破解基層全科網格建設的實踐困境

作為網格化管理的升級版，全科網格在基層正得到越來越多的關注和應用。全科網格在維護社會治安、各類隱患排查、重點人員管控等基層治理的重點難點問題上取得了較好成效，成為推動基層治理體系和治理能力現代化的重要載體。但囿于各種體制機制因素，全科網格建設在實踐中仍然存在一些不容忽視的困境。對此，應實現在功能定位上，從全能型管理向綜合型服務轉變；在主體協同上，從外生型處置向內生型治理轉變；在運行載體上，從技術型依賴向結構性整合轉變；在隊伍建設上，從粗放型配置向精準化管理轉變。

作為網格化管理的升級版，全科網格在基層正得到越來越多的關注和應用。通過整合原先分散在各條線的計生員、安全員、信息員、食安員等的職能和資源、建立專職網格員隊伍、規范信息流轉和事項處置等方式，全科網格在維護社會治安、各類隱患排查、重點人員管控等基層治理的重點難點問題上取得了較好成效，成為推動基層治理體系和治理能力現代化的重要載體。但囿于各種體制機制因素，全科網格建設在實踐中仍然存在一些不容忽視的困境。探尋這些困境的深層緣由和破解之道，是進一步深化全科網格建設和推進基層治理現代化的必然要求。

當前全科網格實踐中的三個困境

全科等于全能的功能困境。和傳統網格化治理相比，全科網格的重要優勢就在于重新梳理了網格任務清單，將計生員、安全員、信息員、食安員等的工作進行整合，形成“多員合一，一員多用”的格局，使基層有限的人力財力資源得到了高效利用。但由于缺乏剛性約束和制度規范，在任務層層疊加下，網格員除聯系群眾、采集信息、政策宣傳外，還普遍包括多個條管部門的諸如市容環衛、園林綠化、違章建筑、社會治安、消防安全等十幾類、上百項的綜合內容，以及各種臨時性、應急性任務。“全科網格”演變為“全能網格”，這對網格員的業務素質、工作能力、執法權限等來說，無疑都面臨“小馬拉大車”的困境。如一些消防、市場監管等下沉到網格的職能，因專業性和執法權限制，條線的監管力量仍需現場勘察與執法，導致重復勞動和資源浪費。同時，由于缺乏行政管理體制變革，除急事要事的綜合協調處置，條線各自為政的現象依然廣泛存在，鎮街與派駐力量的協同不到位，業務流與數據流沒能有效同步，基層網格“看得見管不著”的問題無法根本解決。

雙向再行政化的制度困境。近年來，隨著政府行政重心下移，基層治理的行政化傾向有愈發明顯之勢，并由此帶來一系列問題，其中最主要就是村（居）自治組織對上有余而對下不足、干部與群眾之間溝通不暢隔閡加深。全科網格的出現，很大程度上就是試圖彌合基層行政化所帶來的政社鴻溝，網格員承擔起了本應由基層干部和社工承擔的與群眾溝通之責。可以說，全科網格之所以能取得明顯成效，也正得益于這種溝通對于基層社會治理的重要價值。由此形成一個悖論，即全科網格成效愈明顯，愈為村（居）自治組織專注于對上事務解除了后顧之憂，從而為其進一步行政化提供了制度空間。與此同時，全科網格作為政府治理功能的延伸，在行政力量下沉過程中其社會控制的思維沒有根本改變，一些地方的網格治理自身亦出現行政化趨向，成為行政等級結構中的衍生層。其結果是，自上而下行政化的任務指派和動員是網格工作最核心的推動力量，居民自治與參與網格公共事務的制度空間仍然相對有限。

技術治理異化的目標困境。以天眼視頻監控、GPS定位、手機APP、大數據平臺等數字化、信息化的管理系統為技術支撐，推動社會治理的智能化和精細化，是全科網格建設的重要特征。技術治理的嵌入，大大優化了全科網格的信息采集流轉以及全流程管理和網格考核等。但在實踐中，技術治理的工具理性不同程度地異化為目標替代，如網格考核過于倚重信息技術的定量考核，重點在網格員軌跡、信息報送量、事件辦結率，導致實踐中一定程度上出現了“虛功”多“實功”少的形式主義問題。一是“人員空跑”。不少網格員只是按時下去簡單轉一圈、到任務點拍張照，上報的有效信息較少。有時因系統不穩定，網格員巡查軌跡沒進入系統，不得不再次原路轉一圈以滿足每日里程“量”的考核。二是“事件空轉”。基層多以簡單事務為主，很多事務處理完畢后需再次經過信息錄入、事件流轉、辦結回傳等流程，以滿足“留痕”和“信息量”的要求。三是“信息過濾”。為不影響網格事件辦結率，對于一時難以解決的事件，網格員一般不會錄入系統，村社（區）甚至鎮街則予以默許，雙方形成策略性“默契”。這種“過濾”帶來的系統“盲區”，導致基于管理系統信息的數據分析和形勢研判容易出現偏差。

