促進PPP工作規范管理。從財政角度而言，財政部門應立足于職責領域，規范PPP管理。一是把好實施方案關鍵環節、關鍵節點的審核窗口。在物有所值和財政可承受能力評價方面，打造自身模式，提高自身業務素質和管理水平，做好PPP項目的績效評價工作，為政府

付費項目統籌安排，為政府決策做好服務。二是理順財政資金和社會資本合作的制度關系，在推進工作中發揮好財政部門作用，特別是在合作環節中資金撥付的各個環節，保證合同履行。三是積極籌建區級基礎設施建設專項基金，引導社會資本進入我區基礎設施建設領域，發揮好財政部門在資金管理方面的優勢，配合政府做好投融資改革工作，推進項目開展。

PPP

第二篇：PPP的發展及相關政策

一、PPP的發展及相關政策

（一）前期籌備階段，基層試點為主

（二）初期探索階段，部委推動為主

（三）加速爆發階段，中央頂層推動

（四）項目大潮來襲：發改委推出PPP項目庫

（五）攻堅落地階段，財政部主導

二、PPP項目的工作機制和機構

一、PPP的發展及相關政策

十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，PPP才一步步重獲新生，政府對PPP的支持政策不斷升級。從統計的PPP簽約情況來看，這一輪PPP熱潮是從2014年四季度開始初露鋒芒，從2015年下半年開始明顯加速，在四季度達到頂峰。用時間的形式可以系統梳理如下：

（一）前期籌備階段，基層試點為主

2013年11月—2014年9月，前期籌備階段，基層試點為主。

十八屆三中全會并沒有明確提出PPP（政府和社會資本合作）的概念，只是提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。在那之后，作為第一責任人的財政部開始著手落實。

最初階段，財政部主要是和亞洲開發銀行一起合作。2014年3月，財政部和亞開行合作舉辦政府和社會資本合作（PPP）培訓班，表明“政府和社會資本合作”這個說法已經在財政部內部開始使用。與此同時，PPP試點也悄然在各地展開。在亞開行的支持下，財政部選取洛陽和哈爾濱兩個城市展開PPP試點，其中洛陽市的項目是市政路橋和污水處理打包項目。而哈爾濱項目則是黑龍江省在年初與亞開行合作實施的“PPP領導力建設項目”基礎上申報的“松花江流域水污染控制”、“職業教育實訓基地”等PPP類項目。試點項目的規模都不大，總計也就3-4個億。

但出乎意料的是，2014年7月這兩個項目被叫停。綜合各方信息來看，停擺的原因一是流程繁瑣導致簽約工作緩慢，而亞開行要求如果年底無法完全簽約就需要中方提供主權擔保，發改委未予批準，導致貸款取消。二是地方政府、亞開行、財政部三個合作方對彼此的工作流程不夠了解，前期準備工作不足。

總而言之，從2013年11月到2014年9月這接近一年的時間里PPP并沒有太多實質進展。主要是因為各方還沒有

對PPP形成統一的共識，甚至很多媒體還在以“公私合作”、“公私合作伙伴關系”等來進行報道，中間和亞開行分道揚鑣也算是一個不小的插曲，為后續以我為主的發展模式奠定了基礎。

（二）初期探索階段，部委推動為主

2014年9月—2015年4月，初期探索階段，部委推動為主。

從簽約量來看，PPP的第一次爆發是從2014年9月開始的。這個階段最重要的變化有兩個：第一，PPP的概念被正式提出。第二，財政部和發改委開始從部委層級進行推動。第三，財政部43號文倒逼地方政府投融資轉型。

（1）提出概念：首次從部委層面明確模式定義。2014年9月財政部下發《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（76號文），這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次專門就PPP模式發布的框架性指導意見，對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

（2）點燃熱情：43號文倒逼地方尋找出路。2014年10月財政部發布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。”過去地方政

府的投融資需求很大，但大家并沒有動力去推動PPP，核心原因就是城投公司作為地方融資平臺把融資問題解決了，地方政府借由這個“影子”突破了地方政府舉債的限制，輕松加杠桿。但43號文把這些“歪門”給堵死了，“正門”（地方政府債券）還沒有完全打開，地方政府自然有動力去尋找新的融資渠道，這實際上為PPP模式的起飛埋下了最重要的種子，當然也為日后PPP的變味埋下了隱患。

隨后的新預算法為PPP推波助瀾。2015年1月1日，預算法新規開始執行，規定“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”，切斷了隸屬于政府的融資平臺公司特別是城投公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步強化了43號文件促進PPP模式參與基礎設施和公共服務運營的精神，進一步為PPP推波助瀾。另外，預算法新規注重績效，要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，對社會資本的運營能力提出了更大的挑戰，并且，PPP項目中涉及財政性資金支付的，均應依法納入預算，并應經人大審批，規范財政資金使用流程，提高財政資金的使用效率。

（3）財政部推動：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項目。

2014年11月和12月，財政部和發改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》從項目操作流程、創新金融支持等多層次多角度指導PPP項目運作實施，標志著PPP正從理論走向實踐。2014年12月，財政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等，并公布首批示范項目，共計30個，總投資規模約1800億元。示范項目是由各省財政部門推薦，財政部組織專家評審選出的，涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個方面，以存量項目為主，且多已投入運行。

2015年4月，財政部印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求財政部門在識別和測算PPP項目全生命周期過程的財政支出責任后，采用定量和定性分析方法進行財政承受能力評估。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。希望借助于此，規范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。

（4）發改委推動：聯合國開行引導開發性金融支持PPP。2015年3月，發改委聯合國開行發布《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，要求加強

與開發銀行等金融機構的溝通合作，及時共享PPP信息，協調解決項目融資和建設中存在的問題和困難，旨在充分發揮好開發性金融在增加公共產品供給的作用，充分利用開發性金融的引導示范效應，為融資工作的順利推進創造條件。

總體來看，新PPP在這個階段真正的出生了，簽約量從無到有，邊際改善很大，與此同時，各地也開始大規模的收集匯總PPP項目，為下一步的發改委項目庫做準備。但這個階段主要還是發改委和財政部從部委層面各自為戰，中間產生了很多部門協調的問題，也直接觸發了接下來政策的進一步升級。

（三）加速爆發階段，中央頂層推動

2015年5月到2015年11月，加速爆發階段，中央頂層推動。

2015年5月是近幾年中國宏觀政策的一個重要拐點。4月底政治局會議對經濟形勢判斷發生重要變化，首次提出“經濟下行壓力較大”，整個宏觀政策的重心開始從供給收縮向需求擴張轉移，穩增長的權重明顯上升。從5月開始，國務院各部委開始積極落實中央的穩增長要求，而PPP作為43號文之后地方政府最重要的融資方式之一，自然不可能缺席這場穩增長盛宴。

（1）PPP小“基本法”：六部委聯合發布特許經營管理辦法。

2015年4月，財政部、發改委、住建部等六部委聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，于2015年6月1日起施行，是現有PPP立法中效力層級較高的。《辦法》明確界定了特許經營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點強調了財政預算制度對于特許經營活動的約束、項目前期融資方案的制定和創新融資渠道，并規定績效評價強化對項目運營的監管。在特許經營與PPP的關系上，官方的解釋是特許經營只是PPP的一種模式，大家雖然把這個《辦法》稱為PPP基本法，但嚴格意義上講，這只能算是一個PPP小基本法。

（2）首次登上常務會：國務院常務會議部署推廣PPP 2015年5月13日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣PPP模式時明確表示，在公共產品和服務領域，推廣PPP模式，是當前穩增長、促改革、調結構的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段。并特別提出支持地方政府與金融機構共同設立基金，用好稅收優惠、獎勵資金、轉移支付等手段，多措并舉吸引社會資本參與公共產品和服務項目的投資與運營管理，自此，PPP成為基礎設施建設和公共服務供給的主要著力點。

（3）“里程碑”文件：三部委齊推PPP指導意見，放開融資平臺限制。

2015年5月，財政部、發改委、人民銀行三部門聯合發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，并由國務院轉發，這是中央層面專門針對PPP出臺第一份重磅文件，這成為觸發PPP加速爆發的一個里程碑式文件。

