第一篇：關于高危體育項目的立法研究

《關于高危戶外運動項目的立法研究》

關于高危戶外運動項目的立法研究

摘要：2011年10月19日國家體育總局將攀巖、攀冰、高山探險、山地戶外運動共四項體育項目被列入《全民健身條例》中的高危險性體育項目，并對戶外運動進行規范化的引導和管理。戶外運動安全在此被人們所重視。要想拉緊戶外運動的“安全繩”，政府相關部門亟須加強對戶外探險行業的引導、規范，盡快建立探險行業安全保障標準，對探險活動的組織者實行資質認定和準入制，推廣具有公信力的各種戶外運動資質認證。

關鍵詞：體育法規;運動安全;高危項目;戶外運動

筆者以這次國家體育總局把戶外運動列為高危項目作為契機。就我國戶外運動存在的安全問題做出了科學的研究。對戶外運動安全的風險防范以及風險責任制做出了科學合理的論述。希望對我國關于對高危戶外運動項目的立法提供依據。1 我國高危體育項目發展的背景 1.1 高危項目的由來

2011年10月19日國家體育總局登山運動管理中心在北京懷柔召開了高危體育項目場所管理的研討會會議上，攀巖、攀冰、高山探險、山地戶外運動共四項體育項目被列入《全民健身條例》中的高危險性體育項目，并對戶外運動進行規范化的引導和管理。與此同時，四川省登山協會也將完善地方性戶外運動管理法規。“高危”項目的相關國家標準還在討論階段。《全民健身條例》第四章第三十二條規定說“經營高危險性體育項目的，應當符合下列條件，并向縣級以上人民政府體育主管部門提出申請：

（一）相關體育設施符合國家標準；

（二）具有達到規定數量的取得國家職業資格證書的社會體育指導人員和救助人員；

（三）具有相應的安全保障制度和措施。縣級以上人民政府體育主管部門應當自收到申請之日起30日內進行實地核查，做出批準或者不予批準的決定。批準的，應當發給許可證；不予批準的，應當書面通知申請人并說明理由。申請經營高危險性體育項目的，應當持縣級以上人民政府體育主管部門的批準文件，到工商行政管理部門依法辦理相關登記手續。國務院體育主管部門應當會同有關部門制定、調整高危險性體育項目目錄，經國務院批準后予以公布”和第五章第三十六條中規定“未經批準，擅自經營高危險性體育項目的，由縣級以上地方人民政府體育主管部門按照管理權限責令改正；有違法所得的，沒收違法所得；違法所得不足3萬元或者沒有違法所得的，并處3萬元以上10萬元以下的罰款；違法所得3萬元以上的，并處違法所得2倍以上5倍以下的罰款。”但是此條例并沒有明確規定哪些是高危項目，哪些不是高危項目。對于處罰方面也沒有明確的規定，這對于條例的約束性是極大的挑戰。

1.2 高危項目和戶外運動的關系

這次會議的研究無疑是給戶外運動上了一道嚴密的枷鎖。總所周知，戶外運動的魅力就是在于存在一定的風險和安全隱患，這恰恰就是追求刺激的來源。對于參加戶外運動的人們來說挑戰自身的極限就是參加戶外運動的最大樂趣。但在此之前，人們對于戶外運動的危險性并沒有絕對的認識和理解。認為只要小心點就好了。但在發生事故的時候恰恰就是不小心所至。此次將戶外運動列為高危項目無疑是對

[2]

[1]

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參與者敲響的警鐘。戶外運動安全立法刻不容緩。1.3 我國戶外運動安全現狀

在此之前我國的戶外運動安全叫人非常擔憂。在此相關法規出來之前，我國并沒有任何一部法律條例來明確規范戶外運動安全。戶外運動的魅力就在于他的挑戰性，挑戰性就意味著一定的危險性。所以安全事故是大家最為憂慮，也是戶外運動大眾化發展的最大阻礙因素。根據中國登山協會登山戶外運動事故調查研究小組對外發布的(2007中國登山戶外運動事故報告》中指出，2007年在戶外運動中遇難的有29人，重大傷害的有12人，發生重大險情的有400多人，地區涉及全國21個省、市、自治區，總人數比2006年大幅上升。(2008中國登山戶外運動事故報告》中指出，全年登山戶外運動遇難共20人，較2007年的29人有明顯減少，究其主要原因是2008年發生了一些重大的事件，比如北京奧運會等，顯著影響了愛好者的出行人數和次數，從而引起遇難人數自然性的減少。到了2009年．中國大陸的山難情況就可以用“井噴式”來形容，在山難中遇難的人員增加到44人，其中在高山探險中遇難的人為3人，其余41人均是在山地戶外運動中遇難的。2010年剛開始，就又發生了揪心的一幕，由于雇用的土著突然反水，由北京女性企業家王秋楊和《新周刊》社長孫冕等組成的中國7人登山小隊，被困于印尼南部的原始森林中。后來經過一些特殊的關系才安全脫險，但這件事又告訴我們戶外運動的安全保障仍舊任重而道遠。我國戶外運動的立法現狀

