第一篇：上海市廢棄塑料袋立法研究

上海市廢棄塑料袋立法研究

廢棄塑料袋的生產、銷售、使用及其回收利用至今尚無法可依，廢棄塑料袋等塑料薄膜制品對環境造成的危害正在日益擴大

國際治理“白色污染”的主流思路是：源頭控制減量、促進回收利用、部分實行限制、鼓勵發展替代

通過制度創新，依法管理，實現廢棄塑料袋的減量化，回收利用的網絡化、資源化，促進廢棄塑料資源回收利用產業化的發展

一、前 言

塑料袋管理立法研究是上海市市容環衛局為了加強對“白色污染”的管理，于2001年10月通過招投標方式委托給上海市市容環衛協會組織實施研究的課題。塑料作為人類社會物質文明進步的產物，它的出現給人們帶來了極大的方便。因它具有質輕價廉，緩沖性好和方便衛生等諸多優點，被廣泛用于工業、農業、包裝、建筑、通訊、儀器設備和生活日用等各個領域。特別是一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用深受歡迎，它深入到社會生活的各個方面，消費數量快速增長，它幾乎與人民的日常生活密不可分，它的消費與使用反映了現代生活方式的變革和快節奏的生活特點。因此一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用，有它積極的意義。但是，我們也應該看到，由于一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用也給社會帶來了負面影響。“白色污染”幾乎成了塑料廢棄物的代名詞，已構成世界性的公害，引起社會各方的重視和強烈關注。

上海市人大、市政府、市政協、市建委的領導對治理本市的“白色污染”向來十分重視，市政府將治理“白色污染”列為環境保護和建設行動計劃中的一項重要工作，于2000年6月制定頒布了《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，把一次性塑料飯盒的生產、銷售、回收、利用及其相關管理活動納入了依法管理的軌道，對管理“白色污染”起到了積極的作用，且取得了一定成效。由于當時制定頒布的《辦法》的適用對象僅限于一次性塑料飯盒，未把面廣、量大的塑料袋納入依法管理軌道，雖然由一次性塑料飯盒造成的“白色污染”得到了抑制，但是由塑料袋的使用造成的“白色污染”卻正在加劇，對環境的影響越來越大，因此社會上的有識之士要求對塑料袋等塑料薄膜制品進行立法管理的呼聲日益強烈。對此，市市容環衛局的領導也十分重視，多次指示有關部門加強對塑料袋管理辦法的研究，并就對塑料袋的管理立法進行專門立題。

市市容環衛協會接受研究任務后，專門成立了由市府法制辦、市建委研究室、市廢棄物管理處、市商業資源回收利用協會、上海環境研究中心、市包裝協會、市市容環衛局研究室、市市容環衛協會等有關人員組成的課題小組，進行專門研究，開展多方調查。重點調查了塑料袋使用集中、數量大的主要超市購物中心、集貿菜市場的塑料袋使用情況及部分垃圾填埋場、居住區生活垃圾收集壓縮站的塑料袋分揀回收情況，查詢了本市塑料袋生產主要廠家，收集了國內外塑料袋管理的有關資料。塑料袋作為塑料包裝物的組成部分，在整個塑料制品家族中只是一個很小的成員，無論是統計年鑒、生產、銷售使用單位都沒有現成的塑料袋單獨統計數據，因此要確切掌握目前本市塑料袋生產、銷售、使用、回收的總體數字是十分困難的。本課題只是通過典型和重點調查及進行現場測定，并根據典型數據進行合理測算，得出相對較有說服力的數據，作為課題研究的基礎。本課題研究的目的是通過調查研究，并借鑒國內外管理塑料袋與薄膜制品的相關辦法、經驗，提出本市管理塑料袋的思路、措施及立法方案，把塑料袋的生產、銷售、使用、回收利用整個環節納入依法管理的軌道，從而使本市的“白色污染”得到進一步的根治。

二、塑料袋生產、銷售、使用及回收利用現狀

為了解上海市塑料袋生產、使用及回收利用狀況，我們對上海市塑料袋的生產廠家、銷售、使用環節、以及回收利用情況做了多次調查。先后走訪了市工商局、市塑料行業協會、市塑料制品公司、市包裝技術協會、市環保產業協會等部門。在調查中，采取抽樣調查與典型調查相結合的方式，對較大型的正規塑料薄膜生產企業和私營小廠分別進行調查；對使用情況的調查，主要抓住使用較集中、數量大的超市和農貿菜市場，走訪了市商業連鎖協會、聯華超市、華聯超市、農工商超市以及農貿菜市場；對銷售情況的調查，走訪了大場場中路塑料馬夾袋批發市場及一些銷售點。對回收情況的調查走訪了盧灣區鑫港廢品回收站、華陽街道社區回收服務公司、南站廢品回收市場、閔行紅旗新村垃圾收集壓縮站、普陀區垃圾收集站以及黎明垃圾堆場等單位。

（一）塑料袋生產狀況

1、塑料袋生產的特點

生產塑料袋的工藝簡單��將塑料粒子吹塑成塑料薄膜，然后由制袋機裁割成相應規格即可。生產塑料袋的設備簡單��配備吹塑機和制袋機就可以投入生產，有的還配置制粒機和壓料機，所以進廠的原料不一定是塑料粒子，也可以是回收的各種塑料制品，經造粒后制袋。同時，吹塑機和制袋機操作方便，需要的操作技能不高，對操作人員的素質要求也不高。生產塑料袋的投資省

��據調查，各種設備的價格如下：制粒機5萬元一臺，吹塑機3萬元一臺，制袋機4萬元一臺，壓料機0.5萬元一臺，配齊也就12.5萬元。同時，由于設備少，占地也很有限，家庭作坊式的生產模式因而普遍存在。

2、塑料袋生產廠

由于塑料袋生產的工藝、技術比較簡單，所以除許多家庭作坊式的以再生塑料粒子為原料的生產廠以外，大型的專門生產塑料袋的廠家幾乎不存在。塑料袋實質只是塑料薄膜制品的一種，因此，生產塑料袋一般只是塑料薄膜制品廠中一個小的項目。而且這類廠家生產塑料袋多是訂單式生產，即客戶有需求時，根據客戶的要求生產特定規格的塑料袋。所以，這些廠家在工商注冊時基本不注明生產塑料袋，但具備塑料袋的生產能力。目前從上海市塑料行業協會了解到：上海塑料制品生產廠家有上千家，其中塑料簿膜制品生產廠家約有200多家。這些廠家的產品種類主要有塑料薄膜、馬夾袋、PP、PE塑料袋、地膜、棚模等。所用原料基本為原生料，其中包括一部分可降解粒子。部分產品還銷往外省市或國外。總體來說，這些廠家技術可行，機器設備較正規，管理較完善，生產過程對環境的危害較小。

3、塑料袋生產量

據市包裝技術協會介紹：上海塑料制品年產量約在100萬噸左右，其中塑料包裝材料的年產量約在30萬噸以上，從產品的門類看，薄膜類產品約占50%。薄膜類產品中主要有馬夾袋、PP、PE塑料袋、保鮮膜、保鮮袋、地膜、棚膜等，其中農用薄膜約5萬噸，其它塑料薄膜制品約10萬噸（包括塑料袋）。

本市塑料袋生產量缺乏有效的統計途徑和準確的統計數據，估計上海市場的需求情況，生產量在3-4萬噸。

（二）塑料袋銷售、使用狀況

1、塑料袋銷售情況

塑料袋的銷售主要有三種方式：

1）直銷

使用單位根據需求量向生產廠家直接定購，生產廠家根據來單要求加工生產。本市超市等塑料袋使用量大的單位多采用這種方式。

2）定點銷售

定點銷售大致有二個渠道：一個是批發市場，目前本市較大的塑料袋專門批發市場場中路馬夾袋批發市場有攤位50個左右，商品來源有相當一部分是外省市進來的；另一個是本市的許多經營一次性塑料制品的銷售店，銷售包括塑料袋在內的各種一次性使用塑料制品，使用者到銷售店采購。有的菜場也有銷售塑料袋的攤位，定點銷售塑料袋。

3）流動銷售

菜場、零星攤點等使用的塑料袋，常常從騎自行車流動推銷的商販處購買塑料袋。

從銷售市場了解并估計：外地生產的塑料袋產品約占塑料袋銷售量的35%。

2、塑料袋使用情況

塑料袋使用量最大的是超市和菜場。

1）超市塑料袋使用量

本市上規模的超市公司有12家，其中華聯、聯華、農工商三大超市公司銷售額、門店數均名列全市前三位，其銷售總額占全市超市銷售總額的60%。據調查，華聯超市公司有直營店148家，使用塑料袋約為1360噸/年（不包括加盟店270家）；聯華超市公司有連鎖店318家，使用塑料袋約為1300噸/年（不包括聯華便利店526家）；農工商超市公司有連鎖店180家，使用塑料袋也約為1300噸/年（不包括便利店）。三家超市公司塑料袋的年使用量約4000噸。由于超市提供塑料袋的方式基本相同，其銷售額與塑料袋使用量基本呈線形相關關系，再加上許多小型便利店的消耗量，估計本市超市年使用塑料袋約7000噸左右。

2）菜場塑料袋使用量

據上海市統計局2001年統計年鑒資料，2000年全市有集市場所1430個，完成成交額404.25億元，其中水產品交易量41.79萬噸，蔬菜交易量178.5萬噸。在集市場所中，塑料袋使用量大的是菜市場，但本市的菜場數量大，分布廣，對塑料袋的使用量沒有專門的統計資料，要掌握全市菜市場所的塑料袋使用量是很困難的。為此，我們選取徐匯區長橋街道作為測算基礎，估算菜市場塑料袋使用量。

長橋街道人口約14萬，共有菜場7個。根據菜場攤位數、不同攤位銷售的品種、各種攤位每天的塑料袋使用量及不同塑料袋的重量，估計一個服務于14萬人口的街道所有的菜場塑料袋年使用量為240噸左右（見下表1）。表1長橋街道菜市場塑料馬夾袋用量調查表