《意見》是繼財政2014年底發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金【2014】113號）（下稱“113號文”），4月14日發布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（后簡稱《指引》）后，中央再次就PPP模式提出綱領性文件，這不僅僅是將視PPP模式為新常態下政府啟動穩增長引擎、開啟政府投融資體制轉型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推進國家治理體系和能力現代化”的高度。

《意見》主要是系統闡釋了推廣PPP的重大意義，并對實施過程中的總體要求、制度體系、實施路徑、政策保障、組織實施進行了詳細的說明，便于統籌協調PPP項目推廣實施。《意見》放開了融資平臺參與地方政府PPP項目的限制，規定已經建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺公司，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。

《意見》是對“113號文”的修正，《意見》指出：大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。

參與實體受限制約PPP模式開展。根據媒體統計，全國各地公布試點的PPP項目進展參差不齊，僅有少部分簽約，更多的PPP項目前期投資已開始做，但距離落地還有一段距離。按照我國實際情況，如果完全禁止平臺公司參與本級PPP項目，短期內部分項目難覓適合的社會資本參與，不利于推廣PPP模式落地。

《意見》相比“113號文”對地方融資平臺公司參與PPP項目有所放寬，允許合格平臺公司作為社會資本，給了融資平臺公司一條出路。我們預計今后一段時間平臺公司的社會資本化改造將呈現爆炸式發展，PPP缺乏有運營實力、能力的社會資本的問題可能得到一定程度的緩解。

《意見》是《指引》的升級版，《指引》的核心目的是抑制地方政府盲目的融資沖動，保證政府兌付其承諾的資本投入和“財政補貼”。《指引》中明確PPP項目占一般公共預算的比例不超過10%。這能抑制地方借各種“PPP神通”

盲目融資上項目，倒逼地方政府有效利用財政資金，優先發展較為緊迫、質量較高的項目，減少社會一直擔心的無效投資。

同時，《指引》規定每年全部PPP項目全部納入預算。這就意味著，PPP項目還款都會進入一般公共預算的盤子里，對于PPP的投資者來說可以說發了一顆“定心丸”。同時，將PPP項目支出納入一般公共預算，意味著接受人大監督，PPP項目運營過程的透明性得以提升。同時也考慮到了項目的外部性和不可控風險因素，并且給出了在風險發生的情況下仍然保證“合理利潤”的財政支出計算指導公式，意味著政府將保證承擔這些風險。《意見》再次明確PPP模式需要堅持市場化原則，嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目，進行變相融資。

（四）項目大潮來襲：發改委推出PPP項目庫 2015年5月，發改委在其門戶網站上開辟PPP項目庫專欄，公布首批推介項目，共計1043個，總投資1.97萬億元，涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。如果說半年前，財政部的示范項目是試水，那發改委便開始大刀闊斧推廣PPP，明確標明項目所在地、所屬行業、建設內容及規模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯系方式等信息，吸引社會資本聯系參與。

值得注意的是，在讓地方上報PPP項目庫的過程中，被43號文憋壞了的地方政府開始瘋狂的包裝PPP項目。很多地方把很多過去的難點項目包裝成PPP混入項目庫，各地一時掀起了PPP推介的浪潮，PPP開始異化為一種融資模式。

總體來看，從2015年5月中央的頂層設計明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。第一，幾個代表性的省市先后召開PPP簽約大會進行集中推介、招標和簽約，簽約規模急劇攀升。第二，簽約的好項目越來越多，一些經典項目產生了一定的示范效應，形成良性循環，加快了簽約速度。第三，一些地方開始成立地方性的PPP引導基金，真金白銀的刺激了PPP發展。總體來看，由于政策陸續突破，前期積累的好項目多，而且問題還未充分暴露，PPP各方還處于蜜月期，所以PPP經歷了發展最快的一段時期。

（1）好項目落地：

首單PPP城際高鐵項目簽約，濟青高鐵濰坊段PPP招標大獲成功

2015年6月8日，作為中國高鐵首單、濰坊首次PPP項目，濟青高鐵濰坊段沿線土地征收拆遷43億元PPP項目，在招標階段成功吸引到400億社會資本投標，為PPP項目的推廣打響了頭炮。最終，成功通過競爭性磋商方式，在11家社會資本中選定了一家社會資本。中國郵政儲蓄銀行及其

合作資本方成功中標，復星、中信民營資本敗走首單高鐵項目。

（2）地方集中推廣：

重慶市敢為人先，集中簽約1300億PPP項目，改革全面推開

重慶作為改革的先行者，一直敢為人先。在PPP項目的推廣上也不例外，按照黃奇帆的計劃：2015年到2020年由政府導向的城市基礎設施項目有18000億元，其中8000億元以PPP模式實施，也就是從2015年到2020年的6年期間，平均每年有1300億元的PPP項目推出。

2015年7月27日，重慶市已完成2015年33個總金額為1300億元的PPP項目集中簽約。其中重慶中國建筑[1.08% 資金 研報]集團有5個PPP合作項目與重慶市政府達成意向協議，分別是軌道交通九號線、重慶沙坪壩鐵路樞紐綜合改造工程、曾家巖嘉陵江大橋、白居寺長江大橋、郭家沱長江大橋。由此可見，基建投資作為穩增長的重要抓手，依然是PPP項目的主力軍。

（3）資金引導：

首只地方PPP基金，發改委批復河南1000億PPP發展投資基金

2015年7月，發改委批復河南投資集團籌備PPP發展投資基金，總規模1000億元，這是全國第一只獲得國家批復的PPP基金。1000億元PPP發展投資基金是母基金，以撬動更多的社會資本。依據《河南省PPP開發性基金設立方案》，基金將按照優惠的資金成本給PPP項目提供資本支持。對于新增項目，基金按照項目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下(含)的單個項目最高支持2000萬元，總投資超過10億元的項目最高支持5000萬元;對于存量項目采用PPP模式改造的，基金按不超過項目總投資的5%～10%給予支持，最高不超過5000萬元。基金采用股權為主的方式投入PPP項目。

在此之后，各地紛紛成立地方性的PPP基金。（4）融資破題：

最高人民法院首次指導案例判定特許經營權的收益權可以質押。

PPP項目公司沒有資產所有權和土地的質押權，特許經營權抵押融資一直是個國際通行的方式，但在中國并沒有明確的規定。2015年11月，中華人民共和國最高人民法院指導案例53號的判決結果明確顯示特許經營權的收益權可作為應收賬款予以質押，至此，對于PPP項目，特許經營權能否質押的爭議終于得以解決，特許經營權質押破題，有利于解決對特定項目的特許經營權能否質押及收益權質押實現方式的爭議，統一裁判標準，對規范金融機構特許經營權的質押貸款業務并促進基礎設施項目的融資有積極指導意義。

（五）攻堅落地階段，財政部主導

2015年12月至今，攻堅落地階段，財政部主導，提質增效為主。

2015年下半年PPP瘋狂簽約近萬億，2016年一季度，PPP簽約速度出現一定回落，大概簽約3000多億，主要是經過前期PPP模式的快速發展和項目的逐步落地，一些現實問題開始逐步顯現：

第一，財政部和發改委之間的機構沖突，雙方都有一套PPP的班子和項目庫，都希望主導政策的制定。

第二，招投標法和政府采購法的沖突，有些政府付費或部分付費的PPP工程項目同時適用這兩部法律，而這兩部法律在“兩標合一標”等核心問題上存在沖突，目前沒有上位法的情況下，無法裁決。

第三，地方政府信用缺失，把亂七八糟的項目都包裝成PPP，而且招標的條件十分苛刻，社會資本參與意愿不高。

第四，PPP項目質量不高，重融資而輕運營，大部分是走老路，按照明股實債的方式來吸引社會資本，并沒有在運營環節實現效率提升。如果只是追求投資收益，PPP項目對社會資本自然沒有吸引力。

第五，社會資本參與主體不夠豐富，國外主要以保險資金、養老資金等長期資金為主，而我們主要拿銀行理財等短期資金對接，存在期限錯配。

隨著這些問題的凸顯，中央和地方在這個階段都開始陸續出臺一些針對性的改進措施，來克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項目質量。

（1）以獎代補，支持規范運作，保障項目質量 2015年12月，財政部發布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，出臺示范項目以獎代補政策，具體標準如下：（1）新建項目，確定社會資本合作方后，按照項目投資規模給予一定獎勵。其中，投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。（2）對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優評選后，按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵。希望通過以獎代補政策，規范PPP項目運作，提高財政資金使用效率。