目前我國只有中國登山協會戶外運動部門規章，由國家體育總局登山協會行政管理部門制定的規范戶外運動服務和管理行為的規定和技術性規范，主要涉及戶外運動俱樂部管理、教練技術人員管理、出入境戶外運動管理、戶外運動安全和保障管理等方面的辦法。如《關于加強登山戶外運動的組織和安全工作的通知》，《登山戶外運動俱樂部及相關從業機構資質認證標注》、《高山向導管理暫行規定》、《攀巖攀冰運動管理辦法》等，以適應我國戶外運動的發展需要，推動我國戶外運動健康、有序地發展[4]。但這些并不能有效的解決問題，有關文件僅僅對部分戶外運動的保險問題作了強制性規定。《體育法》作為規范體育運動的專門法。沒有作出規定；《民法通則》作為民法典也沒有；國務院《全民健身條例》也沒有。這與戶外運動在我國的迅速發展不相一致。誠然，對于戶外運動的風險致害責任。我國目前尚無相關的專門法律規定和制度。但是并不是說這個領域不受任何法律的規范和調整．它仍然受到法律的一般性規定和基本原則的規范。在現行的司法實踐中，通常參照一些法律原則性或者普適性規定去規范調整。如AA制自助探險。一般以《民法通則》第4條的“自愿、公平、誠實信用”原則：第106條的“一般侵權責任”原則，第131條“過錯相抵”規定。第132條“衡平原則”等法條去裁判。對于經營性、營利性的戶外運動，其風險致害責任則一般參照《合同法》、《消費者權益保護法》的相關條款及最高法《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中第6條來處理。即把經營性、營利性的戶外運動簡單地視為一般服務合同關系或普通旅游消費關系。當作合同違約或者一般侵權來確定責任。而從有關法院的判決也可以看出．法院判決的法律依據并不一致。同樣的案件判決結[5]果也不同。在此我們分析一下運用現行法律所解決動的幾種案例。2.1 “中國驢友第一案”

2006年11月由廣西南寧市青秀區人民法院判決的“中國驢友第一案”是有關戶外運動風險的較早案例。法院認為，戶外探險活動具有一定的危險性，表面上看，所有自發參與人均是具有完全民事行為能力的自然人，彼此之間并無任何合同關系來規范各自的權利和義務，而且經常采取見面或口頭方式來規定相互間不須對活動中因個人因素和不可抗自然因素造成的事故和傷害承擔責任，即所謂的“免責條款”，但根據我國《合同法》的相關規定，造成對方人身傷害的免責條款無效，不受法律保護。該案值得注意的地方在于，法院僅僅否定了“免責條款”的有效性，在對在戶外探險中廣為適用的風險自負問題卻沒有提及，這種做法不利于戶外探險運動的發展，對于某些自愿的、民間的戶外運動組織者來說有點不合情理。如果初級法院的判決在上訴中沒有被推翻甚至修改，將會極大地打擊我國戶外運動組織者[6]的熱情。

2.2 “李煒案” [3]

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天津山友李煒在本單位委托他人組織的拓展訓練穿越某自然風景區時，被山間滾落的大白砸中身亡。其家人以管理不當為由將組織者告上法庭。法院認為，作為組織拓展訓練的專業公司，承辦組織者對于景I)(道路應當知曉，且訓練前未通知有關風景區而擅A在未開發景區組織活動，應當對李煒的損害后果承擔主要民事責任；委托方承擔次要民事責任㈣。本案雙方并沒有簽訂仔面協議，而是通過電子郵件確定培訓事宜，因此沒有出現所謂的免責條款和風險自負問題。組織者在組織過程中確實有過錯，兇此應當承擔責任。但是參與者在穿越未被開發的山路時也應當預見到有關的風險，這種風險可以說是登山探險活動內在的固有風險。把主要的責任都推卸到組織者身上確實有些不妥，畢竟參與者自己也應當承擔一部分責任。因此，戶外運動組織者在組織有關活動前應當與參與者簽訂明確詳細的書面合同，對

