第一篇：淺析我國政策性農業保險的立法完善

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淺析我國政策性農業保險的立法完善

作者：張凱慧

來源：《現代交際》2010年第03期

[摘要]近年來，中央高度關注政策性農業保險的發展，試點工作紛紛鋪展開來。然而，與此同時，我國政策性農業保險又面臨著嚴重的立法缺失問題。本文在分析我國政策性農業保險立法現狀的基礎上，對構建我國政策性農業保險法律體系提出了建議，以期規范、協調政府、保險人和被保險人之間的關系，為我國農業保險的運作提供強有力的法律保障。

[關鍵詞]政策性農業保險 立法缺陷 制度構建

[中圖分類號]D922.2

4[文獻標識碼]A

[文章編號]1009－5549(2010)05－0095－0

2一、政策性農業保險的內涵及立法本質

政策性農業保險是指國家在財政、稅收等政策上給予支持，對種植業、養殖業等在生產中遭受特定事故或動物疾病造成的經濟損失提供補償的保險活動。農業保險是為國家某特定社會、經濟方針政策的經濟保障制度提供服務的保險，是市場化的農業救濟或農業保護手段。政策性農業保險立法本質是為協調保險主體間的利益沖突，進行價值平衡和選擇，其對相關法律法規的依賴性很強，其運行很大程度上取決于法律的完善，其立法的意義遠超出一般的商業性保險立法。

二、我國農業保險的立法缺失及成因分析

(一)我國政策性農業保險的立法現狀

2002年通過的《中華人民共和國農業法修正案》46條規定：國家建立和完善農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織。2009年10月施行的新《保險法》186條規定：國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農業保險法律法規，農業保險經營一直無法可依，法律法規建設的缺位，極大的影響了農業保險的規范化、制度化發展。

(二)我國政策性農業保險立法缺失的原因

1.對農業保險的政策性性質認識不足

對農業保險政策性質的認識是影響其立法進程的關鍵因素，很多人認為農業保險和普通商業保險沒什么不同，有規范商業性保險的《保險法》即可，從而否認制定單行的農業保險法律規范性文件的意義和價值，事實上這種認識是錯誤的。農業保險的政策性質是農業保險從一般商業保險中分離出來單獨立法的重要根據。

2.農村法制建設落后的影響

法律是法治的基本依據。目前，我國有關“三農”的立法雖然也在逐步完善，但各項法律制度還不太健全。我國有關農業方面的立法更是嚴重滯后，農業法律分布不均勻，農業立法極其薄弱，農業法律體系還很不完善。在整個“三農”立法滯后的時代背景下，開展農業保險立法是大勢所趨。

3.對農業保險立法先行的必要性認識不足

許多人認為農業保險在實踐中還有太多現實問題未解決，現在為其立法尚早，但農業保險政策扶持的缺失是首先需要解決的問題，如果不以法律的形式及時明確政府的政策扶持，農業保險將很難得到發展，在實踐中摸索解決更無從談起。從國外農業經濟發展的歷史視角和農業保險制度變遷考察，農業保險立法的意義比一般的商業性保險立法的意義更為深遠。實踐證明，農業保險立法先行是其發展的關鍵。

通過以上幾方面對我國政策性農業保險的立法缺失及原因分析，我們不難得出這樣一個結論，即在我們進行立法構建的過程中，必須首先明確農業保險的政策性屬性及其在國家農業保護制度中的主體地位，同時還要切實提高農民的農業保險意識和正確的法制觀念，這樣才能為我們的農業保險立法奠定初步的基礎。

三、我國政策性農業保險立法的基本構想

農業保險立法問題研究的核心內容在于對具體法律制度的構建。本文結合我國的現實國情及農業保險對法律保障的需求，初步設計了農業保險法的主要內容。在確定農業保險立法目的的前提下，具體從農業保險的組織經營、法律關系主體的權利義務、農業保險的監督管理及農業保險的法律責任等主要方面進行了闡述。

(一)立法目的和原則

根據農業在我國國民經濟中的基礎地位狀況及實際生產水平，農業保險立法目的宜確定為：規范農業保險活動，保障農業生產安全，完善農業支持保護體系，促進農業持續穩定發展，維護農村經濟社會的穩定。農業保險立法應遵循的基本原則，筆者歸納出如下三點：

1.政府扶持原則

國家需要采取各種措施，主導建立和完善政策性農業保險及相關制度，對農業保險在經濟與行政上給予適度支持。

2.多種保險機制相結合原則

在立法中，需建立和運用商業保險機制、國有保險機制和互助合作保險機制，并使其相互配合，協同發展。

3.不同主體利益統籌兼顧原則

農業保險計劃承載著農業保險組織、農業生產者和國家等不同主體的利益。三者利益在根本上一致，但又有其相對獨立的利益。制定和推行農業保險計劃必須統籌兼顧三方利益。

(二)建構農業保險的組織經營體系

農業保險的組織管理體系主要包括保險監督管理機構、各級政府財政部門、農業行政主管部門等。各部應各司其職，并相互支持和配合，建立協調溝通機制，內在的統一于組織管理體系之中。農業保險要建立全國相對統一的，主輔結合的多元化農業保險經營模式。

(三)法律關系主體的權利義務

將農業保險管理機構、經營者和投保人之間的關系法制化，明確他們之間的權利義務，是農業保險立法所要解決的重要問題。

1.政府的權利和責任

農業保險是政府支持農業的戰略性政策工具，農業保險的發展需要政府在法律等多方面的支持。我國農業保險立法應該明確政府在農業保險體系構建中的責任，如制定保費補貼的標準、制定法定強制保險的標準、特大災害發生時的特別救助措施等。同時政府作為股東，在農業保險中由國資管理或經營部門承擔出資人職能，及作為給付補貼者審核保單的職能，包括審核補貼標準和補貼使用情況等。

2.保險人的權利和義務

保險人義務：在總體保險業務中農業保險必須達到相當的比例；專業保險公司要在貫徹微利或基本彌補經營費用的原則下設計農業保險產品；提高資金的配置效率。保險人權利：經營農業保險的專業性保險公司有權得到政府的稅收優惠和補貼，在特大災害發生時有權得到特別救助。

3.投保人的權利和義務

投保人責任：農民依法購買強制性農業保險的責任。在引進新技術、新品種或享受政府補貼等方面進行農業產業化經營，獲得政府補貼貸款時須購買農業保險。投保人的權利：投保人在因保險風險受損時可獲得相應保險金補償；投保人在購買農業保險時，根據所購買產品的內容可享受政府補貼。

