第一篇：我國贍養制度的立法完善

我國贍養制度的立法完善

內容摘要：在物質生活日益豐富的今天,關注老年人的精神狀態,加強對老年人的精神贍養已變得刻不容緩。當前,我國老年人的吃飽穿暖問題已基本得到解決，隨之而來的是老年人的心理健康、精神需求問題日益突出，這就向全社會提出了一個緊迫的課題，在物質生活日益豐富、保障逐步完善的今天關注老年人的精神狀態、加強對老年人的精神贍養十分重要。

關鍵詞：中外、精神贍養、借鑒

聯合國規定，65歲以上老年人人口占社會總人口的7％，60歲以上人口占總人口的10％，即進入老齡化社會。21世紀是人口老齡化的時代。目前，世界上所有發達國家都已經進入老齡社會，許多發展中國家正在或即將進入老齡社會。1999年，中國也進入了老齡社會，是較早進入老齡社會的發展中國家之一。中國是世界上老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的五分之一。中國的人口老齡化不僅是中國自身的問題，而且關系到全球人口老齡化的進程，備受世界關注。據國家統計局2008年2月28日發布的《2007年國民經濟和社會發展統計公報》顯示：2007年全國總人口132129萬人，60歲及以上15340萬人，占總人口的11.6％，比2006年提高0.3個百分點。其中65歲及以上10636萬人，占

8.1％，比2006年提高0.2個百分點。到2020年，老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17.17%。到2023年，老年人口數量將增加到2.7億，與0-14歲少兒人口數量相等。到2050年，老年人口總量將超過4億，老齡化水平推進到30%以上。2051年，中國老年人口規模將達到峰值4.37億，約為少兒人口數量的2倍。

隨著我國社會的進步，物質生活水平的提高，老年人的物質贍養問題得到基本解決，老年人的物質需求得到了滿足，高層次的需要、精神需求就會凸現。全國老齡辦發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》中指出，二十一世紀的中國將是一個不可逆轉的老齡社會。其中老年人精神缺少慰藉是其中一個重要的方面。老年人精神贍養權益的保護正在成為日趨嚴重的問題，如果不解決或解決得不好，不僅影響到億萬老年人的切身利益，也影響到社會的和諧穩定。所謂老年人的精神贍養，是指在家庭生活中，贍養人根據法律規定或約定，在對被贍養人履行物質贍養的同時，關注老年人的心理需求和精神需求，照顧老年人的特殊需要，使被贍養人在感情和心理上得到精神的慰藉，能夠愉悅地安享晚年，享受家庭特有的天倫之樂。在現階段，我國老年人的贍養仍然主要依靠家庭。子女贍養父母是憲法明文規定的，也是中華民族的傳統美德。但目前相當多的子女習慣把養老理解為物質與生活的照料，認為贍養老人就是讓老人不愁吃不愁穿就算孝順到家了，忽視了老年人的精神贍養，甚至出現了老年人的精神贍養被侵害的現象。本文借鑒我國古代、外國有關制度的有益經驗，結合目前的實際國情，就完善我國老年人的精神贍養制度談談一些粗淺的看法。

一、中國古代對老年人精神贍養的規定

孝是中華民族的一種傳統美德，是儒家所提倡的做人的最基本的道德規范。孝包含養老和敬老兩個方面，精神贍養就是敬老的表現。中國古代孝文化中精神權益保障的世代延續，除了依靠大量的社會倫理道德規范的潛移默化力量以外，更多地取決于政府對家庭精神贍養做出了很多法律上的強制規定。

（一）傳統孝道的內容

贍養和尊敬老年人是傳統孝道的基本要求。傳統孝道中包含“精神贍養”的內容，精神贍養是我國幾千年的優良傳統。《爾雅》記載：“善父母為孝。”《說文解字》也指出“孝，善事父母者，從老省，從子，子承老也。”贍養老年人，不僅要求物質上的供養，更要求精神上的尊重敬愛。而后者才是更高層次的孝。孔子認為“今之孝者，是謂能養。至于犬馬，皆能有養。不敬，何以別乎？”如果把孝僅僅看作養，那么犬馬同樣能得到供養，對老年人養而不敬，就和供養犬馬沒有區別。孟子說：“孝子之至，莫大乎尊親。”《禮祭?祭文》也主張：“孝有三，大孝尊親，其次弗辱，其下能養。”尊重老年人，是孝養關鍵，古人用“順從”來實現“孝”和“敬”。“樂其心，不違其志。” 及“不得乎親，不可以為人，不順乎親，不可以為子。” “孝者，善事父母之名也，夫善事父母，敬仰為本，意以承之，順承顏色，無所不至，發一言，舉一意，不敢忘父母；營一手，措一足，不敢忘父母。”自西漢以后直到清代，朝廷都以法令的形式規定敬養老人的具體內容，違者將作為“十惡不赦”罪之一予以嚴懲。而這些具體內容中不僅包含物質的贍養，還包括精神方面的贍養。

（二）歷代統治階級的相關規定

1、夏、商、周朝的規定

早在夏朝就有了不孝罪。《孝經·五刑》：“五刑之屬三千，而罪莫大于不孝。”商朝也以不孝為重罪。《呂氏春秋·孝行》引《商書》載：“刑三百，罪莫大于不孝。”到西周，“不孝之友，是元惡大憝”，要“刑茲無赦”。

2、秦朝的規定

秦朝已將不孝罪入律。秦律將侵犯父母、祖父母、曾祖父母的人身，視為重大犯罪，“毆大父母（祖父母），黥為城旦舂”、“今毆高大父母（曾祖父母），可（何）論？比大父母。”秦律還限制子女告父母，將自訴案件分為“公室告”與“非公室告”兩種。所謂“公室告”是指控告他人的殺傷和盜竊行為；所謂“非公室告”是指父母控告子女盜竊自己的財產，以及子女控告父母肆意加諸自己各種刑罰的行為。對于這兩類告訴，只有“公室告”才予受理；凡屬“非公室告”，官府不予受理，若當呈人堅持告發，則告者有罪；若是他們接替告發，也不能受理。

3、漢朝的規定

漢朝中期，為鼓勵孝行，在選拔官吏的察舉制度中，特設孝廉一科，將孝子廉吏選拔為國家的待職官員，這是漢代官吏晉升的正途。不孝則受到法律的嚴懲。子女狀告父母、毆打父母，都被視為不孝。甚至在為父母服喪期間與人通奸，也被視為不孝，處以死刑。至北齊律將不孝列為“重罪十條”。

4、唐朝的規定

隋唐律將不孝列為“十惡”之一。唐代社會提倡對父母等長輩要做到色養。所謂色養，即指養老要尊敬長輩，承色順志，恭敬柔色，好之所好，惡之所惡，處處順從父母的意愿，滿足父母的要求。唐政府十分重視通過法律的約束來確保子女對父母的贍養，對哪些行為屬于不孝及其刑罰做了明確具體的規定，宋、元、明、清各朝基本沿襲。《唐律疏議》規定：“父母在，不遠游，不別居，不異財。”即明文規定父母健在，子女不能夠出遠門，不能與父母析產別立門戶。這樣能夠有效地保證子女不離父母左右，時刻與父母生活在一起，盡到贍養老人的義務。對社會上出現的不敬老、不養老甚至虐老的現象，堅決給予法律的嚴懲。父母老

了以后，子女要供給飲食、精心服侍，否則處兩年的徒刑，若子孫家境貧窮實在無法供養，則不在此限。但唐律規定，此類案件須父母控告才受理。子孫違反家長的教令，被處兩年的徒刑。“諸養子所養父母，無子而舍去者，徒三年。”凡辱罵祖父、祖母和父母的人都要被處以絞刑，毆打他們的，要問斬，過失殺死他們的，要流放到三千里之外，打傷他們的，要判徒刑三年；如果兒媳不孝順公婆，應被休掉；媳婦辱罵或毆打公婆的，要加重處罰等。

5、明、清朝的規定

在明朝出現了官員親老的養老保障制度——終養制。所謂“終養”，是指官員因祖父母、父母等尊親屬年老，依例具呈暫離職務，回籍伺養。伺養終止起復后，聽部坐補。官員可依下列等情形具呈終養：祖父母、父母年八十以上；為人后者，所后父母已故，其本生父母年八十以上；祖父母、父母年七十以上而獨子，其家無次丁者，及有兄弟而篤疾者、俱出仕者；母老，有兄弟而非同母者；父母年六十以上未及七十，或伯叔父兄弟篤疾，或家無次丁不能迎養。該制度遂官員孝順之心，體現禮治和仁政。在清朝任官制度中，有與終養之制立法精神相一致的類似規定。官員親年六十五歲以上，準其預行告近存案。

二、外國精神贍養的相關制度

（一）西方國家的有關規定

古羅馬時，虐待尊親屬、遺棄患精神病的卑親屬，分別構成剝奪卑、尊親屬繼承權的法定理由。甚至還有一種懲罰“精神遺棄”之不作為的規定“直系尊親屬下獄時，卑親屬能保釋而不為保釋者，喪失繼承權；卑親屬為俘虜時尊親屬有資力救贖而不為者，喪失繼承權。

瑞典、芬蘭等北歐福利國家的法律中，都有有關子女對父母精神贍養的具體要求，以保證老人們晚年的幸福。這些要求以量化的方式具體規定了子女與父母的居住距離，每年、每月、每周甚至每日應當與父母接觸的時間和次數；連子女與父母談話的忌語都受到限制，從而最大限度地從立法上保證贍養行為的質量。

