第一篇：殘疾人立法完善研究目錄

一 殘疾人權利保障問題研究——以《殘疾人權利公約》為視角/柳琴/碩士學位論文/2009年2月?????????????????????????????????（1）二 德國殘疾人社會保障內容、經驗與啟示/喬慶梅《人文雜志》//2008年第6期 ??

（63）三 發達國家殘疾人社會保障的制度演變及對其借鑒/韓央迪/《生產力研究》/2009年

第17期???????????????????????????????（71）四 國際人權保護中的殘疾人問題/萬夷芳/碩士學位論文/2006年3月??????（73）五 論《殘疾人權利公約》與我國殘疾人權益保障法制的完善/何艷霞/碩士學位論文/2009年5月?????????????????????????????????（141）六 論殘疾人權利的法律保護——以美國法為參考/牟憲魁/碩士學位論文/2009年

3月????????????????????????????????（201）七 美國《殘疾人教育法》與殘疾人高等教育/崔鳳鳴/《比較教育研究》/2006年 第10期???????????????????????????????（239）八 美國殘疾人輔助技術法及其對我國的啟示/劉丹、鄭儉/《中國康復理論與實踐》/2007年 第4期???????????????????????????????（245）九 美國反殘疾人就業歧視法研究/滕少艷/碩士學位論文/2009年3月??????（248）十 臺灣地區殘疾人財產信托制度及對大陸地區的借鑒/王鵬/《福建論壇·人文社會科學版》/2008年第10期???????????????????????????（293）十一 特殊教育的發展需要立法的保障——美國現行兩部重要的特殊教育法案介紹/肖非、梁海萍/《博覽》/2004年第12期????????????????????（298）十二 制度的實踐邏輯：發達國家殘疾人社會保障制度的比較研究及啟示/韓央迪/《中國地質大學學報（社會科學版）》/2008年第8卷第6期????????????（301）十三 中、美“殘疾人高等教育法”比較/林霄紅、吳若飛/《紅河學院學報》/2008年第6卷第4期??????????????????????????????（309）

第二篇：立法提案制度及其完善

立法提案制度及其完善

立法機關在審議和通過法律之前，首先要由特定的機關和人員對所要制定的法律案提出相應的動議，通過一定的法定程序才能使某一種法案進入立法機關的立法議程。因此，立法提案是法案進入立法議程的起始階段，也是一項很重要的立法環節，對法案的制定有著重要的意義。在我國立法實踐中對其重視不夠，在立法理論中也對其缺乏較為深入的研究。

一、立法提案的界定

立法提案或提出法案是提案的一種。什么是提案？學者們眾說紛紜，意見不一。有學者認為，提案在議學中稱為動議，在國外立法機關的議事規則中稱為提議，是指以書面形式提出的動議①。有學者則認為，提案是指提出為供討論的議案②。美國學者司徒吉士認為，提案是向議會提出考慮和行動的一種建議或審問的正式聲明。所謂動議，是指出席會議的人，提出一個問題或意見，請求與會者予以討論或采納③。筆者認為，所謂提案即提出議案，指享有提案權的主體向有關國家機關提出的動議。

作為提案一種的立法提案（或法律議案、法案），是指享有立法提案權的機關、組織或人員（以下簡稱為提案主體）按照法定的程序和方式向特定的立法機關提出的關于制定、修改、廢止某項法律法規的動議。

其一、立法提案主體的法定性。

立法提案主體即立法提案權人是指提出立法動議的人或機關。立法提案權是指法定的機關或人員向國家立法機關提出法律動議或法律草案的權力。擁有立法提案權的機關或人員各國規定都不一樣④。

我國的立法提案權屬于特定的國家機關和人員。比如憲法第64條規定：憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者1／5以上的全國人民代表大會的代表的提議；立法法 ①②

[臺]羅志淵：《立法程序論》，正中書局1974年版，第85頁。

[臺]王堡麗：《議學理論與民權運用之研究》，黎明文化事業公司1987年版，第137－138頁。③

司徒吉士著，沈已堯譯：《會議程序規則》，香港經濟法律出版社，1987年版，第28頁。

④

大致有以下情況：第一、屬于議會。如美國1787年憲法規定：本憲法所授予的各項立法權，均屬于由參議院和眾議院所組成的合眾國國會。第二、屬于議會和政府。如1958年法國憲法第39條第1款規定：立法創議權同時屬于總理和議會議員。1947年意大利憲法第71條規定：創制法律權，屬于政府、兩院每個議員，以及根據憲法性法律享有法律創制權的機關和機構。第三、屬于政府。如1934年奧地利憲法規定：法律草案的提出權屬于政府，議會不得提出法律草案，但有權否權政府提出的法律草案。第四、屬于特定的機關和公民。如1947年意大利憲法第71條規定立法提案權屬于政府和議員外，還規定：人民通過5萬以上的選民提出擬定條文的草案的方法來實現法律創制權。第99條第2、3款還規定：國家經濟與勞動會議是參眾兩院和政府的咨詢機關，享有創制法律權。根據法定原則并在法定范圍內，協助擬定有關經濟與社會問題的立法。第12條、13條規定：全國人民代表大會主席團、全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會、一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人民代表大會提出法律案?！读⒎ǚā返?4條、25條規定：委員長會議、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會、常務委員會組成人員十人以上聯名，可以向全國人大常務委員會提出法律案。國務院組織法、各級人民地方政府組織法以及民族自治地方法等都相應規定了不同的立法機關立法活動中享有立法提案權的機關和人員。

其二、立法提案程序的法定性。

立法提案程序是立法提案權人向立法機關提出法案的程序性規定，包括在何時向什么機關提出法案。比如說向全國人民代表大會提出法案，一般要求在全國人民代表大會期間向特定的機關提出法案。對于在全國人民代表大會休會期間，享有向全國人民代表大會立法提案權的人是否可以提出法案，應該也是可以的，我國《立法法》第14條就規定，向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出。這里有兩個問題：一是怎樣向全國人大常務委員會提出法案，是直接提交給全國人大常務委員會（全國人大常務委員會按法律規定是每兩個月召開一次會議）還是它的工作機構？二是立法提案權向全國人大常務委員會提出屬于全國人大范圍的法案與直接向全國人大提出法案在進入議程的程序上有什么區別？對于第一個問題，我國《立法法》沒有做出詳細規定，但實踐中的作法是可行的。對于第二個問題，《立法法》做出了特別規定，立法提案權人向全國人大常務委員會提出屬于全國人大范圍內的法律案，須由全國人大常務委員會根據一定的程序審議以后，決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向全國人民代表大會全體會議做出說明，或者由提案人向大會全體會議做出說明?！读⒎ǚā穼τ诓煌牧⒎ㄌ岚笝嗳说奶岚赣胁煌某绦蛞幎?，比如，全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會作為提案權人向全國人民大會提出法案，由全國人大主席團決定是否列入大會議程。但對一個代表團或者三十名以上的代表聯名的立法提案權則有兩個途徑選擇：一是由主席團決定；一是交有關的專門委員會審議后提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。

其三、立法提案效力與內容的法定性

立法提案雖然是一種立法建議，但是它與一般的立法建議不同。對于一般立法建議的提出主體、提出程序、提出方式等，法律沒有任何限制。任何機關、組織或個人都可以在自己認為適當的時候、以適當的方式提出自己有興趣的立法建議，這些建議可能有較大的社會價值，在許多情況下可能是決策機關編制立法規劃和形成立法決策的重要材料來源與參考因素。而立法提案中的立法建議主體，一般是由國家法律法規規定，立法提案中的立法建議提出后，立法機關一般負有必須接受和處理的義務，對其采納與不采納做出一些必要的說明。但對一般的立法建議立法機關沒有此項義務。

立法提案與法律草案有聯系也有區別。立法提案有兩種情況：一種是不僅提出制定、修 改、廢止法律法規的倡議或意見，而且附帶法律草案；另一種是僅僅提出制定、修改、廢止法律法規的建議、倡議或意見，不附帶法律草案。提出法律草案的情形也有兩種：一種是有關主體在向立法機關提出立法倡議時提出法律草案（這個屬于立法提案的范疇）；另一種是立法機關已經將某種動議（不附帶法律草案的動議）提上立法議程的情況下，由接受法律草案起草任務的某種機關、組織或個人向立法機關提出法律草案（準確地說是進入立法議程的法律起草的范疇）。筆者認為，這兩種法律草案的提出法律意義不一樣，在立法提案中，提出的法律草案還有待立法機關根據一定的程序和標準決定是否將其納入議事日程，而后一種情況則是法律草案已經進入議事日程。在我國現有的法律法規中，并沒有區分附帶法律草案的立法提案和不附帶法律草案的立法提案，因此這兩種情形都應該是立法提案的情形。