(四)規范農業保險的監督管理

我國應盡快建立獨立的農業保險監督管理體系。由國務院保險監督管理機構、國務院農業行政主管部門、國務院財政部門和各級人民政府各司其職、負責有關農業保險活動的監督管理工作，相互配合支持，建立協調溝通機制。

(五)法律責任

政策性農業保險的順利推行離不開完善的法律責任制度。政策性農業保險法律制度中的法律責任包括經濟法責任和援用法律責任。經濟法責任主要包括資格罰、精神罰、財產罰和行為責任，援用法律責任包括民事法律責任、刑事法律責任和行政法律責任。對違反本法和其他相關法律規范的個人和單位以及國家工作人員均應承擔相應的民事法律責任和行政法律責任；對違反刑法的個人和單位，應承擔刑事法律責任。

第二篇：對于完善我國政策性農業保險體系的探討

對于完善我國政策性農業保險體系的探討

楊君岐1 侯曉康1 楊瑞琴

2(1.陜西科技大學 管理學院 陜西 西安 710021；

2.山東省濟南康樹工貿有限公司 山東 濟南 250100）

摘要：本文從我國政策性農業保險的發展現狀出發，對我國華東、華南華北、華中、西南西北以及東北地區代表省市政策性農業保險進展情況進行分析和闡述，并對其所面臨的問題及原因進行總結，最后就如何發展政策性農業保險給出了如下政策建議：加快立法進程、構建農業巨災風險分散機制、加大政府扶持力度等建議。

關鍵詞：政策性農業保險；發展概述；政府引導；政策建議

Exploration on Perfecting Political Agricultural Insurance in China Abstract: Starting from the current development of China's policy agricultural insurance, this paper analyzed and elaborated the process of agricultural insurance in represent provinces and cities of eastern, southern, northern and central China, and analyzed the existing problems and reasons of policy agricultural insurance in China, and the policy recommendations on how to develop policy-oriented agricultural insurance are as follows: speeding up legislative process, building agricultural catastrophe risk scattered mechanism, increasing government efforts to support the proposals.Keywords: Political Agricultural Insurance;Development Overview;Government Guidance;Policy Recommendations

一 政策性農業保險的相關理論闡釋

（一）政策性農業保險的界定

顧名思義，政策性農業保險是相對于商業性農業保險而言的，是政府對于保障國計民生和糧食安全而設計和實施的具有政策扶持和優惠的制度性安排，其目的是旨在保障國家糧食安全、提高農業生產抵御自然災害的能力、促進農村經濟健康發展、改善民生。

（二）政策性農業保險的特有屬性

首先，政策性農業保險是一種“準公共產品”。一方面體現在保費的交納方面，由于政策性農保并非強制所有的農戶一定要參加，而是鼓勵有意愿的農戶自愿交納一定的保費，并由政府和地方財政共同補貼的這樣一種“三方共付”的保險制度。那么，沒有交納保費的這部分農戶顯然沒有條件再接受政策性農保的保障和福利，被排除在外；另外一方面，政策性農保顯現出顯著的“公益性”和“外部性”，政府作為這項政策的主導者，對農業發展、糧食市場的供需平衡肩負著全局統籌和主導義務，通過普及和實施政策性農保，在完善我國社保體系，縮小城鄉差距，增強農業生產抵御自然災害等方面，顯示出強烈的正外部效應。此外，由于國家農業巨災救濟和補償制度的存在，使得一部分地區、一部分農戶存在著“無災收益”的搭便車行為；

其次，政策性農業保險是由政府、保險公司和農戶三方共同博弈的結果。在完全沒有任何農業保障制度的情況下，高風險低回報的農業經濟生產使得農民朋友受益甚微，在有些年份由于巨災降臨，甚至會造成“入不敷出”的情形，如果將所有的農業風險轉嫁給農業保險機構，顯然，作為以盈利最大化為目標的保險機構會關閉這部分保險業務，從而避免“低保費、高賠付”的局面。在這種情況下，中央和各級地方政府不得不作為主導方和支持者對農業保險市場進行干涉，通過財政補貼和稅收優惠政策分別對承擔農業風險的保險機構和農民朋友予以一定的支持和鼓勵，以保證農業保險機構的正常盈利、農業經濟的穩定增長和農民生活的平安保障。

二我國政策性農業保險發展概述

自2007年政策性農保在江蘇、新疆、四川、湖南、內蒙古、吉林等6省開展試點以來，發展勢頭良好，成就顯著。下面，遵照國家行政地域的劃分，我們分別對華東、華南、華北、華中、西南、西北和東北地區的代表省市政策性農業保險進展情況進行歸納和總結。

（一）華東地區

浙江省政策性農業保險作為華東地區“共保模式”的代表，最初由人保財險、中華聯合、太平洋產險等十家保險公司于2006年3月成立，人保財險公司作為首席承保人，占取份額為60％，其余九家公司為共保人。然而在2009年3月份，“共保體”成員調整為五家：人保財險、太平洋財險、大地財險、永安財險、安信農業保險，其中，依然作為首席承保人的人保財險，所占份額提高到了77﹪。人保財險受“共保體”各成員委托，在各試點設立專門的服務機構，負責保單出具、查勘核損、財務清算等工作。

（二）華南、華北地區

廣東省和海南省作為華南地區農業生產比較有特色的倆個省份，政策性農業保險的發展和完善很大程度上歸功于農業經濟發展規模集約化和農民專業合作組織的推動和支持。首先，華南地區農業產業化及農業產業集群已經形成，訂單農業、科技農業、藍色產業帶已經成為華南地區農業經濟的代名詞。農保產品的保障范圍主要涉及以下幾個方面：水產養殖、橡膠樹和香蕉風災、甘蔗火災、水稻保險、漁船全損保險等；其次，根據參保者承受風險能力的不同，實行差別保費補貼標準。

內蒙古自治區作為華北地區政策性農保推廣和實施最早的省份，至2011年末從保費收

入、補貼金額和承保面積等指標來看，所取得的成就已位于全國各省市之首。在基礎農作物方面承保的農產品主要有：玉米（400元∕畝）、小麥（400元∕畝）、大豆（200元∕畝）、葵花籽（250元∕畝）、油菜籽（170元∕畝）等；在養殖畜牧業方面承保的主要有：能繁母豬、生豬養殖、肉羊養殖、肉牛養殖等。在保費補貼比例方面，截止到2010年，內蒙古自治區累計下撥財政資金13.2億元，專門用于補貼農牧業保險水平和提高保費給付標準。其中，在種植業方面，財政部補貼35﹪，自治區財政安排補貼55﹪，農戶自付10﹪；在養殖業方面，財政部補貼為能繁母豬補貼50﹪，自治區本級財政補貼20﹪，盟市、旗縣財政補貼均為10﹪，其余10﹪由農戶承擔；奶牛保險由財政部補貼30﹪，自治區補貼50﹪，其余20﹪由農戶自付承擔。

