第一篇：政策性農業保險承諾書

承 諾 書

為加快建立和完善農業風險保障機制，進一步增強抵御自然災害能力，保護農民生產積極性，促進農業增效、農民增收、農村繁榮，為平鄉“三農”經濟發展做出應有貢獻。我鄉鎮（管理區）就扎實推進農業政策性保險工作承諾如下：

1.廣泛宣傳農業保險政策，充分調動廣大農戶的投保積極性和主動性，積極組織開展農戶投保、保費收取、受災報案、查勘理賠等工作，調解和處理當地政策性農業保險糾紛。

2.配合農業保險經辦機構選聘鄉鎮和村級農業保險代理員、聯絡員和協管員，提供必要的辦公場所，扎實推進農業政策型保險工作開展。

3.認真總結經驗，結合自身實際，因地制宜，積極探索切實可行的投保模式，努力擴大農業保險業務范圍。

4.對我縣已開辦的玉米、小麥主要農作物的政策性農業保險業務，采取多種形式做好農戶的投保工作，小麥保險工作在3月20日前全面完成，玉米保險工作在7月20日前全面完成，力爭做到應保盡保，確保參保率達到95%以上。

承諾單位： 監督單位：

2013年 月 日

第二篇：政策性農業保險

政策性農業保險

1、什么是政策性農業保險：

政策性農業保險是投保人支付少額保費、政府補貼大部分保費，把被保險人農業生產經營過程中自然災害或意外事故造成的財產損失風險轉嫁給保險人的一種制定安排。政策性農業保險具有政府補貼力度大、惠及人口多的特點。開展政策性農業保險，有利于增強農業抵御風險能力，穩定糧食等主要農產品生產，培育農民市場意識與風險意見，促進“三農”和農村金融發展。

2、政策性農業保險保什么？

種植業保險責任為人力無法抗拒的自然災害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內澇、風災、雹災、凍災、旱災、病蟲草鼠害等，對投保農作物造成的損失。

養殖業保險責任為重大病害、自然災害、意外事故以及強制捕殺所導致的投保個體直接死亡。具體包括：⑴重大病害。能繁母豬：豬丹毒、豬肺疫、豬水泡病、豬鏈球菌、豬乙型腦炎等。奶牛：口蹄疫、布魯氏菌疫、牛結核病等。⑵自然災害。暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、風災、雷擊、地震、冰雹、凍災。⑶意外事故。泥石流、山體滑坡、火災、爆炸、建筑特倒塌、空中運行物體墜落。⑷強制捕殺。當發生高傳染性疫病政府實施強制捕殺時，經辦保險機構應賠償投保戶保險金額與政府支付捕殺補貼的差額部分。

第三篇：政策性農業保險優缺點

政策性農業保險的特點

(一)農業風險的內容與可保險范圍

農業是弱質產業，其風險可分為四種：

一是自然風險。即由自然災害(包括農作物病蟲害等)造成的欠產歉收，主要表現為區域性、難以預見性的特點。

二是市場風險。主要指因農產品市場價格波動導致農民收入的減少。

三是社會風險。有時又稱為行為風險，是指由于個人或團體的社會行為不當所造成的風險。

四是制度風險。即制度在變革過程中,由于其結果的不可預見性,使制度的實際收益與預期收益發生背離的可能性。

一般而言，農業保險主要是保前兩種風險，即自然風險和市場風險。其中對自然災害的保險最為普遍和重要。

(二)政策性農業保險和商業性農業保險的區別

所謂政策性農業保險是指國家為了實現保護和發展農業的目的，對其實行一定政策和資金扶持的農業保險險種。它與商業性保險有著本質的區別：

(1)從保險目的上來看，政策性農業保險以實施貫徹政府政策為首要目標，有著明確的公共利益取向；而商業性保險是以贏利為目的，屬于保險公司的個體行為。

(2)從保險形式上看，政策性農業保險既可采取強制性形式，也可采用自愿參保的方式；而商業性保險則表現為自愿和非強制性的特點。

(3)從保險費的賠償設計上來看，政策性農業保險通常帶有相對固定金額的特點；而商業性保險的保費設計具有對稱的、非固定金額的特征。[編輯] 我國建立政策性農業保險體系的必要性

(一)我國現有農業風險保障機制不足以保護農民利益，實現農業可持續發展

目前我國農業風險保障機制主要存在以下缺陷：

1.農業保險公司經營虧損、導致業務萎縮，承包面積下降。

1994年1月1日實行了新的財務核算體制，保險業取消了“收益共享，風險共擔”的財政兜底政策。出于對自身的經濟效益及生存和發展的考慮，作為商業保險公司開始對農業保險的結構進行戰略性調整。至此農業保險的險種、機構、從業人員及保費收入不斷萎縮，承保面大幅度減少，農業保險發展陷入低谷。導致我國農業保險市場萎縮的主要原因有兩個方面：

首先，農業保險固有的性質與商業保險公司的經營目標之間的矛盾致使保險公司經營虧損，無利可圖，難以為繼。我國農業的生產經營方式以家庭經營為主，農業風險又具有分散性的特點，其結果必然加大保險業務機構或保險人的經營和管理成本。而個體農戶和合作經濟組織的經濟力量又大多比較薄弱，無力承擔高額的保費。這就出現了一面想保而無力保，一面愿保而不敢保的尷尬局面。這就說明，農業保險原本就不適應完全的以贏利為目標的市場化運作。

其次，農業保險的再保險機制尚未建立。多年來我國主要重視直接保險市場的建設，而再保險市場卻發展滯后。特別是在農業保險方面，目前尚無有效的再保險機制，使得風險過于集中在農業保險經營主體自身，難于分散風險。

2.財政救助和緊急貸款缺少穩定性和風險共擔機制。

在農業保險萎縮的情況下，我國目前對于農業自然風險(包括氣候風險和生產風險)，主要采取財政救助和緊急貸款的形式。這些形式存在著以下缺陷：第一，財政救助主要解決受災農民的基本生活需要，很難解決受災農民再生產資金的需要問題。第二，財政救助與緊急貸款基本上是現收現支，呈現出臨時性的特點，沒有一個預警機制，財政預留的資金的多少也缺乏科學依據，當大災發生時，容易引起財政資金和銀行資金的調度困難。第三，對我國這樣災害頻繁、政府財政資金有限的發展中國家來說，主要依靠財政救濟撥款，會增加財政壓力，不利于宏觀調控，也不利于保證農業的穩定發展和農民收入的穩步提高。第四，單純的財政救助缺少風險分擔、利益共享機制，會加大依賴性。不利于發揮農戶和保險公司積極參與經營管理，共防風險的積極性，致使資金使用的效率不高。

3.其他與農業有關的風險保障制度發育不足，作用微弱。

由于我國正處于市場經濟體制的建設過程中，農業風險保障機制還很不健全，能力有限。例如農產品期貨市場規模不大，農民難以加入操作；農村最低生活保障機制不完善；投資興建農田水利、研究和推廣抗病蟲害的新品種等受到地方財力的限制，這些都制約著我國農業風險保障的有效程度。

綜上所述，我國農業風險的保障不能單純只靠財政救濟和銀行貸款，必須建立一種政策性農業保險體系，從制度上予以保障。

(二)建立政策性農業保險對發展我國農業生產、增加農民收入的意義

農村經濟的發展必須要依靠“三駕”馬車，一是農業科技的進步和運用，它是農村經濟發展的“動力加速器”；二是農村金融體制的建立和完善，它是農業發展的“潤滑劑”；三是農業保險機制，它是農業發展的“穩定器”，此三者缺一不可。而“穩定器”是農業發展的基礎條件。

1.建立政策性農業保險是發展農業的一個重要“穩定器”。

多年來，我國農業保險基本上是靠商業方式運作的，從理論上來說，它難以適應我國農村經濟的發展。由于農業其原生的弱勢基礎地位、多功能特點以及它的高風險性，必須要依靠一個以政府為主導的、專一的、分擔的政策保險機制做保障，有利于農村經濟的穩定、發展以及農民收入的提高。

2.建立政策性農業保險有利于化解商業性農業保險的困境，糾正商業性農業保險供給的不充分狀況。

從理論上來說，由于農業保險屬于高風險、分散化的險種，經營主體難以自行消化其經營的虧損，所以不適宜完全的商業化運營。再加上農業涉及到國家戰略安全，其保險制度具有寄生性，作為一種誘致性保險制度，只能通過社會的公共部門——政府來提供低保費下的保險供給，這就是政策性保險，這種以政府為主導的政策性保險可以在一定程度上補救農業保險的不充分狀況。