攤位種類攤位數量（個）攤位日用量（只/攤）單位重量（克/只）年使用量（噸/年）蔬菜 518 50 2 19 肉 101 100 5.6 23.9 魚 172 120 20 150.7 豆制品 51 200 2 7.45 熟食 28 150 4 6.13 米、面 36 100 3 3.9 其他 201 80 5 29.3 合計240.38

根據長橋街道菜市場的調查數據測算，長橋街道14萬人口，平均每人年消耗菜場購物塑料馬夾袋為1.7143千克。由于每家每戶均需到菜市場買菜，而買菜時菜市場提供塑料袋的方式也基本相同，因此菜場塑料袋的使用量與服務人口數

基本呈線形相關關系。根據上海市第五次人口普查統計，我市人口約1400萬。以此測算，全市菜市場的年使用塑料袋約24000噸。

3）其它

百貨商店、書店、飲食店、水果攤點等使用的塑料袋量也很難測算。從日常生活的經驗分析，估計這些地方使用的塑料袋總量不會超過超市使用的塑料袋總量。

因此，總體上講，我市每年塑料袋使用的總量估計在3C4萬噸。

3、本市家庭塑料袋使用量測算

1）通過垃圾成分測算

選擇閔行區紅旗新村進行分析測算。紅旗新村有人口4026戶，生活垃圾實行上門收集，然后進入壓縮收集站進行全面分揀。共有4人用三輪車負責上門收集，4人專門進行分揀。從實際操作看，幾乎把垃圾中可回收利用的成分全部分揀出來，按馬甲袋、廢棄塑料、塑料瓶、編制袋、快餐盒、泡沫塑料、破布、金屬、易拉罐、玻璃等10類分揀并單獨計量。2001年8月至2002年4月間垃圾清運和分揀情況如下：垃圾總量為1630.53噸，月均181.2噸；共回收塑料馬甲袋16.94噸，月平均為1.88噸。廢棄塑料袋量占垃圾總量的1.04%。其中，2001年8月至12月平均月回收1.84噸，2002年1月至4月平均月回收1.93噸，廢棄塑料袋量呈上升趨勢。由于統計了連續9個月的數據，因此具有較強的代表性。如果按廢棄塑料袋占垃圾總量1.04%比例測算，目前我市生活垃圾日產量9500噸左右（實噸位），據此測算生活垃圾中廢棄的塑料袋約3.6萬噸/年。

2）通過使用情況測算

根據前面對超市、菜市場情況的調查及塑料袋使用量的測算，超市和菜市場塑料袋年使用量約3.1萬噸，同時考慮百貨商店、書店、飲食店、水果攤點等使用的塑料袋量，估計本市每年廢棄塑料袋量3-4萬噸。

3）按居民和外來流動人口平均使用量測算

以全市居民平均每戶每天消耗塑料袋4.5只計算，全市居民總戶數404萬戶，平均日產生廢棄塑料袋1818萬只，加上外來流動人口380萬，按對半打折計算，日產生廢塑料袋190萬只，兩者合計日產生廢棄塑料袋2008萬只，平均月產6.02億只，年產生量72.29億只，如折算成重量(以塑料袋5克/只計)，日產生量為100.4噸，月產生量3012噸，年產生量36140噸。

（三）塑料袋的回收利用情況

廢塑料的回收，主要以經濟價值較高的PET瓶（可樂瓶等）、PP、PE中空容器等為主，而塑料袋由于其價值較低，只有很少部分被回收，大部分被當作垃圾丟棄，因此塑料袋的視覺污染問題才如此突出。目前，塑料袋的回收主要有兩種途徑：

1、廢品收購

大多數的廢品收購人員并不回收塑料袋，但也有個別的廢品收購者回收品質較好的塑料袋，收購的價格高低不等，一般為0.30-0.40元/千克，低的0.15-0.20元/千克。這一收購價格對廢棄塑料袋的產生者或拾荒揀廢的人員沒有什么吸引力，所以大部分的塑料袋還是作為垃圾被棄置在垃圾箱中。

2、垃圾堆場分揀

垃圾堆場、垃圾收集壓縮站分揀是目前塑料袋回收的主要方式，據對閔行區一垃圾堆場調查，該堆場每天進垃圾約600噸，場內大約有60戶人家進行分揀回收各種廢棄物，如塑料、廢紙、玻璃、骨頭等。整個堆場回收塑料薄膜制品量

約為10噸/天。據對浦東黎明填埋場、閔行紅旗新村垃圾收集壓縮站及普陀18個垃圾收集壓縮站調查，他們都在垃圾分類基礎上組織垃圾資源回收，其中也包括回收部分塑料馬夾袋。匯總整理的回收資料見表2。

回收來的塑料薄膜絕大部分銷往外省市加工成再生塑料粒子和再生塑料制品，如由江蘇、安徽等地的廢塑料加工企業經常上門收購。也有的在上海就近再生加工利用的。據介紹，作坊式的廢塑料再生加工點在上海郊區有30多處，其工藝簡單，用簡陋的設備進行粉碎、清洗、燒煤加熱、再以電加熱熔融制粒，對環境的污染是不難想象的。再生造粒后的去向很多，一部分重新吹塑成型，制成再生塑料袋。

（四）塑料袋使用管理中存在的主要問題

當前，廢棄塑料袋的管理尚未正式納入固體廢棄物管理的范疇，回收利用處于社會自發狀態，存在的問題比較多。

1、污染嚴重,治理困難表2 垃圾資源分類回收調查表單位名稱閔行紅旗新村收集站普陀18個收集壓縮站黎明填埋場統計日期 2001/8—2002/4 2002/4 2002/2/1—2002/4/30 馬甲袋(千克)1694195870800塑 料(千克)***0塑料瓶(千克)198（5149只）--編制袋(千克)68（342只）-30340（151700只）塑料飯盒(千克)437（36400只）--泡沫塑料(千克)9--碎 布(千克)2782--金 屬(千克)142591657934易拉罐(千克)54（2705只）-467（29200只）玻 璃(千克)123301551-廢 紙(千克)-10567750電 池(千克)-103-橡皮(千克)--15200由于塑料袋具有方便、耐用、價值低廉等特點，使用量相當大，在一次性塑料飯盒的視覺污染得到比較有效的控制之后，塑料袋成為“白色污染”的主要污染源。廢棄塑料袋膜對環境的危害主要表現在：一是視覺污染，在道路兩側和部分綠化地帶經常可以看見飄飛的塑料袋，這種現象在郊區城鎮及市郊結合部尤為嚴重，許多河道、水塘、公共活動場所、旅游景區、景點充斥著各類塑料廢棄物，不僅嚴重損害城市的容貌和景觀形象，而且還直接影響到人們的視覺及情緒；二是嚴重污染環境，大量沾滿污物的塑料廢棄物任意丟棄，隨風飄散，臭氣襲人，孽生蚊蠅，傳播疾病，污染周圍環境，不少河道充斥各類廢棄塑料，河水發黑發臭；三是廢棄塑料袋膜如混入垃圾中增加了垃圾處理難度，廢塑料被填埋后，長時間不易降解，使填埋場的復墾和生態恢復非常困難，廢塑料如混入土壤中，將破壞土質結構，使土壤板結，地力下沉，農作物歉收；四是塑料袋隨處飄散，危及動物生命，如被魚類、動物誤食將導致死亡。因此，我們應該正視，隨著塑料制品消費量的不斷增長，廢棄塑料袋對環境的危害正在日益加劇，塑料袋對環境的污染情況已引起了社會各界的關注，將其納入管理范疇迫在眉睫。

2、危害健康,急需禁止

據介紹，現在人們所使用的塑料袋有三種：一種是既不能沾皮膚，又不能放食物的，只能裝建筑材料；一種是用來裝服裝的；還有一種是可勉強用來盛放食品的。目前市場上使用的塑料袋分別以聚酯、聚乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯為原料制成的。聚氯乙烯一般有毒。而聚乙烯、聚丙烯原料雖然安全無毒，但是有些不法商家在制作塑料袋時加入了增塑劑、添加劑、穩定劑、著色用的顏料等不符合食品衛生的要求。而這些添加的穩定劑主要是硬脂酸鉛，具有毒性。一旦進入人體就會造成積蓄性鉛中毒，所以裝食品時決不可亂用食品袋。特別需要指出的是目前各類農貿菜市場、集市及各類攤販所使用的塑料袋，特別是有色的塑料袋，往往是一些小作坊式的個體生產廠家為降低成本，利用回收的廢舊塑料搞二次加工而成的，由于回收來源復雜，難以保證洗凈回收品上的殘留物，據北京市質量

技術監督局塑料檢測站介紹：市面上出售的超薄型再生塑料袋從制作原料上看，大多是由工業廢料、垃圾回收料，甚至是醫用輸液管等廢棄物品合成的，經檢測發現常有大量的有害病菌，如最常見的大腸桿菌等。故這些“再生”的塑料袋如用來裝食品，特別是熟食，對人體就有危害，這些有色塑料袋的毒性，一旦進入人體就會慢慢積蓄。而目前菜市場使用的再生塑料袋都屬于這類有害塑料袋，不能直接裝食物。因此，要嚴禁生產供菜市場使用的由廢棄塑料再加工的有毒有害塑料袋。

3、回收利用,缺乏措施

作為塑料薄膜制品之一的塑料袋其回收利用的方式很多,使用最廣泛的方式是熔融再生利用，目前廢棄塑料袋的回收利用在廢棄塑料制品中占的比例甚微，只有部分垃圾壓縮站、垃圾堆場對廢棄塑料袋進行分揀回收，由外地人員上門收購。塑料袋的回收利用率低，其原因是：一是塑料袋使用消費面廣，分散，量輕，集中度低，回收難度大，環境差，收益小；二是交售、回收、加工利用各個環節不暢通，缺乏回收網點和較正規加工利用場所，目前部分收購、加工完全是一種自發的行為和原始落后的方式；三是收購價格過低，居民不愿收集交投，回收單位和回收個體戶也不愿收購；四是政府管理部門尚無回收廢棄塑料袋等薄膜制品的組織管理辦法，且缺乏政策引導和鼓勵措施，致使大量塑料袋使用后被棄之于四周或混入垃圾桶，形成“白色污染”。