有些國家雖未采用專門條文規定精神贍養的問題，但在法律條文中均體現有這一精神。如《俄羅斯聯邦家庭法典》規定“有勞動能力的成年子女，應贍養其無勞動能力需要幫助的父母，并關心他們。”《法國民法典》第206條規定“女婿與兒媳也應當并且在相當的情形下對公、婆或岳父、母負相同義務，但是，在產生姻親關系的夫妻一方及其與另一方配偶的婚姻所生子女均已死亡時，此種義務即告停止。”第210條規定“如應當給予贍養費的人證明其不能支付的（1993年1月8日93－22號法律），家事法官得在查明情形后，命令該人將其應負擔撫養的人接至家中，給予衣食、心靈感應。有些法律條文還加重了親屬間遺棄的懲罰力度。1994年《法國刑法典》第223－3條、227－1條、227－15條規定“常人拋棄因年齡、健康狀況或精神狀態無自救力之人于任何場合者，分別處五年監禁和七年監禁。”1968年《意大利刑法》第591條亦規定“對未滿十四歲或因精神身體疾病無自救力之人負有保護教養義務而遺棄者處六月至五年徒刑；如父母、子女、監護人、配偶或養父母子女犯之者加重其刑。”

巴西也是人口老齡化國家。各級政府和社會一直重視保障老年人權益。巴西憲法明確規定“家庭、社會和國家有義務贍養老年人，保障他們參與社會，捍衛他們的尊嚴和福祉，保證他們的生活權利。”1994年和1996年，巴西先后以法律形式頒布了《國家老年人政策》，對政府和公共部門應為老年人提供的服務和

老年人應享有的權利作出了規定。為了保障老年人的合法權益不受侵害，法律規定政府應為老年人提供法律咨詢，各級法院優先審理65歲以上老人提出的訴訟。每個公民都有義務投訴任何忽視和損害老年人權益的現象。

（二）亞洲國家的有關規定

新加坡于1994年制定了《奉養父母法》，成為世界上第一個將“贍養父母”立法的國家。1995年11月頒布的《贍養父母法》規定凡拒絕贍養或資助其年邁雙親和處于貧困狀態的雙親者，其父母可以向法院起訴。如發現被告確實未遵守《贍養父母法》，法院將判決對其罰款一萬新加坡幣或判處一年有期徒刑。1996年6月根據該法新加坡又設立了贍養父母仲裁法庭，仲裁庭由律師、社會工作者和公民組成，地方法官擔任主審，若調解不成再由仲裁法庭開庭審理并進行裁決。

韓國作為我國近鄰，是受孔孟儒家孝道學說影響最深的亞洲國家。在韓國，90%的國民認為，行孝是家和萬事興的基礎，也是做人的美德。只有在家庭中盡孝，在工作上才能敬業，對國家才能盡忠。年俗是韓國人祭祖盡孝的最直接體現。每年春節期間，韓國也會出現“春節潮”。家中外出的人不管離家多遠，都要在正月初一之前趕回供奉祖先的長兄（或長子、長孫）家，參加祭祖的“茶禮儀式”。為弘揚儒教提倡的孝義精神，韓國政府還通過福利政策補償贍養父母的孝順子女的孝義，實施與父母同住者和贍養父母者給予稅收上的優惠或住房上的補貼。韓國建設交通部2006年9月發布的《住房認購制度改革方案》規定那些贍養父母、岳父母、祖父母或外祖父母的家庭將獲得優先購房權，最高可在申購房屋時加上3分。這項規定一方面緩解了孝順子女的購房壓力，另一方面也鼓勵了贍養老人的良好風氣。韓國有關部門還對那些與老人同居，贍養老人的家庭，在課稅制度上規定了優惠的政策。例如，子女為了贍養父母，與第一世老人合住時，那么一世一住宅是可以免稅的。現在若是有了新居，即有了相當于一世一住宅的第二個住宅時，如果能在一年內將老住宅退出，那么仍按一世一住宅計算，而免予課稅。在日本，老人與子女的同居率非常高，從人們的家庭觀念和養老觀念來看，日本“至今還存在一種社會習俗，即只有父母與已婚孩子共同生活才被認為是正常的、能給人以安寧的生活形態。”老人即使與子女分開居住，居住的距離也不遠，以送過去一碗湯而不會涼為標準。日本政府規定和實行了一系列有利于推進家庭養老的社會保障措施，包括：如果子女照顧70歲以上收入低的老人，可以享受減稅；如果照顧老人的子女要修建房子，使老人有自己的活動空間，他們可以得到貸款；如果臥床老人需要特殊設備，政府予以提供；同時在社會輿論上提倡三代同堂，提倡子女盡撫養老年人的義務。并規定每年九月十五日為“敬老日”，九月十五日到二十一日為“老年人福利周”。

三、幾點借鑒

家庭精神贍養不僅在目前而且在今后，不僅在中國而且在其他國家仍然保持著旺盛的生命力。雖然外國與我國目前的社會經濟條件不同，但他們的養老方式及實踐在一定程度上對于我們存在著積極的意義，我們應予借鑒。

首先，加強精神贍養的立法，將精神贍養納入法律的規制范疇。運用法律手段強制子女承擔起照顧父母、撫慰老人的責任，使老人的精神贍養得到法律保障。具體而言，以《老年人權益保障法》為基礎，在《婚姻法》、《繼承法》、《收養法》等相關法律中增加有關精神贍養的內容，應全面規定贍養扶助所包含的三方面內容，規定成年子女對父母有物質贍養、精神贍養和生活扶助的義務。針對實際生活中子女侵犯父母的人格尊嚴，對老人進行精神虐待行為多發性和嚴

重性的實際情況，有必要增設禁止性規范，即嚴禁子女對父母進行歧視、謾罵、侮辱、誹謗或者其他精神虐待行為。明確規定，子女進行精神虐待或不履行精神贍養義務時，父母有要求子女停止虐待、賠禮道歉和滿足基本精神生活需要的權利。可參照婚姻法中的探望權，規定老年人享有“要求子女探望”的權利，并對精神贍養義務的內涵、違法責任等進行明確規定。可在刑法中充實遺棄、虐待罪的法律解釋：犯罪主體明確為子女、兒媳、女婿及其他負有贍養義務的家庭成員；客體為尊老、愛老的社會主義道德風尚；主觀方面為故意；客觀方面充實兩種行為方式：一是侵犯父母、祖父母、外祖父母的人格尊嚴、隱私、婚姻等合法權益，情節嚴重的行為；二是拒不看望、照顧、關心父母、祖父母、外祖父母，情節嚴重，經有關部門教育仍不悔改的行為。在刑法中加大遺棄、虐待罪的處罰力度等。其次，完善精神贍養的司法。我國法律法規等規范性文件只是在宏觀上對保障老年人合法權益作了規定，而在法律實施的層面沒有具體規定。我認為可以參照新加坡的做法，在司法部門嘗試設立適應審理老年人案件的專門法庭，更好地保障法律法規的實施，以保障老年人合法權益。

再次，政府應從建設和諧社會的高度有所作為，賦予孝道新的內涵和時代精神，并把其作為當前構建社會主義核心價值體系的一項重要內容來抓。我們可以借鑒古代各朝代和一些歐美國家的做法，制定相關法律法規，如將精神贍養納入公務員體制，為盡精神贍養義務的贍養人提供稅收、貸款、購房上的優惠等，將精神贍養與子女的職業前途、個人信用和社會評價掛鉤，以此弘揚孝道文化，使尊老敬老成為社會的基本準則。

最后，可以參照日本的“一碗湯”距離，設計有利于養老的新型家庭居室，使贍養義務人既能照料老年人又能獨立居住。為老年人精神贍養提供舒適的居住和社會環境。這是非常有意義的。同時又要鼓勵老年人力所能及地主動承擔部分家務和小孩的照顧任務，從而既避免婆媳之間為家庭瑣碎事情而產生矛盾，使老年人活得充實，又保留了傳統大家庭的長處。

第二篇：試論我國立法聽證制度之完善

毫無疑問，“聽證”一詞，往往都是與“民主”相伴隨而存在的，在現代國家和社會，立法民主原則，已經成為人們的共識。所謂立法聽證，就是讓與一部即將出臺的法律有直接或間接利益關系的公眾，或者法律專家、學者積極參與了解該法律的立法背景、宗旨、體例及具體內容，并發現、質疑該法律中存在的問題，以監督、保障該法律趨于完善的一種立法程序，它是立法民主的一種具體體現形式。

正是因為體現著民主的精神，立法聽證制度在西方國家也是隨著民主精神的發展而得到不斷健全完善的，有論者甚至認為，其最初甚至可以在英國1215年的《自由大憲章》有關公民的“法律保護權”的觀念和制度中找到影子[1].它的發展經歷著一個從司法聽證到立法聽證的過程，最初在英國、美國的司法審判制度中確立了聽證制度，如美國司法制度中著名的“正當法律程序”就包含著聽證程序；隨著民主和法治的發展，西方社會公眾參與立法和行政的事務的呼聲高漲，立法聽證制度便應運而生，受到普遍認同，特別是二戰之后，日本和拉美等一些國家相應實行了立法聽證[2].對立法聽證制度的作用，美國學者D??杜魯門的闡釋最為精辟：一是從政策和技術上就法案的條款、名詞等作出正確的解釋；二是作為傳播手段向公眾灌輸法案的內容；三是通過聽證會這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段[3].我國的司法聽證制度起步較晚，第一次規定聽證制度始于1996年頒布實施的《行政處罰法》，立法聽證制度的確立又延遲了幾年時間，直到2000年頒布實施的《立法法》才得以正式確立，體現在該法三個條文之中，第五條規定“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，第三十四條規定“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”以及第五十八條規定“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。其中，第五條規定是一條原則性的規定，即奠定了立法聽證制度的民主立法原則基礎；第三十四條和第五十八條規定則明確規定了立法聽證是立法前征求各方面意見的法定選擇性程序。