破解全科網格實踐困境的基本思路

基層全科網格建設，僅僅依靠外生性的行政力量下沉和技術嵌入，必然出現機制變革遭遇體制壁壘、工具理性替代價值理性的問題。破解全科網格實踐困境，需要在更深層的價值理念和管理體制改革上有所突破。

功能定位上，從全能型管理向綜合型服務轉變。在政府職能轉型和放管服改革的基礎上，堅持“全科不等于全能”“融合不等于替代”的原則，防止上級政府對基層政府隨意的責任傳遞和形式主義績效評估行為，讓基層治理回歸其本位職能。“服務”是全科網格得到群眾認可、具有持久生命力的關鍵所在。應以綜合性、服務性、兜底性為導向，明確和規范網格“管理”與“服務”職能定位，梳理、精簡和整合各條線的工作事項，理清基層綜治中心與綜合服務中心的關系，理清網格與村居（社區）的職責邊界，建立網格員的代辦服務事項清單，促進網格工作與基層執法和公共服務工作的有機融合。

主體協同上，從外生型處置向內生型治理轉變。作為居民聚集的生活場所，社區的基本屬性決定了在基層治理中居民參與的核心作用。將協治與自治相結合，推動網格全科化向治理全員化拓展，激發基層社會內生活力，是全科網格建設的必由之路。應充分調動村居（社區）干部、黨員、鄉賢、新居民等主體及各類基層組織的作用，建立制度化的居民參與公共事務的渠道及空間，以此推動資源整合、部門聯動、流程再造，保障基層自治功能有效釋放。同時，從激發網格活力和增強網格治理能力的角度來看，當前需要加強網格的團隊建設，整合網格隊伍，強化聯合巡查和執法力量建設，尤其是推動縣（區）與鎮街綜治力量定時“入格”，從而建立有效的網格橫向和縱向的多主體協作機制。

運行載體上，從技術型依賴向結構性整合轉變。網格治理的設計初衷就是拓展國家與社會聯結通道，全面探知和及時解決各類社會問題。在這個過程中，應防止治理形式與問題本質之間的偏離，關鍵在于圍繞問題解決而非技術運行來重新設計相關體制機制，以數據流倒逼業務流的整合，以業務流整合助推條塊間結構性整合。為此，需要根據實際的工作事項和流程推進系統開發和迭代，著力解決涉及多個職能部門的系統沖突和不兼容問題，加強網格信息數據的整體統籌和標準化建設，為綜合信息平臺和各條線平臺的數據對接制定相對統一的規范和標準，將碎片化的信息轉化成集約、可用的數據。在此基礎上，推進全科網格、公共服務與政務辦事共享互通和無縫對接，最終推動政府部門的功能性變革和政社關系的系統性再造。

隊伍建設上，從粗放型配置向精準化管理轉變。網格員隊伍的整體素質和能力，直接影響了網格治理的實踐績效。應著眼改革目標和需求變化，立足網格工作實際調整考核機制，改變過于倚重系統數據的考核方式。重點強化群眾對網格工作的評價考核，加大民生服務方面的權重。規范信息報送和現場巡查制度，設置不納入“辦結率”考核的“事件報備”模塊，消除系統的信息“盲區”，以考核指揮棒引導網格工作轉型。依據各地差異制定和實施分類改革方案，不搞“一

刀切”。在基礎較好、需求強烈的縣（區）可建立專門負責網格員隊伍運營的公益類社會組織或管理公司，破除網格員身份難題，實施政社（企）分開，完善政府購買服務機制，進一步提升網格隊伍的專業化與職業化水平。而對于基礎偏弱、矛盾不突出的地區可考慮適度或基本保留村社干部兼任網格員的做法，保證網格治理改革的穩步可持續推進。