4、管理滯后,呼喚立法

在白色污染治理方面，本市已經出臺了《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，而且今年4月1日起實施的《上海市市容環境衛生管理條例》第四十二條對塑料廢棄物、廢電池等特殊廢棄物的收集和處置也作了相應規定，并明確了產品的生產者和銷售者應當承擔的相應廢棄物回收和處置義務。但廢棄塑料袋管理至今尚未正式納入政府管理序列。因此塑料袋的生產、銷售、使用及廢棄塑料袋的回收利用無法可依，處于一種盲目自發和無序的狀態，廢棄塑料袋等塑料薄膜制品對環境造成的污染正在日益擴大。要對塑料袋實施從生產、銷售、使用到回收利用全過程管理，涉及多方面、多環節、多部門，還需要市民和社會的支持和配合，這就需要政府加快相關立法，盡快把廢棄塑料袋管理作為治理“白色污染”的重點工作納入法制化管理軌道。

第二篇：上海市社區青少年工作立法研究預調研報告

上海市社區青少年工作立法研究預調研報告

內容摘要

社區青少年的教育、保護、管理工作是一項關系到權益保護、社會統籌協調、科學有序管理的經常性事業，必須納入國家法治的軌道，通過立法，做到有章可循、有法可依。本文簡要回顧了開展上海市社區青少年工作立法調研的背景，對社區青少年工作立法的必要性、重要性及可行性進行了深入的分析論證，并就如何推動社區青少年工作立法調研提出了有關建議。

關鍵詞

社區青少年工作　立法調研

一、提上議程的上海市社區青少年工作立法

2003年9月，中共上海市委辦公廳轉發了《中共上海市委政法委員會關于構建預防和減少犯罪工作體系的意見》的通知，正式決定構建預防和減少犯罪工作體系，以從源頭上預防和減少犯罪，將社區青少年工作列入本市預防和減少犯罪工作體系的三大基本構成部分之一，并確立了“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的總體思路。

為了推動上海市社區青少年工作的改革與發展，早在2003年3月，上海市委政法委、團市委、市愛心工程基金會即委托成立了“上海市社區青少年工作現狀與發展研究”課題組，對上海市社區青少年工作改革進行了歷時9個月的深入追蹤研究。研究顯示，“社區青少年的教育、保護、管理工作是一項關系到權益保護、社會統籌協調、科學有序管理的經常性事業，必須納入國家法治的軌道，通過立法，做到有章可循、有法可依”，因而提出了《關于制定<上海市社區青少年工作條例>的立法建議》，并擬出了《上海市社區青少年工作條例》試寫稿。

將社區青少年工作納入法治化軌道，并不僅僅是專家學者的共識，也引起了本市立法機關的關注。市人大將“社區矯正和青少年事務管理方面的立法”列入了《上海市人大常委會五年立法規劃（2003—2007年）》。2005年1月，團市委又向市人大提出了《加快立法調研，盡快出臺<上海市社區青少年工作條例>》的議案，建議加快推動《上海市社區青少年工作條例》的調研論證，形成協調意見，盡快制定《上海市社區青少年工作條例》。

上海市社區青少年事務辦公室（以下簡稱社區辦）作為全市社區青少年工作的政府主管機構，高度重視社區青少年工作立法事宜。針對一些部門對社區青少年工作立法的必要性、可行性、立法的路徑等還存在疑慮，并考慮到此項立法工作的復雜性與艱巨性，社區辦在市人大常委會內司委有關領導的建議下，決定預先對立法的一些前提性問題進行研究，為正式開展立法調研做準備。

二、上海市社區青少年工作立法的必要性與緊迫性

（一）社區青少年是對社會治安穩定有著重大影響的特殊群體，同時又是青少年群體中需要予以特殊關注的弱勢群體，立法是加強對社區青少年教育、管理和保護，預防青少年違法犯罪的迫切需要

游離于正式社會控制體制之外，一般處于失學、失業、失管狀態，是社區青少年這一特殊青少年群體形式上的特征。也正因其游離于正式社會控制體制之外，社區青少年群體對于社會治安穩定有著較大影響，被形象地稱為犯罪的“后備軍”。從社會青年、待業青年、閑散青少年，再到社區青少年，建國50余年來對這一特殊群體稱呼的變遷反映出我國長期以來沒有形成規范、穩定和科學的社區青少年管理模式。作為一個龐大的群體，社區青少年長期被認為是社會治安穩定的潛在威脅。另一方面，社區青少年又屬于處于失學、失業狀態的社會弱勢群體，缺乏必要的社會競爭力，處于社會的邊緣狀態，他們的合法權益容易受到侵害。由于社會治安穩定往往被視為首要目的，因此在管理、教育過程中，社區青少年的權益容易被忽視和侵犯，這是我國對社區青少年管理過程中的教訓之一。因此，立法既是加強社區青少年教育、管理的需要，也是加強對社區青少年保護，預防青少年違法犯罪的迫切需要。

（二）上海市社區青少年工作的產生與發展，走的是“政府推動型”道路，缺乏深厚的制度背景與文化背景，急需以法律的形式保障其持續、健康和穩定發展

上海市社區青少年工作體系的構建，是對建國50余年來正反兩方面社區青少年工作經驗與教訓的吸收、總結，是建立在觀念更新基礎上的一種體制創新，也是新時期建立社會治安和諧長效機制的客觀需要，契合國際社會社區青少年工作發展的趨勢。但是，上海市社區青少年工作體系的構建，與市委、市政府領導的高度重視密不可分，其產生與發展均明顯走的是“政府推動型”道路，這與發達國家和地區社區青少年工作的產生、發展與成熟遵循“自然演進型”路徑有著明顯的區別。盡管“政府推動型”發展道路，具有吸收發達國家和地區先進經驗，快速推動社區青少年工作向前發展的優勢，但是它缺乏發達國家和地區“自然演進型”發展過程所形成的深厚制度背景與文化背景。盡管領導重視與政策支持會在特定時期內對社區青少年工作的發展起到極大的推動作用，但是要保障上海市社區青少年工作能夠按照制度設計的初衷，持續、健康、穩定的發展，惟有以法律的形式予以規范和保障，走向法治化的發展道路。只有這樣才能保障社區青少年工作不至于在實踐中“變樣走型”，不至于隨著領導人注意力的轉移而弱化，走向健康、自然演進的發展道路。

（三）現有法律法規不足以體現對社區青少年的保護，缺乏有關社區青少年工作的法律規范，無法為社區青少年工作提供相應的法律保障

有一種觀點認為，全國和地方都有了青少年法律，不需要再對社區青少年工作進行立法，這種觀點是值得商榷的。從現有青少年保護法律的年齡范圍來看，社區青少年在我國青少年保護法律中尚未占有一席之地，其特殊性及獨立存在價值尚未在法律中得到體現。我國目前的《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》及《上海市未成年人保護條例》等法律所界定的年齡范圍都是18歲以下的未成年人，而作為占社區青少年很大部分的18-25歲的青少年不在其列。即使是對16-18周歲的社區未成年人，現有青少年法律也不足以提供對他們的教育、保護。無論是全國的法律還是上海市地方的法律，還存在條文較為籠統、抽象，原則性較強、操作性不足等問題，由于沒有具體的執行措施，缺乏法律責任追究的條款和明確的執行機構等，已有法律規定不足以實現對社區未成年人權益的保護及對其違法犯罪的預防作用。從現有青少年法律的內容來看，也無規范社區青少年工作的立法。社區青少年工作組織機構、隊伍、工作模式等基本問題均缺乏相應的法律規范，無法為社區青少年工作提供必要的法律保障。

（四）有關社區青少年工作的規范性政策、文件需要提升層次，社區青少年工作的成功經驗也急需上升到法律層面，通過法律的形式固定下來

上海市委、市政府對社區青少年工作一直很重視，有關職能部門近年來進行了大量創新性的探索。從上海市社區青少年工作聯席會議制度的建立、社區辦的設置、陽光中心的成立、專業化社工隊伍的建設等各方面推進社區青少年工作，形成了一些規范性的政策、文件，這些規范性政策與文件在實踐中產生了積極的影響，完全可以上升到法律的層次。我國社區青少年工作實際上已經走過了50余年的歷程，不乏經驗與教訓。尤其是上海市社區青少年工作體系構建以來，積累了大量成功經驗，例如“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的總體思路；政府購買服務的運作方式；“控制規模，有效管理，加強教育，切實服務，減少犯罪”工作目標設置等等，這些經驗急需通過法律的形式固定下來。

（五）上海市社區青少年工作探索中所存在的一些矛盾與困境，急需立法予以解決，立法欠缺已經成為影響社區青少年工作持續、健康、穩定發展的重要因素

通過對陽光中心及有關社工站的調查，我們發現目前社區青少年工作中還存在不少矛盾和問題，涉及到管理體制、法律權限、運作機制等多個方面，例如組織管理機構的法律地位不明確；社區青少年事務管理的責任主體不清晰；社區青少年工作的法律地位與性質不明確；社團運作方式的行政化問題；社會工作者工作缺乏支持等等。上述問題均涉及社區青少年工作的根本性問題，均直接或者間接與立法的欠缺有關，非政策、文件所能解決和規范，也非實踐所能自行解決，均需依賴立法來解決，以科學推動社區青少年工作長效、健康發展。

三、上海市社區青少年工作立法的可行性

（一）社區青少年工作立法有充分的法律和政策依據

社區青少年工作立法具有憲法依據。《憲法》第四十六條規定：“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”第四十九條規定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護。”

社區青少年工作立法具有基本法的依據。《未成年人保護法》第三十七條指出：“未成年人已經受完規定年限的義務教育不再升學的，政府有關部門和社會團體、企業事業組織應當根據實際情況，對他們進行職業技術培訓，為他們創造勞動就業條件。”在這一條文中，明確將我們現在稱之為“社區青少年”的這一特定群體作為保護幫助的對象。