其實，在《立法法》頒布的前一年，1999年6月，廣東省人大常委會就《廣東省建設工程招標投標管理條例》舉行了聽證會，開創了我國立法聽證的先河。同年，深圳市更是制定了全國首個地方人大部門立法的聽證規則《深圳市人大計劃預算委員會聽證制度》[4].《立法法》頒布實施之后，全國多數省市相繼以條例、辦法或規定等形式制定了本地的立法聽證規則，也進行了許多立法聽證嘗試。應該肯定，這些立法聽證嘗試都是有益的，對促進我國立法的民主化和科學化都起到了一定的推動作用。但是，由于《立法法》對立法聽證制度只是做了一個原則性的規定，于是在具體操作實踐過程中，各地就仁者見仁、智者見智，在立法聽證的范圍、主體、程序以及效力等各方面，并沒有一個統一的標準。而且，全國人大及其常委會和國務院在立法過程中，目前還沒有開始運作聽證程序。因此，只能說立法聽證制度在我國，只是開始初步建立，在地方立法中開始正式運作，而談不上已經建立了完整的立法聽證制度。

為此，在《立法法》頒布實施五周年之際，筆者認為，有必要對目前我國立法聽證制度的執行情況進行一次重新審視，深入分析其執行執行過程中存在的問題及原因，為進一步健全完善立法聽證制度，促進立法的民主化、科學化提供有力的法理理論和實踐經驗支持。

一、目前我國執行立法聽證制度存在的主要問題

結合對《立法法》制度設計本身的缺陷和各地進行立法聽證做法不統一的實證分析，筆者認為，當前我國立法聽證制度主要存在以下問題。其一，立法者的立法理念沒有真正更新。雖然《立法法》確立了立法聽證制度，但是由于受到舊觀念的影響，我國享有立法權的國家機關、部門和立法者還帶著濃厚的長官意識和官僚主義思想，認為立法只是職能部門的事，與社會公眾無關，于是在立法時不愿意聽證，對立法聽證告知義務履行不到位。而且，更關鍵的是，對此，目前尚無法監督，更談不上追究責任。其二，立法聽證制度的社會認知程度不夠。由于《立法法》的宣傳工作沒有深入開展，社會公眾往往不了解自己可以參與立法的政治權利，自然就很少參加立法聽證會；更嚴重的是，長期以來，我國社會公眾有著較為頑固的“政治冷漠”情結，其參與立法的積極性不高，不愿去行使自己的立法監督權，甚至在一部關系自己的切身利益的法律、法規即將制定出臺前，也不要求立法者召開立法聽證會，對立法者就缺乏必要的監督。其三，沒有建立獨立的聽證主持人制度。當前，在我國行政執法聽證中主持人的地位就不明確，只要求其不是本案的調查者，在實踐中主持人往往是調查者的同事或上司，就不能不讓人對其公正性產生合理懷疑。于是，在我國行政執法聽證中主持人的地位尚不獨立，在立法聽證中獨立的主持人制度更是談不上。其四，由于《立法法》沒有賦予立法聽證程序應有的法律地位，在實踐中往往導致立法者將立法聽證程序視為“走過場”，聽證的記錄結果得不到應用，立法者不吸收公眾在聽證會上提出的意見和建議，使得立法聽證流于形式。

二、關于完善我國立法聽證制度的幾條思路

完善的立法聽證制度，筆者認為至少包含著三個方面的內涵。一是立法聽證主體，即立法者、聽證主持人、聽證參加者。二是立法聽證客體，即需要進行立法聽證的法律、法規或其他規范性文件，就是需要聽證的規范的范圍。三是立法聽證程序，包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序，還包括立法聽證效力規定，即聽證會記錄如何使用的問題。

（一）立法聽證主體制度的完善。

立法聽證主體，有三個方面，一是立法者，二是聽證參加者，三是獨立于二者之間的聽證主持人。對立法者而言，應該進行廣義的界定，即包括法律規范的起草者和審議、批準機關。在法律規范的起草階段，負責起草的機關需要廣泛征求意見，就得進行聽證。當法律規范提交審議、批準后，負責審議、批準的機關，即人大或其常委會及政府主管部門，也要進行聽證。立法是一項嚴肅的工作，采取這種在起草和審議、批準階段的“雙重聽證”，是完全有必要的。而且，應該對負有舉行聽證義務的機關進行必要的法律監督，就是要追究沒有履行應盡的立法聽證義務的機關及其負責人的法律責任，以避免《立法法》規定的立法聽證制度處于形同虛設的尷尬境地。

對立法聽證的參加者來說，應該堅持盡可能廣泛而窮盡的原則。就是在一個法律規范即將制定出臺舉行立法聽證會時，要確保有關系的更多的對象參加，包括法律規范涉及的利害關系人、法律專家學者、人大常委會組成人員、政府官員及司法實務部門的代表，等等。法律應該規定上述人員必須參加立法聽證的法定義務，督促他們能夠參加立法聽證會。特別是對利害關系人，尤其要確保通知到會，一方面，負有舉行立法聽證義務的起草者或審議、批準機關要盡到必要的通知義務，要窮盡一切可能的方法將利害關系人代表通知到會；另一方面，立法者已經盡到必要通知義務而利害關系人無正當理由拒絕到會的，從提高立法工作效率的角度考慮，到法律規范正式頒布實施后，利害關系人則不能以未參加立法聽證為訴由來否定該法律規范的法律效力。

居中裁判，是對任何事項裁判者的基本要求。正如掌握司法審判權的法官必須做到獨立、中立、公正，立法聽證的主持人在立法者和聽證參加者之間，應該保持獨立、中立，這樣才能確保立法聽證程序的公正。為保證主持人的獨立與公正，進而保障聽證職能的獨立地位，有論者提出可以參照律師、法官、檢察官等資格的選拔任用要求，通過考試來取得聽證主持人的資格，建立獨立的選拔任免制度，把聽證主持人的管理與其他行政人員的管理獨立出來[5]，筆者認為，這種思路是值得嘗試的。

（二）立法聽證客體制度的完善。

所謂立法聽證客體，就是指需要進行立法聽證的法律規范。目前，我國《立法法》對需要聽證的法案范圍并沒有作出明確規定。其一，該法僅在第三十四條、五十八條規定了法律案和行政法規應該聽取有關方面的意見，而對地方性法規、自治條例和單行條例、規章，則沒有明確規定要采取座談會、論證會和聽證會的形式聽取意見，只是要求其不能與憲法、法律、行政法規相抵觸，但所幸各地人大、政府在制定地方性法規、自治條例和單行條例過程中，大都進行了立法聽證的有益嘗試。其二，該法第三十四條、五十八條規定對立法聽證僅是一個選擇性的規定，即聽取意見的形式可以多種，包括座談會、論證會和聽證會，可見聽證會僅是可選擇的其中之一，并不是強制性的。

在民主和法治得到進一步發展的今天，結合國外立法聽證的先進經驗來考量，筆者認為，將立法聽證作為強制性的規定，已成為必要。因為，不管是從議題、參加者的范圍及其責任義務，還是從討論問題的程序及其效力等方面分析，立法聽證會與立法座談會、論證會都有很大的不同。

其一，議題內容不同。立法座談會議題比較寬松、廣泛。立法論證會的議題多是立法的必要性、可行性以及具體規定的合理性、可接受性、可操作性等。立法聽證會的議題則主要是就立法過程中出現的具體的、存在有利害雙方利益沖突或爭論的有關問題進行質證與辯論。

其二，參加人范圍不同。立法座談會參加人的范圍比較廣一些。論證會的參加人大部分情況下是專家學者和與議題有關的國家機關或國家機關的代表。而立法聽證會的參加人有特別的規定，其中與所立之法有利害關系的人應是參加的重點對象。

其三，參加人的權利義務不同。立法聽證的參加人所享有的權利以及所應承擔的義務都規定得比較嚴格。比如，在立法聽證制度較為發達的美國，其行政立法機關作為立法聽證的一方當事人，在立法聽證時必須作出事先通知，必須向利害關系人提供參與聽證的機會，還要答復立法相對人的意見，等等。作為立法聽證的參加人的利害關系人也同樣享有一定的權利和承擔一定的義務，比如，利害關系人有得到立法聽證通知、聘請律師參加聽證、提供證據、互相辯論并獲得立法機關答復等權利。另外，利害關系人還須承擔一定的義務，如按時參加聽證、不得提供虛假證據義務，等等。而在立法座談會、立法論證會中，參加人的權利義務沒有嚴格的規定，他們主要是發表意見。其四，程序上有較大區別。立法座談會、立法論證會的程序比較自由，沒有法律的硬性規定，也沒有一般的正式要求。立法聽證會則不同。比如，在美國，立法聽證程序有正式聽證程序和非正式聽證程序，還有近些年發展起來的結合正式聽證程序和非正式聽證程序優越性的混合聽證程序。美國的正式聽證程序也稱為“審判式聽證程序”，其特點在于準司法化，即立法機關仿照法院的審訊程序來進行立法聽證。其五，聽取意見的效力不同。在立法聽證過程中，立法決策機關一般來講受到較多限制，其自由裁量權受到必要的限制。而在立法座談會、立法論證會中，決策機關所受的限制要小得多。例如，在美國的正式聽證程序中，決策必須根據聽證筆錄作出，而在座談會、論證會等非正式程序中，立法機關所獲得的信息、資料及其他證據，僅供決策部門作決定時參考，不受其嚴格約束[6].鑒于上述分析，很顯然，立法聽證會從議題、參加對象及其權利義務、程序和聽取意見的效力等各方面，在促進立法民主化、科學化的作用上都要優于立法座談會和立法論證會，因此我國《立法法》實該把立法聽證作為法律、法規以及地方性法規、自治條例和單行條例、規章等法律規范立法過程中的強制性程序加以規定，而不是現在的選擇性規定。當然，立法座談會和論證會也不能摒棄，應發揮其靈活機動的優勢，作為立法聽證程序的有益補充。