（三）華中地區

自2008年湖北省政策性農業保險工作正式啟動以來，省政府通過“政府主導、市場運作、保險公司自營”的管理運作模式，實施當地政策性農業保險工作的貫徹和推廣。全省按照從村到鎮再到縣的順序進行投保登記，以縣為單位簽訂統一投保單。保費由農民個人繳費、中央財政和地方財政補貼三部分組成。主要險種有：水稻保險、棉花保險、油菜保險、能繁母豬保險、奶牛保險、水產養殖保險、泥石流保險、森林火災保險等。湖北省政策性農業保險起步比較晚，急于提高和改善的問題頗多，比如說，辦理農業保險的機構太少，全省共有二十一家財險機構，而受理農業保險業務的單位僅僅只有倆家，根本無法肩負起全省政策性農保保障當地農業正常生產的重任。

（四）西南西北地區

由于地理環境的影響，我國西部地區是全國自然災害特別是地震、山體滑坡、泥石流、火災、雪災發生最頻繁、受災程度最嚴重的地區。所以，政策性農業保險在該地區起步非常早，這也體現了政府對西部農業發展的重視，對西部人民安居樂業愿望的深切人文關懷。比如說新疆畜牧業保險早在五十年代就已經受到黨中央的重視和發展了，從剛開始僅僅以保障耕畜業為主，到今天基本上覆蓋大多數家養牲畜、基礎經濟作物和糧食作物，甚至還將牧區房屋保險納入農業保險體系之中。在西藏地區政策性農業保險已經開問展到三十多個縣和區，并且在2015年之前，西藏自治區計劃將70多個縣區全部納入到農保體系中。

但是，西部地區政策性農保存在的最大的問題在于核損的高成本和由于高賠付率造成的道德風險問題。由于高海拔、自然條件和交通便捷條件的限制，核損人員很少能夠及時的抵達到受災現場。而且，由于國家在西部地區各項財政指出的高度扶持，基本上只要是受災或者動物的死亡，均會受到賠償和給付。這樣就造成了牧民眼睜睜的看著家畜生病死亡也不愿意花錢去醫治的情況。所以，這樣就造成了保險機構和牧民之間的道德風險，更在一定程度上造成了保險基金的浪費。

（五）東北地區

在東北地區，黑龍江省政策性農保是實施時間最長久，成績最顯著的省份。可以為其他省市借鑒和嘗試的創新點主要有以下幾個方面：第一，為了避免保費支付負擔過重及農戶的搭便車行為，農保政策將承保范圍進行了嚴格的規定和限制。其中，非承保范圍主要有：泄洪區內的水稻、防洪堤外的水稻、水源不足種植區域的水稻、田間試驗種植的水稻、違背農時種植的水稻、技術部認定不宜種植水稻耕地上的水稻；第二，墾區內農作物保險費率由基本保險費率和附加險保險費率兩部分組成；第三，保險賠付分為即時賠償和收獲后賠償，免賠率分為絕對免賠率和浮動免賠率；第四，核災和定損工作通過獨立的第三方實現，第三方將受災土地進行分類、編號、核災和上報。

三我國政策性農業保險存在的問題及原因分析

（一）制度方面

1缺乏完善的法律法規

如果說現在國家有哪一部法律正在提到過農業保險，那就是2009年10月1日起實施的《保險法》，但是卻僅有一處提到過農業保險，即第186條規定：國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定。在國家積極推進政策試點的今天，我國仍沒有制定專門的農業保險法律法規，基層政府貫徹政策性農業保險無法可依，政策性農保法制化進程還非常遙遠。

2缺乏風險準備金制度和巨災風險分散機制

農業生產容易受巨災風險事故的威脅，大面積的旱災、澇災在我國各地區時常發生。據了解目前我國尚無一省在試點之初就計劃和建立巨災補償準備金的，巨災風險只能由農業保險經營機構獨立承擔。從目前我國政策性農業保險試點情況來看，巨災風險準備金要如何建立、籌集、啟動、管理都還沒有成熟的辦法和機制。

（二）政府方面

1政策性農業保險的推廣和普及不夠

盡管政策性農業保險這幾年在我國取得了一定的進展，但地方政府對于政策性農業保險的政策目標和導向并不明確。基層地方政府肩負著政策性農保順利開展和普及的重任，對于基層組織本身而言，要認真學習、貫徹和執行黨中央關于支持農業經濟發展的各項相關性政策，并將其及時、客觀地傳達到基層農民群眾之中。本地區政策性農保所取得的成績很大程度上依賴于地方政府的執行態度和服務水平，基層地方政府在推廣和普及政策性農保方面有著不可推卸的責任和義務。

2財政補貼缺乏長效機制

自政策性農業保險進行試點以來，積極推進這項工作的各省、市、自治區，雖然對保費支出給予了一部分財政補貼，但是試點如果全面展開以后，財政補貼的壓力勢必會增大，而中央財政扶持手段和力度仍不夠明確，沒有任何先關政策期許和支持承諾，更重要的是在沒有建立巨災補償基金及農業保險法定再保險條件下，若真的發生大災，地方財政支撐力量有限，很有可能造成農民心理承受能力的崩潰和農村生活的混亂不安。

3行政手段推廣農業保險的色彩比較濃厚

某些試點在推行政策性農業保險過程中把握不準自身的定位，常常利用行政命令將任務層層分解至各鄉鎮，并嚴格要求全部按期完成，有些地區甚至將參加農業保險與糧食補貼等政策直接掛鉤，偏離了黨中央關于政策性農保的支持方向。與此同時，地方政府對于承保公司的選擇上采取內部指定的方式而并非公開招標的方式產生，這就造成了承保公司在優化農保體系方面的“惰性”，“看不見的手”也就不能夠自發的調節和調動農保市場的供需平衡。

（三）保險機構方面

1專業人才匱乏，核損結果缺乏準確性

目前我國保險專業人才在農村發展的數量極，在基層發展政策性農保就需要一批既能夠準確把握國家農業保險政策，又了解農村現狀和農民心理的專業保險人。由于專業人才的匱乏，所導致的最突出問題就是自然災害之后，核損過程的科學性和核損結果的準確性遭到當地農民的質疑，甚至有些時候會導致保險機構和農戶之間的激烈爭議和經濟糾紛。2缺乏商業保險公司的參與和支持