《預防未成年人犯罪法》第二條規定：“預防未成年人犯罪，立足于教育和保護，從小抓起，對未成年人的不良行為及時進行預防和矯治。”預防社區青少年違法犯罪工作（即社區青少年工作）是《預防未成年人犯罪法》規定的具體落實，也是預防和減少犯罪工作體系建設的重要組成部分。

社區青少年工作立法具有充分的政策依據。“青少年事務管理方面的立法”已列入《上海市人大常委會五年立法規劃（2003—2007年）》，屬“抓緊調研論證的項目”，屬于為實施本市改革發展的重大決策，需要通過地方立法提供法制保障的范圍，立法事項明確。此外，《中共中央關于進一步加強青少年教育預防青少年違法犯罪的通知》(1985年)、《中共中央社會治安綜合治理委員會關于進一步加強預防青少年違法犯罪工作的意見》（2000年）、《關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》（2004年）等政策性文件中，均為社區青少年工作立法提供了政策支持。

（二）專項立法是發達國家與地區青少年工作立法的成功經驗

大而全的立法形式是我國青少年立法的不足，從全國性的《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》，到地方性青少年法規，均在不同程度存在這一不足。正因如此，我國青少年立法長期受到缺乏可操作性、強制性和規范性等評論。反觀發達國家和地區青少年立法，往往具有完善的青少年法律體系，青少年法律體系由豐富的專項立法所組成，具有專項立法的顯著特點，這是值得我們借鑒的。

（三）訂立新法可與已有法律法規之間保持協調，并能完善上海市及我國青少年法律體系

有的同志擔心社區青少年工作立法會與已經存在的《上海市未成年人保護條例》重復立法，這種觀點是值得商榷的。盡管會包括保護社區青少年群體的內容，但是社區青少年立法屬于青少年違法犯罪預防工作立法，它是與《聯合國預防少年犯罪準則》和我國《預防未成年人犯罪法》直接對應的下位法，而《上海市未成年人保護條例》則是屬于對全體未成年人進行特別法律保護的立法，它是與《聯合國兒童權利公約》和我國《未成年人保護法》直接對應的下位法，兩者之間各有其立法空間，是各與其上位法協調對應的下位立法，兩者之間在規范的對象、重點、具體內容等方面均有重大的差異，不能混同。上海市社區青少年立法具有鮮明的上海特色，例如“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的總體思路、青少年年齡上限的提升等，因此也不同于國內一些省市已經制定或者正在開展的青少年違法犯罪預防立法，它必將產生積極的影響和示范效果，完善上海市乃至全國的青少年法律體系。

（四）上海具備開展社區青少年工作立法調研與起草的條件

社區青少年工作的實踐和法學界的研究成果為制定社區青少年工作條例提供了基礎，良好的社會環境也為推進法制建設創造了條件。一直以來，上海市在青少年工作實踐及研究上均處于全國前列。早在上個世紀后期，正是上海市在全國率先制定了地方性的《上海市青少年保護條例》，長寧區法院第一個設立了專門的少年法庭，上海還進行了暫緩判決、暫緩起訴、考察官制度、判前考察教育等少年司法領域的試點工作，為全國在相關領域的司法制度改革進行了積極的探索，做出了應有的貢獻。應該說，在青少年司法工作領域，無論是理論界還是實務部門，上海市都有著試點研究、深入探索的良好傳統。

在社區青少年試點工作開展后，2002年3月在團市委的領導下開展對社區青少年工作的專項調研活動。2003年4月，市委政法委、團市委和市愛心工程基金會委托成立了“上海市社區青少年工作現狀與發展研究”課題組，對本市社區青少年工作進行了充分的調研，已經取得了關于社區青少年工作立法的初步調研成果，本次預調研工作也將為正式的立法工作做好基礎工作。

（五）立法后，上海具備執法的良好基礎

上海市社區青少年工作體系已經建立，建立了社區青少年管理組織體系，組建了一支專業的社工隊伍，落實了社區青少年工作經費，初步建立了社區青少年工作相關規章制度。執法主體、執法經費這兩大核心的立法問題已經在實踐中得以解決，因此上海已經具備了立法后執法的良好基礎。

四、關于立法調研工作的幾點建議

（一）盡快啟動正式立法調研工作

在《上海市人大常委會五年立法規劃（2003—2007年）》中明確，青少年事務管理方面立法的立法案提案人是“市人民政府”。我們認為，作為社區青少年事務的政府主管機構，社區辦適合牽頭組建“上海市社區青少年工作立法研究課題組”，由課題組負責對社區青少年工作立法的研究與起草工作。課題組應由市社區青少年工作聯席會議各成員單位和熟悉上海市社區青少年工作、有豐富立法經驗的專家學者組成。課題組宜獲得市人民政府的立法調研委托。今年已經是2005年，要按時完成市人大五年立法規劃所確立的立法任務，時間已經十分緊迫，需抓緊立法調研。

（二）建立什么樣的法

我們認為，社區青少年工作立法宜專項立法，不宜與社區矯正、社區禁毒雜處一個條例之中。《上海市人大常委會五年立法規劃（2003—2007年）》只是籠統地確定了“社區矯正和青少年事務管理方面的立法”計劃，并未明確社區青少年工作單獨立法。我們在調研中發現，盡管社區青少年工作與社區矯正和社區禁毒工作共同構成了上海市預防和減少犯罪工作體系，但是以寓犯罪預防于權益維護和服務工作的社區青少年工作，與主要以違法犯罪后予以矯正和防范的社區矯正、社區禁毒有著很大的差別，合在一起立法將帶來強烈的標簽效應，將嚴重損害社區青少年工作的科學性，負面影響很大，立法操作性也十分困難。

社區青少年工作涉及到政府機構的設置、社團、社工、經費等重大問題，這些重大問題宜由人大制定地方性法規來明確和規范，不宜由地方政府規章、甚至一般的政策性文件來規范。此外，社區青少年的年齡范圍、工作性質、工作模式等具有明顯的特殊性，不宜也無法為《上海市未成年人保護條例》所囊括。因此，我們認為，社區青少年工作立法的理想化模式是制定獨立的地方性法規——《上海市社區青少年工作條例》。

但是，基于可行性等因素的折衷考慮，我們認為，社區青少年工作立法的最佳模式和可行性路徑是制定《上海市預防青少年犯罪條例》，將社區青少年工作相關立法問題放在該條例中予以規定。這一方案具有以下優勢：一是能夠與中央立法相協調和配套，健全上海青少年立法體系。全國有《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》兩部專門性的未成年人基本立法。針對《未成年人保護法》，上海具有《上海市未成年人保護條例》與之對應和配套，但是針對《預防未成年人犯罪法》，上海目前則缺乏配套地方性法規。目前陜西、湖南等省市已經制定了實施《預防未成年人犯罪法》的辦法，安徽、江蘇等省市也正抓緊地方性預防未成年人犯罪法規的制定工作，一直以青少年立法領先全國的上海市卻明顯落后了。二是制定《預防青少年犯罪條例》可以涵括社區青少年工作立法的主要內容，因為上海市社區青少年工作正是基于從源頭上預防和減少犯罪的思路建立起來的。與其他省市預防未成年人犯罪立法相比，將成為上海立法難點（也是立法創新點）的是將預防犯罪對象的未成年人擴展到了25周歲以下的青少年。三是相比較而言，制定《預防青少年犯罪條例》的方案在可行性和可操作性上均要優于其他方案，觀念分歧和理論困境等均要低得多。

（三）立法的重點與難點

我們認為，社區青少年工作立法的重點應當是通過固定和規范社區青少年工作體系，以保障社區青少年工作的持續、健康和穩定發展，從而達到預防和減少社區青少年犯罪，維護社區青少年權益的目的。

對將來正式開展的立法調研，建議著重對以下難點問題進行深入調查研究：社區青少年工作立法的路徑；社區青少年工作立法與現有法律、法規的協調問題及立法空間；社區青少年工作有哪些成功經驗可以上升到法律的層面，哪些困難可以而且應當在立法中解決，哪些不宜通過立法來解決；社區青少年工作的機構問題,如何確保“政府主導推動，社團自主運作，社會多方參與”的總體思路能得到實際貫徹；社區青少年工作立法草案的起草；社區青少年工作立法草案的說明；社區青少年工作立法的提案主體等等。

第三篇：塑料袋的化學成分及性質的研究

《塑料袋的化學成分及性質的研究》結題報告

由于塑料袋的使用方便，人民在生活中都使用它，使它滲透在生活的方方面面。從早點、飯料、買菜、買水果、買小吃......平平常常的一天，一個 人一天可能要十個塑料袋。有數據顯示：大型商場每日塑料袋的消耗在5萬至10萬個。其中深圳市一年用掉各種塑料袋，垃圾袋到達800萬個。塑料袋對環境 是有危害性的，大多數人不知道塑料袋在提供方便的同時，已在危害我們的健康了。用塑料袋裝食品，很有可能使身體攝入毒素。但是，普遍市民對此的認識比較淡 薄。于是引起了我們的注意，進行調查。

各種塑料袋，一次性餐具和塑料袋包裝的廣泛使用。在方便城市人們生活的同時，也產生了大量的廢舊塑料袋，引發了嚴重的生態環境問題。造成污染的塑 料制品大多是聚烯烴材料，因其化學性質穩定，自然降解需百年以上。因此，制成的環境污染和生態破壞已相當嚴重。其以引起了各國的關注，對治理問題已刻不容 緩。我們希望通過我們的調查及報告，能增長我們塑料袋的認識，利用各種的宣傳手段，提高廣大市民對塑料袋的認識，知道它的危害性，提倡市民改用環保，又有 利于健康的菜籃子、布袋等。通過調查的過程，宣傳的過程，寫報告的過程，提高我們的社會實踐能力，交際能力，獨立學習的能力。在充分認識塑料袋的同時，提 高環保意識，自覺作好環保工作。

在研究的過程中，我們進行了以下實驗：

“塑料的降解”

試驗材料:5%氫氧化鈉溶液，聚乙烯塑料袋，紙袋，燒杯，玻璃棒

試驗過程:

1、取兩個燒杯，分別加入適量5%氫氧化鈉溶液

2、分別加入撕碎的紙袋和撕碎的聚乙烯塑料袋，并用玻璃棒攪拌，讓紙和撕碎的聚乙烯塑料袋都充分的浸泡在水中。

3、浸泡12小時

4、觀察試驗結果

試驗現象：

發現紙袋充分溶解于氫氧化鈉溶液中，而聚乙烯塑料袋卻沒有溶解

實驗結論：普通的聚乙烯塑料袋化學成分較為穩定，在廢棄聚乙烯制品的處理方面可能會帶來很大的麻煩。

根據我們小組兩個月來的調查研究，和對課本及課外書籍的學習和比對，我們了解到塑料袋的主要成份是聚脂、聚乙烯、聚丙烯、聚苯烯、聚氯乙烯等。其中聚乙烯、聚丙烯是安全的塑料，可以用來 盛裝食品。多數聚氯乙烯塑料袋有毒，不能裝食品。因為聚氯乙烯樹脂中未聚烯的氯乙烯單體會對人體產生毒害，而且，聚氯乙烯樹脂在加工成塑料袋的過程中，還要加入一些增塑劑，顏料等有毒的輔助材料。塑料穩定劑的主要成份是硬脂酸鉛，也有毒性。這種鉛鹽極易析出，一旦進入人體就會造成積蓄性鉛中毒。這些 有毒性的物質和食品一吃下去，對人體健康有害。現在市面上使用的大都是聚氯乙烯塑料袋。黑、紅、藍等及深色塑料袋大都是由各地小型企業或家庭作 坊用回收的廢舊塑料制品重加工而成的，對人體有巨大危害，不能裝食品，尤其是熟食。超簿塑料袋(厚度在0.025毫米以下)也是禁止裝食品的。如果用聚 氯乙烯塑料袋盛裝含油、含酒精類食品及濕度超過50的食品，袋中的鉛就會溶入食品當中。用塑料袋包裝的食品常常容易變質，人吃了這類變質食物后，易引起嘔 吐、腹瀉等食物中毒癥

狀。醫學發現，塑料本身會釋放有害氣體，因在密封袋中長期積聚，濃度會隨時間增加而升高，致使袋中食物受到不同程度的污染，對兒 童健康發育影響尤為突出，長期使用這樣的一次性塑料袋等于慢性食物中毒。塑料袋的使用除了對人體健康構成危害之外，還對生態環境造成嚴重污染。因為聚乙 烯等塑的原料，是人工合成的高分子聚合物，分子結構非常穩定，自然界的光熱，細菌和酶難以將其降解，埋在土地里三百年不會分化，降解。而燃燒塑料也不是 解決的辦法。塑料燃燒后殘留在大氣里的氯化物及重金屬離子嚴重地危害了人類的健康和生態環境。目前，由于大量棄置的塑料袋堆積，已經造成了農田和河流的 嚴重污染，破壞了我們所處的生態環境。由于塑料袋的使用時期長久，使用十分方便，現在城市中，各處都滲透著塑料袋，而普遍市民的環境意識不夠高，對塑料 袋，尤其是市面上流通的塑料袋認識就更低了。所以在這一方面必須加強宣傳手段，提高市民對這一方面的認識，日后能夠自覺地使用環保，無毒性的食物袋。據調 查，目前，制造非木材紙漿和以紙代塑的種種技術的興起，由秸稈、蘆葦、麥草、紅麻、竹子、甘蔗渣等做成的無污染紙袋將有望取替塑料袋。相信不遠的將來，塑 料袋會退去這個歷史舞臺了。

說起來也許有些嚇人，那些五光十色，人見人愛的塑料，它的分子竟然會是“鎖鏈”!我們并不是為了有趣才杜撰出這個名詞；事實上，作為化學元素基本單位元的“原子”，的確像鎖鏈的環節，一環扣一環地形成“分子”的。在科學術語上，這叫做「原子的鏈合」。

塑料屬于一種「高分子化合物」，它是由很多分子扣結而成的。在這些分子里面，有一個骨干，那就是由碳原子串綴起來的長鏈。有時候，鏈里面混雜有別的原子，例如氮（N）、氧（O）、氫（H）、硫（S）等等，就像一串珍珠頸煉中綴有寶石和碧玉一樣。鏈的長度各不相同，有時只扣結幾十個原子，但有時卻多達幾萬個。這種原子扣原子串綴成一直線的塑料分子，有一個特別的名稱，叫做『線型分子』。

但是，在塑料世界里面，又不單只有線型分子一種；線狀長鏈上往往又連接著比較短的支鏈，這些支鏈像漁網的緯線一樣，把長鏈和長鏈聯結起來，形成網狀。這樣的塑料分子，又有另外一個名稱，叫做『網型分子』。

聯結長鏈的支鏈，不但可以連接在一個平面上（接在長鏈的左邊或右邊），有些還可以在某個長鏈的上面和下面接合，分布在它的四周空間。因此，便形成了另一類型的塑料分子----『體型分子』。也就是說，鏈的分布是占有立體的三度空間的。

在研究的過程中，我們還了解到很多有趣的關于塑料袋的知識。

今天我們就給您介紹一種塑料袋的新用法——用來做吸油紙。

塑料袋為什么能吸油呢？

塑料袋一般是由兩類塑料薄膜制成的：一類是由聚乙烯、聚丙烯和密氨等原料制成的；另一類是使用聚氯乙烯制成的。前者無毒，后者有毒，不能包裝食品。食品塑料袋的主要成分是高密度聚乙烯，與油的主要成分一樣，所以非常容易溶解油。

把這種塑料袋剪成小片后放在一個小盒中，當您切完肉或者魚，滿手是油的時候，就可以隨手拿一片擦擦手。

還有，手機的屏幕由于經常挨著臉，總是油乎乎的，也可以用塑料袋片來擦。

下面我們談談目前廢塑料的處理方法：

目前廢塑料的主要物理處理法是通過熱融或溶解進行再生產，優點是基本不破壞

塑料的化學結構，二次污染少，但要求塑料的成分單一。當前尚未完全實行垃圾分類 投放，做到塑料單一是不可能實現的。第二個是將廢塑料置于無氧或低氧條件下高溫加熱使其分解，進行再生產的回收利用技術。但是該技術需要較高的垃圾和塑料分 離分選技術，而我國目前垃圾分類水平低，混合塑料分選分離技術更是落后，基本尚未涉足。所以塑料袋作為廢塑料的主要部分，以目前的科學技術是很難處理的。最好的途徑是應盡量少用。

特此，我們研究小組提出了自己的建議：

有關部門對這個問題應該引起重視，應該舉行一些大型的宣傳活動，提高市民對塑料食物，人吃了這樣的食物后所產生的危害及塑料 袋對環保的破壞。如果有經濟條件的話，有關部門可以派發布袋、菜籃子等給市民，使市民改掉使用塑料袋的壞習慣。

謝謝老師同學們的關注，希望大家能對我們小組的研究過程或是結果提出寶貴意見和建議。

南京市第一中學

高一（1）班

《塑料袋的化學成分及性質的研究》小組小組成員：陳則彤（組長），湯俊楠，陸騰，顏曉雄，葉云龍。

第四篇：上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法

上海市人民政府令

第97號

《上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法》已經2012年12月17日市政府第159次常務會議通過，現予公布，自2013年3月1日起施行。

代市長 楊 雄

2012年12月26日

上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法

（2012年12月26日市政府令第97號公布）

第一條（目的和依據）

為了加強本市餐廚廢棄油脂處理的管理，保障食品安全，促進資源循環利用，根據《中華人民共和國食品安全法》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《上海市實施?中華人民共和國食品安全法?辦法》等有關法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。

第二條（適用范圍）

本辦法適用于本市行政區域內餐廚廢棄油脂的產生、收運、處置及其相關監督管理活動。

第三條（定義）

本辦法所稱的餐廚廢棄油脂，是指除居民日常生活以外的在餐飲服務（含單位供餐，以下統稱“餐飲服務”）、食品生產加工以及食品現制現售等活動中產生的廢棄食用動植物油脂和含食用動植物油脂的廢水。

第四條（管理部門）

市綠化市容行政管理部門負責本市餐廚廢棄油脂收運、處置的監督管理工作。區（縣）綠化市容行政管理部門按照規定職責，負責所轄區域內餐廚廢棄油脂收運、處置的監督管理工作。

本市食品藥品監督、質量技術監督、工商以及出入境檢驗檢疫等行政

—1—

管理部門按照職責分工，負責對產生餐廚廢棄油脂單位的監督管理。

本市發展改革、商務、環保、水務和公安等行政管理部門按照各自職責，協同實施本辦法。

市食品安全綜合協調機構負責本市餐廚廢棄油脂處理管理的跨部門綜合協調工作。

第五條（單位主體責任）

本市從事餐飲服務、食品生產加工以及食品現制現售等活動，產生餐廚廢棄油脂的經營單位（含個體工商戶，以下統稱“產生單位”）以及從事餐廚廢棄油脂收運和處置活動的單位是餐廚廢棄油脂處理的責任主體，應當嚴格執行國家和本市有關法律、法規、規章和食品安全標準，建立健全相關管理制度，發現問題立即處理并向相關行政管理部門報告。