（三）立法聽證程序的完善。

立法聽證程序問題，也是我國《立法法》尚未明確規定的一個缺陷。筆者認為，立法聽證主要包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序，以及聽取意見的效力規定，即聽證會記錄如何使用的問題。

立法聽證會進行程序，主要是對聽證主持人、立法者和參加人而言。在聽證會進行過程中，聽證主持人始終居于中立地位，先由立法者說明立法的理由、提供證據，介紹法案內容及其立法背景資料等等。再由聽證參加人對立法理由及法案具體規定等提出質疑，并提供證據，立法者必須對他們提出的問題作出回答。在聽證過程中，可以參照法院審判案件的庭審程序進行，允許雙方展開辯論，還可以允許法案利益關系人聘請律師參加聽證會。

立法聽證程序的最后一個問題，就是聽證記錄的使用問題。對立法聽證會中收集到的意見的效力問題，我國《立法法》也沒有作出明確規定。為了讓立法聽證會對相關的法案產生實質性的影響，必須賦予聽證記錄應有的法律地位，就是要借鑒美國行政裁決聽證程序中的“案卷排他原則”，將立法聽證會記錄作為立法決策的唯一證據來源，未在聽證會上出現的、并經雙方辯論的材料不能影響、左右未來立法的內容。這樣才能使立法決策者的自由裁量權受到必要的限制，讓立法聽證會真正發揮作用，為立法的民主化、科學化奠定堅實的基礎。

[參考資料]

[1]許華、王鄴《立法聽證制度初探》，載《人大研究》2002年第4期，第19頁。

[2]李淑英《立法聽證制度的功能分析》，載《華東政法學院學報》2002年第4期，第66頁。

[3]周偉《完善立法聽證制度研究》，載《現代法學》1999年第6期，第133頁、134頁。

[4]唐娟《地方立法民主發展的實證分析》，載《云南行政學院學報》2004年第4期，第27頁。

[5]蔡紹輝、柯敏《我國聽證制度的現狀及其完善》，載《湖北職業技術學院學報》2004年第4期，第69頁。

[6]汪全勝《立法聽證初論》，載《法學雜志》2002年第4期，第60、61頁。

張海光

第三篇：立法提案制度及其完善

立法提案制度及其完善

立法機關在審議和通過法律之前，首先要由特定的機關和人員對所要制定的法律案提出相應的動議，通過一定的法定程序才能使某一種法案進入立法機關的立法議程。因此，立法提案是法案進入立法議程的起始階段，也是一項很重要的立法環節，對法案的制定有著重要的意義。在我國立法實踐中對其重視不夠，在立法理論中也對其缺乏較為深入的研究。

一、立法提案的界定

立法提案或提出法案是提案的一種。什么是提案？學者們眾說紛紜，意見不一。有學者認為，提案在議學中稱為動議，在國外立法機關的議事規則中稱為提議，是指以書面形式提出的動議①。有學者則認為，提案是指提出為供討論的議案②。美國學者司徒吉士認為，提案是向議會提出考慮和行動的一種建議或審問的正式聲明。所謂動議，是指出席會議的人，提出一個問題或意見，請求與會者予以討論或采納③。筆者認為，所謂提案即提出議案，指享有提案權的主體向有關國家機關提出的動議。

作為提案一種的立法提案（或法律議案、法案），是指享有立法提案權的機關、組織或人員（以下簡稱為提案主體）按照法定的程序和方式向特定的立法機關提出的關于制定、修改、廢止某項法律法規的動議。

其一、立法提案主體的法定性。

立法提案主體即立法提案權人是指提出立法動議的人或機關。立法提案權是指法定的機關或人員向國家立法機關提出法律動議或法律草案的權力。擁有立法提案權的機關或人員各國規定都不一樣④。

我國的立法提案權屬于特定的國家機關和人員。比如憲法第64條規定：憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者1／5以上的全國人民代表大會的代表的提議；立法法 ①②

[臺]羅志淵：《立法程序論》，正中書局1974年版，第85頁。

[臺]王堡麗：《議學理論與民權運用之研究》，黎明文化事業公司1987年版，第137－138頁。③

司徒吉士著，沈已堯譯：《會議程序規則》，香港經濟法律出版社，1987年版，第28頁。

④

大致有以下情況：第一、屬于議會。如美國1787年憲法規定：本憲法所授予的各項立法權，均屬于由參議院和眾議院所組成的合眾國國會。第二、屬于議會和政府。如1958年法國憲法第39條第1款規定：立法創議權同時屬于總理和議會議員。1947年意大利憲法第71條規定：創制法律權，屬于政府、兩院每個議員，以及根據憲法性法律享有法律創制權的機關和機構。第三、屬于政府。如1934年奧地利憲法規定：法律草案的提出權屬于政府，議會不得提出法律草案，但有權否權政府提出的法律草案。第四、屬于特定的機關和公民。如1947年意大利憲法第71條規定立法提案權屬于政府和議員外，還規定：人民通過5萬以上的選民提出擬定條文的草案的方法來實現法律創制權。第99條第2、3款還規定：國家經濟與勞動會議是參眾兩院和政府的咨詢機關，享有創制法律權。根據法定原則并在法定范圍內，協助擬定有關經濟與社會問題的立法。第12條、13條規定：全國人民代表大會主席團、全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會、一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人民代表大會提出法律案。《立法法》第24條、25條規定：委員長會議、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會、常務委員會組成人員十人以上聯名，可以向全國人大常務委員會提出法律案。國務院組織法、各級人民地方政府組織法以及民族自治地方法等都相應規定了不同的立法機關立法活動中享有立法提案權的機關和人員。

其二、立法提案程序的法定性。

立法提案程序是立法提案權人向立法機關提出法案的程序性規定，包括在何時向什么機關提出法案。比如說向全國人民代表大會提出法案，一般要求在全國人民代表大會期間向特定的機關提出法案。對于在全國人民代表大會休會期間，享有向全國人民代表大會立法提案權的人是否可以提出法案，應該也是可以的，我國《立法法》第14條就規定，向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出。這里有兩個問題：一是怎樣向全國人大常務委員會提出法案，是直接提交給全國人大常務委員會（全國人大常務委員會按法律規定是每兩個月召開一次會議）還是它的工作機構？二是立法提案權向全國人大常務委員會提出屬于全國人大范圍的法案與直接向全國人大提出法案在進入議程的程序上有什么區別？對于第一個問題，我國《立法法》沒有做出詳細規定，但實踐中的作法是可行的。對于第二個問題，《立法法》做出了特別規定，立法提案權人向全國人大常務委員會提出屬于全國人大范圍內的法律案，須由全國人大常務委員會根據一定的程序審議以后，決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向全國人民代表大會全體會議做出說明，或者由提案人向大會全體會議做出說明。《立法法》對于不同的立法提案權人的提案有不同的程序規定，比如，全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會作為提案權人向全國人民大會提出法案，由全國人大主席團決定是否列入大會議程。但對一個代表團或者三十名以上的代表聯名的立法提案權則有兩個途徑選擇：一是由主席團決定；一是交有關的專門委員會審議后提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。

其三、立法提案效力與內容的法定性

立法提案雖然是一種立法建議，但是它與一般的立法建議不同。對于一般立法建議的提出主體、提出程序、提出方式等，法律沒有任何限制。任何機關、組織或個人都可以在自己認為適當的時候、以適當的方式提出自己有興趣的立法建議，這些建議可能有較大的社會價值，在許多情況下可能是決策機關編制立法規劃和形成立法決策的重要材料來源與參考因素。而立法提案中的立法建議主體，一般是由國家法律法規規定，立法提案中的立法建議提出后，立法機關一般負有必須接受和處理的義務，對其采納與不采納做出一些必要的說明。但對一般的立法建議立法機關沒有此項義務。

立法提案與法律草案有聯系也有區別。立法提案有兩種情況：一種是不僅提出制定、修 改、廢止法律法規的倡議或意見，而且附帶法律草案；另一種是僅僅提出制定、修改、廢止法律法規的建議、倡議或意見，不附帶法律草案。提出法律草案的情形也有兩種：一種是有關主體在向立法機關提出立法倡議時提出法律草案（這個屬于立法提案的范疇）；另一種是立法機關已經將某種動議（不附帶法律草案的動議）提上立法議程的情況下，由接受法律草案起草任務的某種機關、組織或個人向立法機關提出法律草案（準確地說是進入立法議程的法律起草的范疇）。筆者認為，這兩種法律草案的提出法律意義不一樣，在立法提案中，提出的法律草案還有待立法機關根據一定的程序和標準決定是否將其納入議事日程，而后一種情況則是法律草案已經進入議事日程。在我國現有的法律法規中，并沒有區分附帶法律草案的立法提案和不附帶法律草案的立法提案，因此這兩種情形都應該是立法提案的情形。