二、立法提案與立法規劃的關系

立法規劃是指有立法權的主體，在自己的職權范圍內，為達到一定的目的，按照一定的原則和程序所編制的準備用以實施的關于立法工作的設想和部署①。立法規劃對我國立法機關的立法工作、國家的法律體系建設、社會主義法治目標的實現等都有著非常重要的作用和意義。立法規劃對立法提案有很重要的影響。一方面，立法規劃確立的立法項目必須通過立法提案的形式進入立法議程，才能保證立法規劃的實施和執行。另一方面，立法規劃在很大程度上決定了立法提案的質量，影響立法提案能否被大會提交立法議程并進行實質性的立法工作。不管是短期立法規劃（如立法計劃）、中期立法規劃（如立法五年規劃）還是長期立法規劃（如十年立法規劃），都是立法機關在一定時期立法的基本指針或指南。雖然立法規劃不是一成不變，但它的改變必須履行一定的程序如提起、審議和表決通過等。立法規劃中所確立的立法項目必須作為立法議案被提出，這才是立法項目真正進入立法的開始，如果沒有法定的機關或個人向立法機關提出，則立法規劃確立的立法項目有可能落空。同樣，立法規劃在一定程度上決定法定機關或代表提出的立法議案的質量，就是說立法提案能否被真正納入立法議程，一定程度上受立法規劃的影響。以全國人民代表大會為例，它每年接受的立法提案很多，然而只有很少的一部分能進入大會議程?！皳艑萌舜笠淮螘h統計，共收到立法議案830件，這些議案往往僅有建議‘應當制定×××法’或者建議‘應當修改×××法’，少部分也附有法律草案?！雹谌欢嬲患{入會議議程的非常少。如果說，國家機關和代表的提案很少被提交大會議程，有可能傷害提案人的積極性的話；另一方面也要看到，提案不應是想當然的行為，它應該結合國家發展的實際需要，并考慮國家的立法規劃。

立法提案也是一條有效的修正立法規劃的途徑。立法規劃確定的立法項目不一定非常適合或貼切，有時必須作一些調整。在法定的提案主體提出的某一動議（其不包括在立法規劃的立法項目中）經過立法機關一定的審查程序后，決定其應該被納入大會議程或正式提上立法日程，則立法機關應啟動一定的程序修正立法規劃，使其變得更加完善和具有可執 ①②

郭道暉總主編：《當代中國立法》，中國民主法制出版社1998年版，第1195頁。

李林：《立法權與立法民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，清華大學出版社2000年版，第281頁。

行性。

三、立法提案列入立法會議議程

一般來講，立法提案是立法形成階段的起點，即正式立法程序啟動的導引，然而有立法提案并不必然就進入正式的立法程序，一種立法提案是否進入立法日程，由立法機關根據一定程序和標準，決定其是否提上立法日程。

立法提案列入立法會議議程是正式立法程序的開始，此前都是立法的序幕。不過，立法提案要進入立法會議議程要經歷一定的審議或審查過程，什么樣的立法提案能夠進入立法會議議程以及怎樣進入立法會議議程，一般由國家法律來規定。我國法律規定了立法提案進入會議議程的法律程序，而沒有規定什么樣的立法提案才能進入立法會議議程。

（１）立法提案進入立法會議議程的法律依據

雖然我國沒有一部法律法規為立法提案進入立法會議議程提供法律依據，但筆者認為，立法機關的立法規劃可以作為立法提案進入立法會議議程的法律依據。立法規劃就是有立法權的主體，在自己的職權范圍內，為達到一定的目的，按照一定的原則和程序所編制的準備用以實施的關于立法工作的設想和部署①。立法規劃決定了立法提案能否被大會提交立法議程。不管是短期立法規劃（如立法計劃）還是中期立法規劃（如立法五年規劃）以及長期立法規劃（如十年立法規劃），它都是立法機關在一定時期立法的基本指針或指南。立法規劃中所確立的立法項目必須作為立法議案被提出，這是立法項目真正進入立法的開始，如果沒有法定的機關或個人向立法機關提出，則立法規劃確立的立法項目有可能落空，也就有可能影響立法規劃的執行。如果立法機關不以立法規劃為依據，列入議程的立法提案的不是立法規劃的立法項目，那么立法規劃的制定就失去了意義。很多國家通過法律規定，立法依據立法規劃進行。如保加利亞的《規范性文件法》規定，立法工作必須按計劃進行。依照該法第19條，只有國民議會常設委員會和議員，才有權向國民議會提交不在法律草案工作計劃之內的法律草案②。我國全國人大和國務院以及不少地方立法機關也制定過立法規劃或立法計劃。因此，立法提案權的主體提案時應考慮立法機關的立法規劃，立法機關對立法提案能夠進入立法議會議程的審查依據主要也是立法規劃。當然，如同立法規劃可以通過一定的程序加以修正一樣，有些非立法規劃中的立法項目提案經由立法機關審議，并確定其有立法的必要性、可行性和緊迫性時，也可以列入立法議程。

（2）立法提案列入立法會議議程的程序

很多國家對于立法提案權的主體提交的立法提案都規定了一個列入立法會議議程的法定程序。比如美國規定，國會所有的立法提案都須提交小組委員審議，在這個過程中，有可能淘汰80％的立法提案，剩下的立法提案再提交一院委員會審議，又會淘汰一部分立法提案，然后經過一院全體會議審議、兩院協商委員會審議等程序，最后能夠進入立法議會議程的不到原先總提案的5％。

我國的立法法、全國人大組織法、全國人大議事規則規定，凡由一個代表團或者30名 ①②

郭道暉總主編：《當代中國立法》，中國民主法制出版社1998年版，第1195頁。

吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第784頁。以上的代表向全國人大提出的法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。凡由其他享有立法提案權的主體所提出的法律案，由主席團決定是否列入會議議程，常委會組成人員10人以上聯名提出的法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常務委員會會議議程；不列入常務委員會會議議程的，應當向常務委員會會議報告或者向提案人說明。其他機關向全國人大常委會提出的法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先提交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務委員會提出。

（３）立法提案的撤回

享有立法提案權的主體對于所提的法案是否有權撤回，一般地來講，立法機關都規定視法案提交審議的程度來決定。我國法律法規規定有不相一致一處。全國人大組織法規定：向全國人大提出的議案，在交付表決前，提案人要求撤回的，對該議案的審議即行終止。這實際上等于賦予提案人以撤回議案的絕對權力，這是不合適的。這里沒有區分兩種情況：一種是提交了立法提案，但尚未提交有關部門審議，如果提案人要求撤回，應該說是允許的，這就等于實際沒有提交一樣。另外一種情況就是，提案人提交了立法提案，并且立法機關已對其進行審議、已列入會議議程時，提案人就不能享有絕對撤回的權力。原因在于，該提案所表達的已不僅僅是提案人自己的意思表示，而同時凝聚了審議機關和人員的智慧和勞動。如果允許提案人隨意撤回，勢必使立法程序的啟動處于不穩定狀態，而且還會造成立法資源的浪費。在2000年3月15日通過的《中華人民共和國立法法》中對立法提案的撤回做了更為完善的規定。全國人大及其常委會區分三種不同情形，分別規定了法律案的撤回程序。第一種情況，提案人雖已提請審議，但全國人民代表大會或全國人大常委會尚未列入大會議程，如提案人提出撤回請求，則該法律案的撤回即刻生效。第二種情況，法律案已交付表決，則提案人提出的法律案的撤回請求無效。第三種情況，對于提請審議的法律案已列入全國人民代表大會或全國人大常委會的會議議程，而在交付表決前提案人提出撤回請求的，《立法法》規定，在全國人民代表大會舉行會議期間，提案人應當說明理由，經主席團同意，并向大會報告后，多數代表不持異議，則允許提案人撤回法律案；在全國人大常委會舉行會議期間，提案人應當說明撤回理由，經委員長會議同意，并向常委會報告后，若多數常委會組成人員不持異議，則提案人撤回法律案。