第六條（源頭減量、資源化利用和一體化經營）

本市鼓勵通過改進加工工藝、引導公眾科學飲食消費等方式，減少餐廚廢棄油脂的產生數量。

本市對餐廚廢棄油脂實行符合產業發展導向的資源化利用。

本市推進實行餐廚廢棄油脂收運、處置的一體化經營模式。

第七條（收運單位的確定）

區（縣）綠化市容行政管理部門應當根據所轄區域內餐廚廢棄油脂的產生數量，通過招標投標方式，確定從事本轄區餐廚廢棄油脂收運活動的單位，并向社會公布。

按照前款規定確定的單位無法滿足所轄區域內餐廚廢棄油脂收運需求的，區（縣）綠化市容行政管理部門應當按照前款規定的程序予以增加。

產生單位可以設立符合本辦法第八條第二款規定條件的收運本單位產生的餐廚廢棄油脂的企業，并取得市綠化市容行政管理部門的同意。

從事本轄區餐廚廢棄油脂收運活動的單位和收運本單位產生的餐廚廢棄油脂的企業（以下統稱“收運單位”）應當遵守本辦法規定的相關收運要求。

禁止任何單位和個人擅自從事餐廚廢棄油脂的收運活動。

第八條（收運單位招標方案和招標要求）

區（縣）綠化市容行政管理部門應當組織編制收運單位招標方案，明確收運單位的數量和條件、服務范圍、服務期限等事項，并報市綠化市容行政管理部門審核后實施。

收運單位應當符合下列要求：

—2—

（一）具備企業法人資格，注冊資金不得少于人民幣500萬元。

（二）有與餐廚廢棄油脂收運量相適應并取得道路運輸車輛營運證的自有廂式貨運車輛和收集容器；車輛和收集容器安裝電子監控設備。

（三）有與餐廚廢棄油脂收運量相適應的貯存、初加工場所以及車輛停放場地；貯存、初加工場所的選址和污染防治設施符合國家和本市環境保護管理的有關規定，并安裝電子監控設備。

（四）有符合市綠化市容行政管理部門規定的信息管理系統。

（五）有健全的企業管理制度。

區（縣）綠化市容行政管理部門招標時，可以設定嚴于前款要求的招標條件。

區（縣）綠化市容行政管理部門應當與中標的收運單位簽訂餐廚廢棄油脂收運服務協議（以下簡稱“收運服務協議”）。收運服務協議應當明確收運單位的服務范圍、服務期限、服務規范、收運的餐廚廢棄油脂去向、退出機制、違約責任等內容。

第九條（處置單位的確定）

市綠化市容行政管理部門應當根據全市餐廚廢棄油脂的處置數量，通過招標投標方式，確定從事本市餐廚廢棄油脂處置活動的單位（以下簡稱“處置單位”），并向社會公布。

按照前款規定確定的處置單位無法滿足全市餐廚廢棄油脂處置需求的，市綠化市容行政管理部門應當按照前款規定的程序增加處置單位。

禁止任何單位和個人擅自從事餐廚廢棄油脂的處置活動。

第十條（處置單位招標要求）

處置單位應當符合下列要求：

（一）具備企業法人資格，注冊資金不得少于人民幣1000萬元。

（二）有滿足處置需求的處置設施、計量與原料檢測設備；經處置后的產品符合本市產業發展導向要求，采用的處置技術、工藝符合國家有關標準。

（三）處置場所的選址和污染防治設施符合國家和本市環境保護管理的有關規定，并安裝電子監控設備。

（四）有5名以上具有專業技術職稱的人員。

（五）有符合市綠化市容行政管理部門規定的信息管理系統。

（六）有健全的企業管理制度。

—3—

市綠化市容行政管理部門招標時，可以設定嚴于前款要求的招標條件。

市綠化市容行政管理部門應當與中標的處置單位簽訂餐廚廢棄油脂處置服務協議（以下簡稱“處置服務協議”）。處置服務協議應當明確處置單位的服務范圍、服務期限、服務規范、餐廚廢棄油脂經處置后的產品及其去向、退出機制、違約責任等內容。

第十一條（定向收運）

產生單位應當將產生的餐廚廢棄油脂交由本辦法第七條確定的收運單位收運，并與收運單位簽訂收運合同。收運合同應當明確收運的時間、頻次、數量和餐廚廢棄油脂收購價格等內容。

餐廚廢棄油脂收購價格應當按照本市餐飲烹飪行業協會、食品協會和市容環境衛生行業協會制定的餐廚廢棄油脂收購指導價確定。市綠化市容行政管理部門應當按照有利于餐廚廢棄油脂收運的原則，對餐廚廢棄油脂收購指導價的制定予以指導。

產生單位不得將餐廚廢棄油脂提供給本條第一款規定的收運單位以外的其他單位和個人，或者放任其他單位和個人收運本單位產生的餐廚廢棄油脂。

第十二條（定向處置）

收運單位應當將餐廚廢棄油脂送交本辦法第九條第一款確定的處置單位處置，并與處置單位簽訂處置合同。處置合同應當明確送交的餐廚廢棄油脂含水率指標、餐廚廢棄油脂處置收購價格等內容；其中，餐廚廢棄油脂處置收購價格應當按照本市市容環境衛生行業協會制定的餐廚廢棄油脂處置收購指導價確定。

第十三條（合同備案）

收運單位應當自收運合同簽訂之日起3日內，將收運合同報收運服務所在地區（縣）綠化市容行政管理部門備案。

處置單位應當自處置合同簽訂之日起3日內，將處置合同報市綠化市容行政管理部門備案。

第十四條（產生單位的申報）

產生單位應當在每年1月向所在地區（縣）綠化市容行政管理部門申報本餐廚廢棄油脂的種類和產生量。

第十五條（產生單位的設施設置要求）

產生單位應當設置專門的餐廚廢棄油脂收集容器。其中，餐飲服務單

—4—

位還應當按照本市有關推進計劃安裝符合要求的油水分離器。

油水分離器的技術規范，應當符合國家《餐飲廢水隔油器》（CJ/T295-2008）的要求。

新設立的餐飲服務單位未按照要求安裝油水分離器的，食品藥品監督部門不予核發餐飲服務許可證，出入境檢驗檢疫部門不予核發口岸衛生許可證，環保部門不予批準環境影響評價文件。

第十六條（產生單位的收集使用要求）

產生單位應當保持餐廚廢棄油脂收集容器和油水分離器的完好和正常使用。

產生單位應當將餐廚廢棄油脂單獨收集，不得將餐廚廢棄油脂混入餐廚垃圾等其他生活垃圾或者裸露存放。

第十七條（收運聯單）

產生單位向收運單位交送餐廚廢棄油脂時，應當對交送的餐廚廢棄油脂的種類和數量予以確認，并與收運單位在市綠化市容行政管理部門規定格式的餐廚廢棄油脂收運服務聯單（以下簡稱“收運聯單”）上簽字、蓋章。

收運聯單的保存期限不得少于兩年。

第十八條（收運要求）

收運單位應當按照收運服務協議、收運合同的要求，定期從產生單位收運餐廚廢棄油脂。

收運單位應當按照市綠化市容行政管理部門的要求，在收運餐廚廢棄油脂的車輛外部顯示本單位名稱、標識等信息。

收運單位收運餐廚廢棄油脂時，收運車輛和收集容器的電子監控設備應當保持開啟狀態，并與區（縣）綠化市容行政管理部門的信息管理系統實時聯網。

收運單位應當對餐廚廢棄油脂實行密閉化運輸，不得滴漏、灑落。

第十九條（收運人員要求）

收運人員從事餐廚廢棄油脂收運作業時，應當按照市市容環境衛生行業協會的要求，穿著統一的作業服裝，并佩戴身份標識牌。

收運人員應當參加市市容環境衛生行業協會組織的培訓并經考核合格。

第二十條（貯存、初加工場所要求）

收運餐廚廢棄油脂的車輛進入貯存、初加工場所時，收運單位應當將

—5—

收運聯單記載的餐廚廢棄油脂種類和數量與車輛實際收運的餐廚廢棄油脂種類和數量進行核對。

貯存、初加工場所安裝的電子監控設備應當全天保持開啟狀態，并與區（縣）綠化市容行政管理部門的信息管理系統實時聯網。

貯存、初加工場所排放的廢水、廢氣、廢渣，應當符合國家和本市環境保護管理的有關要求。

第二十一條（處置聯單）

收運單位向處置單位送交餐廚廢棄油脂時，應當對送交的餐廚廢棄油脂的種類和數量予以確認，并與處置單位在市綠化市容行政管理部門規定格式的餐廚廢棄油脂處置服務聯單上簽字、蓋章。

餐廚廢棄油脂處置服務聯單的保存期限不得少于兩年。

第二十二條（處置要求）

處置單位應當按照處置服務協議的要求，對餐廚廢棄油脂進行處置。餐廚廢棄油脂經處置后的產品應當符合相應的產品質量標準。

處置場所安裝的電子監控設備應當全天保持開啟狀態，并與市綠化市容行政管理部門的信息管理系統實時聯網。

處置單位應當保持餐廚廢棄油脂處置設施、設備的完好，定期對相關設施、設備的性能和環保指標進行檢測、評價。

處置場所排放的廢水、廢氣、廢渣，應當符合國家和本市環境保護管理的有關要求。

第二十三條（處置的禁止性要求）

處置單位不得將未經處置的餐廚廢棄油脂或者處置后不符合相應產品質量標準的產品予以轉售或者用于其他用途。

未經市綠化市容行政管理部門同意，處置單位不得擅自停業、歇業。

第二十四條（臺帳和信息管理要求）

產生單位、收運單位和處置單位應當建立餐廚廢棄油脂的記錄臺帳，如實記錄每日交送、收運或者處置的餐廚廢棄油脂的種類、數量、時間、相關單位名稱。

收運單位和處置單位應當將前款規定的記錄臺帳記錄的內容以及按照本辦法第二十二條第三款規定形成的檢測、評價結果等信息，輸入本單位的信息管理系統，并每月將信息管理系統記錄的信息報送綠化市容行政管理部門。

—6—

收運單位和處置單位應當按照市綠化市容行政管理部門的要求，逐步將本單位的信息管理系統與綠化市容行政管理部門的信息管理系統聯網。

產生單位、收運單位和處置單位應當按照市綠化市容行政管理部門的要求，逐步使用電子聯單。

第二十五條（行業自律）

本市餐飲烹飪行業協會、食品協會、市容環境衛生行業協會應當制定行業自律制度，督促產生單位、收運單位和處置單位加強餐廚廢棄油脂產生、收運和處置活動的管理；對違反行業自律制度的會員單位，可以采取相應的自律懲戒措施。