近年來我國農業保險的賠付率是相當高的，一般都在60%以上，如果再加上20%的經營費用和管理費用賠付率一般都在80%以上，有時候甚至會超過100%，這種情況下就使得商業保險公司入不敷出。對于以營利最大化為目標的商業保險機構而言，農業保險很有可能是筆賠錢的買賣，相比之下，它們更愿意“獨善其身”、“避而遠之”。商業公司的消極參與以及農民薄弱的參保意識就會出現雙重弱化農業保險的情形，使農業保險不斷萎縮。

（四）農民方面

在政策性農業保險試點開展進程中，造成農民朋友有效需求不足的原因如下：第一，政策性農保的高成本與家庭低收入之間的矛盾。目前我國農業發展正處于傳統化向現代機械化的過渡時期，農業基礎薄弱，區域之間發展不平衡，缺乏收入保障機制，在扣除了各項生產、生活資料及最基礎的醫療和教育支出以后，可支配的收入微乎其微，農保支出超過了其承受能力；第二，我國長期實行的巨災中央財政撥款救助制度，形成了農民對政府依賴心理，使得他們缺乏主動防范和規避風險意識；第三，家庭聯產責任承包制使得農業生產分散化經營，小規模的土地經營弱化了農業保險的經濟保障功能。

四發展我國政策性農業保險的政策建議

（一）完善相關政策法律法規體系

1加快農業保險立法進程

有關部門應加快制定《農業保險法》，以此來確立政策性農業保險在國家農業保護制度中的主體地位。《農業保險法》條例應明確規定農業保險的保障水平、保障范圍、運行方式、參與方式、經營主體資格、保險雙方的權利義務、會計核算制度、基金籌集方式、財政補貼標準等內容，以促進政策性農業保險的體系化和法制化。

2建立多層次的巨災風險分散機制

首先要建立農業巨災風險基金或巨災風險融資機制，對遭遇巨災損失的農業保險公司提供一定的補償。其次是成立中國農業再保險公司，承擔起國家農業再保險的職能。3設立政策性農業保險監管機構

以防避免出現因農業、金融、投資、稅收、財政等領域各自為政、分割管理及資源分散而導致的高投入、低效率的局面，應考慮在目前保監會監管部門的基礎上，聯合農業部、財政部、發改委等有關部門，成立專門的政策性農業保險管理局或農業風險監管機構。

（二）增強政府行為的有效性

1增加財政補貼及稅收優惠

政府可以從以下幾方面確定補貼資金來源：一是從每年的財政收入中劃出一定的比例用以補貼農業保險；二是適當調整財政支出結構，抑制行政經費支出增長，提高資金利用率，將削減的費用補貼農業保險給付標準；三是將農保補貼政策調整為：農業保險保費補貼、糧食生產者直接補貼、農業生產機具補貼和良種補貼 “四補貼政策”；另外，國家應從稅收政策方面給予優惠及支持，以體現黨中央對農業生產“多予少取放活”的方針。

2建立專門的國家農業保險管理機構

農業保險的政策性特征使其對政府具有強烈的依賴性，國家應建立國家農業保險管理機構，全面統籌管理農業保險，突出農業保險的國家意志和社會效益。國家農業保險管理機構由中央財政出資成立，其性質為非營利性質的國有獨資公司，隸屬國家農業部，經營管理費用由政府直接撥付，并免征所有稅費，以便于準備金的長期積累和管理機構的穩定運營。

（三）提高保險機構經營能力

1提高保險公司業務水平，改善經營效率

在貫徹執行農業保險政策過程中，農險公司不能一味地做執行者，也要根據市場變化和實際需求改變經營戰略，努力提高保險技術，使核損過程更加科學、賠付更加公平，有效地減少道德風險的發生。同時還需要與農業主管部門合作，不斷擴大承保范圍，增加保險險種，擴大保險覆蓋面，提高賠付率等，以確保政策性農業保險在推進社會主義新農村建設方面發揮更大的作用。

2加強專業人才隊伍建設

由于農業保險缺乏專業人才，遇到多起理賠事件時，人員配備上常常會出現捉襟見肘的情況，因此保險機構要認識到培養專業化農業保險人才的重要性，采取提高機構內部人力資

源的福利待遇及在崗保險員工專業化培訓“雙管齊下”的方針，更好地為廣大農戶提供專業化的優質服務。

（四）加大宣傳，提高農民認知程度

一是要通過農業技術推廣站部門，鼓勵和帶動農民集中積極性；二是保險公司要加大宣傳和業務咨詢力度，通過宣傳單、農業保險知識講座等“喜聞樂見”的形式，講解相關政策、條款、參保程序、保險費率等知識，增強農民對政策性農業保險的認知程度。

參考文獻

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侯曉康，女，1988年11月出生于山東省菏澤市，2006年至2010年就讀于山東財經大學勞動與社會保障專業，現就讀于陜西科技大學企業管理專業研究生，研究方向為電子商務。

聯系方式：侯曉康，電話：***；郵箱：myfirstandlastlove@163.com；通訊地址：陜西省西安市未央區 陜西科技大學西安校區 管研10級848信箱，郵編：710021。

第三篇：我國的政策性農業保險

我國的政策性農業保險

政策性農業保險是以保險公司市場化經營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供的直接物化成本保險。政策性農業保險將財政手段與市場機制相對接，可以創新政府救災方式，提高財政資金使用效益，分散農業風險，促進農民收入可持續增長，為世貿組織所允許的支持農業發展的“綠箱政策。

多年來，我國農業保險基本上是靠商業方式運作的，從理論上來說，它難以適應我國農村經濟的發展。由于農業其原生的弱勢基礎地位、多功能特點以及它的高風險性，必須要依靠一個以政府為主導的、專一的、分擔的政策保險機制做保障，有利于農村經濟的穩定、發展以及農民收入的提高。

二、對主流農業保險模式的點評

（一）政府政策扶持+財政補貼，商業化運作的安信模式 安信模式在上海可行，但其他地區卻很難復制，主要是因為上海經濟發達，財力雄厚，且農業占GDP的比重小，政府可以同時在資金和政策上給予扶持。

（二）依托農業產業化龍頭企業展業，商業化運作的安華模式 安華公司在經營運作過程中遇到的主要問題是：農民雖然對農業保險有需求，但投保能力弱是一個普遍性問題。許多貧困地區的農民連擴大再生產的基本資金都沒有，大災之年農民的生產、生活只能靠政府的救助，根本無力繳納保費。農民承受能力低導致保險公司對保險標的測算和農民承受能力之差很大。如果政府補貼乏力，“安華”模式將很難長期運轉下去。

（三）政府支持下、相互保險經營的陽光模式

盡管相互制模式具有許多優點，如產權明晰、交易成本較低，可以減少信息不對稱等問題，但是，由于我國《保險法》目前對這種組織形式沒有任何規定，相互制公司在我國非常陌生，沒有法律支撐，其成立、運作、管理存在一定難度。