四、我國立法提案制度存在的問題及完善對策

我國立法動議和法律草案的提出方面，存在有這樣幾個問題：第一、立法提案權的主體不全面。我國現實的做法與法律規定不一致，例如，從1988年以來，我國三次修改憲法共十七條，最初的修憲動議均由中共中央提出，且我國《立法法》關于立法提案權的主體均無規定政黨可以提出議案，更別說其他八個民主黨派了，對于一定數量的公民是否可以提案也沒有規定，立法提案權的主體范圍較小。第二、議案的提出數量與進入議程的數量之 間存在障礙。在全國人大召開每次會議時，全國人大代表提出議案數量的多少與進入議程的議案數量并無必然的關系①，而且每次全國人大開會時，都有一些常規議程如一府兩院的工作報告、政府預決算報告等，占據了大量的時間，從而導致進入全國人民代表大會議程的立法議案就更少了。對于全國人民代表大會來講，如果代表的提案得不到重視的話，勢必影響提案人的積極性，人民的意志就無法表達出來。這應該是立法中加以注意和改善的地方。第三，立法動議和立法草案的提出，應該通過法律加以詳細規定。根據我國的法律，享有立法提案權的人可能只提出立法動議并不提出法律草案，或者提出立法動議的同時也提出立法草案，法律應該對提出動議和提出法律草案加以區別，或者確定一定范圍的提案在提出動議時必須提出法律草案及其說明，以提高我國立法提案的質量。

鑒于此，筆者認為完善我國提出法案的程序的對策有以下方面：首先，立法法案的提出是特定機關和組織的事情，我國關于立法提案權的規定中，關于立法提案權主體的范圍規定過于狹窄，而且與現實立法實踐不相符合。中國共產黨中央委員會就有向全國人大提出過法案的事，其他社會團體和組織在法案的提出與起草過程中也發揮過重要作用，因此，我國立法提案權享有的主體應增加：中國共產黨、各民主黨派、共青團、工會、婦聯等社會組織。另外，我國是人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，但是廣大人民群眾卻不能依法直接向立法機關提出法案，而世界上其他國家，人民享有立法創制權是憲法法律規定的權利。例如，奧地利憲法規定，20萬以上的選民聯名，可以提出法律草案；意大利和瑞士規定，5萬以上的選民聯名，可以提出法律草案；索馬里規定，1萬以上選民可以聯名提出法案②。從我國的國家性質以及發揮社會主義民主制度的優越性的角度來講，我國也應規定一定人數的公民可以向國家立法機關提出法律草案，我國有學者曾提出過建議：“應當允許50萬以上選民聯名可以向全國人大提出法案；30萬選民聯名可以向全國人大常委會提出法案；20萬以上選民聯名可以向省級人大提出法案；15萬以上選民聯名可以向省級人大常委會提出法律草案；10萬以上選民可以向較大的市的人大提出法案；8萬以上的選民可以向較大的市的人大常委會提出法律草案?！雹燮浯?，應當準確區分提出立法動議與提出法律草案，并且進一步規范法律草案的提出。我國法律應明確規定立法動議的提出與法律草案提出有不同的要求，立法動議只是提出某一種倡議，并不附帶具體內容，而提出立法草案則不同，要求其內容應規范化。法律應明確這二者不同的意義以及適用的不同程序，對于立法動議應集中登記，交有關委員會審查決定由什么樣的主體再行提出法律草案，或者決定不予提交審議，對于立法草案待進入審議程序再交由有關委員會審議。對法律草案的提出，應要求法案的提出者必須提交符合規范化的法律草案，必須具備如下內容：“

1、法案的名稱；

2、提出法案的理由；

3、法案的目的或者宗旨；

4、法案的主要原則 ①

如八屆人大期間，人大代表及代表團共提出議案3369件（不包括人大代表及代表團提出的各種立法建議），列入議案即交付專門委員會審議的僅566件。參看全國人大常委會副委員長田紀云在1998年3月10日在第九屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《全國人民代表大會常委會工作報告》，載1999年的《中國法律年鑒》。還有九屆人大一次會議期間，全國人大代表及代表團共提出議案2782件，列入議程即方交付專門委員會審議的僅190件；九屆人大二次會議期間，全國人大代表及代表團提出議案916件，列入議程即交付專門委員會審議的僅195件。以上資料根據1999、2000年《中國年鑒》統計得出。②

吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第438頁。③

李林：《立法權與立法的民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，高鴻鈞主編，清華大學出版社2000年版，第280頁。和基本架構；

5、法案的主要條款及其內容；

6、提案人署名、附議者聯署。對于不符合規范化要求的法案，應當建立退回重新修改的制度予以處理?！雹?/p>

①

李林：《立法權與立法的民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，高鴻鈞主編，清華大學出版社2000年版，第281頁。

第三篇：論我國立法體制的完善[推薦]

論我國立法體制的完善

【摘要】立法體制是法理學研究的一個重要內容，它體現了一個國家的立法特點和性質。新中國成立以來，我國立法工作取得了很大的成就，并且在不斷地發展與完善。尤其是2000年《立法法》的頒布，以立法的形式進一步完善了我國的立法體制。隨著社會的不斷的發展進步，我國現行立法體制的缺陷日益凸顯。結合我國國情及社會發展，進一步完善我國的立法體制成為法理學的一項重要任務。

【關鍵詞】 立法體制

立法特征

完善

【目錄】 立法體制概述 我國現行的立法體制及其特征 3 我國立法體制的不足及完善

引

言 立法體制是關于一國立法機關設置及其立法權限劃分的體系和制度，主要是指立法權限劃分的制度。具體來講，包括兩方面：一是中央與地方立法權限的劃分，二是中央各國家機關之間立法權限的劃分。由于政治制度、經濟發展狀況、歷史文化傳統、民族狀況等情況不同，各國對立法權限的劃分也不盡相同。當今世界普遍采用的立法體制有三種：單一的立法體制、復合的立法體制、制衡的立法體制，與之相比，中國現行立法體制獨具特色。

第一章 立法體制概述

立法體制是關于立法權、立法權運行和立法權載體諸方面的體系和制度所構成的有機整體。其核心是有關立法權限的體系和制度。立法體制是靜態和動態的統一，立法權限的劃分，是立法體制中的靜態內容；立法權的行使是立法體制中的動態內容；作為立法權載體的立法主體的建置和活動，則是立法體制中兼有靜態和動態兩種狀態的內容。

立法體制由三要素構成。一是立法權限的體系和制度，包括立法權的歸屬、立法權的性質、立法權的種類和構成、立法權的范圍、立法權的限制、各種立法權之間的關系、立法權在國家權力體系中的地位和作用、立法權與其他國家權力的關系等方面的體系和制度。二是立法權的運行體系和制度，包括立法權的運行原則、運行過程、運行方式等方面的體系和制度。三是立法權的載體體系和制度，包括行使立法權的立法主體或機構的建置、組織原則、活動形式、活動程序等方面的體系和制度。

第二章 我國現行立法體制及其特征

二、我國現行立法體制

（一）現行立法體制概況

中國現行立法體制是特色甚濃的立法體制。從立法權限劃分的角度看：它是中央統一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。具體表現如下：

1﹑ 全國人大及其常委會行使國家立法權。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

2﹑ 國務院即中央人民政府根據憲法和法律，制定行政法規。3 ﹑省、自治區、直轄市的人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規；較大的市（包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市）的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法，法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批準后施行。4﹑ 經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會根據全國人大的授權決定，還可以制定法規，在經濟特區范圍內實施。

﹑自治區、自治州、自治縣的人大還有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規的規定作出變通規定。自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人大常委會批準后生效。﹑國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。

（二）現行立法體制的國情依據

中國現行立法體制，有深刻的國情根據：

首先，中國是人民當家作主的國家，法是人民意志的反映，由體現全國人民最高意志的最高國家權力機關全國人大及其常委會行使國家立法權，統一領導全國立法，制定、變動反映國家和社會的基本制度、基本關系的法律，中國立法的本質才符合國情的要求。

其次，中國幅員廣大，人口眾多，各地區、各民族經濟、文化發展很不平衡，不可能單靠國家立法來解決各地復雜的問題，許多情況下國家立法規定粗了不能解決問題，規定細了又不符合實際情況。因此，要適應國情需要，除了要用國家立法作為統一標準解決國家基本問題外，還有必要在立法上實行一定程度的分權，讓有關方面分別制定行政法規、地方性法規、自治法規和特區規范性法律文件等。

再次，現階段中國，經濟上實行以國有經濟為主導的多種經濟形式并存發展的市場經濟結構，政治上實行民主集中制。經濟、政治上的特點加上地理、人口、民族方面的特點和各地不平衡的特點，決定了國家在立法體制上一方面必須堅持中央統一領導，另一方面，必須充分發揚民主，使多方面參與立法，特別是要正確處理中央與地方的關系。