建立政策性農業保險還有助于減輕農業保險中的逆向選擇和道德風險問題。逆向選擇是指大多高風險地區農戶投保的積極性高，而低風險地區的農戶投保的積極性低；其結果是使風險高度集中，原來測算的費率被扭曲，保險人為避免超賠而被迫提高費率，致使農戶的投保積極性受挫。另一方面，由于存在被保險人在投保后欺騙保險公司、或者對保險標的的管理不善或不積極，而給保險公司可能帶來的道德風險。這種道德風險在農業保險中是普遍存在，難以控制的，它將造成農業保險定損困難，加上保險公司在出險以后又難以及時趕到現場，容易受地方保護主義及農民道德意識的影響，定損偏高，這更將加大保險公司運作的難度和成本。政府在建立政策性農業保險的過程中，可以對保險制度加強規范，還可以采取一些政府特有的手段，如實行強制保險、嚴格監管等，來減輕農業保險中難度大，成本高的逆向選擇和道德風險問題，推動農業保險健康發展。

3.我國加入 WTO以后迫切要求發展政策性農業保險，以保護和促進我國農業的可持續發展。

加入世界貿易組織對我國農業來講，可謂機遇與挑戰并存。從機遇方面看，世貿的有關規則對農業生產的國內補貼有明確的條款支持。按照有關世貿組織的規定，我國今后農業的投入可達460多億，這與我國近3年在農業基礎設施建設、糧食儲備、自然災害救濟等國內補貼方面平均每年投入只有27 0多億元相比，存在多達190億的缺口。這個缺口正好為我國農業發展提供了一個非常寬松的運作空間，也給財政補貼型的政策性農業保險提供了政府資金支持。從挑戰方面來看，政府必須積極介入，充分利用WTO農業協議中所提供的綠箱政策，發展政策性農業保險，促進農業可持續發展。

[編輯] 我國政策性農業保險發展現狀

近年來，農業保險在各級政府政策的大力支持下保持了較快發展勢頭。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“探索建立政策性農業保險制度”，這標志著我國農業保險的第三輪試驗開始。此后從2004年到2009年，連續六年的中央一號文件均對農業保險的發展提出要求，其中2009年中央一號文件明確提出“加快發展政策性農業保險，擴大試點范圍，增加險種，加大中央財政對中西部地區保費補貼力度，加快建立農業再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制，鼓勵在農村發展互助合作保險和商業保險業務”。目前，農業保險的承保險種明顯增多，業務規模不斷增大，覆蓋領域逐步拓寬，保險主體日益多元，功能作用逐步發揮，各項試點逐步推進，具體表現在以下幾個方面。

(一)政策性農業保險試點工作逐步推進

2008年，中央財政在2007年基礎上大幅增加對農業保險的補貼支持，保費補貼經費預算由2007年的21.5億元增加到60.5億元，對種植業政策性農業保險的保費補貼由2007的25%提高到35%，政策性農業保險試點已由2007年的6個省區擴展至16個省區和新疆生產建設兵團。截至2008年底，農業保險實現簽單保費110.7億元，同比增長 112.5%，承保各類農作物5.32億畝，約占全國耕地面積的25%，參保農戶達9000萬戶次，為農民提供了2397.4億元風險保障，三項指標分別比2007年增加了130%、80.7%和113%。

(二)政策性農業保險服務領域不斷拓寬

目前。市場上存在的農業保險險種達160多個，基本涵蓋了種養兩業的各個領域。種植業方面，2008年中央財政支持的政策性農業保險所涵蓋的主要農作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麥、棉花、大豆5個品種的基礎上，又新增加了花生、油菜達到7個品種；養殖業方面，2008年在鞏固發展能繁母豬、奶牛等養殖業保險的基礎上，積極開展家禽、淡水養殖和地方特色農業等領域的保險服務，截至2008年8月22日，能繁母豬保險第一個承保周期結束，全國共承保能繁母豬4355萬頭，提供風險保障4373億元，承保覆蓋面超過90%。另外，除主要農作物外，各地還結合當地實際情況，開展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險種，進一步拓寬了農業保險的服務領域。例如北京市2008年政策性農業保險工作新增了豆類、柿子、大桃等險種，承保險種已達到16個，全年實現保費收入2.495億元，惠及農戶16.4萬戶，已覆蓋全市主要農業資源的30%。

(三)政策新農業保險組織形式向多元化方向發展

在鼓勵人保、中華聯合等全國性保險公司積極開展政策性農業保險的同時，自2004年以來，保監會先后批準了5家專業經營農業保險的公司，黑龍江陽光農業互助保險公司、吉林安華農業保險公司、上海安信農業保險公司、法國安盟保險成都分公司、安徽國元農業保險公司，此外，浙江等地結合本地農業發展特點，在“政府推動+市場運作+農民自愿”原則的指導下。采用“共保經營”和“互助合作”兩種方式，開展政策性農業保險試點工作。中國漁業互保協會也在積極開展漁業保險經營的探索。目前，經營政策性農業保險的保險組織形式主要有：股份制的商業保險公司形式、專業農業保險公司、農業保險合作組織、政策性農業保險公司、外資或合資農業保險公司等，政策性保險經營主體日益豐富，并形成向多元化發展的態勢，推動我國政策性農業保險穩步向前邁進。

(四)政策性農業保險的功能作用逐步發揮

政策性農業保險的發展。增強了農民抗風險能力和災后恢復能力，確保了農業生產和農民生活的穩定，促進了國家農業產業政策、糧食安全戰略和支農惠農政策的落實。2004-2008年，農業保險賠付共計117.26億元，僅2008年農業保險為1400余萬受災農戶支付賠款70億元。其中，種植業保險賠款 46億元，養殖業保險賠款24億元(其中能繁母豬保險賠款17.5億元。奶牛保險賠款1.5億元)。在應對2008年初低溫雨雪冰凍自然災害和“5·12”四川汶川大地震中，僅能繁母豬保險賠款一項就近1億元，有力地支持了災區重建工作。同時，保險公司發揮在防災防損和風險管理方面的專業優勢，大大提升了農業防災救災的能力。例如，黑龍江陽光相互保險公司自成立以來，先后投入5000多萬元購買相關設備及實施防災作業，極大提高了農戶在防損救災方面的能力。

[編輯] 現階段政策性農業保險發展中存在的主要問題及原因分析

農業保險是處理農業非系統性風險的重要財務安排，是市場經濟條件下現代農業發展的三大支柱(農業科技、農村金融和農業保險)之一，是世貿組織允許各國支持農業的“綠箱”政策之一。自2004年政府在全國范圍內積極開展政策性農業保險試點改革以來，我國政策性農業保險可以說取得了巨大的實質性進展。在政府各種利好政策的推動下我國政策性農業保險迎來了黃金發展機遇期。但隨著試點工作的進一步推進和深入，諸多制約政策性農業保險向前發展的問題也逐漸顯露出來。

(一)對政策性農業保險的認識不夠明確

政策性農業保險是指在政府扶持和財政補貼下。對農業生產過程中因自然災害或意外事故造成的經濟損失提供經濟補償的一種保險制度。建立政策性農業保險制度，是健全國家農業支持保護體系的重要組成部分，對于確保農業經濟的持續增長和農民收入的穩定增加具有重大的現實意義。盡管政策性農業保險這幾年在我國取得了一定的進展，但各方對政策性農業保險的認識仍然不夠明確，這表現在兩方面：

1，地方政府對于政策性農業保險的政策目標和導向不明確。為什么要試驗舉辦政策性農業保險?這種農業政策性保險的政策目標和導向是什么?這些都是試點政策性農業保險的各地政府至今仍不統一或存在眾多疑惑的問題。因此有的地方政府把舉辦農業保險當作一種“額外負擔”，把征繳農業保險費看成是一種“濫收費”。加之中央沒有相關配套政策，地方政府害怕遇到大災“吃不完兜著走”。使得地方上的積極性會打折扣，目前這點有限的積極性也很難持久。更有甚者有的地方政府不僅沒有能力給農業保險試驗以補貼，甚至還想從中得到一些好處(例如個別地方政府存在的“釣魚”問題)，這就更難期待農業保險試驗的真正啟動。

2，農業保險的政策性經營方式不夠明確。迄今為止，我國的農業保險試點一直沒有突破“政策性保險+商業化經營”的框架，“以險養險”加政府補貼的思路一直占據主導地位。這樣，政策性保險業務和商業性保險業務之間沒有明確的核算界限。政府在提供補貼時無法準確判斷經營政策性保險業務的商業保險公司的虧損究竟是來自政策性業務，還是商業性業務，難以確定合適的補貼額度，難以科學評價商業保險公司經營政策性保險的績效，最終可能會影響政策性農業保險業務的開展。