二、立法提案與立法規劃的關系

立法規劃是指有立法權的主體，在自己的職權范圍內，為達到一定的目的，按照一定的原則和程序所編制的準備用以實施的關于立法工作的設想和部署①。立法規劃對我國立法機關的立法工作、國家的法律體系建設、社會主義法治目標的實現等都有著非常重要的作用和意義。立法規劃對立法提案有很重要的影響。一方面，立法規劃確立的立法項目必須通過立法提案的形式進入立法議程，才能保證立法規劃的實施和執行。另一方面，立法規劃在很大程度上決定了立法提案的質量，影響立法提案能否被大會提交立法議程并進行實質性的立法工作。不管是短期立法規劃（如立法計劃）、中期立法規劃（如立法五年規劃）還是長期立法規劃（如十年立法規劃），都是立法機關在一定時期立法的基本指針或指南。雖然立法規劃不是一成不變，但它的改變必須履行一定的程序如提起、審議和表決通過等。立法規劃中所確立的立法項目必須作為立法議案被提出，這才是立法項目真正進入立法的開始，如果沒有法定的機關或個人向立法機關提出，則立法規劃確立的立法項目有可能落空。同樣，立法規劃在一定程度上決定法定機關或代表提出的立法議案的質量，就是說立法提案能否被真正納入立法議程，一定程度上受立法規劃的影響。以全國人民代表大會為例，它每年接受的立法提案很多，然而只有很少的一部分能進入大會議程。“據九屆人大一次會議統計，共收到立法議案830件，這些議案往往僅有建議‘應當制定×××法’或者建議‘應當修改×××法’，少部分也附有法律草案。”②然而真正被納入會議議程的非常少。如果說，國家機關和代表的提案很少被提交大會議程，有可能傷害提案人的積極性的話；另一方面也要看到，提案不應是想當然的行為，它應該結合國家發展的實際需要，并考慮國家的立法規劃。

立法提案也是一條有效的修正立法規劃的途徑。立法規劃確定的立法項目不一定非常適合或貼切，有時必須作一些調整。在法定的提案主體提出的某一動議（其不包括在立法規劃的立法項目中）經過立法機關一定的審查程序后，決定其應該被納入大會議程或正式提上立法日程，則立法機關應啟動一定的程序修正立法規劃，使其變得更加完善和具有可執 ①②

郭道暉總主編：《當代中國立法》，中國民主法制出版社1998年版，第1195頁。

李林：《立法權與立法民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，清華大學出版社2000年版，第281頁。

行性。

三、立法提案列入立法會議議程

一般來講，立法提案是立法形成階段的起點，即正式立法程序啟動的導引，然而有立法提案并不必然就進入正式的立法程序，一種立法提案是否進入立法日程，由立法機關根據一定程序和標準，決定其是否提上立法日程。

立法提案列入立法會議議程是正式立法程序的開始，此前都是立法的序幕。不過，立法提案要進入立法會議議程要經歷一定的審議或審查過程，什么樣的立法提案能夠進入立法會議議程以及怎樣進入立法會議議程，一般由國家法律來規定。我國法律規定了立法提案進入會議議程的法律程序，而沒有規定什么樣的立法提案才能進入立法會議議程。

（１）立法提案進入立法會議議程的法律依據

雖然我國沒有一部法律法規為立法提案進入立法會議議程提供法律依據，但筆者認為，立法機關的立法規劃可以作為立法提案進入立法會議議程的法律依據。立法規劃就是有立法權的主體，在自己的職權范圍內，為達到一定的目的，按照一定的原則和程序所編制的準備用以實施的關于立法工作的設想和部署①。立法規劃決定了立法提案能否被大會提交立法議程。不管是短期立法規劃（如立法計劃）還是中期立法規劃（如立法五年規劃）以及長期立法規劃（如十年立法規劃），它都是立法機關在一定時期立法的基本指針或指南。立法規劃中所確立的立法項目必須作為立法議案被提出，這是立法項目真正進入立法的開始，如果沒有法定的機關或個人向立法機關提出，則立法規劃確立的立法項目有可能落空，也就有可能影響立法規劃的執行。如果立法機關不以立法規劃為依據，列入議程的立法提案的不是立法規劃的立法項目，那么立法規劃的制定就失去了意義。很多國家通過法律規定，立法依據立法規劃進行。如保加利亞的《規范性文件法》規定，立法工作必須按計劃進行。依照該法第19條，只有國民議會常設委員會和議員，才有權向國民議會提交不在法律草案工作計劃之內的法律草案②。我國全國人大和國務院以及不少地方立法機關也制定過立法規劃或立法計劃。因此，立法提案權的主體提案時應考慮立法機關的立法規劃，立法機關對立法提案能夠進入立法議會議程的審查依據主要也是立法規劃。當然，如同立法規劃可以通過一定的程序加以修正一樣，有些非立法規劃中的立法項目提案經由立法機關審議，并確定其有立法的必要性、可行性和緊迫性時，也可以列入立法議程。

（2）立法提案列入立法會議議程的程序

很多國家對于立法提案權的主體提交的立法提案都規定了一個列入立法會議議程的法定程序。比如美國規定，國會所有的立法提案都須提交小組委員審議，在這個過程中，有可能淘汰80％的立法提案，剩下的立法提案再提交一院委員會審議，又會淘汰一部分立法提案，然后經過一院全體會議審議、兩院協商委員會審議等程序，最后能夠進入立法議會議程的不到原先總提案的5％。

我國的立法法、全國人大組織法、全國人大議事規則規定，凡由一個代表團或者30名 ①②

郭道暉總主編：《當代中國立法》，中國民主法制出版社1998年版，第1195頁。

吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第784頁。以上的代表向全國人大提出的法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。凡由其他享有立法提案權的主體所提出的法律案，由主席團決定是否列入會議議程，常委會組成人員10人以上聯名提出的法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常務委員會會議議程；不列入常務委員會會議議程的，應當向常務委員會會議報告或者向提案人說明。其他機關向全國人大常委會提出的法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先提交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務委員會提出。

（３）立法提案的撤回

享有立法提案權的主體對于所提的法案是否有權撤回，一般地來講，立法機關都規定視法案提交審議的程度來決定。我國法律法規規定有不相一致一處。全國人大組織法規定：向全國人大提出的議案，在交付表決前，提案人要求撤回的，對該議案的審議即行終止。這實際上等于賦予提案人以撤回議案的絕對權力，這是不合適的。這里沒有區分兩種情況：一種是提交了立法提案，但尚未提交有關部門審議，如果提案人要求撤回，應該說是允許的，這就等于實際沒有提交一樣。另外一種情況就是，提案人提交了立法提案，并且立法機關已對其進行審議、已列入會議議程時，提案人就不能享有絕對撤回的權力。原因在于，該提案所表達的已不僅僅是提案人自己的意思表示，而同時凝聚了審議機關和人員的智慧和勞動。如果允許提案人隨意撤回，勢必使立法程序的啟動處于不穩定狀態，而且還會造成立法資源的浪費。在2000年3月15日通過的《中華人民共和國立法法》中對立法提案的撤回做了更為完善的規定。全國人大及其常委會區分三種不同情形，分別規定了法律案的撤回程序。第一種情況，提案人雖已提請審議，但全國人民代表大會或全國人大常委會尚未列入大會議程，如提案人提出撤回請求，則該法律案的撤回即刻生效。第二種情況，法律案已交付表決，則提案人提出的法律案的撤回請求無效。第三種情況，對于提請審議的法律案已列入全國人民代表大會或全國人大常委會的會議議程，而在交付表決前提案人提出撤回請求的，《立法法》規定，在全國人民代表大會舉行會議期間，提案人應當說明理由，經主席團同意，并向大會報告后，多數代表不持異議，則允許提案人撤回法律案；在全國人大常委會舉行會議期間，提案人應當說明撤回理由，經委員長會議同意，并向常委會報告后，若多數常委會組成人員不持異議，則提案人撤回法律案。

四、我國立法提案制度存在的問題及完善對策

我國立法動議和法律草案的提出方面，存在有這樣幾個問題：第一、立法提案權的主體不全面。我國現實的做法與法律規定不一致，例如，從1988年以來，我國三次修改憲法共十七條，最初的修憲動議均由中共中央提出，且我國《立法法》關于立法提案權的主體均無規定政黨可以提出議案，更別說其他八個民主黨派了，對于一定數量的公民是否可以提案也沒有規定，立法提案權的主體范圍較小。第二、議案的提出數量與進入議程的數量之 間存在障礙。在全國人大召開每次會議時，全國人大代表提出議案數量的多少與進入議程的議案數量并無必然的關系①，而且每次全國人大開會時，都有一些常規議程如一府兩院的工作報告、政府預決算報告等，占據了大量的時間，從而導致進入全國人民代表大會議程的立法議案就更少了。對于全國人民代表大會來講，如果代表的提案得不到重視的話，勢必影響提案人的積極性，人民的意志就無法表達出來。這應該是立法中加以注意和改善的地方。第三，立法動議和立法草案的提出，應該通過法律加以詳細規定。根據我國的法律，享有立法提案權的人可能只提出立法動議并不提出法律草案，或者提出立法動議的同時也提出立法草案，法律應該對提出動議和提出法律草案加以區別，或者確定一定范圍的提案在提出動議時必須提出法律草案及其說明，以提高我國立法提案的質量。