第四，從歷史經驗來看，1954年憲法改變了建國初期各大行政區和各省甚至市、縣有權制定有關法令、條例的體制，實行立法的集權原則。這在當時對實現和鞏固國家的統一、反對分散主義是必要的。但由于將立法權過分集中，既不利于地方發展，也分散了中央的精力，還容易助長上級機關的官僚主義。歷史經驗表明：有必要在立法上實行一定程度的分權制度。另一方面，這些年來國家、社會和公民生活的發展特別是市場經濟的迅速發展，提出了大量的立法要求，緊迫而又繁重的立法工作單靠行使國家立法權的機關不可能完成。近年來，正由于在立法體制上采取改革措施，實行現行立法體制，才解決了許多實際問題，推動了國家的經濟建設和民主、法制建設。

最后，也是特別重要的是，中國國情中的歷史沉淀物也要求實行相當程度分權的立法體制。

三、現行立法體制的特征

實行中央統一領導和一定程度分權，一方面是指最重要的立法權亦即國家立法權——立憲權和立法權，屬于中央，并在整個立法體制中處于領導地位。國家立法權只能由最高國家權力機關及其常設機關行使，其他任何機關都沒有這個權力。行政法規、地方性法規都不得與憲法、法律相抵觸。雖然自治法規可以有同 憲法、法律不完全一致的例外規定，但制定自治法規作為一種自治權必須依照憲法、民族區域自治法和立法法所規定的權限行使，并須報全國人大常委會批準或備案。這些制度實質上確保了國家立法權對自治法規制定權的領導地位。另一方面，是指國家的整個立法權力，由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現行立法體制最深刻的進步或變化。這種相當程度上的分權，通過多級并存和多類結合兩個特征進一步表現出來。

多級（多層次）并存，即全國人大及其常委會制定國家法律，國務院及其所屬部門分別制定行政法規和部門規章，一般地方的有關國家權力機關和政府制定地方性法規和地方政府規章。全國人大及其常委會、國務院及其所屬部門、一般地方的有關國家權力機關和政府，在立法上以及在它們所立的規范性法律文件的效力上有著級別之差，但這些不同級別的立法和規范性法律文件并存于現行中國立法體制中。

多類結合，即上述立法及其所制定的規范性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規，以及經濟特區和港澳特別行政區的立法及其所制定的規范性法律文件，在類別上有差別。之所以要在“中央統一領導”、“分權”和“多級（多層次）”的提法之外，又使用“多類”的提法，是因為僅用“統一領導”、“多級（多層次）”的提法不能概括現行中國立法體制的全部主要特征。這是因為：第一，自治法規（自治條例、單行條例）和港澳特區的法律既屬地方規范性法律文件范疇，又不同于地方性法規和地方政府規章，在立法上把它們劃入同等級別未必妥善。第二，在法的效力上，行政法規一般能在全國有效，而自治立法和特區立法產生的規范性文件不能在全國有效，因此行政法規比 后兩者高一級；但自治立法和特區立法產生的規范性文件并不需要像一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據，在這一點上又不能說它們比行政法規低一級；但如果把它們看成與行政法規平級或在級別上高于地方性法規，顯然也不妥。鑒于這些原因，有必要使用“類”的概念。

這種分層次的立法體制又是怎樣體現和保證法制統一的呢？主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規，行政法規不得同法律相抵觸。法律、行政法規的效力高于地方性法規和規章，地方性法規和規章不得同法律、行政法規相抵觸。地方性法規的效力高于地方政府規章，地方政府規章不得同地方性法規相抵觸。另一方面，實行立法監督制度。行政法規要向全國人大常委會備案，地方性法規要向全國人大常委會和國務院備案，規章要向國務院備案。全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規和地方性法規，國務院有權改變或者撤銷不適當的規章。

第三章 我國立法體制的不足及完善

一、我國現行立法體制的不足

《立法法》的頒布實施有助于規范立法行為，有助于維護國家法制的統一。但是在我國的現行立法體體制下仍然存在一些不完善之處：

1 全國人民代表大會與全國人民代表大會常務委員會的立法權限劃分在一些情況下不明確，不靈活這在一定程度上影響了政治和經濟的發展； 關于法的位階和效力問題的規定也有不完善之處； 3 一般法與特別法、新法與舊法的效力關系方面仍有不完善之處； 立法監督中的備案和審查問題在實踐中仍然存在很多不足之處； 立法聽證制度有待進一步完善。

二、完善我國立法體制的思考

結合《立法法》及立法實踐我認為完善我國的立法體制可以從以下幾個方面著手：

1.正確處理全國人民代表大會與全國人民代表大會常務委員會的立法權限

根據《憲法》和《立法法》第7條的規定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改基本法律以外的法律。但是，哪些法律屬于基本法律，哪些法律屬于基本法律以外的法律，《立法法》并未詳細規定。也就是說，在立法實踐中，基本法律和法律的界限并不是完全清晰的，需要根據情況和按照法理劃分清楚。我認為，現在這方面的問題是需要根據憲法和《立法法》的有關規定，逐步理順過去在這方面存在的某些不合理現象例如，1979年7月1日第五屆全國人大第二次會議通過、并于1990年4月4日第七屆全國人大第三次會議和2001年3月15日第九屆全國人大第四次會議修正的《中 8 外合資經營企業法》屬于基本法律，其調整的法律關系涉及某一類企業。而同樣是調整某一類企業法律關系的《合伙企業法》、《個人獨資企業法》等，卻屬于基本法律以外的法律。特別是《公司法》，按照現在全國人大與全國人大常委會立法權限劃分的結果，因為是全國人大常委會制定的，屬于基本法律以外的法律?！豆痉ā吩诜蓪嵺`中涉及現代企業制度，其重要性遠超過《中外合資經營企業法》。所以，對于全國人大與全國人大常委會立法權限的劃分，需要從理論和實際結合的方面加以研究。從政治體制和立法理論的角度來看，這絕不是誰有時間誰制定，時間要求緊，就由全國人大常委會制定，否則就由全國人大制定的問題。從我國的政治體制講，全國人大是全國的最高國家權力機關，全國人大常委會是全國人大的常設機關，在我國全國人大每年只召開一次、而會期又比較短的情況下，它的立法應集中于國家最重要的基本法律，即相當于國外大陸法系國家的法典。從我國的立法理論講，既然有基本法律和基本法律以外的法律之分，那么，前者顯然理應對后者有原則上體制上的指導性意義；而后者則應當是對前者的具體化，使前者成為可執行的、可操作的。否則，區分作為法典性質的基本法律和其他普通法律就是沒有意義的。所以正確的劃分全國人大與人大常委會的權限使其更具有可操作性應成為立法重點考慮的問題。

2.正確處理好法的位階和效力

《立法法》突出的特點之一，就是詳細規定了屬于不同位階的上位法與下位法和屬于同一位階的法律規范之間的效力關系。對于過去在法的效力上存在問題較多的規章問題，《立法法》第82條明確規定：“部門規章之間、部門規章與省、自治區、直轄 市人民政規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。也就是說，部門規章與地方政府規章是屬于同一位階的法，所以效力是同等的。但是在司法實踐中，對同一位階的各種規章之間的效力關系，還需要通過具體的案例逐步探索解決。

《立法法》關于法的位階和效力問題的規定也有不完善之處。例如，《立法法》第79條規定了法律、行政法規、地方性法規、規章之間的效力關系，但是卻未將自治條例和單行條例包括在內，在規定上顯然不嚴密，邏輯上也不順。又如，在我國，地方性法規分為省、自治區和直轄市的地方性法規和省、自治區行政區域內較大的市的地方性法規；地方政府規章也分為省、自治區和直轄市的地方政府規章和省、自治區行政區域內較大的市的地方政府規章。但是，《立法法》第80條卻沒有規定省、自治區的地方政府規章和較大的市的地方性法規之間的效力關系，在關于法的效力裁決的有關規定中對此也沒有涉及。但是在立法實踐中，省、自治區的地方政府規章和較大的市的地方性法規之間規定不一致的情況卻是有可能出現的，對此我們應正確性處理好法的位階和效力問題使其促進經濟與社會的發展與社會的和諧。這也要求我們進一步研究。

3.一般法與特別法、新法與舊法的效力關系

《立法法》第83條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”該條規定確立了我們過去在法理上承認，但是在法律上無依據的“特別法優于一般法”、“新法優于舊法”的原則。同時，該條規定也糾正了過去一些法理學著述籠統含糊的 提法，不僅將“特別法優于一般法”、“新法優于舊法”的原則建立在必須是同位法的基礎上，而且明確了要以同一機關制定為條件。這些在立法上都是重要的進步，對司法實踐也有重要作用。