(二)農民收入水平低，保險意識淡薄

在政策性農業保險試點地區逐漸鋪展的進程中，農戶對于政策性農業保險有效需求不足的現實仍掣肘農業保險的發展，主要原因如下。

1，政策性農業保險的高成本、高費率與農戶家庭低收入之間的矛盾。農業生產自身的高風險性、空間的分散性、時間的季節性、定損的復雜性，造成了農業保險的高成本性，于是決定了農業保險實現正常運營必須以高費率為保障，各國的經驗表明，一切險農作物的保險費率在2-15%之間，比之家庭財產、企業財產的保險費率(1‰左右)高出十幾倍到幾十倍，而我國目前正處于傳統農業向現代化農業過渡時期，農業和農村發展處在艱難的爬坡階段，農業基礎薄弱，生產力水平低。2008年，我國農村居民人均純收入僅4454元，不到城鎮居民的三分之一，而且地區間發展極不平衡，收入差距很大，農民在較低的收入水平并且扣除了購買各項生活生產資料、供養子女上學等必要開銷之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在現階段政府財政給予50%的保費補貼的前提下，1%-7.5%的政策性農業保險費支出也大大超過了其消費能力。

2，依賴思想嚴重和保險意識淡薄是制約我國政策性農業保險發展的重要因素。一方面，由于計劃經濟體制的影響，我國長期實行的是發生自然災害損失時由中央財政直接撥款救濟災民的制度，養成了農民一遇災害坐等救濟的依賴心理，缺乏主動防范和規避風險的意識；另一方面，由于宣傳力度不夠，加上農民受傳統觀念的束縛，僥幸思想根深蒂固，保險意識淡薄，缺乏投保積極性，嚴重地制約著政策性農業保險的發展。對此筆者深有感觸，在歲末年初北方主要冬麥區遭遇了幾十年不遇的特大旱災之后，筆者曾在山東農村老家(山東日照，不屬于農業保險試點地區)做過一項問卷調查，調查的結果著實令筆者震驚。筆者抽樣調查的問卷結果顯示，有近73%的被調查農戶準備自己承擔種植業和養殖業生產的風險，另有20%的被調查者對待上述風險的態度是聽天由命；在所抽樣調查的農戶中聽說過農業保險的占85%。知道農業保險是如何運作的只占聽說過的52%，而有意購買農業保險的農戶為 7%；在有保費補貼的前提下愿意購買農業保險的也僅僅占到所調查戶數的18%左右。

3，農業生產規模小、效益低，難以承擔額外保險成本。在政府大力發展農業保險的今天，上述結果和反應出的問題不得不令人深思：三是我國農村實行的家庭聯產承包體制使得農業生產分散化經營，超小規模的土地經營客觀上弱化了農業保險的經濟保障功能。狹小的經營規模使農民產生較低的預期收益，而且隨著我國市場經濟體制在農村的不斷深入和發展，農業生產的比較收益在不斷的下降，客觀上造成了農戶不愿付出現實的保險成本去化解農業經營中的風險。由于農民的保險意識較弱，收入水平低。導致農民對農業保險的有效需求不足，造成農業保險覆蓋面窄，難以滿足保險經營所依賴的大數法則理論，使得農業保險經營風險集中，政策性農業保險發展緩慢。

(三)保險公司經營管理技術水平落后

農業保險的保險利益有別于一般財產險的保險利益，是一種事先難以準確確定的預期利益。農業保險的標的大多是活的生物，它們的生長、飼養都離不開人的行為作用，而且農業風險大多來源于人類難以駕馭的大自然，如洪災、旱災、雹災、疫災等，具有風險單位大、區域性強、發生頻率高、損失規模大等特點。因此，農業保險經營有其獨特的技術要求，普通財產保險經營技術難以奏效。而我國目前農業保險的專業人才匱乏，農業保險經營技術還非常落后。

1，農業風險監測技術落后。主要表現在農業風險的識別、衡量、預測、預警以及信息統計與管理等方面，遠遠不能滿足我國農業保險發展的需要。例如，由于沒有建立自然災害預報警報系統，致使防災防損變得十分被動：由于沒有建立災害損失信息的統計分析與管理系統，以致農業保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。

2_農業保險定價技術落后。農業保險定價要以風險區劃前提、以精算理論為基礎，而由于各種主客觀原因我國農業風險區劃幾近空白，精算技術甚為薄弱，叉缺乏完備的統計數據資料支持，費率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準確反應保險標的的真實風險水平，導致嚴重的逆選擇。

3，產品開發技術落后。集中表現在產品質量低、針對性差，真正根據農民收入水平、風險狀況量身定做的產品少之又少，難以滿足農民的保障需求。四是定損理賠技術落后，我國不僅農業災害損失的測定技術落后，而且沒有制定統一的賠償標準，理賠中出現很大的隨意性，引發嚴重的道德風險。據統計，我國農作物保險中道德風險給保險公司造成的經濟損失占保險賠款的20%以上，牲畜保險中更為嚴重。

(四)缺乏完善的法律法規支持

政策性農業保險作為一種農業發展和保護制度，它對相關法律法規具有很強的依賴性。國內外理論與實踐已經充分證明，農業保險是準公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農業和農村發展政策的有機組成部分，法律法規的制定與完善是政策性農業保險發展的前提和保證。而我國對政策性保險業務至今尚無一套完整的法律、法規及相應政策予以扶持。《中華人民共和國農業法》對農業保險的規定是，“農業保險必須志愿加入，任何人不得強制”。現行的2002年二版《中華人民共和國保險法》，主要是規范商業性保險公司的經營行為。對農業保險的規定十分籠統，其中只有第155條規定：“國家支持為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。在剛剛修訂將于2009年10月1日起實行的《中華人民共和國保險法》中，僅有一處提及到“農業保險”，即第186條規定“國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定”。而且原本計劃在2007年底出臺的《政策性農業保險條例》也由于種種原因暫時擱置。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農業保險法律法規，農業保險經營一直無法可依，法律法規建設的缺位，極大地影響了農業保險的規范化、制度化發展。

(五)地方政府對政策性農業保險的財政補貼缺乏長效機制

2005年以來。積極推進政策性農業保險試點的各省、市、自治區，雖然對參保農戶的保險費支出給予了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是試點如果全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加，而中央的財政扶持手段和力度是一個未知數，沒有任何有關的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災補償基金和農業保險法定再保險的條件下，真的發生大災需要巨額賠付時，地方財政的力量有限。使得“保費補得起，但來了大災卻賠不起”。因此，盡管中央要求積極扶植政策性農業保險的發展，沒有政策上的支持，大多數地區不敢貿然行事，大多是等待觀望。這是農業保險發展緩慢的又一個重要原因。

(六)巨災風險分散體系和農業保險再保險機制的缺失

農業生產易受巨災風險事故的襲擊，大面積旱災、水災在我國各地的發生頻率都很高。例如在1997-2006年間，旱災對農業的影響占所有災害影響的 54%，因此，農業保險必須建立巨災風險分散機制。對此。加拿大曼尼托巴省的農業保險實例給我國提供了很好的教材，該省從1959年開始舉辦政策性農業保險，在起初的26年里，大部分年份保險費支付賠款后略有結余，但是由于1986和1988兩年大旱，不僅將26年的積累花光而且舉債，這些債務在此后多年才償還完。而2009年初我國北方主要冬麥區所遭受的罕見的旱災再次暴露了我國巨災風險分散體制的“缺位”。據有關部門統計，截至2月5日，全國農作物受旱面積1.55億畝，其中冬麥主產區受旱面積1.43億畝，重旱4635萬畝、干枯116萬畝，在特大旱災面前，農民們并沒享受到政策性農業保險的雨露。在十多個遭受旱災的省(市、區)中，只有安徽省明確將旱災列為政策性農業保險的保險責任，而其產生的旱災賠付款目前也只有區區2.4萬元。而目前，尚無一個省、市、自治區、直轄市在試驗之初就著手建立“巨災補償準備金”。同時，部分試驗的省、市、區也沒有安排再保險。缺乏巨災賠償準備，也無分散風險的其他安排，這樣的農業保險試驗經營無疑成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了各級地方政府身上，這也是目前地方政府試驗政策性農業保險的隱憂所在。