相互制保險公司風險基金來源于會員繳納的保險費，營運資金由外部籌措。因此，相互制保險公司的資金、規模受到一定限制，一旦有大災發生，只依靠農民之間籌措的資金，顯然難以承受賠付需要。資金問題是制約農業相互制保險發展的最重要的因素。農業相互制保險的資金有限，直接導致了農業相互制保險的保障能力弱于其他類型的農業保險。

（四）政府主導下的商業保險公司經營模式--由政府組織并進行補貼，商業性公司代辦模式，“市場運作，財政兜底” “共保”方式是國內外保險界對損失概率不確定的重大項目和罕見巨災的一種理想的農業保險制度模式，可以降低獨家承保的風險，提高對化解巨災風險的承受能力。但目前“共保”試點的區域太小。因為農業保險的風險單位很大，對單個投保農戶來說大部分農業災害都具有較大的相關性，因此，要在空間上分散風險必須在較大范圍內從事保險經營，否則大災面前，區域小且財力弱的政府是難以兜底的。

（五）外資保險公司—法國安盟保險的“農村保險”模式 安盟公司在我國的試點并不成功。在2005年成立的四家農業保險公司中，法國安盟的保費收入可謂少得可憐。2005年上半年，安盟保險成都公司全部保費收入為68.18萬元，僅占四川全省保險市場份額的萬分之二。業內人士稱，“安盟的虧損顯而易見，這點收入還不夠他們一個高管的薪水。” 2005年1至8月，該公司僅95萬元保費收入，其中8月份的保費收入為17.42萬元，而該公司的營運成本據悉已達到千萬元以上。

農業生產在各國國民經濟中居于基礎地位，而農業生產過程又面臨種種風險，因此，農業保險大多是在各國政府補貼下開展的，是一種政策性保險。但世界各國的農業保險模式并不相同。西歐模式 西歐模式是農業互助合作保險模式。相互競爭的互助保險社和商業性保險公司承辦農業保險，政府從法律和財政上給予大力支持，發放補貼、提供再保險，特大災害賠償則由國家財政予以支持。

美國模式

美國模式是政府和民間相互聯系的雙軌制農業保險模式。政府采取認捐方式出資組建官方的農作物保險公司，免除一切稅賦，并對經營管理費用提供一定的補助。農作物保險公司直接經營政策性農業保險，原則上農民自愿投保，但法律規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能受益于政府其他福利計劃，如農產品貸款計劃、農產品價格補貼和保護計劃等；必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險。這就在一定程度上造成了事實上的強制保險。

這種農業保險模式的形成經歷了試辦，加速發展，政府給政策、政府與私營公司混合經營，政府出政策，完全由私營公司經營和代理四個階段。到2000年，政府完全退出了農業保險的直接業務，將直接業務全部交給了私營公司經營或代理。政府向承辦農業保險的私營保險公司提供保費補貼、費用(包括定損費)補貼、再保險支持和稅賦上的優惠，并承擔聯邦農作物保險公司的各項費用，以及農作物保險推廣和教育費用。

日本模式

日本模式是民間非盈利團體經營、政府補貼和再保險扶持模式。日本農業保險采取強制性保險與自愿保險相結合的方式。法律規定，一旦某地區建立了互濟組織，所有農作物耕種面積達到預定規模的農戶，即被強制參加農業保險；小規模農作物種植農戶，可以自主選擇是否參加農作物保險；按政府指令種植稻谷、小麥以及養殖的農戶，不用投保就自動參加了保險。農戶參加保險，僅承擔很小部分保費，大部分由政

（一）加拿大農業保險概況

加拿大為聯邦制國家，其開展農業保險始于20世紀20年代，由私人保險公司進行農作物保險的嘗試，但以失敗而告終。1959年，經過長達30年間對農作物保險的可行性研究，加拿大通過了聯邦農作物保險立法，對開展農作物保險的制度框架作出了規定，但具體實施與否，何時實施，則由各省自行決定，各省可根據本省立法和規劃，自行設計保險計劃。

1、加拿大農業保險的目標和原則

加拿大農作物保險計劃的目標是：在可靠的保險精算的基礎上，為農民因不可控制的自然風險造成的農作物損失提供保險保障。同時，開展農作物保險的5項原則：一是普遍參加。農民參加保險計劃可以是自愿的，但保障責任應該盡可能廣泛，以便使農民對政府其他援助計劃（例如當時還在實行的PFAA）的需要減少到最低限度。二是公正、公平。這一原則要求農作物保險的保障責任應該是平等的，賠款應該反映與產量損失相關的價值損失。三是自我財務平衡。農作物保險在可靠的精算基礎上開展和運行，要力求做到賠償額與保費收入（包括政府補貼）平衡。而且，要以可靠而有效的方式來管理農作物保險計劃，使計劃的實施始終與計劃的目標保持一致。四是農民買得起。農作物保險的保障水平應該與正常生產條件下的預期產量相聯系，同時，農民能負擔得起保險費。五是與其它農業收入保障政策互補。

2、各方職責

根據立法，聯邦政府職責：一是分擔各省農作物保險的保費、管理費和再保險費，分擔比例由省政府與聯邦政府進行談判磋商確定；二是通過立法管理農作物保險，決定聯邦對地方各省是否支持以及支持的期限和條件等；三是制定援助各省的農作物保險計劃的聯邦計劃。

地方政府負責開展和管理農作物保險計劃，主要職責包括：一是開辦農作物保險并向農民解釋其原則；二是根據可靠的精算原理厘定費率和確定賠付額以確保計劃中可變性的精確度；三是保證保險合同及時簽訂和索賠的及時處理；四是防范道德風險。農場主則要承擔部分風險并支付相關保費。

歐盟多國商業性農業保險 和美國有巨大區別的是，歐盟多國農業保險的主體不再是政府，其核心機構為商業保險公司，政府不提供任何擔保，各商業保險公司主要通過市場化手段例如發行債券、再保險進行巨災風險控制。歐盟多國政府對政策性農業保險沒有強制性的規定，主要由私人保險公司提供巨災保險保障，各地與各企業自主選擇參與，國家不規定巨災保險的標準費率或免賠率。但要求各公司必須運用統計數據和管理費率進行精算，對各個風險逐一進行評估，政府沒有給承擔巨災保險風險的原保險公司提供再保險，保險公司運用商業運作方式在市場上尋找分包人。

歐盟等國的農業保險充分發揮了市場的作用，不僅為政府的財政支出減輕了負擔，還刺激推動了當地保險業的發展。充分調動了商業保險公司、家庭個人的積極性，但該種政策性農業保險模式的推廣需要強大的保險系統作為后盾。