對于由同一機關制定的各種規范性法律文件，要優先適用特別規定而不是一般規定，是因為：一般規定是對普遍的、通常的問題進行規定的，而特別規定是對具體的特定的問題進行規定，有明確的針對性，所以當它處于同一位階上時，當然應當優先適用特別法。對于由同一機關制定的各種規范性法律文件，優先適用新的規定而不是舊的規定，是因為：當同一機關就同一問題進行了新的規定，也就意味著對舊的規定進行了修改和補充，當然應當適用新法。

當然，從立法的角度講，在理想的立法狀態中，特別法與一般法、新法與舊法的規定不應當有不一致之處。因為對這種不一致的現象，應當清除在立法過程中，即：制定特別法時，應當考慮與一般法的一致；反之，在制定一般法時，應當考慮與特別法的一致。如果不能保持一致，則必須以明示的方式在立法中體現。同樣，在制定新法時，應當注意與原有的法律保持一致。如果不能保持一致，也應以明示的方式對舊法進行修改、補充或廢止?？傊?，立法者不應當將此類是否一致的問題，交由執法、司法和守法者去判斷。雖然這種不一致的現象在立法過程中是難以完全避免的，但畢竟應當在立法中盡量予以消除。所以，《立法法》的規定，決不意味著可以降低立法質量。同時，要徹底解決這種不一致的現象，還需要加強立法監督中的備案與審查問題。同時，《立法法》第85、86條還對各種法律規范之間出現不一致，不能確定如何適用時，規定了裁決程序。一是法律、行政法規對同一 事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致時；或者同一機關制定的地方性法規、規章的新的一般規定與舊的特別規定不一致時。這時不能簡單地適用“特別法優于一般法”或“新法優于舊法”的原則。因為在這些情況下，上述兩個原則是互相矛盾的，所以要由制定機關根據具體情況作出適用的裁決。二是地方性法規與部門規章對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時；部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時；根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，都需要由有關機關進行裁決。這是因為，地方性法規、部門規章、地方政府規章分別是由同一級別的不同類型的機關或根據授權的機關制定的，所以要由這些機關的上級即中央的最高國家權力機關或行政機關來決定。《立法法》第85、86條關于裁決程序的規定無疑是十分重要的，也是符合實際情況的。但是，由誰提起裁決？如何提起裁決?如何裁決？允許不允許對裁決結果提出異議?我認為這些問題都需要在立法和司法實踐中研究并加以制度化。

4.進一步完善立法監督中的備案和審查問題

《立法法》關于立法的改變或撤銷的規定主要是兩方面：一是第07條規定了哪些是應當予以改變或撤銷的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章；二是第88條規定了哪些機關有權進行改變或者撤銷。但是，這里也有一個前提條件，就是只有通過立法備案后的審查，上級機關才可能及時發現立法中的越權、違反上位法、規章的規定被認為不適當、違背法定程序等問題，也才可能及時作出改變或者撤銷的決定。為此，《立法法》規定了行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章 的備案期限和程序。但是，過去我們在立法實踐中的做法多是“備而不審”，或者是只進行形式的審查而不進行實質的審查。這樣，不僅立法的改變或撤銷實際上不可能進行，而且也難以發現行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定、新的規定與舊的規定、新的一般規定與舊的特別規定等不一致。所以，我認為有關國家機關應當加強立法監督和審查的力度，并將此作為工作的一個重點。同時，將人民群眾也吸收進要求提出立法審查的主體的范圍中，也需要繼續進行研究。因為，人民群眾廣泛地參與立法，不僅符合民主立法原則，而且也是加強立法監督的有效措施。

5.進一步擴大并完善立法聽證制度

立法聽證是指立法機關采取會議形式，就某項社會問題是否需要立法解決，或者在立法過程中就草案內容是否合理、可行，公開地、直接地聽取公眾意見的程序制度2000年3月，九屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國立法法》首次將立法聽證引入立法程序。立法聽證是人民群眾直接參與立法的有效途徑，和其他聽取意見的形式相比，立法聽證具有透明度高、程序性強、所獲取的信息相對客觀的優點。毋庸置疑，擴大立法聽證的范圍，使立法聽證常態化的建議符合民主立法的要求，是開門立法的必然趨勢，必定為廣大社會公眾所肯定和認可。但是，我們更應該清醒地認識到立法聽證常態化應當建立在聽證規則化、制度化的基礎上，即“立法聽證”應當以“聽證立法”為前提。

從現實的情況來看，“立法聽證”不再是鮮為人知的“舶來品”。1999年9月，廣東省人大環境資源委員會就《工程招標投標管理條例（修訂草案）》的審議舉行聽證會。隨后，立法聽證 在全國各地的地方人大立法過程普遍開展起來。今年，全國人大及其常委會又歷史性就個稅起征點舉行了立法聽證會，這標志著民主立法跨入一個全新階段。

但是，不論是地方各級人大舉行的立法聽證會，還是全國人大舉行的個稅聽證會，都面臨著一系列制度上的不足和尷尬。比如，地方人大舉行的立法聽證會缺乏有效的法律依據。這是因為《立法法》第34條、第58條有關可以舉行立法聽證會來聽取意見的規定是針對全國人大和國務院的立法行為而言的，并沒有針對各級地方人大的立法行為。此外，各地的立法聽證規則的規定不一，相關當事人的權利義務不明確，聽證結果得不到應有的尊重和執行。

導致上述不足與尷尬的原因在于缺乏必要的法律程序和技術規則，導致立法聽證的非規范化，從而減損了立法聽證會的嚴肅性和權威性。以全國人大舉行的個稅“起征點”立法聽證會為例，雖然全國人大有關部門為聽證會制定了相應的技術規則，但是，立法聽證會的諸多實體和程序問題仍然懸而未決，比如，聽證會參與人的權利與義務、聽證結果的處理、聽證會的法律效力、聽證會的具體程序等。

顯而易見，如果上述問題得不到有效的解決和嚴格的規范，那么立法聽證的“聽取民意、察看民情、體現民智”的功能和作用就得不到應有的體現和發揮，作為民主立法、開門立法象征的立法聽證會也就徒有其名。從這個角度來說，要通過立法聽證會的形式來聽取民意、吸納民智，當務之急就是要盡快為“立法聽證”立法，制定出一套民主科學的立法聽證程序和規則，規范和 14 指導全國各級人大的立法聽證活動，使立法聽證做到有法可依、有章可循，使民主立法、開門立法落到實處。

適當擴大立法聽證的范圍。凡涉及面廣、社會矛盾集中的立法，包括環境衛生、社會保障、道路交通、物業管理等立法，都可以有計劃、有步驟地進行聽證。這些法律法規中的行政審批、行政許可、行政處罰部分，應該成為立法聽證的重點內容，從而克服目前立法中的部門利益傾向，提高法律法規的質量。

增強立法聽證會的辯論色彩。從某種意義上說，立法辯論是聽證會的靈魂。不同的意見和不同的觀點，如果不通過一定程度的對抗，不讓其充分展開，是難以見真偽的。要做到這一點，立法機關在聽證會舉行前，必須事先進行認真的聽證審查，審查雙方不同的觀點，合理選擇正方與反方的人數，合理確定人員結構。在聽證會上，主持人要善于引導當事人進行辯論，善于控制節奏、把住大局，把立法聽證會引向深入。

結 語

建國以來我國的立法體制在探索中不斷的完善，特別是2000年《立法法》的頒布和實行。又開創了我國立法的新局面。隨著依法治國方略推進，相信我國的立法制度會更體現人民的意志，更加的先進與和諧.注釋和參考文獻：

參見馬懷德：《中國的立法體制﹑程序與監督》 參見楊景宇《我國的立法體制、法律體系和立法原則》 朱力宇《關于完善我國立法體制的幾個問題》

第四篇：淺談我國環境保護立法的完善

淺談我國環境保護立法的完善

山東省茌平縣環境監測站 于巖

我國隨著經濟的快速發展，環境污染日益嚴重，生態安全受到嚴峻挑戰。資源的稀缺性和環境保護、社會發展的矛盾日益突出，已嚴重阻礙了經濟發展的步伐。要實現全面建設小康社會的奮斗目標，我們必須實現傳統經濟向循環經濟的轉化，發展循環經濟是我國經濟發展的最佳模式選擇。以循環經濟為理念完善我國環境保護立法是我國實現可持續發展的必由之路。為此，應從以下幾方面完善我國環境保護立法。