(七)目前政策性農業保險保費補貼方式存在諸多隱患

目前我國政策性農業保險在實際的執行過程中，形成了一種“政府財政補貼+保險公司商業經營+農戶自愿參保”的制度安排。為使得這一制度安排更好的發揮效力，有關部門要求，必須在農民繳足保費、基層財政補貼到位之后，中央和省級財政的補貼才會隨之落實的一種“補貼聯動”的補貼方式，這種補貼方式雖然有避免地方政府道德風險和“釣魚”問題的設計意圖，但其中也存在著諸多弊端：一是這種方式使得政策性農業保險的保費來源陷入中央政府、地方政府和農戶的博弈之中，不利于建立農民對政策性農業保險的信任機制；二是上級財政資金撥付存在滯后性，例如2008年，全國政策性農業保險政府財政補貼未到位資金為 10.48億元，約占當年保費的十分之一，這不僅影響政策性農業保險資金的到位率，也會導致政策性農業保險的基層管理部門和保險公司在制定保險保障水平和保險補償方案時過于保守；三是這種“補貼聯動”方式將產生不公平現象，使得相對富裕的地區先一步和過多享受上級政府財政的補貼，而那些糧食主產區或西部經濟落后地區。雖然更需要政策性農業保險，但限于財力可能會導致上級財政補貼的不到位或到位不及時，產生明顯的補貼累退效應。同時，財政狀況良好的地區，往往農民的收入水平也相應較高，自身抵御農業風險的能力也相應較強，從而限制了政策性農業保險保障功能的發揮效力。

[編輯] 加快發展我國政策性農業保險的對策建議

(一)加快農業保險立法進程

由于農業保險的政策性屬性，各國在發展農業保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。如美國的《聯邦農作物保險法》、日本的《農業災害補償法》等，都在各自的農業保險發展過程中發揮了重要的促進和保障作用，但中國農業保險法始終處于缺位狀態，這嚴重制約了農業保險的健康發展。原本計劃在2007年底出臺的《農業保險條例》也由于種種原因暫時擱置。筆者建議有關部門應該加快農業保險立法進程，明確農業保險的政策性屬性以及在國家農業保護制度中的主體地位，明確規定農業保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的職能作用、經營主體資格、農民的參與方式、保險雙方權利義務、會計核算制度、精算制度、初始資本金籌集數額和方式、財政補貼標準及計算方法、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累、賠款和處理方式、稅收規定、各有關部門的配合、資金運用等內容，為農業保險提供法律保障，促進政策性農業保險的法制化、制度化、規范化發展。

(二)進一步加大政策扶持力度

發展政策性農業保險離不開政府扶持，世界上40多個推行政策性農業保險的國家根據本國實際都相應采取了不同的政策扶持方式。政府加大對農業保險的支持是世界各國支持保護農業的普遍做法。也是世貿組織允許各國支持農業的“綠箱”政策之一。隨著政策性農業保險試點的逐漸鋪開，政府必須進一步加大對政策性農業保險的扶持力度，以確保試點工作穩步持續的推進。

1，制定稅收優惠政策。對農業保險提供稅收優惠是國際普遍的做法，也是我國應予以重視的。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農業保險免征一切稅收。而我國現行稅制規定的農業保險免征營業稅和印花稅的范圍僅限定在種植業和養殖業方面。當前我國農業正處于由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，我們應充分發揮農業保險在服務“三農”中的應有作用，根據產業結構的調整和農村經濟社會的發展需要，制訂稅收優惠政策，逐步擴大政策性農業保險的覆蓋范圍。參照國際經驗和我國現行對涉農企業的稅收優惠政策，可以考慮在免征種養兩業營業稅和印花稅的同時，進一步實行稅收優惠政策。一是免除經營種植業、養殖業保險業務的所得稅，對其他涉農保險的營業稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對農業保險經營主體的盈余，可在一定期間內適當減稅，以利于經營主體增加準備金積累，降低保險費率，提高農民的保費支付能力；三是允許經營主體從經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除，以增加經營主體的資金實力。

2，進一步完善農業保險的補貼政策。一是提供經營管理費用補貼和再保險費補貼，以激勵其經營農業保險，增加農業保險的供給。這兩項補貼實際上在2006年的《國十條》里已經明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實踐。二是對參保農民實行的保費補貼方式，建立保費補貼的長效機制。隨著政策性農業保險的全面鋪開，結合2009年中央一號文件中的要求，中央財政應加大對中西部欠發達地區的補貼力度，并通過差異化補貼政策，調動地方政府、保險公司和農戶的積極性，并逐步建立鼓勵和扶持政策性農業保險保費補貼的長效機制，保證政策性農業保險的可持續健康發展。

(三)構建多層次的農業巨災風險分散機制

農業風險具有高度關聯性和巨大的不確定性，致使農業風險損失在空間上很難分散，結合發達國家經驗來看如果在農險設計上沒有一個完善的農業巨災風險分散機制，一旦農業巨災損失發生，單獨的商業性保險公司很難獨立承擔與消化。而目前我國政策性農業保險試點與經營具有較強的區域性，分散風險的能力更差，2008年初雪災造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區的罕見旱災，充分體現出了建立農業巨災風險分散機制的迫切性。筆者認為我國可通過以下三條途徑建立農業巨災風險分散機制。

1，提高試點地區政策性農業保險的覆蓋率。在不斷增加試點地區的同時，努力提高試點地區內農戶的參保率。通過農業保險單位的增加，在直接保險層面上通過大數法則在更廣空間上實現風險分散。國外實踐證明，單純提高保費補貼并不能有效提高農業保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農業保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴重，不僅不能提高參保率，甚至會出現低參保率與高保費之間的惡性循環，導致農業保險市場萎縮。例如美國作為世界上保險業最發達的國家，從 1939～1995年的50多年間。在政府大量補貼的情況下，農民投保農業保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強制措施后，才使農業保險的參與率提高到80%左右。根據中央一號文件中提出的“探索建立農村信貸與農業保險相結合的銀保互動機制”，結合發達國家實踐經驗，立足于我國農村實情，筆者建議對關系國計民生的種植業(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養殖業(豬、牛、羊等)實行適度的強制性保險，可將各種支農優惠政策和貸款優惠政策與政策性農業保險結合起來，例如規定從金融機構獲得貸款的農戶必須參加政策性農業保險或者參保政策性農業保險的農戶享受信貸優先、利率優惠等政策，這樣既能規避農戶的逆向選擇行為，提高政策性農業保險的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內充分分散風險，又能降低農戶貸款的違約風險，保證農村信貸更好的發揮服務“三農”的作用。

2，建立農業保險再保險機制。由于自身經濟條件的限制和農業保險經營難度大、賠付率高等特點，農業保險承擔風險責任的能力和賠付能力有限。在此情況下必須通過再保險方式，在更大空間范圍內分散風險、分攤損失。結合發達國家經驗，建議由中央政府組建政策性的全國農業再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業務，事實上目前中再公司部份地承擔了這部分業務)(見圖1)。其職能主要有兩個：一是通過再保險機制，使農業風險在全國的范圍內得以最大程度的分散：二是補貼各省、市、區農業保險的虧損，這種補貼不同于一般的民政救濟。它是一種差額補貼，專業性的農業保險公司、一般的保險互助合作社或其它商業性保險機構都可以按低于農業風險的實際費率來承保，當賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補足。這種差額杠桿撬動機制既可以保證農民以可以接受的相對較低的費率參加保險，又可以撬動一般的保險機構以不少于社會市場利潤率的水平來承保農業風險，充分調動了被保險人、保險人雙方的積極性。

3，設立巨災風險基金或巨災風險的融資機制。由于農業風險具有高度關聯性，致使農業風險在時間和空間上難以分散，很容易形成農業巨災損失。吞噬農業保險公司的所有準備金和資本金，制約其可持續發展。因此需要建立政府主導下的全國范圍內的農業巨災風險基金，對遭遇巨災損失的農業保險公司提供一定程度的補償。增強抵抗巨災風險的能力。巨災風險基金的籌集應以國家為主、地方為輔。籌集渠道應主要包括：國家財政撥款；從農險公司無大災年份農業保險保費節余滾存中抽出一部分；農險公司的稅收減免部分；從防災、減災和救災專項支出中與農業保險服務標的相對應的資金里抽取一部分；每年從國家的糧食風險基金中抽取一部分。另外，還可由政策性保險機構在資本市場上發行巨災風險基金債券，提高巨災風險基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現實情況，筆者認為此種方法應慎用。

(四)加強政策性農業保險宣傳教育

通過筆者上述的調查問卷可以看出，政策性農業保險作為一種重要的風險損失的補償方式，在大部分地區還遠未被農村居民所接受。農民的保險意識非常淺薄，對農業保險的作用還心存疑惑，農民不信任又不適應交錢讓社會來保護自己。為此應加大宣傳力度，通過農民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農業保險知識的普及力度，培育農民保險意識，加強農業人口對保險職能的認識，使其認識到保險是穩定生活、恢復生產、保障經濟有效的風險管理手段，進而自覺地參加保險，從而提高政策性農業保險的參保率和覆蓋面，推動政策性農業保險穩步向前發展。