據了解國外農業保險的形式大體分為以下幾類：

一是政府主導下的市場運營模式，以美國、加拿大為代表

其主要特點，以國家專門保險機構為主導，負責全國農作物保險的經營與管理，對政策性農作物保險進行經濟扶持，為經營政策性農業保險業務的私營保險公司提供再保險支持，私營保險公司與國家專門保險機構簽訂協議，并承諾執行國家專門保險機構的各項規定，私營保險公司承擔了全部農業保險（含政策性農業保險）的直接業務，通過開展農業保險的銷售、簽單等經營活動，具體實施政府農作物保險計劃。在此過程中，有健全完善的農作物保險法律體系，政府補貼較高并實行稅收優惠政策，采取強制與自愿保險相結合的投保方式。

二是民營保險相互會社模式，以日本為代表，日本的農業生產以個體、分散的小農戶為主。這一點與我國有很多的相似之處。雖然日本農業經營規模很小，但政府對農業支持和保護的力度較大，農業保險是日本政府常用的農業保護手段，農戶加入農業保險相互會社是為了共同救濟，相互幫助，這些保險相互會社不以盈利為目標。在上級政府的指導和監督下工作，直接面向農戶，負責辦理農戶頭孢業務、收取參保農戶保費、評價災害損失程度、向農戶支付賠付金等經營活動，同時統一開展打藥、開設禽畜診所等防災工作，另外，日本農業保險的分保再保體系也非常完善，其分散風險能力非常高。

三是政府優惠模式。

以西歐國家為代表，主要包括法國、荷蘭西班牙等國家。主要特點為沒有全國統一的農業保險制度和體系，農業保險主要由私營公司、部分保險相互會社保險合作社經營，政府不直接參與農業保險的經營，投保為自愿行為，國家為了減輕參加農作物保險農民的保費負擔，給予一定的保險費補貼和稅收等政策優惠。

四是政府壟斷模式

以前蘇聯和原東歐部分國家為代表，這種政府主導的社會保障型模式的特點是以統一的國家農業保險機構（在前蘇聯是國家保險總局）采用對全國農業保險實行壟斷經營、強制保險，政府成立相關基金幫助降低農業保險經營中村在的高風險，并補貼大部分經營管理費用等措施。目前，這種模式因前蘇聯解體，已經近乎消失，但對農業保險制度的發展仍然具有一定的現實意義。

五是國家重點選擇性扶持模式

以亞洲發展中國家為代表，主要包括泰國、印度、菲律賓、巴基斯坦等國家，主要特點：一是農業保險主要由政府專門農業保險機構或國家保險公司提供；二是承保以本國主要農作物為主，目的就是確保糧、棉生產的穩定；三是農業保險具有強制性。政府負責保費補貼和保險公司的業務費用補貼，政府金融機構通過貸款資金進行支持，將保險與金融機構貸款結合。

第四篇：完善政策性農業保險的幾點建議

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完善政策性農業保險的幾點建議

開展政策性農業保險，是增強農業和農民抵御自然災害能力的有效途徑，是建設社會主義新農村的重要舉措。，湖北省啟動了政策性水稻保險試點工作，沙洋縣被列為試點縣。前不久，筆者通過走訪調查，發現目前推廣政策性農業保險還存在一些問題，亟待解決。

一、農業保險開展情況

沙洋縣從起開展了能繁母豬保險

試點，又新增水稻保險、兩屬兩戶農房保險試點。在縣政府的高度重視和大力支持下，水稻保險、能繁母豬保險快速推進，兩屬兩戶農房保險順利啟步。水稻保險73.58萬畝，財政保費補貼769萬元，能繁母豬保險30797頭，財政保費補貼147.82萬元，兩屬兩戶農房保險6448戶，財政保費補貼58032元。共承保水稻73.78萬畝，占種植面積的97%，水稻保險財政將補貼1032.87萬元。這些政策的扶持，促進了全縣種、養殖業的穩定發展，對構建和諧社會，建設社會主義新農村起到了積極作用。

(一)充分準備，認真開展前期工作。

沙洋縣被確定為水稻保險試點縣后，在全省率先開展了農業水稻保險調研工作。4月初，縣財政局組建了水稻保險專項調查小組，一方面從農業、水利、氣象、民政以及統計等部門收集相關資料，從農業條件、水利灌溉條件、氣候條件以及歷年農業受災情況來充分論證農業水稻保險的必要性;另一方面，在全縣13個鄉鎮中抽取3個最具代表性的鄉鎮，通過發放政策宣傳調查表、隨機走訪等形式，收集、整理出了農民對此項政策的意見和建議，為領導決策提供了第一手資料和依據。

(二)廣泛宣傳，切實推動三農保險

縣政府成立了三農保險領導小組，農業局、畜牧局、民政局、財政局、人保沙洋支公司等部門參加。人保財險沙洋支公司成立了農險部，并聘請了各村書記、主任、會計為協保、查勘員，宣傳資料印制了30萬份發放到農戶手中，并在縣、鎮主要交通要道懸掛橫幅標語，在縣電視臺設計滾動字幕，宣傳保險政策和保險知識，讓廣大農民了解“三農”保險的作用，理賠程序，使之家喻戶曉，增加農戶保險意識，風險防范意識，充分調動農民參保的積極性和主動性。

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(三)精心組織，大力提供優質服務

政策性“三農”保險工作涉及面廣，政策性強。采取政策支持與商業保險相結合的方式，有效調動農民參保、財政資金投入，保險公司承保幾方面的積極性，有效提高農民防范風險的能力，完善了農村保障體系。一是嚴格承保。嚴格執行“三農”保險政策，做到應保盡保，不能有選擇性保險;二是誠實守信。保險公司按要求出具保險憑證，準確及時地做好勘查定損理賠工作;三是強化監督。三農保險從承保到理賠在各村定期張榜公示，加強監督，杜絕騙賠事件的發生。

二、存在的問題及原因

(一)認識不足，農民缺乏投保積極性。

農民經常與農作物打交道,具有一定的生產經驗,根據地理、氣候的歷史變化情況，一般能夠預知其面臨的風險，導致參保積極性不高。一是存在僥幸心理。沙洋縣農業生產條件較好，大面積的自然災害很少發生，即使財政有補貼，相當一部分農民還是不大愿意投保。二是把保險當投資。大部分農民習慣于把交納的保費作為投資，認為參保交了錢如果沒有災害，反而增加了不必要的支出。三是認為無所謂。在遭受自然災害或意外事故時，仍有大多數農民選擇由“自己承擔”或“聽天由命”。目前，保險這種分散風險的管理形式還沒有被農民廣泛地認識和接受，政策性農業保險開展受到影響。