（一）提升《環境保護法》立法地位，20年來，我國先后出臺了《大氣污染防治法》、《礦產資源法》、《野生動物保護法》等20余部環境、資源、生態保護方面的單項立法，唯獨缺少一部體現國家環?；痉结樥叩沫h境基本法。因此，建議將修訂后的《環境保護法》提升為基本法，交由全國人大全體會議審議通過。作為環境基本法，側重于確立國家環境保護的大政方針，明確環境與發展的關系，明確各級政府的環保職責，確定環境侵權歸責原則等涉及整個環保領域的共性問題。目的在于使環境保護法律體系更加具有科學性和系統性，形成在憲法規定之下的環境基本法、環境單行法律、法規、規章以及其他規范性文件的統一而科學的環境法律體系。環境基本法所闡明的環境法基本原則、基本法律制度、基本規范能為今后的環境法典的制定打下基礎。

（二）修改《環境保護法》，使其充分體現循環經濟理念。我國的《環境保護法》是基于有計劃的商品經濟體制制定的，帶有明顯的計劃經濟痕跡，單純追求經濟發展的弊端，不但不符合我國現行的社會主義市場經濟的要求，也不適應可持續發展的要求。加強有關保護自然資源和生態環境的規定，改變單行法不足沒有基本法作補充的局面。還要修改或刪除與循環經濟理念不符的規定，真正實現其作為基本法的功能。

（三）確定和完善環境管理制度

1、限制廢物進口制度。隨著經濟的迅速發展，近年來，進口“洋垃圾”導致的污染事件時有發生，倒賣限制進口用作原料的廢物及進口廢物批文的現象較嚴重。部分省市進口廢物的實際量大大超過批準量。我國電子垃圾的數量還將以每年5%至10%的速度迅速增加。所有這些電子廢棄物。如果回收處理不當，都將是未來環境的主要污染物將對經濟社會的發展產生巨大的影響。因此，筆者建議應在《環境保護法》中規定限制廢物進口制度。加強進口廢物的環境管理，規范進口廢物的審批，并對一些嚴重污染環境的廢物禁止進口，同時應將未經批準進口廢物的行為規定為違法行為，并處以罰款。

2、污染源普查制度。如前所述，現在許多排放的污染物嚴重污染了環境，給人類的生存帶來了威脅，必須急切制定相應的政策來治理環境問題。有關專家說：“查找污染源，從源頭上保護環境?！眹噎h境保護總局局長周生賢在2006年1月2日召開的第一次全國環境政策法制工作會議上表示，我國將于2008年初啟動第一次全國污染源普查，計劃用3年左右的時間，準確了解全國污染物的排放情況。建議在《環境保護法》的修改中，應規定每5年進行一次污染源普查，了解全國污染物排放情況，發現存在的問題及時解決，從源頭上保護環境，也更有利于國家家制定環境保護相關的政策法律法規。

3、公眾參與制度。當前，我國的環境保護法中并沒有成熟的公眾參與制度，現行立法中關于公眾參與的規定一方面非常零散，另一方面過于原則和抽象，缺乏可操作性。此外，有關調查結果表明，目前我國公眾的環境意識還比較低，公眾參與環境保護和環境管理的程度和效率也不高，有些地區的公眾參與還相當落后。要改善這種狀況，提出以下幾點建議：首先，在立法中明確公民環境權，環境權是公眾參與原則的理論基礎和人權基石，是公民在環境保護領域的醋酸權利，是環境訴訟的基礎。雖然我國《環境保護法》可以推定出享有環境權，但沒有明確的環境權的規定，筆者建議在《環境保護法》修改時，應明確確立公民享有環境權，使我國公民的環境權真正落到實處。

其次，完善公眾參與的程序。前已論述，我國《環境保護法》只籠統地規定公眾有保護環境的義務，有對不法行為進行檢舉和控告的權利，而缺乏具體的程序和方式。在一定意義上講，實體性的權利只有得到程序性權利的強有力支撐才可能實現，程序被虛置和忽略，實體權利就難以得到有效保障。所以我國的環境保護急需完善公眾參與程序的規定。

再次，政府在環境管理工作中應召開多種形式的環境論證會、聽證會、保證公眾對有關環境保護活動的參與權。例如，對生態和居民生活有重大影響的環境計劃、標準頒布以前，都應召開公眾意見聽證會，廣泛接受公眾的質詢，以取得最佳的經濟效益、社會效益和環境效益。這是公眾參與的最直接方式。

4、限期治理制度?，F行的政府獨攬限期治理決定權的做法，主要弊端有二：一是政府工作日理萬機、十分繁雜，使得環境保護決策流于形式或遲遲不決，而環保部門無權決策，難以及時治理環境污染現象;二是地方政府往往片面追求本區域的經濟效益，而對治理污染的問題一拖再拖。況且怎樣才算完成了治理任務，目前并沒有嚴格的規范化標準。這樣，也會滋長地方保護主義或造成感情用事的弊端。因此，必須改革現行的限期治理權限。在實踐中，筆者認為可按如下兩種方案，把政府部分權力下放給環境保護部門。一是按企業生產規模大小分權管理，大中型企業治理決定權歸政府，小型企業歸環保部門;二是按排污種類或污染程度分權。將高污染物或污染程度高、危害大的企業限期治理決定權歸政府，其余歸各級環保部門。這樣既能減輕政府的負荷，使之集中精力管住管好大的方面和主要問題，又能調動地方各級環保部門的積極性。這種分權負責抽對克服決策形式化或遲而不決等弊端以及提高環境保護質量無疑具有積極意義。

5、排污收費制度?！董h境保護法》中規定的排污收費制度在執行以來也取得了較好的成效，對促進企業治理污染排放起到了促進作用，但它也存在著許多的不足。主要表現在：一是排污收費的標準過低，激勵作用有限;二是排污收費的資金使用改革引發了環保管理資金不足的問題;三是排污收費制度不完善，難以適應新需求。建議修改為：一是將超標排污行為規定為違法行為;二是按照略高于治理費用的原則提高排污收費標準，逐步實現由超標

收費向排污收費與超標罰款轉變;三是將排污收費范圍從企事業單位拓展到一切黨政機關人民團體和個體工商戶及居民家庭，以體現“保護環境、人人有責”及公平原則。

(四)完善環保法律責任、依法保護環境資源

由于環保法規處罰力度太輕，罰款數額明顯低于排污污染損失數額，致使違法者為所欲為，無法達到促進其污染防治的作用。2006年11月2日，重慶市政府提請市二屆人大常委會第二十七次會議審議的《重慶市環保條例(草案)》中規定：“造成重大，特定污染事故的將被處以20萬元以上100萬元以下罰款?！贝藯l例的處罰額高，營利成本要低于犯罪成本，使得各企業不敢輕易違法，有效地預防了環境污染。建議，在憲法中加大環境污染者的處罰力度完善環保民事責任，更好地調查處理污染糾紛。完善環保刑事責任，增設破壞生態罪、非法污染罪等新罪名。加重刑事制裁，對污染環境破壞生態造成人員傷亡或重大經濟損失的，可以判處死刑，以震懾環境犯罪者。第二，轉換環境理念,確立環境優先原則，確立一種“可持續發展”的指導思想，樹立一種經濟、社會、自然和諧發展觀。沒有環境優先就等于沒有環保法——這是《環境保護法》實施以來的根本教訓。因此，必須確立環境優先原則。改變過去那種工業化的發展觀，用一種全面的、協調、可持續的發展觀來指導我國環境法德發展。因此有必要認真總結發達國家實現工業化的經驗教訓，充分考慮到我國人均資源短缺的現狀，堅持實施可持續發展戰略，應強調在工業化進程中，注重資源節約、生態建設和環境保護，努力降低資源消耗和環境污染，做到經濟建設與人口、資源、環境協調發展，實現新型工業化與可持續發展的良性互動。另外，《環境保護法》第十六條規定：“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責。但法律未對政府責任的具體內容加以表述，造成政府責任概念不清，內容不明，同時缺少相應的法律后果。建議應增加各級政府在環保工作上“作為”和“不作為”應承擔的法律責任。