(五)設立政策性農業保險監管機構

目前，我國農業保險的監督管理主要由中國保險監督管理委員會來實施，但政策性保險的監管與商業性保險的監管在監管性質、監管內容、監管規則等方面均有很大的差異，尤其是農業保險業務管理比商業保險業務管理要復雜得多，它不僅在展業、承保、防災減損、理賠等業務經營管理層面上復雜，還涉及到農業、氣象、金融、投資、財政、稅務等若干領域，更主要地體現在其政策性本質所要求的跨部際協調上。為了避免出現因各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經驗，考慮在適當的時機，以目前的中國保監會政策性農業保險監管部門和人員為基礎，聯合農業部、財政部、國家發改委等有關部委，成立專門的政策性農業保險監管機構，如設立專門的農業保險管理局或農業風險管理協會(見圖1)，以適應政策性農業保險的快速發展。農業保險的管理機構需要履行的職責應該包括：一是根據中央政府和省政府授權，制定和執行有關政策性農業保險的政策；二是組織全國或全省進行農業風險區劃分和費率分區工作；三是研究農業風險和風險管理，精算費率，設計政策性農業保險的標準(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災準備基金：五是協調各地、各個參與農業保險的主體之間的關系：六是根據中央政府或省政府的授權，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補貼資金。

[編輯] 我國農業保險的立法缺失及成因分析[2]

(一)我國政策性農業保險的立法現狀。

2002年通過的《中華人民共和國農業法修正案》46條規定：國家建立和完善農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織。2009年10月施行的新《保險法》186條規定：國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農業保險法律法規，農業保險經營一直無法可依，法律法規建設的缺位，極大的影響了農業保險的規范化、制度化發展。

(二)我國政策性農業保險立法缺失的原因

1.對農業保險的政策性性質認識不足。對農業保險政策性質的認識是影響其立法進程的關鍵因素，很多人認為農業保險和普通商業保險沒什么不同，有規范商業性保險的《保險法》即可，從而否認制定單行的農業保險法律規范性文件的意義和價值，事實上這種認識是錯誤的。農業保險的政策性質是農業保險從一般商業保險中分離出來單獨立法的重要根據。

2.農村法制建設落后的影響。法律是法治的基本依據。目前，我國有關“三農”的立法雖然也在逐步完善，但各項法律制度還不太健全。我國有關農業方面的立法更是嚴重滯后，農業法律分布不均勻，農業立法極其薄弱，農業法律體系還很不完善。在整個“三農”立法滯后的時代背景下，開展農業保險立法是大勢所趨。3.對農業保險立法先行的必要性認識不足。許多人認為農業保險在實踐中還有太多現實問題未解決，現在為其立法尚早，但農業保險政策扶持的缺失是首先需要解決的問題，如果不以法律的形式及時明確政府的政策扶持，農業保險將很難得到發展，在實踐中摸索解決更無從談起。從國外農業經濟發展的歷史視角和農業保險制度變遷考察，農業保險立法的意義比一般的商業性保險立法的意義更為深遠。實踐證明，農業保險立法先行是其發展的關鍵。

通過以上幾方面對我國政策性農業保險的立法缺失及原因分析，我們不難得出這樣一個結論，即在我們進行立法構建的過程中，必須首先明確農業保險的政策性屬性及其在國家農業保護制度中的主體地位，同時還要切實提高農民的農業保險意識和正確的法制觀念，這樣才能為我們的農業保險立法奠定初步的基礎。

[編輯] 我國政策性農業保險立法的基本構想[2]

農業保險立法問題研究的核心內容在于對具體法律制度的構建。本文結合我國的現實國情及農業保險對法律保障的需求，初步設計了農業保險法的主要內容。在確定農業保險立法目的的前提下，具體從農業保險的組織經營、法律關系主體的權利義務、農業保險的監督管理及農業保險的法律責任等主要方面進行了闡述。

(一)立法目的和原則。

根據農業在我國國民經濟中的基礎地位狀況及實際生產水平, 農業保險立法目的宜確定為：規范農業保險活動，保障農業生產安全，完善農業支持保護體系，促進農業持續穩定發展，維護農村經濟社會的穩定。農業保險立法應遵循的基本原則，筆者歸納出如下三點：1.政府扶持原則。國家需要采取各種措施，主導建立和完善政策性農業保險及相關制度，對農業保險在經濟與行政上給予適度支持。2.多種保險機制相結合原則。在立法中，需建立和運用商業保險機制、國有保險機制和互助合作保險機制，并使其相互配合，協同發展。3.不同主體利益統籌兼顧原則。農業保險計劃承載著農業保險組織、農業生產者和國家等不同主體的利益。三者利益在根本上一致，但又有其相對獨立的利益。制定和推行農業保險計劃必須統籌兼顧三方利益。

(二)建構農業保險的組織經營體系。

農業保險的組織管理體系主要包括保險監督管理機構、各級政府財政部門、農業行政主管部門等。各部應各司其職，并相互支持和配合，建立協調溝通機制，內在的統一于組織管理體系之中。農業保險要建立全國相對統一的，主輔結合的多元化農業保險經營模式。

(三)法律關系主體的權利義務。

將農業保險管理機構、經營者和投保人之間的關系法制化，明確他們之間的權利義務，是農業保險立法所要解決的重要問題。1.政府的權利和責任。農業保險是政府支持農業的戰略性政策工具，農業保險的發展需要政府在法律等多方面的支持。我國農業保險立法應該明確政府在農業保險體系構建中的責任，如制定保費補貼的標準、制定法定強制保險的標準、特大災害發生時的特別救助措施等。同時政府作為股東，在農業保險中由國資管理或經營部門承擔出資人職能，及作為給付補貼者審核保單的職能，包括審核補貼標準和補貼使用情況等。2.保險人的權利和義務。保險人義務：在總體保險業務中農業保險必須達到相當的比例；專業保險公司要在貫徹微利或基本彌補經營費用的原則下設計農業保險產品；提高資金的配置效率。保險人權利：經營農業保險的專業性保險公司有權得到政府的稅收優惠和補貼，在特大災害發生時有權得到特別救助。3.投保人的權利和義務。投保人責任：農民依法購買強制性農業保險的責任。在引進新技術、新品種或享受政府補貼等方面進行農業產業化經營，獲得政府補貼貸款時須購買農業保險。投保人的權利：投保人在因保險風險受損時可獲得相應保險金補償；投保人在購買農業保險時，根據所購買產品的內容可享受政府補貼。

(四)規范農業保險的監督管理。

我國應盡快建立獨立的農業保險監督管理體系。由國務院保險監督管理機構、國務院農業行政主管部門、國務院財政部門和各級人民政府各司其職、負責有關農業保險活動的監督管理工作，相互配合支持，建立協調溝通機制。

(五)法律責任。

政策性農業保險的順利推行離不開完善的法律責任制度。政策性農業保險法律制度中的法律責任包括經濟法責任和援用法律責任。經濟法責任主要包括資格罰、精神罰、財產罰和行為責任，援用法律責任包括民事法律責任、刑事法律責任和行政法律責任。對違反本法和其他相關法律規范的個人和單位以及國家工作人員均應承擔相應的民事法律責任和行政法律責任；對違反刑法的個人和單位，應承擔刑事法律責任。

政策性農業保險制度亟需建立，作為一種農業發展和保護制度，其對相關法律法規的依賴程度很強，其運行很大程度上取決于法律的完善。各國在發展農業保險時多為立法先行，給予充分的法律保障。筆者建議有關部門在立法思路上可以采用漸進的方式，加快農業保險立法進程，以期能夠促進我國農業保險法律制度的不斷完善，從而更好的實現我國農業經濟的健康持續發展。

↑孫訪竹,發展我國政策性農業保險的問題及對策微探,商場現代化,2010年第18期 ↑ 2.0 2.1 張凱慧,淺析我國政策性農業保險的立法完善,現代交際,2010年3期

第四篇：政策性農業保險內涵

政策性農業保險內涵、功能及作用路徑的新詮釋

曾玉珍

2011-05-17

摘 要： 政策性農業保險是農業保險的一部分，但與其他農業保險相比，不但呈現出了其獨有的特征，而且也賦有了更多的功能與作用。本文在結合實踐的基礎上，通過對政策性農業保險內涵的界定，深入辨析和推理了政策性農業保險的功能與作用；同時也通過對其作用路徑的剖析，勾勒出了其功能與作用之間的內在聯系。