（2）開展物有所值評價，提升項目的操作效率和質量 2015年12月，關于印發《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知，規定擬采用PPP模式實施的項目應在項目識別或準備階段開展物有所值評價，包括定性評價和定量評價，現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。通

過開展物有所值評價，可充分論證采用PPP模式的可行性，避免政府盲目無效推廣PPP，提升項目的操作效率和質量。

（3）政府推廣綜合信息平臺，項目撮合更加方便 2016年3月，財政部PPP綜合信息平臺正式啟用，披露了入庫項目的名稱、所在地區、所屬行業、投資金額、實施階段、合作年限、運作方式、回報機制、發起時間、發起類型、項目概況、聯系方式、項目級別等基本信息，PPP項目的相關信息得以公開透明。這是我國首次公開對外發布PPP大數據，也是迄今為止最權威、最完整、最實用的官方PPP信息平臺和數據庫，便于對PPP項目進行全生命周期監管，有利于建立統一、規范、透明的PPP市場，項目撮合更加方便。

（4）首只國家級引導基金成立，真金白銀突破PPP瓶頸

2016年3月，中國政府和社會資本合作融資支持基金創立大會暨第一次股東大會成功在京召開，首只國家級PPP引導基金嶄露頭角可謂是PPP的一大利好。1800億的PPP引導基金由財政部發起，參與方均為大型金融、投資機構，具有良好的信用基礎，作為社會資本方支持公共服務領域PPP項目發展，可為投資的PPP項目増信。首先，提高項目融資的可獲得性，撬動社會資本進入PPP領域；其次，降低項目貸款利率，節省融資成本；最后，發揮引導示范作用，規范基

金運作。總之，PPP引導基金將強化杠桿和導向作用，吸引社會資本基金參與PPP項目，保障政府和社會資本共享萬億PPP盛宴。

（5）補充第三方中介機構信息，規范咨詢服務，改進PPP項目設計

2016年4月，財政部發布緊急通知，要求相關部門對全國PPP綜合信息平臺項目庫已進入準備、采購、執行等階段的1000多個項目補充第三方中介機構信息。該通知主要是為了規范咨詢機構，以進一步規范PPP綜合信息平臺中項目的基本信息，使其更加完備齊全，也從側面表明入庫項目必須有專業的咨詢機構提供咨詢服務，PPP項目操作在專業人士的指導下必將更加規范。同時，為建立全國PPP咨詢機構庫做準備工作。

總體來看，這段時間PPP簽約的速度雖然慢下來了，但逐步開始有一些項目開工建設，落地生根。而且在中央強力推動PPP的堅定導向下，財政部為主的PPP主管機構也開始針對上面提到的問題進行調整和優化。

二、PPP項目的機構和工作機制

1.發改委：項目儲備-項目遴選-伙伴選擇-合同管理-績效評價-退出機制。(發改投資[2014]2724號)2.財政部：項目識別-項目準備-項目采購-項目執行-項目移交。(財金〔2014〕113號)

第三篇：東寶區學校德育管理辦法

東寶區中小學校德育常規管理辦法(草稿)

德育是中小學素質教育的重要組成部分，它貫穿于學校教育教學的全過程和學生日常生活的各個方面，滲透在智育、體育、美育和勞動技術教育之中，對青少年健康成長和學校工作全面優化起著重要作用。為深入貫徹《中共中央國務院關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》和《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010－2020年）》精神，全面貫徹黨的教育方針、全面實施素質教育，全面提高我區中小學生的思想道德素養，不斷增強學校德育工作的針對性和實效性，促進德育工作的制度化、規范化、科學化，特定本《辦法》。

一、德育計劃

第一條

成立德育工作領導小組。德育工作領導小組由學校校長任組長，黨支部、工會、政教處（室）、共青團、少先隊、家長委員會等相關組織機構負責人及德育課程教師、心理健康輔導教師和優秀班主任、輔導員為成員。學校校長要主持制定切實可行的德育工作計劃，組織全體教師、職工，通過校內外、課內外各種教育途徑，實施《中小學德育大綱》。領導小組每學期至少要召開三次（開學、期中、期末）德育工作會議。

第二條

制定德育工作計劃。學校要根據黨和國家教育方針，按照上級教育行政部門德育工作要求，結合學校德育中長期發展規劃，制定德育計劃。德育計劃包括政教處工作計劃、團（隊）工作計劃、學生會工作計劃和班主任工作計劃。政教處、團（隊）、學生會和班主任工作計劃應圍繞學校德育工作總體規劃制定，體現整體性。德育工作應按計劃，有組織、有目的、有步驟地實施。

第三條

德育計劃要指導思想鮮明、目標明確、內容具體、格式規范、操作性強。內容包括指導思想、工作目標、主要工作、具體措施、活動安排等要素。目標、措施及活動安排順應社會發展，具有時代性；貼近學生實際，具有生活性；符合學校實際，具有可操作性。

二、德育隊伍

第四條

健全學校德育工作機構。設立政教處（室），完善少先隊、共青團、學生會等組織，明確一名副校長分管德育工作，政教處（室）主任具體負責學校日常德育工作。政教處（室）應協調各組織做好學校德育活動的指導、檢查、考核、評價、總結、表彰等工作,并積極潛心研究學校德育工作現狀及發展趨勢。

第五條

加強班主任隊伍建設。推行班主任持證競聘上崗，依照《東寶區中小學班主任工作考核細則》建立和健全班主任選拔聘任、培養培訓和考評激勵機制。認真做好“優秀班主任”評選、推薦和事跡宣傳工作，使班主任成為教師向往和社會尊重的職位。

第六條

建立校內外相結合的德育工作隊伍。認真選配品德與生活（社會）、思想品德、思想政治課教師，力爭做到專職化。同時，聘請“五老”（老同志、老干部、老專家、老英模、老戰士）等有關部門的杰出人物、政法干警和優秀家長擔任校外輔導員，定期請他們到學校參與德育活動。聘請法制副校長，配合學校做好法制教育工作。成立家長委員會和關工委。充分聽取家長委員會意見，謀求家長委員會的支持和配合，共同完成德育任務。學校的重大活動，如開學典禮、畢業典禮、國旗下講話、大型主題教育等要邀請家長委員會成員代表參加。

三、德育課程

第七條

開設好品德與生活（社會）、思想品德、思想政治課程。課堂教學是德育工作的主要實施途徑，學校應按照課程計劃，開足課時，開好課程。任課教師要以課程標準和教材為依據，聯系學生實際，充分明理導行，杜絕空洞說教、死記硬背。

第八條

開設好專題教育課程。根據國家要求開展預防艾滋病教育、禁毒教育、環境教育、血防教育、法制教育、心理健康教育、國防教育、反邪教教育、安全教育、適應社會生活能力教育、理財及保險教育和廉潔教育等專題教育。中等職業學校還要加強職業道德、勞動紀律和職業規范教育。各校要全面開展好培育和踐行社會主義核心價值觀的教育。學校要按規定課時在地方與校本課程中統籌安排好專題教育，使學生知曉專題教育基本知識，形成良好的生活習慣和社會適應能力。

第九條

加強學科德育滲透。充分挖掘和利用德育課程以外的其他學科的德育資源，自覺地、有意識地滲透思想品德教育，培養學生良好的學習態度、學習習慣和意志品質。學校還應利用綜合實踐活動、地方課程、校本課程，將德育內容滲透到教學的各個環節，使學生在獲得基礎知識與基本技能的同時，學會學習、學會做人、學會共處、學會生活。

四、德育活動

第十條

開展學生行為習慣養成教育。要以貫徹落實《中小學生守則》、《中小學生日常行為規范》為重點，結合不同年齡學生特點，采取豐富多彩的形式對學生進行教育，培養學生良好行為習慣。要形成具有學校特色的制度規范，如《一日常規》、《班級公約》等。對學生的日常行為要進行培養訓練、檢查評比，督促學生良好行為習慣的養成。要大力開展文明禮儀教育、誠信教育和勤儉節約教育。

第十一條

以班團（隊）為陣地開展主題教育。從學校實際出發，結合德育工作內容、重大節慶日，制定分年段、分主題的教育活動規劃，組織安排好班團（隊）主題教育。做到有主題、有教案、有總結、有反思。要成立班團（隊）會課教研組，經常開展主題班隊會課比武或觀摩活動。做到課內活動與課外活動相結合，集中活動與分散活動相結合，充分體現學生道德主體實踐特點。