（五）建立綜合性的完善的環境法律保護體系。從發達國家循環經濟理念下環境保護立法的經驗看，無論德國還是日本都建立了一個完善的、綜合的環境保護的法律體系。在基本法統率下，各項法律之間彼此銜接、互為補充，真正實現了循環型社會要求的環境、資源和社會的和諧發展。而我國環境保護立法的不足之一，就是法律規范過于原則、沒有配套的實施細則、缺乏可操作性，這也是造成實際執法不力的一個重要原因。循環經濟本質上是生態經濟，它應該是在整個生態系統內建立，保護環境也不能只局限在個別領域，環境問題是復雜的，所以解決環境問題也需要多方位、多層次，采取綜合對策來調整。在我們之前已經有了發達國家成功的經驗，這些國家經過幾十年的發展，已有了相當的規模和不同層次的實踐，并構建了比較完善的法律體系。我國可以根據國情，借鑒發達國家的成功經驗，在環境基本法的基礎上，制定《循環經濟促進法》作為綜合法，同時加強具體行業的專項立法，注意法律法規之間的協調，形成一個基本法統率下的綜合性的完善的環境保護法律體系。

建立環境影響評價制度。建立環境影響評價制度的目的是要形成一個能夠促進環境與發展協調的綜合決策機制，避免或減少經濟發展對環境造成的破壞。我國2002年頒布的《環境影響評價法》對防止新的污染和生態破壞具有很重要的意義。但該法仍存在一些不足，未能真正體現循環經濟理念，環境影響評價對象范圍偏窄。因此，在《環境影響評價法》環境影響報告書的內容中應增加實施規劃是否符合減少資源消耗、對環境友好以及是否符合清潔生產要求的相關規定。環境影響評價是個綜合體系，應包括可能對環境產生影響的各個環節，所以要擴大環境影響評價對象的范圍，將政府決策等戰略性行為納入環境影響評價范圍，使政府在決策時能夠重視資源和環境因素，符合循環經濟理念的要求。

參考文獻：

1.淺議我國環境保護立法工作中存在的問題及對策張桂萍佳木斯大學社會科學學

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2．我國環境保護法存在的問題和立法建議靳韜 中小企業管理與科技，2009年9月

3．論可持續發展戰略下我國環境保護立法賈國華天津商學院學報，2003年3月第23卷第2期

4．循環經濟理念下我國環境保護立法問題探析鐘佳萍徐瑾貴州社會科學，2008年5

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5．魏玉金.論我國環境法的體系及立法建議[J].中國環境管理，2006(1).

第五篇：我國勞動合同立法現狀及其完善

我國勞動合同立法現狀及其完善

08413317謝志群

一、我國勞動合同立法的現狀

(一)我國勞動合同立法的抉擇困境

勞動合同立法適當與否，取決十對勞動契約自由干預的限度，而我國現代勞動契約自由干預限度如何，很大程度上又取決十這樣一個前提:即是否仍需要繼續以廉價勞動力作為發展經濟的條件之一。如果堅持這一發展路徑，就豁床著我國勞土保護標準仍要停留在原有水平上或有限地提高。況日，解決該問題不能逾越木國發展的內在需要與國際竟爭需要的滿足。在國內，生活水平的提高、各種社會問題的解決都需要經濟的支持;在國內，我們既要發展經濟，又要兼顧勞動者一利益在國際上，既要考慮發達國家高勞動標準要求的敦促，又要考慮不發達國家以勞動力成木參與竟爭對我國經濟發展構成的壓力。要兼顧這些因素并非易事，如何取其“利”，避其“害”，如何集所有的“利”十勞動合同立法中，成為我國勞動合同立法的抉擇難題。

這種狀況，使我們在勞土標準上不能簡單地在倒退或趕上甚至超過發達國家之間做出選擇，但我們可以得出一個粗略的結論，即:在勞土標準上，我們既不能倒退又不能迅速趕上或超過西方發達國家。固守舊的低勞動力標準，具有短期效應;走新路，向發達國家高勞動力標準靠攏，又有風險。由此，我國只能在發展中國家低標準與發達國家高標準之間才找一個適度之點，即勞動契約自由規制適度，唯此，我國勞動合同立法才能平衡經濟發展與勞動者一利益保護的關系。

(二)我國勞動合同制度中存在的問題

我國勞動契約自由規制的典型代淤扮一一《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)，其立法方向是正確的。在政治上，它是緩和社會矛盾、關注民生的最直觀、最有效的舉措之一，為我國各項事業發展提供基礎保證摒棄了以往一味以低勞動力成木取勝的經濟發展策略。但從實踐來看，它并非完美無缺，仍存在勞動契約自由規制不適度等問題。具體表現在:

一、我國勞動合同立法的現狀

(一)我國勞動合同立法的抉擇困境

勞動合同立法適當與否，取決于對勞動契約自由干預的限度，而我國現代勞動契約自由干預限度如何，很大程度上又取決于這樣一個前提:即是否仍需要繼續以廉價勞動力作為發展經濟的條件之一。如果堅持這一發展路徑，就意味著我國勞工保護標準仍要停留在原有水平上或有限地提高。況且，解決該問題不能逾越本國發展的內在需要與國際競爭需要的滿足。在國內，生活水平的提高、各種社會問題的解決都需要經濟的支持;在國際上，我們處于“上擠下壓”的中間位置。相對于發達國家而言，我們是以低勞動力成本在競爭中取勝的，目前在高精尖的科技領域沒有競爭力，競爭優勢在于勞動密集型產業的低勞動力標準靠攏，又有風險，至少會在短期內使其競爭力水平下降或難以提高。但如果能安全度過這一薄冰路段，那么，我們的發展就會登上一個新的臺階。由此，我國只能在發展中國家低標準與發達國家高標準之間尋找一個適度之點，即勞動契約自由規制適度，唯此，我國勞動合同立法才能平衡經濟發展與勞動者利益保護的關系。

(二)我國勞動合同制度中存在的問題

我國勞動契約自由規制的典型代表———《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)，其立法方向是正確的。在政治上，它是緩和社會矛盾、和諧社會、關注民生的最直觀、最有效的舉措之一，為我國各項事業發展提供基礎保證在經濟上，它摒棄了以往一

味以低勞動力成本取勝的經濟發展策略。但從實踐來看，它并非完美無缺，仍存在勞動契約自由規制不適度等問題。具體表現在:

1．勞動合同制度或曰勞動契約自由制度實施效率低下。資方不履行工作環境、法定工時、最低工資標準要求等義務，在我國許多公司、企業或其它用人單位中是一種常態。

2．現有勞動合同制度或曰勞動契約自由制度設計本身有缺陷。這種制度本身的缺陷，降低了該制度的權威性，也因此增加了該制度踐行于實踐中的難度，以致立法目標全部或部分落空。換言之，制度本身的缺陷導致了制度實施效率的低下。

具體體現在:

其一，“視為訂立無固定期限勞動合同”這一威脅，對于短期用工難于適用，而且即使對于一年以上的用工，也可以通過期日的規避來擺脫威脅，即可在用工之日起滿一年的當日之前的任何日期內補訂書面勞動合同或解除勞動關系。如屬前者，還算是達到了立法目的，如屬后者，則可能是對勞動者就業機會的損害。

其二，依我國《勞動合同法》第7條、第10條第3款的規定，雖然要求建立勞動關系應當訂立書面勞動合同，但同時又規定勞動關系是自用工之日起確立的，而不是自書面勞動合同成立或生效之日確立?？梢?，這種勞動合同書面形式的強烈要求，不是“效力性”的，而是“保護性”的。勞動合同的書面形式不是勞動關系產生的效力性條件，它只是保護勞動關系的一個證據上的支持?！捌跫s采取書面形式還是口頭形式或其它默示形式，只是在證明契約關系是否存在的舉證上有難易之分，而不是契約本身存在著優劣的差別”。由此，如果沒有訂立書面勞動合同，那么不訂立書面勞動合同的后果———支付雙倍工資或視為無固定期限勞動合同———欲對資方實際發生作用，還需要勞方舉證證明與該資方存在勞動關系，而這對勞方來說并非是舉手之勞的事情。

二、我國勞動合同立法的完善

我國勞動合同立法的上述現狀，筆者一認為可從外在和內在兩個視角加以改善。就外在視角而言，是指勞動合同立法應適當，要眼界向遠、向外伸展。眼界放遠，就是力爭成為自己命運的創造者一，避免短期內成為自己觀念的俘虜;眼界向外，則是指不僅勞動合同制度本身設計需考慮經濟發展、社會信用機制、社會保障體制等現實與未來，而且即使是完美的勞動合同制度，它要施行于實踐之中也不能缺少這些機制的協同。就內在視角而言，是指各勞動合同制度本身及彼此之間協調、照應，通過勞動合同制度的內在完善，從而達到目標的最高效實現。

(一)外在視角

就外在視角而言，具體應著眼于以下兩點:

1．協調、助益于《勞動合同法》實施的法律體系。勞動合同糾紛解決費時、費力、成本高昂。勞方與資方相比，處于弱勢的勞方往往因難以承受這沉重的糾紛代價而不得不妥協退讓，這無疑助長了作為強者的資方恣意妄為地違反勞動合同制度的行為。要走出勞動合同糾紛解決成本高昂的困境，首要的是建立合理或傾斜于勞動者的糾紛解決機制。具體可采取 以下措施:規定律師費由敗訴方負擔，以此減輕勞方的經濟負擔與思想顧慮，并調動律師辦理該類糾紛案件的積極性;完善調解、仲裁解決糾紛機制，真正發揮其作用，并在人員素質、構成、經費來源等方面要給予支持，并同時增加救濟途徑;綜合協調無固定勞動合同制度的就業目標。無固定期限勞動合同制度對充分就業目標實現的作用大小，關鍵在于該制度適當與否———無固定期限勞動合同制度既要有利于就業安定，又要有利于充分就業，而且充分就業應是就業數量與質量綜合判斷的結果。然而，當前我們所謂的就業安定，其實只保障了一部分在崗人員的就業質量，而且又是以其他部分人員持久失業為代價，這種對“輪流失業”局面的破壞，可能會造成“就業機會”的兩極分化，進而導致經濟、社會地位的兩極化，亦是對社會向上、向下流動激勵的阻滯，以致使人對未來絕望，社會動蕩不安因此成為必然。

當然，這是以就業崗位資源稀缺為前提的。由此看來，試圖僅以現有無固定期限勞動合同制度保證就業安定———而且只能是部分人的就業安定的方式來擺脫就業困境及因此所致危害是不現實的，它把過重的責任推給了企業，阻滯了公司、企業或其它用人單位的發展活力，并造成勞動者就業機會的不公平。因此，無固定期限勞動合同制度就業目標的實現應是一個制度綜合協調的過程。

2．實施強制性的外在補足?！艾F存制度的低效率表明政府機制的缺乏而不是決心的缺乏”。立法機制不足，主要表現為政府監督監察不足。諸如由于勞動執法隊伍建設落后、勞動執法者責任感不強等原因致使勞動監督檢查不到位;地方政府在觀念、行動上漠視法律、無視科學發展觀、著意于掠奪式經濟發展觀等現象的盛行;對保護勞動者權益的行為百般壓制等。若要改變這種現狀，就需要加強政府監督監察，提高勞動執法隊伍的業務水平及責任感，加強相應的理念，重視法律，規范相應的制度。尤其值得一提的是信訪制度，它本是解決勞資不公問題的最后一個監督通道，但一些地方政府或司法工作部門在最高首府設立“接訪”辦事處，實為“截訪”，直接意圖是將民之怨、民之不滿無法上傳，以滿足政府及官員們的經濟發展、社會穩定的政績要求。這種現象在《勞動合同法》出臺后雖有緩和，但因其根深蒂固性，仍在繼續，如此以來，信訪制度雖對法的實施或執法者嚴格依法執法有督促作用，但仍是打了折的。這種折扣的形成，一方是由于多種原因而形成的“浩浩蕩蕩”的上訪隊伍的不斷上訪，另一方是執法者不惜每年投入大量的人力、物力、財力去完成“截訪”這一“政治性任務”的竭力抵抗，兩相抵抗耗費了各方的力量，使我國法的執行成本高昂，但法的實效卻未能因此得以充分發揮。這也需要加強有效政府監督機制，科學實施政府職能觀，適當干預公司、企業行為，正確理解“法治”的含義，不僅要“有法”而且要重視“法的正當性”，實施強制性的外在補足，促進我國勞動合同制度的有效實施。

(二)內在視角

就內在視角而言，應著眼于以下方面:72政法論叢2011年

1．將各勞動合同制度彼此間的抵補作用納入各勞動合同制度設計考量之中。具體而言: 第一，確立勞動契約自由合理限度的客觀機制。

政府、勞方、資方三方協商和集體合同制度是使勞資雙方權利義務合理分配的行之有效的機制，而在我國，這一機制的作用并沒有發揮出來。這首先是勞動者組織———工會缺位或制度存在不足所致，特別是工會獨立性問題。三方協商和集體合同制度是政府、勞、資三方及勞資之間在主體勢力近于平等之下所進行的協商，加之由于各方的共同制約、妥協作用以及 它們各自的組織性，所以，對勞動契約自由在勞資雙方之間分配的限度以及其與社會的契合性，更能近于合理，它是保障勞資雙方間個別勞動契約自由合理限度的客觀基準。其次，在理論與立法上，如何處理勞動契約與民事契約的關系也制約著勞動契約自由的合理限度。

第二，就無固定期限勞動合同制度而言，它受到同為勞動合同制度的非全日制、勞務派遣制度的抵銷。非全日制、勞務派遣等靈活就業形式，其臨時性、可兼職的特點，雖然符合部分勞動者的需要與意愿，但其更利于資方而不是勞方的缺陷卻是顯而易見。具體表現為:在非典型雇傭關系下，絕大多數勞動者無從獲得無固定期限勞動合同簽訂的機會，因為它的臨時性、非連續性無法滿足無固定期限勞動合同訂立所要求的期間條件的限制;而且非典型雇傭關系本身的不穩定性及其制度化沖抵或毀滅了無固定期限勞動合同制度對穩定勞動關系目標的追求與實現。因為非典型雇傭關系及其制度化不僅使職業安定受到威脅，也使勞動者社會保障權益難以實現，勞工以團體力量維權亦難以落實。這些無疑弱化了對勞動者權益的保護，同時，使企業擺脫了其更多的社會責任。雖然在一定程度上，非典型雇傭關系有利于勞動者“促進就業”，然而，這種對就業的促進也僅限于數量上的，它更可能是以更多利益的失去為代價換得了那已被“抽了油”的就業機會。通過以上分析，我們可以得出這樣的結論:我國《勞動合同法》對非全日制用工、勞務派遣用工的制度化順應了世界用工形式的變化，但在同一部法律之中又規定了與此相左的用工形式———無固定期限勞動合同用工形式，進而使無固定期限勞動合同的立法宗旨只能獲得部分實現。既然當下無固定期限勞動合同與非典型勞動合同各有其存在的合理性，我們難以做出非此即彼的選擇，盡管后者妨礙了前者目標的實現，那就只能在完善各自的同時，盡力克服各自的缺陷，使其彼此協同，共同服務經濟，維護勞方利益，和諧勞資關系。這一方面是因為我國守法意識淡薄，勞務派遣等靈活用工形式為資方留下了更多的違法空間;另一方面是因為我國經濟基礎還不夠堅實，更多勞動者沒有或不能成為資本的參與者，勞資間平衡易于斷裂或勞資差距大，因此勞資平衡的實現需要更大的努力。具體到立法上，就是加強規制，例如，規定“勞務派遣必須具備特定的、合理的理由”

2．就勞動合同制度本身而言，制度本身應與現實契合。政府對最低工資的干預，以及資方對這一干預的服從，是為了減少貧窮并使勞方收入達到生存費用的標準。同時，最低工資的規定，也是為了維持公眾的購買力，以便使國家從經濟滑坡中走出來。

在大陸，可以肯定地說，目前企業的存活期間總體水平只會低于臺灣。由此可見，無固定期限勞動合同制度可適用空間極為有限。我國這種公司、企業或其它用人單位規模、壽命的現實，制約了無固定期限勞動合同對穩定勞動關系的追求，意味著以無固定期限勞動合同治愈失序狀態這一期望的落第1期李敏華:我國勞動合同立法現狀及其完善。公司、企業存活的短期性，使勞動者不得不隨之不斷流動，即使謀得的確定，也只是相對意義上的。我國公司、企業的發展現狀與職業自由機制，注定了我國當前的勞動者較發達國家與地區以及非市場化國家中的勞動者有更多的不確定性。針對這種現狀，應適當擴大無固定期限勞動合同制度的適用空間，落實無固定期限勞動合同治愈失序狀態的期望，科學調整公司、企業存活的期限，使公司、企業的發展與職業自由機制有機結合，在公司、企業穩步發展的同時，使勞動者也得到有力保障。

總之，對于處于弱勢的勞動者的保護及其效果，不應局限于也不意味著給予其更多的權利或傾斜就是更好的保護，而是在于所給予的權利或傾斜的適度性以及實施限度如何。而這種適度性的把握，無論是在內在的視角、還是外在的視角下，都要以系統的視野來對待。