關鍵詞： 農業保險，政策性農業保險，農業風險，農業損失，現代農業

從2004年開始新一輪政策性農業保險試驗以來，為了更好地服務于實踐，學術界已對政策性農業保險進行了多方面的研究，為后續研究奠定了基礎。但與此同時也應注意到三個問題：一是直至目前仍鮮有界定和解析政策性農業保險內涵的文獻，且還未能達成共識；二是有些文獻將政策性農業保險的功能與作用簡單地等同于農業保險的功能與作用；三是大量研究對政策性農業保險的功能、作用和功能定位等基礎性問題認識不清，甚至將彼此混為一談。這些問題的存在不僅使政策性農業保險的研究缺少共有的理論基礎，而且也不利于為政策性農業保險實踐提供科學系統的指導。因此，本研究將在已有研究基礎上，結合政策性農業保險實踐，界定和辨析政策性農業保險的相關基礎理論。

一、政策性農業保險的內涵

（一）農業保險的種類

由于農業內涵的廣泛性與發展性，農業保險的業務種類繁多，學術界和保險業按照不同的分類標準對農業保險進行了分類。目前主要的分類方式有以下兩種。

1.按照承保對象與范圍不同的分類。這種劃分方式是沿襲農業的廣義與狹義之分而形成的，將其相應地分為廣義的農業保險和狹義的農業保險，或稱為“大農險”與“小農險”。“小農險”的承保對象與范圍僅限于種植業和養殖業，通常被稱之為“兩業保險”；“大農險”的承保對象與范圍則涉及廣義農業的各個環節，因此也被稱為“農村保險”。

2.依據經營目標不同的分類。按照經營目標的不同，可以將農業保險分為商業性農業保險和政策性農業保險兩類。其中，商業性農業保險的經營目標是獲取利潤最大化；政策性農業保險的經營目標是最大程度地實現政府預定的政策目標，而不以利潤最大化作為經營的首要目標，或不作為唯一的經營目標。在我國保險實踐中，又常根據保費補貼主體的不同，將政策性農業保險分為中央政策性農業保險和地方政策性農業保險。

（二）政策性農業保險的界定

目前在國外文獻中尚未找到能完全與我國的“政策性農業保險”相對應的稱謂，關于國外對其定義的界定也無從談起。在我國，近幾年已有多位學者分別從多個視角對政策性農業保險進行了界定。庹國柱和朱俊生（2004）將政策性農業保險定義為，為了實現政府的農業和農村經濟發展的政策目標而實施的農業保險或建立的農業保險制度；施紅（2008）認為，政策性農業保險就是指政府作為風險配置主體介入了農業保險的風險配置過程的一類特殊類型的農業保險；李海軍（2009）認為，政策性農業保險是指國家對關系國計民生和國家糧食安全的重要農產品的農業保險給與一定政策扶持和優惠的一種制度安排；段勝（2010）認為政策性農業保險是相對商業性農業保險而言的一種特殊農業保險形式，它是國家依據政策目標或服從特定的政策規劃而建立的一種保險制度；龐在禮（2010）提出，政策性農業保險是由政府主導推動，財政給予保費補貼，農民自愿投保，商業保險公司承辦，按商業保險規則運作，并提供專業化保險服務的一種農業保險；我國政策性農業保險主要經營者之一中國人民財產保險股份有限公司在《政策性農業保險業務管理辦法》中規定，政策性農業保險是指中央或地方財政給予保費補貼的農業保險業務。

基于上述研究，結合政策性農業保險實踐特征，本文認為，所謂的政策性農業保險是指政府為了實現特定的政策目標，通過參與部分農業保險產品的運營，或對相關農業保險業務參與主體提供一定的扶持、優惠或補貼等促進政策的一種制度安排。

（三）政策性農業保險的特征

1.特定政策目標性。政策性農業保險制度的建立是為特定的政策目標而服務的，因此，無論是政策性農業保險的險種選擇，還是保險責任的確定，抑或是實施方式和實施范圍的確立，都是圍繞著提高政策目標的實現程度和效果而設計的。正因為如此，在實踐中，隨著國家所處的發展階段、公共財政的能力和重點目標、產業政策等眾多因素的不同，政策性農業保險的政策目標會呈現出動態發展性和差異性。相應地，政策性農業保險的業務種類和實施范圍等內容也會隨著其實施目標的轉變而發生一系列的調整與變動。而且需要說明的是，即使在某一特定時期，一個國家或地區實施政策性農業保險的目標通常也并不是唯一的，更多是一個具有共同取向的目標群。如我國目前實施政策性農業保險的目標也并不是僅僅為了管理農業風險，或穩定農民收入等，而是包括提高農業風險管理水平、穩定農民收入和保障農產品供給等內容的一個多目標集合。

2.經營目標多元化。從產業經營層面分析，農業保險屬于經濟產業，在市場經濟條件下應以經濟利潤最大化作為其經營目標。然而在實踐中，絕大多數政策性農業保險產品是具有高風險、高成本和高價格等典型特征的農業保險險種，在完全市場機制中不能自發形成市場均衡。同時，這些險種的開辦與經營又是政府實現特定經濟或社會等政策目標所必須的，因此政府必須通過直接參與或介入這些險種的運作過程以保障其政策目標的實現。由政府職能決定，政府參與運營政策性農業保險的首要目標并非是經濟利益的最大化，而應是最大程度地實現特定的政策目標，同時增進社會福利水平，促進社會公平。

3.經營模式多樣性。從經營模式視角，受各國或地區的經濟發展水平與財政能力等因素影響，政府介入政策性農業保險的方式會有所不同，因而也形成了不同類型的政策性農業保險經營模式。在實踐中，目前主要有政府通過設立專門的政策性農業保險公司自辦經營模式；政府通過指定商業保險公司為其代收保費、代付賠款的代辦經營模式；政府與其他保險供給主體（股份公司、相互公司、合作社等）合作，按比例分擔保費、承擔賠償責任的聯辦經營模式。但無論采用何種模式，政府都會通過一定的方式給予政策性農業保險業務相應的扶持、優惠或補貼等促進政策，以誘引相關業務的穩定發展。

4.承保風險弱可保性。保險業持續穩定經營必須滿足的要件之一就是以可保風險為經營對象。所謂可保風險，簡單地說，就是可以被保險公司所接受的風險；更明確地說，可保風險必須滿足獨立性、偶然性和意外性等要件。然而，由農業生產的特殊性決定，許多農業風險具有高度的相關性和系統性，如農業自然風險一旦發生，不但可能會同時造成較大區域范圍內保險標的的損毀和滅失，而且還會引發其他農業風險的發生，甚至造成農業巨災損失，由此可能會導致農業保險公司面臨巨額賠償，威脅保險公司的財務穩定性，因此使得這類農業風險不符合理想的可保風險要件。同時，在保險實踐中，農業保險也呈現出了高成本、高賠付和低利潤的顯著特征，進而導致在完全市場條件下商業性農業保險市場的均衡數量較低甚至不存在的局面。然而，從宏觀經濟及社會層面，此類險種所涵蓋的農產品關系到國計民生，或對農業和農村經濟社會發展具有重要意義，因此迫切需要政府發揮其職能，通過建立政策性農業保險制度參與到該類險種的市場活動中，從而促使一定規模的市場均衡的實現。因此，從風險可保性角度，政策性農業保險承保的風險大都是無法單獨依靠市場而轉移的風險，即屬于弱可保性風險。

二、政策性農業保險的功能

目前中外學者對保險的功能認識基本達成一致，普遍認為現代保險具有經濟補償、資金融通和社會管理功能。其中經濟補償功能是保險的本質核心，也是保險的基本功能；資金融通和社會管理功能則是保險隨著經濟與社會發展需要，在其基本功能基礎上產生的衍生功能。政策性農業保險作為保險的一個分支，同樣具有保險的這些功能。不僅如此，由政策性農業保險的特殊性和實施范圍所決定，政策性農業保險的功能更為明確而具體（見圖1）。

圖1：政策性農業保險的作用路徑

注：①橢圓內表示參與主體，實線框內表示功能，虛線框內表示作用；②實線連接箭頭顯示功能傳遞路線，虛線連接箭頭呈現相應功能的作用路徑；③內環虛線框內表示基本功能，內環虛線框與外環虛線框之間屬于衍生功能區。