(二)險種不足，與農民要求差距較大。

一是參保品種少。現在農業保險只保水稻、能繁母豬和奶牛，許多農民希望能將油料作物、水產養殖業等更多的品種納入保險范圍。二是保險金額低。目前，每畝水稻的直接投入都在300-400元，個別生產條件差的，每畝高達446元。而政策規定每畝最高200元的賠付標準，顯得過低。三是賠付比例低。水稻保險每畝個人交3.5元，最多只能賠200元，賠付比例上限才57倍。而新型農村合作醫療保險個人交15元可賠付2萬元，賠付比例最高達1300多倍。四是起賠點過高。在自然災害和病蟲害達到20%或干旱達到30%的損失程度時，保險公司才履行賠償義務。

(三)財力不足，縣級財政配套壓力大。

開展農業保險業務要求地方財政配套承擔一定比例的保費，我省水稻保險

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創新 的保費每畝為14元，中央和省級財政承擔60%，縣級財政負擔15%，我縣有76萬畝水稻，僅此一項保險就要負擔159.6萬元。沙洋是一個農業大縣，財政十分困難，如果配套資金不能得到有效解決，再擴大保險品種和范圍將難以為繼。

(四)經驗不足，保險公司經營管理難。

一是保險條款制定難。目前適宜農業生產和農民生活需要的險種條款太少，且相關法制建設滯后，農業保險法律保障體系薄弱，現行的《保險法》與農業保險方面的問題不相適應，在制定保險條款時比較困難。

二是保險公司展業難。由于農業保險目前尚處于試點階段，開辦的時間不長，大多數農民對農業保險不了解、不熟悉，保險公司直接面向農民開展業務效率較低，必須依靠政府職能部門和鄉鎮、村組等基層組織才能開展業務，展業困難且成本高。

三是定賠理賠工作難。農業保險的標的都是有生命的動植物，標的價格在不斷變化，賠付應根據災害發生的價值計算，但要正確估測損失程度，預測未來的產量、產

品質量以及產品未來的市場價格很不容易。

四是道德風險防范難。農業保險的保險利益是一件難以事先確定的預期收益，其標的農作物、畜牧產品的生長、飼養的好壞在很大程度上取決于人的管理、照料，因此農業災害損失中的道德風險因素難以分辨。

五是專業技術人才少。農作物保險的專業性很強，要求保險公司和人員既要掌握嫻熟的保險經營技術，又要掌握廣泛的農業技術(包括育種、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治等)知識，目前具備條件的專業技術人才極度匱乏，影響了保險業務的順利開展。

三、推進和完善政策性農業保險的建議

(一)加大政府引導宣傳力度。

農業保險作為農村金融服務體系的重要組成部分，能有效地提高對農業經營者的救濟能力，減少農民的經濟損失，關系到千家萬戶的切身利益。因此，各級政府部門要積極引導,加強對農業保險工作的宣傳，讓廣大農民真正了解和懂得國家開展政策性農業保險的意圖，學習和運用“保險”這一經濟手段轉移風險，促進他們積極參加保險。

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(二)建立相關法律法規體系。

目前農業保險缺乏相應的法律規范，政府與經辦機構在開展農業保險中的責任、配套制度以及與其他惠農政策的銜接等尚不明確。建議盡快出臺農業保險相關法律法規，對農業保險的性質、費率水平、保障范圍、農業保險的經營模式、組織機構與運行方式、保險公司責任、財政補貼方式等，作出明確規定，確保農業保險工作健康推進。

(三)調整農業保險試點方案。

一是提高保險賠付標準。近年來，農資價格不斷上漲，我縣每畝水稻的平均投入已達到345元，200元的賠償標準太低。建議政策制定機關在制定政策時，適當調整賠付標準。

二是擴大農業保險范圍。兼顧各方利益的前提下，加強農險產品的開發創新，擴大保險范圍，豐富保險內容，提供適銷對路的保險產品，逐步滿足農民的需要。

三是減免困難群體保費。對貧困鄉鎮、貧困村，尤其是貧困戶、五保戶、烈軍屬家庭等，應該采取更優惠的政策。比如，這類群體的農業保險費用，由政府全額負擔。

(四)成立較固定的工作組織。

政策性農業保險工作要協調多方利益，涉及面廣，政策出臺難度大，靠單個職能部門難以完成。而且，政策性農業保險的經營管理、展業理賠、防災防損和產品費率核定等工作，需要跨部門、跨學科的多種數據、資料和技術的研究積累，需要各方完善統計體系，共享數據資料，聯合研究。因此，建議由政府牽頭協調有關部門成立一個相對固定的組織，指導和協調農業保險的發展。

(五)完善有關財政支持政策。

一是安排試點期間專項工作經費。由省級財政安排一定的專項工作經費，用于開展政策性農業保險工作宣傳發動以及補貼試點縣市相關工作費用。

二是妥善解決縣級配套資金問題。中央出臺的許多支農政策，都要求地方配套一定比例的財政資金。當前縣級財政都還不充裕，尤其是農業大縣收支缺口更為突出。中央財政應根據不同地區實行區別對待的補貼政策，將更多的財力向貧困縣或產糧大縣傾斜。

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三是建立政策性農業風險準備金。對農業的風險準備金按照一定比例，建立省、市、縣多級農業保險準備金，用于農業損失發生后的賠償，單獨設賬、獨立核算，結余留存，逐年滾動積累，以實現豐年積累、平年結轉、災年調濟。

資料來源：http://www.tmdps.cn/data/xdth/

第五篇：我國政策性農業保險發展現狀

我國政策性農業保險發展現狀

近年來，農業保險在各級ZF政策的大力支持下保持了較快發展勢頭。目前，農業保險的承保險種明顯增多，業務規模不斷增大，覆蓋領域逐步拓寬，保險主體日益多元，功能作用逐步發揮，各項試點逐步推進，具體表現在以下幾個方面：

一是政策性農業保險試點工作逐步推進。2008年，中央財政在2007年基礎上大幅增加對農業保險的補貼支持，保費補貼經費預算由2007年的21.5億元增加到60.5億元，對種植業政策性農業保險的保費補貼由2007年的25％提高到35％，政策性農業保險試點已由2007年的6個省區擴展至16個省區和新疆生產建設兵團。截至2008年底，農業保險實現簽單保費110.7億元(如表1示)，同比增長112.5％，承保各類農作物5.32億畝，約占全國耕地面積的25％，參保農戶達9000萬戶次，為農民提供了2397.4億元風險保障，三項指標分別比2007年增加了130％、80.7％和113％。

表1 2004～2008年農業保險經營情況年份 財產保險 農業保險

農業保險占 農業保險 農業保險

保費收入 保費收入 財產保險比重 賠付金額 賠付率

(億元)