第二十六條（評議制度）

市和區（縣）綠化市容行政管理部門應當會同食品安全綜合協調機構、食品藥品監督、質量技術監督、工商、環保、水務、公安、城管執法以及出入境檢驗檢疫等相關行政管理部門，每年對收運單位、處置單位從事餐廚廢棄油脂收運、處置活動的情況進行評議，并向社會公布評議結果。

收運單位、處置單位經評議不合格的，綠化市容行政管理部門可以依據收運服務協議、處置服務協議，暫停或者終止其從事餐廚廢棄油脂收運、處置活動。

第二十七條（相關許可監管）

本市食品藥品監督、出入境檢驗檢疫行政管理部門應當按照本辦法的規定，將餐飲服務單位的油水分離器的安裝和使用以及餐廚廢棄油脂產生申報、收運合同、收運聯單和記錄臺帳等管理制度的建立和執行情況作為餐飲服務許可證、口岸衛生許可證核發、延續的審核內容之一。

本市質量技術監督部門應當將食品生產加工單位的餐廚廢棄油脂產生申報、收運合同、收運聯單和記錄臺帳等管理制度的建立和執行情況作為食品生產許可證核發、換發的審核內容之一。

在商場、超市等食品經營單位的經營場所內從事食品現制現售活動的，本市工商行政管理部門應當將餐廚廢棄油脂產生申報、收運合同、收運聯單和記錄臺帳等管理制度的建立和執行情況作為食品流通許可證核發、延續的審核內容之一。

第二十八條（信息共享）

市綠化市容行政管理部門應當與市食品安全綜合協調機構和市食品藥品監督、質量技術監督、工商、環保、水務、公安、城管執法以及出入境

—7—

檢驗檢疫等相關行政管理部門加強溝通，建立餐廚廢棄油脂監管的信息共享制度。

第二十九條（應急處置）

市和區（縣）綠化市容行政管理部門應當編制餐廚廢棄油脂處理應急預案，做好餐廚廢棄油脂收運、處置活動的應急處置工作。

第三十條（投訴處理）

任何單位和個人發現有違反本辦法情形的，可以向本市相關行政管理部門投訴或者舉報。

有關行政管理部門接到投訴和舉報后，對屬于本部門職責的，應當在規定期限內進行處理，并將處理結果予以反饋；對不屬于本部門職責的，應當移交有權處理的部門處理。

第三十一條（對擅自收運、處置的處理）

違反本辦法第七條第五款、第九條第三款規定，擅自從事餐廚廢棄油脂收運或者處置活動的，城管執法部門應當責令違法行為人立即停止違法行為，處5萬元以上10萬元以下的罰款；違法行為人應當在城管執法部門的監督下，將擅自收運或者處置的餐廚廢棄油脂交由符合本辦法規定的收運單位或者處置單位處理，所需費用由違法行為人承擔。

任何單位或者個人擅自從事餐廚廢棄油脂收運或者處置活動，擾亂市場秩序，情節嚴重的，依法追究刑事責任。

第三十二條（對產生單位的處罰）

違反本辦法第十一條第三款規定，產生單位將餐廚廢棄油脂提供給其他單位和個人或者放任其他單位和個人收運的，城管執法部門應當責令限期改正，處2萬元以上5萬元以下的罰款。

第三十三條（對收運單位的處罰）

違反本辦法規定，收運單位有下列行為之一的，由城管執法部門責令限期改正，并按照下列規定予以處罰：

（一）違反本辦法第十二條規定，未將餐廚廢棄油脂送交本辦法確定的處置單位處置的，處2萬元以上5萬元以下的罰款；

（二）違反本辦法第十三條第一款規定，未按照要求辦理收運合同備案的，處1000元以上3000元以下的罰款；

（三）違反本辦法第十八條第三款、第二十條第二款規定，未按照要求將電子監控設備保持開啟狀態或者實時聯網的，處3000元以上1萬元以

—8—

下的罰款；

（四）違反本辦法第二十條第一款規定，未按照要求進行核對的，處2000元以上5000元以下的罰款。

第三十四條（對處置單位的處罰）

違反本辦法規定，處置單位有下列行為之一的，由城管執法部門責令限期改正，并按照下列規定予以處罰：

（一）違反本辦法第十三條第二款規定，未按照要求辦理處置合同備案的，處1000元以上3000元以下的罰款；

（二）違反本辦法第二十二條第二款規定，未按照要求將電子監控設備保持開啟狀態或者實時聯網的，處3000元以上1萬元以下的罰款；

（三）違反本辦法第二十三條第二款規定，未經同意擅自停業、歇業的，處5萬元以上10萬元以下的罰款。

處置單位因擅自停業、歇業，嚴重影響社會公共利益和安全的，市綠化市容行政管理部門可以解除處置服務協議。

第三十五條（對違反臺帳和信息管理要求的處罰）

違反本辦法規定，有下列行為之一的，由城管執法部門責令限期改正，處2000元以上5000元以下的罰款：

（一）違反本辦法第二十四條第一款規定，產生單位、收運單位或者處置單位未按照要求建立餐廚廢棄油脂記錄臺帳的；

（二）違反本辦法第二十四條第二款規定，收運單位或者處置單位未按照要求報送信息管理系統記錄的信息的。

第三十六條（案件移送）

本市食品藥品監督、質量技術監督、工商以及出入境檢驗檢疫等行政管理部門發現產生單位有違反本辦法的行為且不屬于本部門職責的，應當收集有關證據材料，并及時將案件材料移送城管執法部門。

第三十七條（行政責任）

違反本辦法規定，市和區（縣）綠化市容行政管理部門、城管執法部門以及其他相關行政管理部門及其工作人員有下列行為之一的，由所在單位或者上級主管部門依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過或者記大過處分；情節嚴重的，給予降級或者撤職處分：

（一）違法確定收運單位或者處置單位；

（二）未將本辦法規定的要求納入相關行政許可審核；

—9—

（三）未依法處理發現或者投訴、舉報的非法收運、處置餐廚廢棄油脂的行為；

（四）其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。

第三十八條（利用動物、動物產品和食品加工廢料生產食用油的處理）

對病死以及腐敗變質的家畜家禽等動物以及動物產品，應當按照《中華人民共和國動物防疫法》、《上海市動物防疫條例》等法律、法規進行無害化處理，不得作為原料生產食用油。

食品加工廢料應當按照《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》等法規、規章的規定進行處理，不得作為原料生產食用油。

本市農業、食品藥品監督、質量技術監督、工商、綠化市容等行政管理部門應當依法加強對病死以及腐敗變質的家畜家禽等動物以及動物產品、食品加工廢料處理活動的監督管理。

第三十九條（施行日期）

本辦法自2013年3月1日起施行。

—10—

第五篇：稅務師行業立法研究

深度！稅務師行業立法研究

原創2016-03-24張松 劉曉輝隨著新一輪稅制改革的逐步展開，稅制將更加復雜。納稅人自我申報制度將成為稅收管理的重要依托，對申報的全面、及時、準確也會提出更高的要求。納稅人將更多地依靠涉稅專業服務確保納稅申報的真實性與合法性。

一、涉稅專業服務社會組織立法的必要性

（一）涉稅專業服務社會組織發展迅速需要法律規范

與涉稅專業服務市場的逐步放開相伴，律師、注冊會計師、稅務師等多方主體進入，但缺乏對其進行統一規范的基本法律規定，特別是對涉稅專業服務社會組織的中堅力量——稅務師始終沒有在法律層面形成基本規范。面對涉稅專業服務社會組織即將出現大發展而服務水平參差不齊、專業化水平有待提升的局面，亟待從基本法律依據與具體制度設計層面完善相關法律規范。

1.稅務律師的發展

據了解，目前有數百名律師從事涉稅法律服務，在2012年年底，全國律協成立了財稅法專業委員會。從稅務律師的執業范圍來看，主要包括稅務咨詢及顧問、企業稅收優惠申請、重大事項稅務籌劃、國際稅務服務、稅務爭議解決等業務。稅務律師成為稅務代理業的主體之一，這對保障納稅人權利很有益處，尤其有利于納稅人權利救濟的實現。

2.注冊會計師涉稅業務的拓展 根據中國注冊會計師行業發展報告（2011-2012），可以看出會計師事務所的非審計業務增長迅速，其中涉稅業務收入額為149989萬元，占到總收入的3.4%。雖然占比還較小，但是發展較快，發展涉稅業務是優化會計師事務所業務范圍的一項內容。

3.稅務師的壯大 據2014年統計，全國稅務師行業從業人員已逾10 萬人，稅務師事務所5400余家；全行業營業收入 140 億元。稅務師行業已經成為律師和注冊會計師之后的全國第三大經濟鑒證類專業服務行業，是一支促進納稅人依法納稅、維護納稅人合法權益、提高稅務機關征管效率的重要社會力量。

（二）稅務師行業的存在缺乏法律依據 適應涉稅專業服務市場的大發展，長遠看，需要有統一的法律加以規范，現階段可以依據既有的框架，分類適應不同的法律規范。其中律師和注冊會計師行業均已經有全國人大制定的法律為其行業發展保駕護航，分別是1996年的《律師法》和1993年的《注冊會計師法》。但稅務師能夠作為法律依據的只有2005年由國家稅務總局頒布的《注冊稅務師管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），層級較低。

（三）《稅收征管法》缺乏稅務代理的具體規定 從公布的《稅收征管法修訂草案（征求意見稿）》第133條的規定看，對稅務代理制度仍然沒有具體的規定。因為修訂草案維持了現行《稅收征管法》第89條的規定，即“納稅人、扣繳義務人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜”，這樣的規定過于籠統，既沒有規定委托稅務代理人辦理稅務代理事宜是納稅人的一項權利，也沒有說明稅務代理人包括哪些主體，更沒有規定稅務代理的主要業務范圍是什么？其實2013年 6 月頒布的《稅收征收管理法修正案（征求意見稿）》第九十條曾欲將其修改為 ：“納稅人、扣繳義務人有權委托稅務師事務所辦理稅務事宜。稅務師事務所，由符合條件的注冊稅務師出資設立，是注冊稅務師的執業機構。注冊稅務師和稅務師事務所的管理辦法由國務院稅務主管部門另行制定。”這條規定本身并不夠完善，因為這樣一來就把稅務代理人限定為注冊稅務師，只能由稅務師事務所承接稅務代理業務。但在一定程度上體現了國家對稅務師行業立法的意識，提升了稅務師行業的立法層次，因而在稅務代理立法方面比這次的征求意見稿進步。總之，從涉稅專業服務社會組織立法的要素來看，在《稅收征管法》中并未涉及，所以盡管有這樣一條簡單的規定，實際上稅務師立法仍處于空白狀態，因而建議此次《稅收征管法》的修訂應對這一規定進行改進。