鑒于此，筆者認為完善我國提出法案的程序的對策有以下方面：首先，立法法案的提出是特定機關和組織的事情，我國關于立法提案權的規定中，關于立法提案權主體的范圍規定過于狹窄，而且與現實立法實踐不相符合。中國共產黨中央委員會就有向全國人大提出過法案的事，其他社會團體和組織在法案的提出與起草過程中也發揮過重要作用，因此，我國立法提案權享有的主體應增加：中國共產黨、各民主黨派、共青團、工會、婦聯等社會組織。另外，我國是人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，但是廣大人民群眾卻不能依法直接向立法機關提出法案，而世界上其他國家，人民享有立法創制權是憲法法律規定的權利。例如，奧地利憲法規定，20萬以上的選民聯名，可以提出法律草案；意大利和瑞士規定，5萬以上的選民聯名，可以提出法律草案；索馬里規定，1萬以上選民可以聯名提出法案②。從我國的國家性質以及發揮社會主義民主制度的優越性的角度來講，我國也應規定一定人數的公民可以向國家立法機關提出法律草案，我國有學者曾提出過建議：“應當允許50萬以上選民聯名可以向全國人大提出法案；30萬選民聯名可以向全國人大常委會提出法案；20萬以上選民聯名可以向省級人大提出法案；15萬以上選民聯名可以向省級人大常委會提出法律草案；10萬以上選民可以向較大的市的人大提出法案；8萬以上的選民可以向較大的市的人大常委會提出法律草案。”③其次，應當準確區分提出立法動議與提出法律草案，并且進一步規范法律草案的提出。我國法律應明確規定立法動議的提出與法律草案提出有不同的要求，立法動議只是提出某一種倡議，并不附帶具體內容，而提出立法草案則不同，要求其內容應規范化。法律應明確這二者不同的意義以及適用的不同程序，對于立法動議應集中登記，交有關委員會審查決定由什么樣的主體再行提出法律草案，或者決定不予提交審議，對于立法草案待進入審議程序再交由有關委員會審議。對法律草案的提出，應要求法案的提出者必須提交符合規范化的法律草案，必須具備如下內容：“

1、法案的名稱；

2、提出法案的理由；

3、法案的目的或者宗旨；

4、法案的主要原則 ①

如八屆人大期間，人大代表及代表團共提出議案3369件（不包括人大代表及代表團提出的各種立法建議），列入議案即交付專門委員會審議的僅566件。參看全國人大常委會副委員長田紀云在1998年3月10日在第九屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《全國人民代表大會常委會工作報告》，載1999年的《中國法律年鑒》。還有九屆人大一次會議期間，全國人大代表及代表團共提出議案2782件，列入議程即方交付專門委員會審議的僅190件；九屆人大二次會議期間，全國人大代表及代表團提出議案916件，列入議程即交付專門委員會審議的僅195件。以上資料根據1999、2000年《中國年鑒》統計得出。②

吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第438頁。③

李林：《立法權與立法的民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，高鴻鈞主編，清華大學出版社2000年版，第280頁。和基本架構；

5、法案的主要條款及其內容；

6、提案人署名、附議者聯署。對于不符合規范化要求的法案，應當建立退回重新修改的制度予以處理。”①

①

李林：《立法權與立法的民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，高鴻鈞主編，清華大學出版社2000年版，第281頁。

第四篇：我國勞動合同立法現狀及其完善

我國勞動合同立法現狀及其完善

08413317謝志群

一、我國勞動合同立法的現狀

(一)我國勞動合同立法的抉擇困境

勞動合同立法適當與否，取決十對勞動契約自由干預的限度，而我國現代勞動契約自由干預限度如何，很大程度上又取決十這樣一個前提:即是否仍需要繼續以廉價勞動力作為發展經濟的條件之一。如果堅持這一發展路徑，就豁床著我國勞土保護標準仍要停留在原有水平上或有限地提高。況日，解決該問題不能逾越木國發展的內在需要與國際竟爭需要的滿足。在國內，生活水平的提高、各種社會問題的解決都需要經濟的支持;在國內，我們既要發展經濟，又要兼顧勞動者一利益在國際上，既要考慮發達國家高勞動標準要求的敦促，又要考慮不發達國家以勞動力成木參與竟爭對我國經濟發展構成的壓力。要兼顧這些因素并非易事，如何取其“利”，避其“害”，如何集所有的“利”十勞動合同立法中，成為我國勞動合同立法的抉擇難題。

這種狀況，使我們在勞土標準上不能簡單地在倒退或趕上甚至超過發達國家之間做出選擇，但我們可以得出一個粗略的結論，即:在勞土標準上，我們既不能倒退又不能迅速趕上或超過西方發達國家。固守舊的低勞動力標準，具有短期效應;走新路，向發達國家高勞動力標準靠攏，又有風險。由此，我國只能在發展中國家低標準與發達國家高標準之間才找一個適度之點，即勞動契約自由規制適度，唯此，我國勞動合同立法才能平衡經濟發展與勞動者一利益保護的關系。

(二)我國勞動合同制度中存在的問題

我國勞動契約自由規制的典型代淤扮一一《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)，其立法方向是正確的。在政治上，它是緩和社會矛盾、關注民生的最直觀、最有效的舉措之一，為我國各項事業發展提供基礎保證摒棄了以往一味以低勞動力成木取勝的經濟發展策略。但從實踐來看，它并非完美無缺，仍存在勞動契約自由規制不適度等問題。具體表現在:

一、我國勞動合同立法的現狀

(一)我國勞動合同立法的抉擇困境

勞動合同立法適當與否，取決于對勞動契約自由干預的限度，而我國現代勞動契約自由干預限度如何，很大程度上又取決于這樣一個前提:即是否仍需要繼續以廉價勞動力作為發展經濟的條件之一。如果堅持這一發展路徑，就意味著我國勞工保護標準仍要停留在原有水平上或有限地提高。況且，解決該問題不能逾越本國發展的內在需要與國際競爭需要的滿足。在國內，生活水平的提高、各種社會問題的解決都需要經濟的支持;在國際上，我們處于“上擠下壓”的中間位置。相對于發達國家而言，我們是以低勞動力成本在競爭中取勝的，目前在高精尖的科技領域沒有競爭力，競爭優勢在于勞動密集型產業的低勞動力標準靠攏，又有風險，至少會在短期內使其競爭力水平下降或難以提高。但如果能安全度過這一薄冰路段，那么，我們的發展就會登上一個新的臺階。由此，我國只能在發展中國家低標準與發達國家高標準之間尋找一個適度之點，即勞動契約自由規制適度，唯此，我國勞動合同立法才能平衡經濟發展與勞動者利益保護的關系。

(二)我國勞動合同制度中存在的問題

我國勞動契約自由規制的典型代表———《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)，其立法方向是正確的。在政治上，它是緩和社會矛盾、和諧社會、關注民生的最直觀、最有效的舉措之一，為我國各項事業發展提供基礎保證在經濟上，它摒棄了以往一

味以低勞動力成本取勝的經濟發展策略。但從實踐來看，它并非完美無缺，仍存在勞動契約自由規制不適度等問題。具體表現在:

1．勞動合同制度或曰勞動契約自由制度實施效率低下。資方不履行工作環境、法定工時、最低工資標準要求等義務，在我國許多公司、企業或其它用人單位中是一種常態。

2．現有勞動合同制度或曰勞動契約自由制度設計本身有缺陷。這種制度本身的缺陷，降低了該制度的權威性，也因此增加了該制度踐行于實踐中的難度，以致立法目標全部或部分落空。換言之，制度本身的缺陷導致了制度實施效率的低下。

具體體現在:

其一，“視為訂立無固定期限勞動合同”這一威脅，對于短期用工難于適用，而且即使對于一年以上的用工，也可以通過期日的規避來擺脫威脅，即可在用工之日起滿一年的當日之前的任何日期內補訂書面勞動合同或解除勞動關系。如屬前者，還算是達到了立法目的，如屬后者，則可能是對勞動者就業機會的損害。

其二，依我國《勞動合同法》第7條、第10條第3款的規定，雖然要求建立勞動關系應當訂立書面勞動合同，但同時又規定勞動關系是自用工之日起確立的，而不是自書面勞動合同成立或生效之日確立。可見，這種勞動合同書面形式的強烈要求，不是“效力性”的，而是“保護性”的。勞動合同的書面形式不是勞動關系產生的效力性條件，它只是保護勞動關系的一個證據上的支持。“契約采取書面形式還是口頭形式或其它默示形式，只是在證明契約關系是否存在的舉證上有難易之分，而不是契約本身存在著優劣的差別”。由此，如果沒有訂立書面勞動合同，那么不訂立書面勞動合同的后果———支付雙倍工資或視為無固定期限勞動合同———欲對資方實際發生作用，還需要勞方舉證證明與該資方存在勞動關系，而這對勞方來說并非是舉手之勞的事情。

二、我國勞動合同立法的完善

我國勞動合同立法的上述現狀，筆者一認為可從外在和內在兩個視角加以改善。就外在視角而言，是指勞動合同立法應適當，要眼界向遠、向外伸展。眼界放遠，就是力爭成為自己命運的創造者一，避免短期內成為自己觀念的俘虜;眼界向外，則是指不僅勞動合同制度本身設計需考慮經濟發展、社會信用機制、社會保障體制等現實與未來，而且即使是完美的勞動合同制度，它要施行于實踐之中也不能缺少這些機制的協同。就內在視角而言，是指各勞動合同制度本身及彼此之間協調、照應，通過勞動合同制度的內在完善，從而達到目標的最高效實現。

(一)外在視角

就外在視角而言，具體應著眼于以下兩點:

1．協調、助益于《勞動合同法》實施的法律體系。勞動合同糾紛解決費時、費力、成本高昂。勞方與資方相比，處于弱勢的勞方往往因難以承受這沉重的糾紛代價而不得不妥協退讓，這無疑助長了作為強者的資方恣意妄為地違反勞動合同制度的行為。要走出勞動合同糾紛解決成本高昂的困境，首要的是建立合理或傾斜于勞動者的糾紛解決機制。具體可采取 以下措施:規定律師費由敗訴方負擔，以此減輕勞方的經濟負擔與思想顧慮，并調動律師辦理該類糾紛案件的積極性;完善調解、仲裁解決糾紛機制，真正發揮其作用，并在人員素質、構成、經費來源等方面要給予支持，并同時增加救濟途徑;綜合協調無固定勞動合同制度的就業目標。無固定期限勞動合同制度對充分就業目標實現的作用大小，關鍵在于該制度適當與否———無固定期限勞動合同制度既要有利于就業安定，又要有利于充分就業，而且充分就業應是就業數量與質量綜合判斷的結果。然而，當前我們所謂的就業安定，其實只保障了一部分在崗人員的就業質量，而且又是以其他部分人員持久失業為代價，這種對“輪流失業”局面的破壞，可能會造成“就業機會”的兩極分化，進而導致經濟、社會地位的兩極化，亦是對社會向上、向下流動激勵的阻滯，以致使人對未來絕望，社會動蕩不安因此成為必然。

當然，這是以就業崗位資源稀缺為前提的。由此看來，試圖僅以現有無固定期限勞動合同制度保證就業安定———而且只能是部分人的就業安定的方式來擺脫就業困境及因此所致危害是不現實的，它把過重的責任推給了企業，阻滯了公司、企業或其它用人單位的發展活力，并造成勞動者就業機會的不公平。因此，無固定期限勞動合同制度就業目標的實現應是一個制度綜合協調的過程。

2．實施強制性的外在補足。“現存制度的低效率表明政府機制的缺乏而不是決心的缺乏”。立法機制不足，主要表現為政府監督監察不足。諸如由于勞動執法隊伍建設落后、勞動執法者責任感不強等原因致使勞動監督檢查不到位;地方政府在觀念、行動上漠視法律、無視科學發展觀、著意于掠奪式經濟發展觀等現象的盛行;對保護勞動者權益的行為百般壓制等。若要改變這種現狀，就需要加強政府監督監察，提高勞動執法隊伍的業務水平及責任感，加強相應的理念，重視法律，規范相應的制度。尤其值得一提的是信訪制度，它本是解決勞資不公問題的最后一個監督通道，但一些地方政府或司法工作部門在最高首府設立“接訪”辦事處，實為“截訪”，直接意圖是將民之怨、民之不滿無法上傳，以滿足政府及官員們的經濟發展、社會穩定的政績要求。這種現象在《勞動合同法》出臺后雖有緩和，但因其根深蒂固性，仍在繼續，如此以來，信訪制度雖對法的實施或執法者嚴格依法執法有督促作用，但仍是打了折的。這種折扣的形成，一方是由于多種原因而形成的“浩浩蕩蕩”的上訪隊伍的不斷上訪，另一方是執法者不惜每年投入大量的人力、物力、財力去完成“截訪”這一“政治性任務”的竭力抵抗，兩相抵抗耗費了各方的力量，使我國法的執行成本高昂，但法的實效卻未能因此得以充分發揮。這也需要加強有效政府監督機制，科學實施政府職能觀，適當干預公司、企業行為，正確理解“法治”的含義，不僅要“有法”而且要重視“法的正當性”，實施強制性的外在補足，促進我國勞動合同制度的有效實施。

(二)內在視角

就內在視角而言，應著眼于以下方面:72政法論叢2011年

1．將各勞動合同制度彼此間的抵補作用納入各勞動合同制度設計考量之中。具體而言: 第一，確立勞動契約自由合理限度的客觀機制。

政府、勞方、資方三方協商和集體合同制度是使勞資雙方權利義務合理分配的行之有效的機制，而在我國，這一機制的作用并沒有發揮出來。這首先是勞動者組織———工會缺位或制度存在不足所致，特別是工會獨立性問題。三方協商和集體合同制度是政府、勞、資三方及勞資之間在主體勢力近于平等之下所進行的協商，加之由于各方的共同制約、妥協作用以及 它們各自的組織性，所以，對勞動契約自由在勞資雙方之間分配的限度以及其與社會的契合性，更能近于合理，它是保障勞資雙方間個別勞動契約自由合理限度的客觀基準。其次，在理論與立法上，如何處理勞動契約與民事契約的關系也制約著勞動契約自由的合理限度。

第二，就無固定期限勞動合同制度而言，它受到同為勞動合同制度的非全日制、勞務派遣制度的抵銷。非全日制、勞務派遣等靈活就業形式，其臨時性、可兼職的特點，雖然符合部分勞動者的需要與意愿，但其更利于資方而不是勞方的缺陷卻是顯而易見。具體表現為:在非典型雇傭關系下，絕大多數勞動者無從獲得無固定期限勞動合同簽訂的機會，因為它的臨時性、非連續性無法滿足無固定期限勞動合同訂立所要求的期間條件的限制;而且非典型雇傭關系本身的不穩定性及其制度化沖抵或毀滅了無固定期限勞動合同制度對穩定勞動關系目標的追求與實現。因為非典型雇傭關系及其制度化不僅使職業安定受到威脅，也使勞動者社會保障權益難以實現，勞工以團體力量維權亦難以落實。這些無疑弱化了對勞動者權益的保護，同時，使企業擺脫了其更多的社會責任。雖然在一定程度上，非典型雇傭關系有利于勞動者“促進就業”，然而，這種對就業的促進也僅限于數量上的，它更可能是以更多利益的失去為代價換得了那已被“抽了油”的就業機會。通過以上分析，我們可以得出這樣的結論:我國《勞動合同法》對非全日制用工、勞務派遣用工的制度化順應了世界用工形式的變化，但在同一部法律之中又規定了與此相左的用工形式———無固定期限勞動合同用工形式，進而使無固定期限勞動合同的立法宗旨只能獲得部分實現。既然當下無固定期限勞動合同與非典型勞動合同各有其存在的合理性，我們難以做出非此即彼的選擇，盡管后者妨礙了前者目標的實現，那就只能在完善各自的同時，盡力克服各自的缺陷，使其彼此協同，共同服務經濟，維護勞方利益，和諧勞資關系。這一方面是因為我國守法意識淡薄，勞務派遣等靈活用工形式為資方留下了更多的違法空間;另一方面是因為我國經濟基礎還不夠堅實，更多勞動者沒有或不能成為資本的參與者，勞資間平衡易于斷裂或勞資差距大，因此勞資平衡的實現需要更大的努力。具體到立法上，就是加強規制，例如，規定“勞務派遣必須具備特定的、合理的理由”

2．就勞動合同制度本身而言，制度本身應與現實契合。政府對最低工資的干預，以及資方對這一干預的服從，是為了減少貧窮并使勞方收入達到生存費用的標準。同時，最低工資的規定，也是為了維持公眾的購買力，以便使國家從經濟滑坡中走出來。

在大陸，可以肯定地說，目前企業的存活期間總體水平只會低于臺灣。由此可見，無固定期限勞動合同制度可適用空間極為有限。我國這種公司、企業或其它用人單位規模、壽命的現實，制約了無固定期限勞動合同對穩定勞動關系的追求，意味著以無固定期限勞動合同治愈失序狀態這一期望的落第1期李敏華:我國勞動合同立法現狀及其完善。公司、企業存活的短期性，使勞動者不得不隨之不斷流動，即使謀得的確定，也只是相對意義上的。我國公司、企業的發展現狀與職業自由機制，注定了我國當前的勞動者較發達國家與地區以及非市場化國家中的勞動者有更多的不確定性。針對這種現狀，應適當擴大無固定期限勞動合同制度的適用空間，落實無固定期限勞動合同治愈失序狀態的期望，科學調整公司、企業存活的期限，使公司、企業的發展與職業自由機制有機結合，在公司、企業穩步發展的同時，使勞動者也得到有力保障。

總之，對于處于弱勢的勞動者的保護及其效果，不應局限于也不意味著給予其更多的權利或傾斜就是更好的保護，而是在于所給予的權利或傾斜的適度性以及實施限度如何。而這種適度性的把握，無論是在內在的視角、還是外在的視角下，都要以系統的視野來對待。

第五篇：淺談我國環境保護立法的完善

淺談我國環境保護立法的完善

山東省茌平縣環境監測站 于巖

我國隨著經濟的快速發展，環境污染日益嚴重，生態安全受到嚴峻挑戰。資源的稀缺性和環境保護、社會發展的矛盾日益突出，已嚴重阻礙了經濟發展的步伐。要實現全面建設小康社會的奮斗目標，我們必須實現傳統經濟向循環經濟的轉化，發展循環經濟是我國經濟發展的最佳模式選擇。以循環經濟為理念完善我國環境保護立法是我國實現可持續發展的必由之路。為此，應從以下幾方面完善我國環境保護立法。

（一）提升《環境保護法》立法地位，20年來，我國先后出臺了《大氣污染防治法》、《礦產資源法》、《野生動物保護法》等20余部環境、資源、生態保護方面的單項立法，唯獨缺少一部體現國家環保基本方針政策的環境基本法。因此，建議將修訂后的《環境保護法》提升為基本法，交由全國人大全體會議審議通過。作為環境基本法，側重于確立國家環境保護的大政方針，明確環境與發展的關系，明確各級政府的環保職責，確定環境侵權歸責原則等涉及整個環保領域的共性問題。目的在于使環境保護法律體系更加具有科學性和系統性，形成在憲法規定之下的環境基本法、環境單行法律、法規、規章以及其他規范性文件的統一而科學的環境法律體系。環境基本法所闡明的環境法基本原則、基本法律制度、基本規范能為今后的環境法典的制定打下基礎。