第十二條

開展中華傳統美德和革命傳統教育活動。以“我們的節日” 為大主題，充分利用春節、清明節、端午節、中秋節等民族傳統節日，“五一”、“六一”、“七一”、“八一”、“十一”等重要節日，“七七事件”、“九一八事變”、“五四運動”、“紅軍長征”、“辛亥革命”等重要事件紀念日以及母親節、父親節、教師節等特定節日，組織引導學生開展歌詠賽、演講會、文藝匯演、感恩體驗等豐富多彩的教育及實踐活動。依托創建書香校園，大力開展好愛國主義讀書教育及“中華經典誦讀”等系列讀書教育活動，積極組織圖書推介、讀書沙龍、讀書演講活動，培養師生良好的讀書習慣。開放學校圖書室，建立班級圖書角，為師生打造讀書交流學習的平臺，通過讀書征文競賽等活動，提升師生的人文素養。

第十三條

開展富有特色的校園文化建設活動。從實際出發，制定校訓，制作校旗、校徽和校歌，要建立師生成果展覽室、校史陳列室、學校榮譽室、團隊活動室、心理健康咨詢室等，建立黑板報、櫥窗、廣播站、校園電視臺、校園網站等，充分利用這些校園傳媒開展教育活動。定期舉辦學校藝術節、科技節、讀書節、體育節等師生廣泛參與的教育活動，堅持規范升（降）國旗、總結表彰等儀式和開（散）學、畢業、頒獎等典禮教育活動，持續開展班級文化創建活動，培育良好的校風、教風、學風。

第十四條

利用社區和校外德育基地，開展豐富的教育實踐活動。主動與博物館、紀念館、烈士陵園、展覽館、科技館、文化館、預防未成年人違法犯罪警示教育基地等校外教育基地和周邊社區建立校外教育關系，并實行掛牌制度，利用這些專門場所和設施組織學生參觀、考察和調查，有計劃地組織相關社會實踐活動，引導學生自主策劃、設計活動方案，開展科技小發明、小制作活動等，培養學生的創新精神和實踐能力，提高學生的綜合素質。社會實踐活動每學年小學不少于10天，初中生不少于20天，高中生不少于30天。

第十五條

密切家校聯系，拓寬交流途徑和空間。中小學要規范成立家長委員會，建立家長學校，合理安排好系統的家長培訓課程。通過家長接待日、教學開放周（月）、家長會、家校聯系卡、家庭訪問、電話或郵件、QQ網絡交流等方式，密切學校與家長的聯系，幫助家長樹立正確教育思想、改進家庭教育方法、提高家庭教育水平。

五、德育科研

第十六條

成立德育研究組織。學校要成立班團（隊）會課教研組、班主任工作教研組等，設立教研組長，建立教研工作制度，在教研組長的組織下定期開展校本研究，提高德育針對性、實效性。

第十七條

開展德育科研活動。應針對學校德育工作中存在的薄弱環節，結合校情，開展專題研究，有針對性地提出加強和改進德育工作的意見。重點有效解決單親家庭子女、貧困家庭子女、農村“留守子女”和流動人口子女等的教育問題，以及網吧對青少年學生的不良影響問題，心理健康教育問題等德育難題。要引導教師進行教育行為研究，堅持寫好教育隨筆，記感悟，思得失，展智慧，體現對教育理論的理性運用。

六、德育評價

第十八條

建立和完善常規管理制度。學校應建立定期學習制度、理論研究制度、班（團、隊）會制度、檢查評比制度、總結交流制度、表彰獎勵制度等。建立讓學生參與管理與自我管理的制度。如:文明行為監督崗、示范崗、一日班長制、值日、值周生制度、文明宿舍制度等，所有制度應形成體系、裝訂成冊，并通過多種形式讓師生知曉、執行，形成具有學校特色的制度文化，同時，所有制度應形成德育常規管理檔案。

第十九條

全面推行“實施四個結合，爭當四個三好”綜合評價體系。實施學生自育、學校教育、家庭撫育、社會培育四個結合，推行三好學生、三好教師、三好家長、三好校外輔導員評價表彰體系，構建全方位的德育工作綜合評價和表彰機制。中小學全面推行和優化“學生綜合素質評價”。采取學生自評、小組互評、任課教師評定、班主任評定、家長評價、社區及校外輔導員評價等多種方式，對學生進行定性評價和等級評價相結合的全面綜合評價。建立和實施完善的學生獎懲制度。

第二十條

開展德育工作總結、表彰。學校要每周召開班主任工作會議，有針對性地解決班主任工作中出現的新情況、新問題，總結得失，提高班主任工作水平。每學期末召開德育工作經驗總結交流會，組織開展德育優秀論文和未成年人思想道德建設創新案例評選，交流德育工作先進經驗。班主任要提供書面總結，包括主要工作成績、存在的問題及改進意見，并結合月工作量化考評對班主任工作進行考核。每兩年召開一次德育工作會議，表彰德育先進工作者和德育先進集體。學校要建立表彰制度，定期開展優秀班主任和優秀德育工作者評選表彰活動。

第四篇：PPP發展的五個階段

PPP（公商合作）發展的五個階段

一、探索階段

從上世紀八十年代中期到1993年是我國PPP發展的第一個階段—探索階段。在這個階段還沒有PPP概念，主要模式是后來歸結為PPP的BOT。

探索階段有兩個背景：第一，從1978年開始的改革開放吸引了很多境外資金進入我國經濟建設的各個領域，隨著改革的推進有一部分資金嘗試性的進入了基礎設施領域。第二，80年代中期中等發達國家出現了債務危機，為了推動經濟繼續發展，在土耳其首先出現了BOT模式，然后被其它發展中國家效仿，香港商人也把這個概念帶入了我國。

在探索階段，我國沒有與BOT直接相關的法規，當時對這種方式是否合法地方心里沒底，審批時地方領導往往直接向中央主要領導匯報，中央首肯后地方才批準項目。探索階段的代表項目有深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等，沙角B項目作為BOT受到了國內外廣泛認可，飯店項目由于所處行業的原因是否屬于BOT項目存在爭議。沙角B電廠已經在15年特許經營期限結束后于2000年成功移交給當地政府，為項目畫上了圓滿句號。由于項目較早，項目文件較簡單，項目協議只有幾頁紙。外商是廣東華僑，項目除了商業因素外有回報家鄉的意思，這也是項目順利執行的原因。沙角B項目也留下了一些教訓，比如，由于特許經營期限較短，很多設施的設計壽命較短在移交給政府機構后需要重新建設，這個經驗在1994年北京做BOT研究時被寫進了報告，在后期大岳做BOT項目時對移交時項目設施的狀態都做出了明確且嚴格的規定。

探索階段的項目都是投資人發起的，通過談判方式和政府達成了一致，沒有招標的過程。這些項目也是地方政府自發進行的，沒有受到中央政府的關注、總結和大規模推廣。

二、試點階段

1994年到2002年是我國PPP發展的第二階段—試點階段。我是在這個階段開始研究和從事PPP工作的，到現在整整20年了。國內學術界較早研究PPP也是從這個階段開始的，清華王守清教授說他是在這期間到新加坡留學師從著名PPP專家進入PPP領域的。

PPP試點階段的工作是國家計委推動的，是有組織的，這點不同于探索階段各地摸石頭過河的做法。1992年初鄧小平南巡以及1992年底召開的十四大確立了社會主義市場經濟體制，為基礎設施市場化投融資改革提供了理論依據。1993年新一屆政府成立后國家計委開始研究投融資體制改革問題包括BOT可行性問題。1993年底國家計委官員下海成立了博拓投資公司，博拓的英文就是BOT，其目的非常強就是要做BOT業務。博拓公司成立后開始運作北京的京通快速路BOT項目，由于某種原因未能成功，最后還是首創公司代表政府投資建設。1994年國家計委選擇了五個BOT試點項目—廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。1994年底又有一批國家計委官員下海成立了大地橋基礎設施投資咨詢公司，英文名Bridge Of Trust的縮寫也是BOT，目的同樣非常明確要做BOT業務。大地橋成立后開始為來賓B電廠項目做準備，1995年5月來賓B獲得了國家計委的批準。由此可以確定1994年是BOT試點項目的起點，可以稱為中國PPP元年。