(億元)

(%)

(億元)

(%)2004 1089.89

3.7

30.3

42.875.34 2005 1229.86

7.00

0.56

5.67

81.00 2006 1509.43

8.50

0.56

5.91

69.53 2007 1997.74

53.33

2.67

29.755.78 2008 2336.70

110.70

4.74

70.00

63.23

數據來源：賠付率為賠付金額與保費收入之比，實際上是簡單賠付率。以上數據根據2005～2009年《中國統計年鑒》、《中國保險年鑒》，由作者整理而得。

二是政策性農業保險服務領域不斷拓寬。目前，市場上存在的農業保險險種達160多個，基本涵蓋了種養兩業的各個領域。種植業方面，2008年中央財政支持的政策性農業保險所涵蓋的主要農作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麥、棉花、大豆5個品種的基礎上，又新增加了花生、油菜，達到7個品種；養殖業方面，2008年在鞏固發展能繁母豬、奶牛等養殖業保險的基礎上，積極開展家禽、淡水養殖和地方特色農業等領域的保險服務，截至2008年8月22日，能繁母豬保險第一個承保周期結束，全國共承保能繁母豬4355萬頭，提供風險保障4373億元，承保覆蓋面超過90％。另外，除主要農作物外，各地還結合當地實際情況，開展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險種，進一步拓寬了農業保險的服務領域。例如北京市2008年政策性農業保險工作新增了豆類、柿子、大桃等險種，承保險種已達到16個，全年實現保費收入2.495億元，惠及農戶16.4萬戶，已覆蓋全市主要農業資源的30％。

三是政策性新農業保險組織形式向多元化方向發展。在鼓勵人保、中華聯合等全國性保險公司積極開展政策性農業保險的同時，自2004年以來，保監會先后批準了5家專業經營農業保險的公司：黑龍江陽光農業互助保險公司、吉林安華農業保險公司、上海安信農業保險公司、法國安盟保險成都分公司、安徽國元農業保險公司，此外，浙江等地結合本地農業發展特點，在“ZF推動+市場運作+農民自愿”原則的指導下，采用“共保經營”和“互助合作”兩種方式，開展政策性農業保險試點工作。中國漁業互保協會也在積極開展漁業保險經營的探索。目前，經營政策性農業保險的保險組織形式主要有：股份制的商業保險公司形式、專業農業保險公司、農業保險合作組織、政策性農業保險公司、外資或合資農業保險公司等，政策性保險經營主體日益豐富，并形成向多元化發展的態勢，推動我國政策性農業保險穩步向前邁進。

四是政策性農業保險的功能作用逐步發揮。政策性農業保險的發展，增強了農民抗風險能力和災后恢復能力，確保了農業生產和農民生活的穩定，促進了國家農業產業政策、糧食安全戰略和支農惠農政策的落實。2004～2008年，農業保險賠付共計117.26億元，僅2008年農業保險就為1400余萬受災農戶支付賠款70億元。其中，種植業保險賠款46億元，養殖業保險賠款24億元(其中能繁母豬保險賠款17.5億元，奶牛保險賠款1.5億元)。在應對2008年初低溫雨雪冰凍自然災害和“5·12”四川汶川大地震中，僅能繁母豬保險賠款一項就近1億元，有力地支持了災區重建工作。同時，保險公司發揮在防災防損和風險管理方面的專業優勢，大大提升了農業防災救災的能力。例如，黑龍江陽光相互保險公司自成立以來，先后投入5000多萬元購買相關設備及實施防災作業，極大提高了農戶在防損救災方面的能力。現階段政策性農業保險發展中存在的主要問題及原因分析 農業保險是處理農業非系統性風險的重要財務安排，是市場經濟條件下現代農業發展的三大支柱(農業科技、農村金融和農業保險)之一，是世貿組織允許各國支持農業的“綠箱”政策之一。自2004年ZF在全國范圍內積極開展政策性農業保險試點改革以來，我國政策性農業保險可以說取得了巨大的實質性進展，在ZF各種利好政策的推動下，我國政策性農業保險迎來了黃金發展機遇期。但隨著試點工作的進一步推進和深入，諸多制約政策性農業保險向前發展的問題也逐漸顯露出來，具體表現在：(一)對政策性農業保險的認識不夠明確

盡管政策性農業保險這幾年在我國取得了一定的進展，但各方對政策性農業保險的認識仍然不夠明確，這表現在兩方面，一是地方ZF對于政策性農業保險的政策目標和導向不明確。為什么要試驗、舉辦政策性農業保險?這種保險的政策目標和導向是什么?這是試點政策性農業保險的各地ZF至今仍難統一或存在眾多疑惑的問題。因此有的地方ZF把開辦農業保險當作一種“額外負擔”，把征繳農業保險費看成是“濫收費”。加之中央沒有相關配套政策，地方ZF害怕遇到大災“吃不完兜著走”。這樣，地方上的積極性會打折扣，目前這點有限的積極性也很難持久。二是農業保險的政策性經營方式不夠明確。迄今為止，我國的農業保險試點一直沒有突破“政策性保險+商業化經營”的框架，“以險養險”加ZF補貼的思路一直占據主導地位。這樣，政策性保險業務和商業性保險業務之間沒有明確的核算界限，ZF在提供補貼時無法準確判斷經營政策性保險業務的商業保險公司的虧損究竟是來自政策性業務，還是商業性業務，難以確定合適的補貼額度，難以科學評價商業保險公司經營政策性保險的績效，最終可能會影響政策性農業保險業務的開展。(二)農民收入水平低，保險意識淡薄

在政策性農業保險試點地區逐漸鋪展的進程中，農戶對于政策性農業保險有效需求不足的現實仍掣肘農業保險的發展，主要原因在于：一是政策性農業保險的高成本、高費率與農戶家庭低收入之間的矛盾。農業生產自身的高風險性、空間的分散性、時間的季節性、定損的復雜性，造成了農業保險的高成本性，于是決定了農業保險實現正常運營必須以高費率為保障。各國的經驗表明，農作物的保險費率一般在2％～15％之間，比之家庭財產、企業財產的保險費率(1‰左右)高出十幾倍到幾十倍，而我國目前正處于傳統農業向現代化農業的過渡時期，農業和農村發展處于艱難的爬坡階段，農業基礎薄弱，生產力水平低，而且地區間發展極不平衡，收入差距很大，農民在較低的收入水平并扣除購買各項生活生產資料、供養子女上學等必要開銷之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在現階段ZF財政給予50％的保費補貼的前提下，1％～7.5％的政策性農業保險費支出也大大超過了其消費能力。