（二）修改《環境保護法》，使其充分體現循環經濟理念。我國的《環境保護法》是基于有計劃的商品經濟體制制定的，帶有明顯的計劃經濟痕跡，單純追求經濟發展的弊端，不但不符合我國現行的社會主義市場經濟的要求，也不適應可持續發展的要求。加強有關保護自然資源和生態環境的規定，改變單行法不足沒有基本法作補充的局面。還要修改或刪除與循環經濟理念不符的規定，真正實現其作為基本法的功能。

（三）確定和完善環境管理制度

1、限制廢物進口制度。隨著經濟的迅速發展，近年來，進口“洋垃圾”導致的污染事件時有發生，倒賣限制進口用作原料的廢物及進口廢物批文的現象較嚴重。部分省市進口廢物的實際量大大超過批準量。我國電子垃圾的數量還將以每年5%至10%的速度迅速增加。所有這些電子廢棄物。如果回收處理不當，都將是未來環境的主要污染物將對經濟社會的發展產生巨大的影響。因此，筆者建議應在《環境保護法》中規定限制廢物進口制度。加強進口廢物的環境管理，規范進口廢物的審批，并對一些嚴重污染環境的廢物禁止進口，同時應將未經批準進口廢物的行為規定為違法行為，并處以罰款。

2、污染源普查制度。如前所述，現在許多排放的污染物嚴重污染了環境，給人類的生存帶來了威脅，必須急切制定相應的政策來治理環境問題。有關專家說：“查找污染源，從源頭上保護環境。”國家環境保護總局局長周生賢在2006年1月2日召開的第一次全國環境政策法制工作會議上表示，我國將于2008年初啟動第一次全國污染源普查，計劃用3年左右的時間，準確了解全國污染物的排放情況。建議在《環境保護法》的修改中，應規定每5年進行一次污染源普查，了解全國污染物排放情況，發現存在的問題及時解決，從源頭上保護環境，也更有利于國家家制定環境保護相關的政策法律法規。

3、公眾參與制度。當前，我國的環境保護法中并沒有成熟的公眾參與制度，現行立法中關于公眾參與的規定一方面非常零散，另一方面過于原則和抽象，缺乏可操作性。此外，有關調查結果表明，目前我國公眾的環境意識還比較低，公眾參與環境保護和環境管理的程度和效率也不高，有些地區的公眾參與還相當落后。要改善這種狀況，提出以下幾點建議：首先，在立法中明確公民環境權，環境權是公眾參與原則的理論基礎和人權基石，是公民在環境保護領域的醋酸權利，是環境訴訟的基礎。雖然我國《環境保護法》可以推定出享有環境權，但沒有明確的環境權的規定，筆者建議在《環境保護法》修改時，應明確確立公民享有環境權，使我國公民的環境權真正落到實處。

其次，完善公眾參與的程序。前已論述，我國《環境保護法》只籠統地規定公眾有保護環境的義務，有對不法行為進行檢舉和控告的權利，而缺乏具體的程序和方式。在一定意義上講，實體性的權利只有得到程序性權利的強有力支撐才可能實現，程序被虛置和忽略，實體權利就難以得到有效保障。所以我國的環境保護急需完善公眾參與程序的規定。

再次，政府在環境管理工作中應召開多種形式的環境論證會、聽證會、保證公眾對有關環境保護活動的參與權。例如，對生態和居民生活有重大影響的環境計劃、標準頒布以前，都應召開公眾意見聽證會，廣泛接受公眾的質詢，以取得最佳的經濟效益、社會效益和環境效益。這是公眾參與的最直接方式。

4、限期治理制度。現行的政府獨攬限期治理決定權的做法，主要弊端有二：一是政府工作日理萬機、十分繁雜，使得環境保護決策流于形式或遲遲不決，而環保部門無權決策，難以及時治理環境污染現象;二是地方政府往往片面追求本區域的經濟效益，而對治理污染的問題一拖再拖。況且怎樣才算完成了治理任務，目前并沒有嚴格的規范化標準。這樣，也會滋長地方保護主義或造成感情用事的弊端。因此，必須改革現行的限期治理權限。在實踐中，筆者認為可按如下兩種方案，把政府部分權力下放給環境保護部門。一是按企業生產規模大小分權管理，大中型企業治理決定權歸政府，小型企業歸環保部門;二是按排污種類或污染程度分權。將高污染物或污染程度高、危害大的企業限期治理決定權歸政府，其余歸各級環保部門。這樣既能減輕政府的負荷，使之集中精力管住管好大的方面和主要問題，又能調動地方各級環保部門的積極性。這種分權負責抽對克服決策形式化或遲而不決等弊端以及提高環境保護質量無疑具有積極意義。

5、排污收費制度。《環境保護法》中規定的排污收費制度在執行以來也取得了較好的成效，對促進企業治理污染排放起到了促進作用，但它也存在著許多的不足。主要表現在：一是排污收費的標準過低，激勵作用有限;二是排污收費的資金使用改革引發了環保管理資金不足的問題;三是排污收費制度不完善，難以適應新需求。建議修改為：一是將超標排污行為規定為違法行為;二是按照略高于治理費用的原則提高排污收費標準，逐步實現由超標

收費向排污收費與超標罰款轉變;三是將排污收費范圍從企事業單位拓展到一切黨政機關人民團體和個體工商戶及居民家庭，以體現“保護環境、人人有責”及公平原則。

(四)完善環保法律責任、依法保護環境資源

由于環保法規處罰力度太輕，罰款數額明顯低于排污污染損失數額，致使違法者為所欲為，無法達到促進其污染防治的作用。2006年11月2日，重慶市政府提請市二屆人大常委會第二十七次會議審議的《重慶市環保條例(草案)》中規定：“造成重大，特定污染事故的將被處以20萬元以上100萬元以下罰款。”此條例的處罰額高，營利成本要低于犯罪成本，使得各企業不敢輕易違法，有效地預防了環境污染。建議，在憲法中加大環境污染者的處罰力度完善環保民事責任，更好地調查處理污染糾紛。完善環保刑事責任，增設破壞生態罪、非法污染罪等新罪名。加重刑事制裁，對污染環境破壞生態造成人員傷亡或重大經濟損失的，可以判處死刑，以震懾環境犯罪者。第二，轉換環境理念,確立環境優先原則，確立一種“可持續發展”的指導思想，樹立一種經濟、社會、自然和諧發展觀。沒有環境優先就等于沒有環保法——這是《環境保護法》實施以來的根本教訓。因此，必須確立環境優先原則。改變過去那種工業化的發展觀，用一種全面的、協調、可持續的發展觀來指導我國環境法德發展。因此有必要認真總結發達國家實現工業化的經驗教訓，充分考慮到我國人均資源短缺的現狀，堅持實施可持續發展戰略，應強調在工業化進程中，注重資源節約、生態建設和環境保護，努力降低資源消耗和環境污染，做到經濟建設與人口、資源、環境協調發展，實現新型工業化與可持續發展的良性互動。另外，《環境保護法》第十六條規定：“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責。但法律未對政府責任的具體內容加以表述，造成政府責任概念不清，內容不明，同時缺少相應的法律后果。建議應增加各級政府在環保工作上“作為”和“不作為”應承擔的法律責任。

（五）建立綜合性的完善的環境法律保護體系。從發達國家循環經濟理念下環境保護立法的經驗看，無論德國還是日本都建立了一個完善的、綜合的環境保護的法律體系。在基本法統率下，各項法律之間彼此銜接、互為補充，真正實現了循環型社會要求的環境、資源和社會的和諧發展。而我國環境保護立法的不足之一，就是法律規范過于原則、沒有配套的實施細則、缺乏可操作性，這也是造成實際執法不力的一個重要原因。循環經濟本質上是生態經濟，它應該是在整個生態系統內建立，保護環境也不能只局限在個別領域，環境問題是復雜的，所以解決環境問題也需要多方位、多層次，采取綜合對策來調整。在我們之前已經有了發達國家成功的經驗，這些國家經過幾十年的發展，已有了相當的規模和不同層次的實踐，并構建了比較完善的法律體系。我國可以根據國情，借鑒發達國家的成功經驗，在環境基本法的基礎上，制定《循環經濟促進法》作為綜合法，同時加強具體行業的專項立法，注意法律法規之間的協調，形成一個基本法統率下的綜合性的完善的環境保護法律體系。

建立環境影響評價制度。建立環境影響評價制度的目的是要形成一個能夠促進環境與發展協調的綜合決策機制，避免或減少經濟發展對環境造成的破壞。我國2002年頒布的《環境影響評價法》對防止新的污染和生態破壞具有很重要的意義。但該法仍存在一些不足，未能真正體現循環經濟理念，環境影響評價對象范圍偏窄。因此，在《環境影響評價法》環境影響報告書的內容中應增加實施規劃是否符合減少資源消耗、對環境友好以及是否符合清潔生產要求的相關規定。環境影響評價是個綜合體系，應包括可能對環境產生影響的各個環節，所以要擴大環境影響評價對象的范圍，將政府決策等戰略性行為納入環境影響評價范圍，使政府在決策時能夠重視資源和環境因素，符合循環經濟理念的要求。

參考文獻：

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