1995年8月國家計委、電力部、交通部聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，為試點項目的實施提供了法律依據。這個通知是試點項目啟動之后頒布的，從通知中可以看出，第一電力部和交通部參與意味著BOT試點的重點是電力和交通項目，第二外商投資意味著以外資為主。盡管如此，后來地方政府推出自己的BOT項目時，水務、燃氣和區域開發等領域的項目，包括內資參與的項目，也以這個《通知》為法律依據。在試點期間，聯合國工業發展組織曾幫助國家計委和國務院法制辦準備了一份《BOT法》草案但由于某種原因不了了之。

在國家計委研究BOT期間，1994年北京市計委也立了一個課題研究BOT，我有幸擔任了這個課題組的組長。當時的研究經費有限，國內缺少BOT專家，獲取資料的途徑也較少，但研究還是取得了較好成果，使我們對BOT有了輪廓性認識，根據研究成果出版了《BOT項目指南》一書。應該說，當時取得的認識非常重要，對北京市投融資體制改革有啟發和參考作用。在做研究課題期間，課題組和大地橋人員有過接觸交流。1996年我到大地橋公司擔任了半年時間的顧問，當時正是來賓B電廠BOT項目的談判期間，我參與了來賓項目全部談判過程，在和項目國際顧問及國際投資人接觸過程中，我做課題研究期間的很多謎團逐步解開了。

除了國家計委推出試點項目外，各地政府也推出了一些BOT項目，比較典型的有沈陽水廠TOT項目、上海黃浦江大橋BOT項目、北京第十水廠BOT項目、北京西紅門經濟適用房PPP項目、新疆托克遜電廠項目、北京肖家河污水項目、北京房山大學城項目等。大岳咨詢公司成立于1996年底，作為英國泰晤士水務和日本三井物產聯合體的投標顧問參加了成都第六水廠BOT項目的競標但未中標，后來較多參與了地方BOT項目的咨詢工作。嚴格講，這期間的地方BOT項目也是試點項目，有的項目在政府批文里就叫試點項目，不叫試點項目的BOT項目在當地即是開創性的也沒有太多其它BOT項目出現，BOT沒有成為地方常規投融資方式。1997年大岳咨詢公司聯合國家計委投資司副司長戴公興結合北京BOT課題研究成果和國家計委BOT試點項目經驗編寫出版了《BOT項目運作手冊》，時任國家計委副主任郭樹言擔任名譽主編并題詞。國家計委和地方的BOT試點項目涉及的行業是很多的，包括電力、自來水、污水、燃氣、大橋、區域開發等。這些試點項目有的成功了，不僅簽訂了合同，而且合同得到了執行。有的失敗了，部分沒有簽約就夭折了，部分簽了合同但在執行期間終止了。無論是成功的還是失敗的，這些項目為后來的BOT項目運作積累了重要的知識，基本脈絡是：來賓Ｂ電廠—成都第六水廠—北京第十水廠—肖家河污水處理廠—西紅門經濟適用房，其中前兩個項目側重的是國際經驗的引進，后三個項目的重點是國際經驗的消化和本土化，其中第十水廠項目相當于從引進向消化的過度項目，這些本土化的合同文本一直到現在仍被國內廣泛參考，起到了標準文本的作用。

值得一提的是北京第十水廠ＢＯＴ項目。盡管這個項目后來經歷了工業企業外遷、密云水庫沒水、申奧成功引致使水管道改線、南水北調上馬、歐盟成立導致英國企業回防、法律變更等歷史事件，但這個項目在我國BOT發展史上是改變歷史的支點項目。該項目是汪光燾副市長主持的，前期非常規范順利，招標效果非常好，水價只有預測水價的三分之一，深深的影響了汪市長的觀念，使他意識到公用事業改革勢在必行。在第十水廠草簽協議后，他主張對第九水廠進行市場化改革，大岳繼續擔任項目顧問。在第九水廠項目方案完成但沒有實施時，汪市長調任建設部擔任部長并很快啟動了市政公用市場化改革工作，我們協助建設部城建司完成了《大力推進市政公用市場化指導意見》，該文件于2002年底發布后使BOT從2003年進入了一個新的階段。

三、推廣階段

2003年到2008年是PPP發展的第三個階段—推廣階段。

2002年十六大提出我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中發揮基礎性作用，以公有制為主體多種所有制共同發展，為PPP的推廣提供了理論基礎。十六大精神是建設部2002年底出臺《大力推進市政公用市場化指導意見》的大背景，汪部長個人因素是這個文件由建設部出臺而不是其它部委出臺的原因，后期經常有部委領導問起他們部門能否也出臺一個建設部那樣的指導意見。隨著PPP項目的推進，建設部又陸續出臺了一些文件，包括2004年出臺的叫做126號文的《市政公用事業特許經營管理辦法》，該辦法及各地出臺的特許經營條例是這一時期開展PPP項目的基本法律依據。

借《指導意見》東風，2003年全國各主要城市掀起了市政公用市場化（PPP）高潮。2003年春天發生了薩斯，北京等地經濟發展受到了嚴重影響，在薩斯結束后為了完成當年的經濟指標各地又臨時推出了一批市政公用市場化項目，為PPP火上澆油。這個期間國內有多少PPP項目，我們沒有見到官方統計數據，從大岳提供PPP咨詢業務的發展情況能夠感受到當時市場的火熱程度。2003年大岳進入了七八個省會或者副省級城市，同時進行的PPP項目從以前每年三個左右直接超過了10個，項目經理出現短缺，大岳現在的總監有一半是從03年開始擔任PPP項目經理并成為中國PPP咨詢領域領軍人物的。以后年份直到2008年大岳的客戶范圍每年都會增加三四個中心城市，到2008年同時進行的PPP項目在30個左右。PPP項目所屬行業以污水項目為最多，當時正趕上全國各地建設污水廠的高峰，自來水、地鐵、新城、開發區、燃氣、路橋項目也都有。比較著名的PPP項目有合肥王小郢污水TOT項目、蘭州自來水股權轉讓項目、北京地鐵四號線項目、北京亦莊燃氣BOT項目、淮南新城項目、北京房山長陽新城項目等。用目前PPP的概念考察當時PPP項目很多，但第一個稱PPP的項目是北京地鐵四號線項目。

在PPP推廣階段，市場經濟特征非常明顯：第一，國外公司、民營企業、國有企業、上市公司同臺競爭；第二，市政公用行業作為一個傳統賠錢行業，多數項目的競標過程未受到領導干預，競標過程公開透明，很多項目的競爭達到了白熱化程度；第三，企業八仙過海的競爭結果是溢價頻出，效率提高的改革效果開始顯現；第四，傳統企業受到了前所未有的壓力，主動改革的積極性提高。盡管多數項目是成功的，但由于PPP項目數量增加很快，有些地區思想不夠開放項目運作方法不夠科學，出現了一定比例的PPP失敗項目。

2007年開始國內出現了一股思潮對幾十年的改革進行反思，在意識形態領域出現了很大爭論。由于PPP領域出現了失敗項目，市政公用行業的個別老同志也開始反思市政公用市場化改革并提出了質疑，在“鐵證”面前主管部門也開始猶豫，市政公用市場化改革開始降溫，甚至“市場化”這個詞匯變得非常敏感，西安自來水市場化改革終止是一個標志性事件。受蘭州自來水改制成功的影響，2007年西安自來水公司管理層開始積極謀劃市場化改革，主動尋找企業的發展出路，大岳咨詢被聘為顧問。業內個別同志注意到了這種趨勢，認為應該阻止西安自來水的市場化改革，否則整個自來水行業的國有體制將會受到沖擊，他們一方面指責威立雅等國際水務公司，另一方面以供水安全為由影響當地主要領導，最后西安自來水停止了市場化改革。盡管沒有人發現威立雅等國際公司在中國有嚴重違約記錄，蘭州、深圳等自來水市場化改革的效果非常明顯，自西安自來水終止改革以后，市場化在自來水行業被認為是行不通的，甚至有一次在國家發改委開會時一位行業人士提出如果威立雅投毒誰負責的問題。應該說，在PPP推廣階段市場經濟取得了勝利，大規模的改革出現幾個失敗項目是正常的，業內人士反思改革也是可以理解的，不能簡單理解他們是從個人利益出發的。中國改革開放30多年，這段時間這個行業的改革是對得起歷史的，市政公用市場化改革比任何其它行業的改革都規范，研討會層出不窮，媒體高度關注，大部分中心城市的PPP項目都請咨詢公司以借鑒國內外的經驗教訓，競爭公開透明。曾經一度人們對高溢價出現過擔憂，后頭看在市場啟動初期出現一定過調是市場經濟的基本特征，是重新定位市場不可缺少的階段，從結果看王小郢等項目的溢價并沒有影響投資人的回報水平，蘭州自來水等溢價雖然沒有達到投資人的預期回報但主要原因在于價格改革滯后，只要蘭州自來水價格達到省會城市中等偏下的水平投資回報就能滿足投資人的要求，溢價完全是效率提高的體現。后來國內一直提“轉換發展方式”，讓我看，市政公用行業轉換發展方式就是應該回歸到這一階段的發展方式。