二、涉稅專業服務社會組織立法建議

（一）國外立法范例對我國的啟示 1.法律依據

美國根據法律授權制定行政命令與規則，主要發布于財政部的第230號公告，用以許可捐稅事件當事人的代理人資格，并且當代理人違反管理規則時，則撤銷其職業資格或停止其執行業務。德國在1961年就頒布了《稅務顧問法》，規定稅務顧問依據稅務顧問法執行捐稅事件的協助業務，此項執業屬于自由職業，且其業務活動是并非以營利為目的的營利事業。日本在1942年制定《稅務代理士法》而后于1951年重新制定《稅理士法》，明確稅理士的身份為“完全擔任納稅人之代理人”“協助稅務機關依法行政”，同時是“納稅人以與稅務官員同樣水準對抗”時的援助者。通過對國外稅務代理法律的了解可以發現，針對稅務代理業設定專門的法律對規范行業發展、稅務代理人員的定位、保衛國家稅收利益和納稅人權益都是很有必要的，即便美國沒有通過國會頒布相關法律，但其納稅代理人規則的立法層次相當于人大授權國務院立法，仍然高于我國由國家稅務總局頒布的部門規章。因而首先在立法層次上亟需提高，應加快把《辦法》升為《稅務師條例》。第一取消了暫行辦法，以條例的形式固定下來。第二提高了立法層次，明確了稅務師的法律地位。在《稅務師條例》中應進一步給出稅務師的權利義務以及相關的罰則，使納稅人和稅務機關都可明確其定位。還可借鑒德國的做法在法律中給出稅務師行業的定位，即應為公共利益服務的行業，而不以盈利為目的。涉稅專業服務機構和人員可以收取合理的費用（我國以由發改委、稅務總局印發《稅務師事務所服務收費管理辦法》確定收費標準），合理的費用只能是稅務師此項業務花費的時間成本、費用支出，但不得收取附有條件的費用（根據幫助納稅人節約的稅收或是將來的退稅額為計算收費的依據）。2.涉稅專業服務的主體

美國、德國和韓國的稅務代理主體均包括律師、會計師和稅務師考試合格的人員。美國還包括曾任稅務員達5年以上且離職未滿3年者。德國則增加了稅務咨詢公司、會計公司和賬簿檢查人和賬簿檢查公司。在我國雖未有法律明確規定，但實際上也包括了三大主體。在實際的生活中，有些規模較小的公司為了降低代理成本，委托不具備執業資格的咨詢公司、獨立的個人等從事涉稅專業服務，不僅加大了納稅人的納稅風險，而且還形成了我國涉稅專業服務主體混亂、整體水平不高的現狀。因而從規范涉稅專業服務市場的發展、防范納稅風險的角度應該以法律的形式確定涉稅專業服務的主體，明確將不具備代理資格的企業或個人排除在外。

3.稅務師考試資格和科目 德國和日本舉行的稅務考試設定了門檻較高的應試資格，尤其重視應考者的實務經驗。比如日本規定應考者要在公、私立機構從事會計檢查、金融檢查事務5年以上；或是擔任律師、會計師、稅理士的助理5年以上；或是從事專利代理人5年以上；等等。德國也有類似的規定，如公務員在稅務行政機關從事稅務專業工作7年以上，有關稅務及經營管理咨詢考試及格并在稽征機關工作10年以上。

美國為登記代理人考試，納稅代理人規則中并未規定考試科目；日本為稅理士考試，考試科目包括稅法和會計學；德國的稅務顧問考試分為口試和筆試，口試除各種稅法外還有基礎民法及經濟法、企業經營管理及會計學、國民經濟學和職業法，筆試科目可從捐稅的程序法、收益稅、占有稅、消費及交易稅任選兩門。由此可見，國外的稅務師考試主要涉及稅法、會計兩類知識。僅從考試科目上來看，德國的考試內容最多，而且設有口試環節，可以更加直觀的考量應考人員的知識運用能力、臨場發揮能力和語言表達能力以及邏輯思維能力。

4.公務員回避制度

日本的稅理士可以由在稅務官廳從事國稅事務達3年以上者擔任，但同時在《稅理士法》中規定了稅務公務員退休之后的回避義務，即曾擔任國稅或地稅有關行政事務的中央或地方公共團體的公務員再擔任稅理士者，離職后一年以內不得執行應屬其離職前一年內所任職位所掌案件的稅理士業務。美國管理納稅代理人規則也有公務員回避規定，州政府官員、雇員經手調查處理州政府或其管轄機關的稅捐業務，取得與聯邦捐稅業務相關的信息或事實的，則不得從事稅務代理業務。我國的涉稅專業服務組織的發展歷程與國外本來就有很大不同，我國最早一批的涉稅專業服務人員其實就是當時供職于各級稅務機關的稅務干部，雖然在1999年國家稅務總局發布的《關于清理整頓稅務代理行業實施方案的通知》，對稅務代理實行清理整頓和脫鉤改制，即在編制、財務、人員、名稱、職能等五個方面與稅務機關徹底脫鉤，并實施改制。但是就目前稅務師事務所的發展情況而言，有些事務所還是與稅務機關有著千絲萬縷的聯系。因而有必要通過法律的形式明確稅務代理人員的回避制度，即使是離職、退休的稅務人員在擔任稅務代理人員之前也要進行資格審查，主要是已離職年限、原供職單位、原涉稅案件等。

5.禁止主動邀約 德國的《稅務顧問法》中禁止租稅事件的業務輔助及未經要求而為自己的服務或他人的服務進行要約，亦即“廣告的禁止”。我國針對會計師事務所，在其職業道德準則中規定不能通過拉廣告招攬業務，以免有損客觀公正的形象。但是針對稅務師事務所的主動招攬的禁止卻不夠明確，只在《注冊稅務師職業道德規范（試行）》中規定不得使用不正當手段招攬業務，可是何為不正當手段卻沒有具體指出，而且我國對主動邀約的禁止還未上升到法律層次，只是通過行業守則給出相應的規定。因而為保證行業的公正客觀性，在今后的《稅務師條例》中可以將主動招攬業務列為禁止事項，列出不合理的招攬手段，并制定出主動招攬業務的法律后果。

（二）《辦法》的修訂

根據國務院的決定修改《辦法》，將第二條的“執業資格證書”改為“職業認證證書”，并取消稅務師的備案審批，改為真正的備案，可以解決稅務師資格考試從行政許可類轉為水平評價類的問題。另外，為促進涉稅專業服務市場的開放式發展，在《辦法》中還可規定將律師、注冊會計師通過認證的方式轉為稅務師，讓其加入稅務師協會。律師和注冊會計師具有區別于稅務師的自身的特長（律師更擅長稅務咨詢、稅務糾紛案件處理，注冊會計師擅長稅務審計，稅務師擅長納稅申報、納稅籌劃、稅務鑒證等業務），三方可充分發揮各自的長處從事稅務代理服務，但都要接受稅務師協會的行業自律監管。認證的途徑包括能力測試、涉稅服務的業績考評以及同行推薦。隨著立法進程的推進，建議提高稅務師的立法層級，通過人大授權國務院立法的形式，將《辦法》上升為《稅務師條例》。

（三）《稅收征管法》關于稅務代理的修訂

將現行《稅收征管法》第89條由一款改為兩款，其中第一款由現行的“納稅人、扣繳義務人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜”，修改為“納稅人、扣繳義務人有權委托稅務代理人辦理稅務事宜”。其表達的變化和含義是，委托稅務代理人是納稅人的一項權利，進一步明確納稅人的權利范圍，也是充分發揮稅務代理人保障納稅人權利的表現。納稅人為了更好地履行依法納稅的義務通常要借助中介機構的服務，這不應當看作是一種行政許可，而是納稅人自己的權利。行使委托合格的稅務代理人的權利是履行依法納稅義務的重要保障。

增加的第二款規定是“稅務師、律師、注冊會計師可以接受申請辦理涉稅業務，涉稅業務范圍主要包括稅務咨詢、納稅申報、稅務籌劃、領購發票、代理建賬、稅務鑒證、申請稅務行政復議、訴訟等”。增加這樣一款規定有以下幾方面考慮，第一是明確涉稅專業服務社會組織包括的主體，分別是稅務師、律師和注冊會計師，打破認識上的誤區。涉稅專業服務業務不僅可以由稅務師從事，其他專業人士也可以從事，這對提高針對納稅人的涉稅服務水平是很有益處的，并且有利于行業的自由競爭。第二是明確涉稅專業服務的主要范圍，從法律層次加以明確，彌補了涉稅專業服務立法要素的空白，將使涉稅專業服務社會組織的發展更加規范。關于這些涉稅專業服務，如代理記賬、行政復議、行政訴訟都已經有相關法律的規定，而納稅申報、稅務鑒證等業務卻處于法律缺位狀態。而隨著納稅人自行申報比率的提高，所得稅、土地增值稅、房地產企業涉稅調整等清算鑒證業務的增多，這方面的法律規定亟需出臺。在目前的條件下，出臺一系列單獨法律的壓力較大，因而可在《稅收征管法》中增加一些條款作為補充。

綜上所述，我國的涉稅專業服務社會組織立法不僅滯后于國外發達國家，而且也難以滿足我國稅務代理業迅速發展的要求。從依法治稅、保障納稅人權益以及促進稅收征管維護國家稅收利益的角度，應加快行業立法。當前，可先完善現行的《稅收征管法》和《稅務師管理暫行辦法》，在今后推出更高層級的法律。