（一）基本功能

所謂政策性農業保險的基本功能，是指在政策性農業保險運營過程中，由其自身內部活動所產生的最根本、最直接的有利功效（圖1中內環虛線框區域所示）。

1.分散農業風險與補償農業損失。該項功能體現在相輔相成的兩個方面。一方面，政策性農業保險各經營主體，通過其在不同地區的分支機構承保政策性農業保險業務，并建立起保險基金，將某些少數農業生產經營者所遭遇的特定農業風險分散在所有參保主體間，以實現農業風險在空間、時間和作用對象等方面的分散與轉移；另一方面，當被保險農業生產經營者在保險有效期內，由約定的農業風險導致農業損失發生后，政策性農業保險人將在約定的責任范圍以及保險金額內，按照保險標的實際損失對被保險人給予一定的損失補償，履行補償損失功能。其中，分散農業風險是補償農業損失的手段，而補償農業損失則是分散農業風險的目的。因為如果不能做到農業風險在空間、時間和作用對象等方面的有效分散，就不可能對農業損失進行補償。在現代農業建設與發展中，雖然隨著農業生產條件的改善，部分農業風險得以有效控制或減弱，但與此同時也增添了一些前所未有的風險，而且農業風險損失程度不但沒有減弱反而有所增強。如隨著設施農業、精準農業等現代農業的大力發展，農業生產設施一旦遭遇風險損毀，所造成的損失可能更為嚴重。因此，通過建立政策性農業保險制度，充分發揮其分散和轉移農業風險、補償農業損失等功能更為重要。也正因如此，分散農業風險與補償農業損失不僅是賦予政策性農業保險的基本功能，而且也是最核心的功能。

2.規避與消減農業風險。雖然從表層上看，政策性農業保險只能通過其特有的運作機制分散和轉移農業風險，并不能將農業風險化為烏有或減弱。但在實踐中，由于政策性農業保險公司在經營中遵循的是“防賠結合”的風險管理理念，即保險公司為了有效控制風險，提高風險管理的效果與效率，不僅會在承保時對承保標的所處的風險狀況進行檢查、評估和提出改進建議，而且在整個保險期間都會進行定期或不定期的風險檢查與監督，以及實施必要的防災防損措施。通過保險公司專業風險管理者的指導與幫助，以及得益于保險公司為了提高自身經濟效益而實施的減災防損措施，如農業技術培訓、人工降雨等，都會促使農業生產經營者提高農業風險管理意識，提升防災防損的水平與能力，減少農業風險事件發生的概率和降低農業風險損失程度，進而從客觀上起到規避和消減農業風險的功能。因此，規避和消減農業風險是政策性農業保險的另一重要的基本功能。

（二）衍生功能

政策性農業保險的衍生功能，也即是由其基本功能所派生的功能，是指政策性農業保險在發揮其基本功能的基礎上，對外部所產生的間接的有利功效（圖1中內、外環虛線框之間區域所示）。

1.激活與融通農村資金。政策性農業保險經營者，通過收取保險費而積聚大量保險基金資金，并通過對保險基金的合理運用，以促進農村閑散資金轉化為投資，在提高資金使用效率的同時，有利于分散金融風險，推動農村資本流動，實現農村金融資源的優化配置。該功能是由政策性農業保險運作機制所衍生的功能之一，并將隨著政策性農業保險的不斷創新與發展，以及經濟金融環境的不斷完善而越來越突出。尤其是在我國，通過大力發展政策性農業保險，不僅可以有效改善農村居民傳統上所形成的以儲蓄作為單一投資的理財方式，進而分散農村居民儲蓄過于集中銀行所形成的金融風險，而且還有利于優化農村金融資源配置，提高金融資源配置效率。

2.承載支農惠農工具。政策性農業保險業務通常都是具有“高損失、高賠付、高費率”等典型特征的農業保險險種，因此在完全市場經濟條件下，以經濟利益最大化為經營目標的商業保險公司不愿經營此類業務，由此造成此類險種不能單獨依靠市場機制而完成市場交易，存在嚴重的市場失靈。這樣不僅使農業因高風險而處于難以為繼狀態，而且也會使整個農村經濟與社會處于高風險與不穩定狀態。政府通過建立政策性農業保險制度，一方面通過轉移和分散農業風險，實現農業風險承擔主體多元化，減少農業生產經營者的風險，為農業提供更高的風險保障，以促進農業的平穩健康發展；另一方面，可以利用保險運作機制，通過對政策性農業保險承保險種、風險責任、實施范圍、保險費數額和繳納比例、保險費與保險基金管理方式等方面的設計與管理，保障農民收入穩定增長和農村社會經濟的穩定持續健康發展，從而實現對農業、農村和農民的支持與扶持。同時，這也是WTO規則下各國常用支農惠農的重要工具。

3.參與農村社會管理。參與農村社會管理也是政策性農業保險一項重要的衍生功能，其主要表現在兩個方面：一是政策性農業保險經營者通過對受災被保險農業生產經營者進行及時有效的損失補償，不但為農業生產和農村經濟的穩定發展，以及農村居民生活安定提供了強有力的經濟保障，而且還利用保險賠償機制實現了所有參保農戶間的收入再分配，緩解了社會矛盾，消減了農村不安定因素。同時也增強了社會應急能力，減輕了政府對受災群體進行救濟的財政壓力。二是政策性農業保險經營者通過防災防損措施的實施，不僅增強了自身的償付能力，而且還通過其對農業風險管理的督促與示范，提高了被保險人以及其他農業生產經營者的風險防范意識和防災減損的能力，減少了社會財富損失，有效地承擔了風險管理的社會責任。

三、政策性農業保險的作用及其路徑

政策性農業保險的作用是指政策性農業保險在發揮其功能過程中，對經濟社會等方面所產生的有利溢出效應。政策性農業保險的作用不僅是建立政策性農業保險制度的重要的理論基礎，而且也是制定政策性農業保險實施目標的重要依據。

（一）促進農業生產要素投入，誘導農業健康持續發展

建立政策性農業保險制度對農業發展的有利影響主要體現在兩個方面：一是通過降低農業風險預期，可以有效促進農業生產經營者對農業生產要素投入的增加。農業生產經營者通過參加政策性農業保險，不僅將不確定性的農業風險損失轉移了出去，穩定了農業預期收益，為農業生產的持續穩定發展提供了保障，而且還借助農業、畜牧業和氣象等部門專業技術指導與防災防損措施的實施，規避和減少了農業生產經營風險，從而提高了農業投資預期收益。這不僅會促使農業生產者增加對農業生產要素尤其是高級生產要素的合理投入，而且還會刺激與吸引社會對農業的投資，非常有利于促進農業資本的形成，加速發展以高效、生態和精準農業為主的現代農業，進而保障國家糧食安全和提升農業在國際市場的競爭力。二是通過政策性農業保險制度的創新設計，可以有效誘導現代農業的健康持續發展。政府通過設計特定目的性的政策性農業保險的險種、風險責任、實施范圍、優惠政策等內容，可以有效誘導某一地區農業生產結構的調整與優化，促進農業產業化的形成。同時又通過保險運作機制，轉移與消減農業產業化發展中的農業風險及其損失，為農業產業化的發展與壯大保駕護航，從而實現現代農業的健康持續發展。

（二）穩定和提高農民收入水平，促進農業良性循環發展

政策性農業保險在為農業發展提供風險保障的同時，也為穩定農民收入奠定了基礎。盡管農業生產經營者在購買政策性農業保險時，需要支付一定的保險費，從某種程度上增加了生產成本，從而減少了其可獲得的最大純收入。但同時，農業風險損失發生后的保險賠償也減少了因損失發生而引起的收入大幅度減少的可能性。Yamauchi（1986）及Kraft（1996）分別以美國和日本的數據證實了農業保險在影響農業凈收入的概率分布和收入穩定方面的作用。更為重要的是，政府建立政策性農業保險制度后，一方面可以在世貿組織規則允許的范圍內，通過實行低費率、高補貼政策或再保險機制等規避農業風險尤其是農業臣災風險對農民和農業的影響，改變“一次重災，即刻致貧”的困境；另一方面，通過對險種的創新設計，還可以使政策性農業保險成為補貼農民與扶持農業的有效工具，進而成為保障農民收入穩定增長的有效載體。而且，當農民收入得到穩步提高后又會加強對農業生產的投入，從而促進農業的快速發展。如此反復就會促進農業發展與農民收入增長進入良性循環發展之中。

（三）激活農村消費市場，實現對國民經濟增長的乘數效應

農業不僅是國民經濟的基礎，而且與國民經濟的其他產業、農村與城市具有高度聯動性。農業的健康穩定發展和農民收入的持續增長，不僅會直接帶動農業產前、產后相關服務業的發展，還會促進農民對工業品、服務等產品消費需求的增加，進而驅動國民經濟的快速增長。Leatham等（1997）通過對美國北達科他州的實證研究證明，1美元的農業保險賠款帶動該州的商業銷售額增長了2.3美元，帶動個人收入增長了1.03美元，使該州總產出增加了1.14美元，并增加了51.6個就業崗位。同時也表明了農業保險對整個國民經濟的增長具有積極的乘數效應。因此，通過完善政策性農業保險運作機制，在提高政府支農惠農政策效率的同時，還能更好地實現其對國民經濟增長的驅動力。