四、反復階段

2009年到2012年是我國PPP發展的第四個階段—反復階段。這段時間是我國城市化發展最快的幾年，鬼城、市政不配套等等城市問題也是在這個階段暴露出來的。2008年美國爆發金融危機，2008年底我國推出了四萬億刺激計劃。在此背景下2009年成為PPP受沖擊最嚴重的一年，大岳提供咨詢的很多PPP項目都停止了，比如中部一個省會城市的地鐵項目當時完成了PPP方案，本來需要100億資金，國內三家國有銀行自擔風險分別給項目貸款100億元；沿海一個計劃單列市的 引水項目當時正在準備PPP方案，忽然我們項目組找不到客戶了，他們從上到下都到北京來等大餡餅了，資金輕松解決了。銀行無條件提供貸款，有的銀行為了給項目提供貸款甚至要送禮，像一場洪水淹死了所有農作物一樣，銀行如此放貸使社會投資主體徹底失去了講條件的資本，PPP生態遭到了破壞，有些執行中的PPP項目被政府提前終止了。

四萬億刺激計劃的弊端很快暴露出來，政府再次開始重視民間投資，為此2010國務院出臺了鼓勵和引導民間投資的新國36條。2009年外資和私人資本受到打擊后對新政策半信半疑，外資受金融危機影響投資能力減弱，像我們擔心代表我們參政議政的代表委員是外國人一樣銀行無法知道使用他們資金的民企老畢是不是外國人，由于擔心私人老板跑路等原因私人資本很難得到銀行授信，私人資本和外資猶猶豫豫，新36條的效果不明顯。

在這個時期，國有企業尤其是央企拿到了銀行大量授信，據說有些企業的授信額度超過了1000億，其中一部分用于向私人企業放貸。漸漸的央企資金受到重視，地方與央企對接開始流行起來，央企成為了如火如荼城市化運動的重要角色，央企參與的很多項目都是以PPP的方式進行的。央企成為PPP主角改變了PPP的規則，既然是對接，那么地方書記市長和央企董事長總經理吃飯時定的調子就是PPP的準則，競爭、透明等市場規則退居二線。以前做項目要進行可行性研究，這個階段開發一個新城一個新區寫幾頁紙說明就行了。

當然，這個階段有些地區還是比較規范的，繼續推出了一些競爭性PPP項目，私人資本、外資和國資在這些項目里進行了同臺競爭，如大連垃圾處理PPP項目經過充分競爭處理費用只有50多元每噸。央企的新做法對私人資本和外資的行為方式產生了很大影響，他們一方面向央企學習尋求規避競爭，另一方面也尋求與國有資本的合作以利用國有資本的優勢。這個時期的PPP市場沒有出現充分競爭溢價頻發的火爆場面。盡管沒有政策規定私人資本和外資不能進入某些領域，由于國企特別是央企在強大政府資源支持下按照國企自己規則的做法，使私人資本和外資無法參與競爭，社會上出現了玻璃門、彈簧門、旋轉門和國進民退等說法。為了促進民間投資，2012年國務院各部委出臺了20多個落實新國36條的細則，客觀評價這些細則沒有太多新意，當然在PPP市場上也沒有發生實質性改變。

這個階段PPP項目是很多的，前提是把包括央企在內的國企作為社會投資人的組成部分，我們粗略估計到2013年全國PPP項目有7000到8000個，其中很多項目沒有公開招標是對接的結果所以不被外界了解。作為咨詢公司，大岳的業務也隨著市場進行了調整，為很多新城項目提供了服務，這段時間我們和所有參與城市投資建設的央企、很多地方融資平臺都有過交集。大岳累計完成的PPP項目超過了400個，進行中的項目超過了100個，服務地域達到120個城市，包括30多省會和副省級城市。反復階段的后期PPP市場出現了新的變化。在PPP推廣階段，私人資本較廣泛的參與了PPP項目，其中有些企業新進入這個領域不夠專業，有些企業拿到一兩個項目無法實現規模經營，所以在第四階段出現了并購整合的案例，這完全符合市場規律，并購整合在下階段應該還會有較大的發展。

五、普及階段

2013年開始我國PPP發展進入了第五個階段，這是一個新的階段，這個階段的故事正在發生。很多人對這個階段都有很高的期待，我們暫且叫這個階段為普及階段，希望PPP成為我國經濟發展中一種常態模式。

十八大提出了讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用為PPP的普及提供了理論基礎。據傳，2013年財政工作會議結束后樓繼偉部長做了關于PPP的專題報告，對PPP在國家治理現代化、讓市場在資源配置中發揮決定性作用、轉變政府職能、建設現代財政體制和促進城鎮化健康發展等方面的作用給予了高度期待。進入2014年財政系統組織了多次官方PPP培訓，地方財政廳局的PPP培訓也接連不斷。住建部和財政部結合財政體制改革開始準備有關指導意見，同時地方政府積極上報PPP試點項目。為了保證PPP項目順利實施，國家發改委啟動了特許經營立法工作。學術界、咨詢界也熱鬧起來，各種研討、沙龍層出不窮，各種文章著作不斷問世。最近財政部專門成立了PPP中心。PPP已經展現出火熱的場面。

實際上，這次推動PPP有著很強的社會經濟背景。中國城市化經過十年高速發展，在取得成就的同時出現了大量問題。房價見頂，土地財政難以為繼。地方債超過20萬億，還在快速增長，有些地區甚至對債務形成了依賴。環境問題日益突出，治理環境需要大量資金。國有體制可以調動大量資源但浪費驚人，投資效率越來越低。參與城市建設的央企負債率快速攀升超過了80%，如果有些新城或房地產項目出現問題，融資和抗風險能力會快速減弱。等等。中國需要轉變發展方式，人們對發展方式轉變有千百種解讀，無論如何解讀，提高效率、減少浪費、少走彎路都是轉變發展方式的基本內容。PPP不是包醫百病的靈丹妙藥，但PPP可以帶來體制和機制的創新，可以為解決當前的問題提供非常有益的幫助。

咨詢公司處于PPP產業鏈的上游，可以比較早的感受到行業的發展。從去年下半年開始，大岳的PPP咨詢業務量明顯增加，從平均每個月簽四五個咨詢合同增加到了差不多八個。我本人作為PPP咨詢專家，參加的各種研討會、審查會明顯增多。各地政府、各種機構委托大岳起草政策文件、合同范本的情況也在增加。接下來，投資機構、設計建設機構、材料設備供應機構、運營機構都會逐步感受到PPP的影響。我相信，這僅僅是開始，PPP在很多行業會越來越普及。

在普及階段，PPP會出現新特點。第一，并購機會會增多。國家要推動混合所有制經濟，并購將是實現這個目標的重要手段。第二，多個PPP項目同時推進的情況會增加。以前做一個項目較少關注相關項目，協同效應差，多個相關項目綜合考慮可以減少浪費，提高效益。第三，中國企業走出國門做PPP的情況會增加。中國企業走出去是必然的，這個過程已經開始。走出去做什么？做自己熟悉的傳播中國經驗對己對人都有好處。第四，總結經驗教訓并進行推廣會受到新一屆領導的重視，只有傻子才會允許同一種錯誤重復發生。

站在普及階段的起點上，我們對PPP取得的成就有所期待，比如：中國出現一批世界級的公用事業企業、PPP在轉變發展方式方面發揮了關鍵作用使我國經濟發展不僅沒有掉進中等發達陷阱而且邁上了一個新的臺階。千里之行始于足下，我們無法對特許經營立法有過高期待因為那需要太多時日，做好PPP的當務之急是規范、規范再規范，選擇社會主體要公開、競爭，政府要守信用并對社會主體進行嚴格監管，要充分發揮中介的作用少交學費，要千方百計掃除阻礙國36條的種種弊端包括利益集團的阻撓。做好PPP工作，任重道遠。

第五篇：PPP項目的市場發展情況

PPP模式在中國的發展

PPP模式在中國發展大致經歷了三個階段，前期中國有收益的基礎設施采取PPP模式以特許經營類的BOT為主，社會資本方以外資為主；準經營和公益性項目投融資主要以政府融資平臺為主；隨著中央政府對PPP模式的重視和推廣，預計未來三年PPP模式將進入快速增長期

就廣義的PPP模式而言，中國自上世紀80年代就開始探索利用外資在基礎設施建設領域進行合作。從發展階段來看，PPP模式在中國發展大致經歷了三個階段：

探索試點階段（2002年之前）：在此期間，PPP模式以外資參與的BOT模式為主。其中，1984年香港合和電力（中國）有限公司和深圳特區電力開發公司（深圳市能源集團有限公司，即深能集團的前身）采取合作經營方式建設的沙角B電廠[ 該電廠于1988年試運營結束，進入商業運營；項目采取BOT模式，香港合和電力（中國）有限公司獲取項目10年的特許經營權，項目已于1999年8月移交給深能集團（持股64.77%）]，為中國第一個實際意義上的BOT項目。1995年法國電力公司及阿爾斯通公司聯合體獲得廣西來賓B電廠18年的特許經營權，為國家批準的首個BOT試點項目。期間PPP項目均為利用外資項目，由原對外貿易經濟合作部（現“商務部”）主導。

快速發展階段（2003~2008年）：2002年原建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城[2002]272號），鼓勵社會資本、外國資本以多種形式參與市政公用設施的建設；2005年“非公經濟36條”（見表4）提出“允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域。”這在很大程度上推動了各地市政公用領域PPP模式的推進，期間外資和民營資本較大規模的參與市政公共用基礎設施的投資。該階段期間，法國威立雅環境集團、香港中華煤氣有限公司（中華煤氣）、新奧燃氣等境外資本以及其他社會資本以特許經營等BOT模式參與各地市政公用項目投資。其中，截至目前發過威立雅環境集團已在中國23個省的126個城市投資以水務為主的市政項目。此外，社會資本也通過PPP模式參與到高速公路、地鐵等交通基礎設施項目以及大型體育場館等項目中。期間的代表性項目國家體育場、北京地鐵四號線，以及威立雅水務公司、新奧燃氣、港華燃氣等在各地區投資的水務、燃氣項目。

調整階段（2009年以來）：受金融危機影響，全球和中國經濟增速下滑，中國中央政府推行積極的財政政策和刺激經濟增長計劃。該經濟刺激計劃的投資由政府主導，但鑒于地方政府無法以市場主體的身份參與投資，各地政府都充分利用所屬融資平臺進行投融資。2009年以來城市基礎設施等公共產品和服務的投融資職能主要由各地的融資平臺公司承擔，項目的運作方式以政府委托代建、BT模式為主。因此，期間社會資本在公共產品和服務領域的參與度有所下降，PPP模式的發展處于調整階段。雖然2010年國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）（即新“非公經濟36條”），鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施等領域，但各方反應一般。

總體看，自上世紀80年代首次引入以來，中國PPP模式以特許經營類的BOT模式為主，項目主要為有收益的基礎設施項目，社會資本方以外資為主，民營資本進入較晚，且整體參與程度不高。政府準經營性項目和公益性項目投融資主要以政府投融資平臺主導，采取委托代建、BT等形式。

歷年來中國政府出臺多項鼓勵和引導非公經濟發展，促進政府部門和社會資本合作的政策文件，2013年以來政策密集出臺以及政府和社會資本合作中心的成立將加速PPP模式在中國的發展

為有效利用外資和民間資本，整合社會資源，提高市場活力，歷年來中國出臺了多項促進和鼓勵社會資本投資的政策文件（見表4），這些文件為PPP模式的發展提供了文件支持和依據

PPP模式的推廣有利于劃清政府和企業界限，防范地方政府債務風險，并能激發民間資本活力，拓寬城鎮化建設渠道，分擔政府投資壓力。2014年8月7日，重慶市舉行了10個PPP項目的集中簽約儀式，項目涉及資產總額超過1000億元，涉及高速、軌道、鐵路、公共設施、港口物流、土地整治等6個領域。這標志著重慶市PPP投融資模式改革正式進入具體實施階段。相關數據顯示，截止到目前，重慶市去年正式簽約的PPP項目資金就已經超過1300億元。

PPP發展的第一階段——探索階段

從上世紀八十年代中期到1993年是我國PPP發展的第一個階段——探索階段。在這個階段還沒有PPP概念，主要模式是后來歸結為PPP的BOT。

探索階段有兩個背景：第一，從1978年開始的改革開放吸引了很多境外資金進入我國經濟建設的各個領域，隨著改革的推進有一部分資金嘗試性地進入了基礎設施領域。第二，80年代中期中等發達國家出現了債務危機，為了推動經濟繼續發展，在土耳其首先出現了BOT模式，然后被其他發展中國家效仿，香港商人也把這個概念帶入了我國。

在探索階段，我國沒有與BOT直接相關的法規，當時對這種方式是否合法地方心里沒底，審批時地方領導往往直接向中央主要領導匯報，中央首肯后地方才批準項目。

探索階段的代表項目有深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等項目，沙角B項目作為BOT受到了國內外廣泛認可，飯店項目由于所處行業的原因是否屬于BOT項目存在爭議。沙角B電廠已經在15年特許經營期限結束后于2000年成功移交給當地政府，為項目畫上了圓滿句號。由于項目較早，項目文件較簡單，項目協議只有幾頁紙。外商是廣東華僑，項目除了商業因素外有回報家鄉的意思，這也是項目順利執行的原因。沙角B項目也留下了一些教訓，比如，由于特許經營期限較短，很多設施的設計壽命在移交給政府機構后需要重新建設，這個經驗在1994年北京做BOT研究時被寫進了報告，在后期大岳做BOT項目時對移交時項目設施的狀態都做出了明確且嚴格的規定。

探索階段的項目都是投資人發起的，通過談判方式和政府達成了一致，沒有招標的過程。這些項目也是地方政府自發進行的，沒有中央政府的關注、總結和大規模推廣。

PPP發展的第二階段——試點階段

1994年到2002年是我國PPP發展的第二階段——試點階段。國內學術界較早研究PPP是從這個階段開始的。

PPP試點階段的工作是國家計委推動的，是有組織的，這點不同于探索階段各地摸石頭過河的做法。1992年初鄧小平南巡以及1992年底召開的“十四大”確立了社會主義市場經濟體制，為基礎設施市場化投融資改革提供了理論依據。1993年新一屆政府成立后，國家計委開始研究投融資體制改革問題包括BOT可行性問題。1994年，國家計委選擇了五個BOT試點項目：廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。1994年底，一批國家計委官員下海成立了大地橋基礎設施投資咨詢公司，其英文名“Bridge Of Trust”的縮寫也是“BOT”，目的同樣非常明確要做BOT業務。大地橋成立后開始為來賓B電廠項目做準備，1995年5月，來賓B獲得了國家計委的批準。由此可以確定1994年是BOT試點項目的起點，可以稱為“中國PPP元年”。除了國家計委推出試點項目外，各地政府也推出了一些BOT項目，比較典型的有沈陽水廠TOT項目、上海黃浦江大橋BOT項目、北京第十水廠BOT項目、北京西紅門經濟適用房PPP項目、新疆托克遜電廠項目、北京肖家河污水項目、北京房山大學城項目等。嚴格講，這期間的地方BOT項目也是試點項目，有的項目在政府批文里就叫試點項目，不叫試點項目的BOT項目在當地即是開創性的，也沒有太多其他BOT項目出現，BOT沒有成為地方常規投融資方式。