（四）提高農民的經濟與信用地位，促進農村金融體系高效有序發展

在商業性農業保險經營條件下，農業生產經營者受收入低微與農業保險的高費率等因素制約而無力購買農業保險。在農業生產遇到嚴重的自然災害和意外事故后，農民只能依靠儲蓄、親屬援助、救濟或貸款等方式恢復生產與建設。這不僅使農民經濟收入低下而且也無保障，甚至會導致原有貸款因無力償還而拖欠或產生新的債務。加之由農業風險特性所決定，一般農業災害影響范圍都較廣，由此可能會導致許多農戶陷入上述困境。同時，農村信貸機構將因農民的違約遭受損失或因農民的經濟與信用地位低下而縮小信貸規模，降低對農業生產的支持力度。在政策性農業保險實施后，一方面通過為農民提供風險保障和損失補償，保障農業生產穩定進行，提高農民收入，進而提高農民的經濟地位和信用地位，幫助農業生產者沖破原有的農業生產投入資金難以獲得的窘境，可以有效解決農業資金投入的瓶頸制約，從而促進現代農業穩定持續發展；另一方面，政策性農業保險作為農村金融體系的重要組成部分，通過完善農村金融體系，激活農村流動資金，分散金融風險和提高金融效率，對促進農村金融乃至整個金融體系的高效、穩健、有序發展具有重要的作用。

（五）提高農業風險管理的水平與能力，減少社會損失，減輕政府救災救濟財政壓力

農業風險的多樣性、復雜性和系統性等特征決定了農業的脆弱性與損失的嚴重性。然而，在傳統的農業風險管理模式中，受經濟發展階段、農業科技水平和風險管理技術等因素的制約，普遍存在著“輕風險管理過程、重損失補償”的現象。一旦農業災害損失發生，只能通過農民動用儲蓄自救、社會救助、商業性農業保險賠償和政府救濟等方式渡過難關。然而由于農民收入水平普遍較低，自救能力非常有限；社會救助又具有較大的不確定性；商業性農業保險無論是保障范圍和程度，還是覆蓋面又明顯不足，對損失賠償微不足道；最后只能依靠政府財政救濟尤其是受災地區的地方財政救濟，這一方面必然導致政府背負沉重的救災救濟的財政壓力，另一方面還往往難以有效彌補農業損失，從而導致部分災民陷入因災返貧的困境。通過開展政策性農業保險，政府將部分災后救助資金轉變為事前參保資助或保險投入補貼，不但可以調動中央和地方政府、保險公司和農戶等多方主體直接參與農業生產各個環節的風險管理，提高各主體尤其是農民的風險管理意識，引導其科學管理農業風險；而且還可以動員和集結多方力量提升農業抵御自然災害的能力，有效提高抗災救濟資源的配置效率，并有利于風險防范措施制度化，從而減輕政府農業災害救濟的財政壓力。

（六）完善收入再分配機制，促進社會公平與農村穩定

政策性農業保險在履行補償農業損失和承載支農惠農工具等功能時，可以有效補充國民收入在農業與其他產業，以及被保險人之間的收入再分配，有利于促進社會公平，實現農村社會的穩定。首先，政府無論是通過對投保人進行保險費補貼的方式，還是通過對保險人進行補貼或給予優惠政策等方式實施政策性農業保險，都將使一部分國民收入傳遞給農民。Goodwin（2001）利用1988～1999年期間的美國數據實證分析了農業保險對農業部門轉移支付的效應。根據其測算，在該期間農民平均支付1美元的保險費，就可以收到1.88美元的賠償。這無疑從客觀上起到了對農業部門進行轉移支付的作用，實現了整個國民經濟和農業部門間的再分配，進而縮小了農業這一弱勢產業與其他產業間的收入差距。其次，政策性農業保險經營主體通過對受損被保險人農業損失的賠償，不僅實現了在所有被保險人之間的收入再分配，而且通過介入災害事故的緊急處理，履行了社會管理職能，有效減少了社會摩擦，從而保障了農村社會的穩定。

四、結論

政策性農業保險是農業保險的一部分，是政府為了實現特定的政策目標，通過參與部分農業保險產品的運營，或對相關農業保險業務參與主體提供一定的扶持、優惠或補貼等促進政策的一種制度安排。由此使其與其他農業保險相比，不但呈現出了其獨有的特征，而且也賦有了更多的功能。結合實踐，通過深入比較分析，得出如下主要結論：一是政策性農業保險的主要特征體現在具有特定政策目的性、經營目標多元化、經營模式多樣性和承保風險弱可保性等四個方面。二是政策性農業保險的功能可以分解為基本功能與衍生功能。其中，基本功能是指在政策性農業保險運營過程中，由其自身內部活動所產生的最根本、最直接的有利功效，包括分散農業風險與補償農業損失，以及規避與消減農業風險；衍生功能是指政策性農業保險在發揮其基本功能的基礎上，對外部所產生的間接的有利功效，包括激活與融通農村資金、承載支農惠農工具和參與農村社會管理。三是政策性農業保險的作用是指政策性農業保險在發揮其功能過程中，對經濟社會等方面所產生的有利溢出效應。這既從理論上區分了政策性農業保險的功能與作用的不同，又通過對作用路徑的剖析勾勒出了功能與作用之間的內在聯系。

第五篇：農業政策性保險工作匯報

政策性農業保險工作開展情況匯報

政策性農業保險是政府支持農業的重要舉措，也是解決“三農”問題的重要手段，對規避農業生產風險，增強防災抗災能力，促進現代農業發展，增加農民收入都具有重要的現實意義。為認真貫徹落實黨中央、國務院關于強農惠農和服務“三農”的一系列政策措施，加快建立和完善全縣農業風險保障機制，進一步增強農業抵御自然災害和防災減災能力，保護農民生產積極性，促進農業增效、農民增收和農村穩定發展，按照中央一號文件和省政府《關于印發政策性農業保險試點工作實施方案的通知》（x政[2011]113號）文件要求，就我縣政策性農業保險工作情況和2012年工作思路作一簡要匯報：

一、基本情況

政策性農業保險是中央出臺的又一項惠農政策，政策性農業保險保費由中央和省財政負擔80%，農民負擔保險保費的20%。2007年，作為河北省政策性農業保險試點縣之一，在縣委、縣政府的大力支持下，在各鄉鎮和有關部門的積極配合下，認真貫徹落實支農惠農政策，堅持“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的原則，按照“低費率、低保障、廣覆蓋”的工作思路，立足實際，加強宣傳，積極擴大區域覆蓋范圍，為提高農民災后恢復生產能力，促進農業生產持續穩定健康發展做出了一定成績。

保險品種包括玉米、小麥、油菜、棉花等農作物和養殖業的能繁母豬、奶牛。立足我縣實際，主要開展了小麥、玉米、

致大面積倒伏現象幾乎每年都要發生，給農業生產帶來的巨大損失尤為突出。

三、幾點建議

1、加強宣傳，提高認識。農業保險作為一項新鮮事物，還有待加強宣傳。各鄉鎮和有關部門應切實加大宣傳力度，通過電視、廣播、報紙等媒體及墻體標語、明白紙、上門入戶等形式廣泛宣傳農業保險的重要意義、政策措施和投保方式、理賠流程等。組織人員深入鄉村與農民面對面開展農業保險知識講座，做到村不漏戶，家喻戶曉，充分調動廣大農民的投保積極性和主動性。

2、強化服務，簡化程序。由于農業保險服務的對象是農民，在服務方式上要充分考慮農村的實際情況，簡化手續，迅速理賠，公正定損，做到查勘快、定損快、賠付快；在賠付金額上還應考慮農民綜合成本，適當提高保險理賠金額，最大限度保護農民的切身利益，以優質、高效、快捷的服務取信于民。

3、加強領導，協同推進。按照“政府主導、市場運作、農民自愿、協同推進”的原則，強化組織協調，建立由政府推動、部門配合、保險公司經營、農民積極參與的工作體系，充分發揮政府主導作用，成立以政府主管副縣長為組長、各鄉鎮政府和有關單位主要領導為成員的領導小組，明確責任，細化分工，加強監督檢查，加大行政推動力度，引導農民積極參保。

二〇一二年二月二十二日