國家計委和地方的BOT試點項目涉及的行業是很多的，包括電力、自來水、污水、燃氣、大橋、區域開發等。這些試點項目有的成功了，不僅簽訂了合同，而且合同得到了執行。有的失敗了，部分沒有簽約就夭折了，部分簽了合同但在執行期間終止了。無論是成功的還是失敗的項目，都為后來的BOT項目運作積累了重要的經驗。

PPP發展的第三階段——推廣階段

2003年到2008年是我國PPP發展的第三個階段——推廣階段。

2002年“十六大”提出我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中發揮基礎性作用，以公有制為主體多種所有制共同發展，為PPP的推廣提供了理論基礎。“十六大”精神是建設部2002年底出臺《大力推進市政公用市場化指導意見》的大背景。隨著PPP項目的推進，建設部又陸續出臺了一些文件，包括2004年出臺的126號文《市政公用事業特許經營管理辦法》，該辦法及各地出臺的特許經營條例是這一時期開展PPP項目的基本法律依據。

借《指導意見》的東風，2003年全國各主要城市掀起了市政公用市場化(PPP)高潮。PPP項目所屬行業以污水項目為最多，當時正趕上全國各地建設污水廠的高峰，自來水、地鐵、新城、開發區、燃氣、路橋項目也都有。比較著名的PPP項目有合肥王小郢污水TOT項目、蘭州自來水股權轉讓項目、北京地鐵四號線項目、北京亦莊燃氣BOT項目、淮南新城項目、北京房山長陽新城項目等。用目前PPP的概念考察，當時PPP項目很多，但第一個稱PPP的項目是北京地鐵四號線項目。

在PPP推廣階段，市場經濟特征非常明顯：第一，國外公司、民營企業、國有企業、上市公司同臺競爭；第二，市政公用行業作為一個傳統賠錢行業，多數項目的競標過程未受到領導干預，競標過程公開透明，很多項目的競爭達到了白熱化程度；第三，企業“八仙過海”的競爭結果是溢價頻出，效率提高的改革效果開始顯現；第四，傳統企業受到了前所未有的壓力，主動改革的積極性提高。盡管多數項目是成功的，但由于PPP項目數量增加很快，有些地區思想不夠開放，項目運作方法不夠科學，出現了一定比例的PPP失敗項目。2007年開始，國內出現了一股思潮——對幾十年的改革進行反思，在意識形態領域出現了很大爭論。由于PPP領域出現了失敗項目，市政公用行業的個別老同志也開始反思市政公用市場化改革并提出了質疑，在“鐵證”面前主管部門也開始猶豫，市政公用市場化改革開始降溫，甚至“市場化”這個詞匯變得非常敏感。

應該說，在PPP推廣階段市場經濟取得了勝利，大規模的改革出現幾個失敗項目是正常的，業內人士反思改革也是可以理解的。中國改革開放30多年，這段時間市政公用市場化改革比任何其他行業的改革都規范，研討會層出不窮，媒體高度關注，大部分中心城市的PPP項目都請咨詢公司以借鑒國內外的經驗教訓，競爭公開透明。曾經人們一度對高溢價擔憂，后來看在市場啟動初期出現一定過調是市場經濟的基本特征，是重新定位市場不可缺少的階段，從結果看王小郢等項目的溢價并沒有影響投資人的回報水平，蘭州自來水等項目的溢價雖然沒有達到投資人的預期回報，但主要原因在于價格改革滯后，只要蘭州自來水價格達到省會城市中等偏下的水平，投資回報就能滿足投資人的要求，溢價完全是效率提高的體現。后來國內一直提“轉換發展方式”，讓我看，市政公用行業轉換發展方式就是應該回歸到這一階段的發展方式。

PPP發展的第四階段——反復階段

2009年到2012年是我國PPP發展的第四個階段——反復階段。這段時間是我國城市化發展最快的幾年，“鬼城”、市政不配套等城市問題也是在這個階段暴露出來的。2008年美國爆發金融危機，2008年底我國推出了四萬億刺激計劃，銀行開始無條件提供貸款，有的銀行為了給項目提供貸款甚至要送禮。銀行如此放貸使社會投資主體徹底失去了講條件的資本，PPP生態遭到了破壞，有些執行中的PPP項目被政府提前終止了，2009年成為PPP受沖擊最嚴重的一年。四萬億刺激計劃的弊端很快暴露出來，政府再次開始重視民間投資。2010年，國務院出臺了鼓勵和引導民間投資的新國36條，但效果不明顯。

在這個時期，國有企業尤其是央企拿到了銀行大量授信，盡管沒有政策規定私人資本和外資不能進入某些領域，但由于國企特別是央企在強大政府資源支持下按照自己規則的做法，使私人資本和外資無法參與競爭，社會上出現了“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”和“國進民退”等說法。為了促進民間投資，2012年國務院各部委出臺了20多個落實新國36條的細則，但PPP市場沒有發生實質性改變。

當然，這個階段有些地區還是比較規范的，繼續推出了一些競爭性PPP項目，私人資本、外資和國資在這些項目里進行了同臺競爭，如大連垃圾處理PPP項目，經過充分競爭處理費用只有50多元每噸。國企、央企的新做法對私人資本和外資的行為方式產生了很大影響，他們一方面向央企學習尋求規避競爭，另一方面也尋求與國有資本的合作，以利用國有資本的優勢。這個時期的PPP市場沒有出現充分競爭、溢價頻發的火爆場面。

反復階段的后期PPP市場出現了新的變化。在PPP推廣階段，私人資本較廣泛地參與了PPP項目，其中有些新進入這個領域的企業不夠專業，有些企業拿到一兩個項目無法實現規模經營，所以在第四階段出現了并購整合的案例，這完全符合市場規律，并購整合在下階段應該還會有較大的發展。

PPP發展的第五階段——普及階段

2013年開始我國PPP發展進入了第五個階段，這是一個新的階段，這個階段的故事正在發生。很多人對這個階段都有很高的期待，我們暫且叫這個階段為普及階段，希望PPP成為我國經濟發展中一種常態模式。

“十八大”提出“讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用”，這為PPP的普及提供了理論基礎。為了保證PPP項目順利實施，國家發改委啟動了特許經營立法工作。學術界、咨詢界也熱鬧起來，各種研討、沙龍層出不窮，各種文章著作不斷問世。最近財政部專門成立了PPP中心。PPP已經展現出火熱的場面。

實際上，這次推動PPP有著很強的社會經濟背景。中國城市化經過十年高速發展，在取得成就的同時出現了大量問題：房價見頂，土地財政難以為繼；地方債超過20萬億，還在快速增長，有些地區甚至對債務形成了依賴；環境問題日益突出，治理環境需要大量資金；國有體制可以調動大量資源但浪費驚人，投資效率越來越低；參與城市建設的央企負債率快速攀升超過了80%，如果有些新城或房地產項目出現問題，融資和抗風險能力會快速減弱；等等。中國需要轉變發展方式，提高效率、減少浪費、少走彎路是轉變發展方式的基本內容。PPP不是包醫百病的靈丹妙藥，但PPP可以帶來體制和機制的創新，可以為解決當前的問題提供非常有益的幫助。

在普及階段，PPP會出現新特點：第一，并購機會將增多。國家要推動混合所有制經濟，并購將是實現這個目標的重要手段。第二，多個PPP項目同時推進的情況會增加。以前做一個項目較少關注相關項目，協同效應差，多個相關項目綜合考慮可以減少浪費，提高效益。第三，中國企業走出國門做PPP的情況會增加。中國企業“走出去”是必然的，這個過程已經開始。第四，總結經驗教訓并進行推廣會受到新一屆領導的重視。

千里之行始于足下，站在普及階段的起點上，我們無法對特許經營立法有過高期待，因為那需要太多時日，做好PPP的當務之急是規范、規范再規范。選擇社會主體要公開、競爭，鼓勵私人資本進入優化混合所有制的管理機制，政府要守信用并對社會主體進行嚴格監管，充分發揮專業的第三方評估機構的作用，要千方百計掃除阻礙國36條的種種弊端包括利益集團的阻撓。做好PPP工作，任重道遠??

對中國推廣PPP模式的建議

第一，確保PPP監督管理機構的獨立性。

第二、加快完善PPP工作機制、配套政策、法律等制度建設 第三，引入創新理念，探索多元化的PPP模式 第四、簡化PPP項目審批程序，引入公眾監督