[7]其中的風險問題和免責條款作出明確規定，以此來最大程度地規避自己的責任。2.3 “孫某案”

2007年3月，郝先生在網站發貼組織自愿報名參加的野外登山活動，明示責任自負。孫某報名參加，在活動中突然出現虛脫癥狀，后經多方搶救無效死亡。孫某父母將郝先生等告上法院。法院認為，郝先生等作為組織者對參與者盡到了相應的安全保障義務。孫某所受損害的發生，原因在于自助式戶外運動本身所具有的自然風險及其自身身體狀況，作為組織者的郝先生等對此并無過錯，不應承擔侵權損害賠償責任I“。該案中，法院沒有從合同法的角度進行分析，而是對組織者的責任以及戶外運動的固有風險及其負擔進行了說明。雖然當事人之間沒有明確的合同對免責以及風險問題進行規范，但是組織者的[8]網絡發帖足以構成一份有約束力的協議，這種做法又比前兩個案例中的組織者前進了一大步。

綜合分析前述3個中國法院的判決，較早的“中國驢友第一案”判決否定了當事人之間的免責條款的效力。“李煒案”判決儀儀對組織者的過錯責任進行分析。而審理“孫某案”的法院則全面解釋了戶外運動中的風險和免責問題，組織者沒有任何責任。前兩個案例都裁定組織者負有最大的過錯責任，后一個則以當事人之間的免責聲明裁定組織者無責。雖然這只是幾個公開披露的典型戶外運動案例，但其中也似乎預示著一種趨勢，即戶外高風險的運動參與者應當預見并承擔潛在的風險責任，盡管其在中國的適用可能會遇到某些法律上的障礙。對我國對于高危戶外運動項目的立法建議

從對以上案例我們不難看出，戶外運動安全主要發生在兩個方面。一是對于發生戶外運動安全前的風險防范，二是對于發生戶外運動安全事故的責任糾紛問題。而立法的根據就是從這兩方面入手。3.1 戶外運動風險防范

世界上并不存在萬無一失的運動場所，也沒有一套標準化的措施可以預防所有傷害，就算是乒乓球

[9]這種室內運動，運動傷害也是在所難免的。從戶外運動的開展形式看，戶外運動一般有多人自愿參加，并且可以自由結合，形式略顯松散；從戶外運動的活動內容看，戶外運動由一個或數個組織者(或稱領隊)負責安排活動路線、出發時間和行程，且內容十分豐富，有沙漠探險等危險程度高的，也有徒步等危險程度低的；從戶外運動的性質看，戶外運動最為本質的是其的挑戰性和刺激性，這是人類的天性；從戶外運動的安全管理看，戶外運動有參與者、組織者等主體，并且涉及到醫院、公安機構、衛生防疫部門、消防部門、武警部隊、保險機構和戶外運動俱樂部等社會和政府的多個機構。本研究以戶外運動的內涵為切入點，引用風險管理的相關知識，然后從系統功能的角度出發，構建了一個按照一定先后順

[10]序的、動態的、全面的戶外運動安全保障系統。所以我們需要法律對于這些安全保障系統進行強有力的約束。這樣才能保障當我們出現安全事故的時候得到合理快速安全的救助。這從一定程度上就避免了事故的擴大化。也就為以后的責任糾紛進行了預防。但是當我們有了安全保障系統還是遠遠不夠的，因為畢竟是參與者自主的參加活動，每一個參加者的主觀意愿我們并不知道。所以光有安全保障系統是不夠的，必須約束參與者的行為能力。這樣才能跟有效的保障安全保障系統的運行。這需要活動的組織者和參與者具有一定的運動技能和法律意識。在現行的戶外運動組織中都會進行免責申明或者免責條款來約束組織者和參與者，但訂立，也要科學、嚴謹，才能夠起到相應的作用。據研究現在的免責條款并沒有固定的樣式和條款，也沒有明面的上紙式文件，幾乎都是在網上流傳，所以這缺乏一定的法律依據。所以需要在相關立法上明確免責條款的格式，這樣才能約束組織者和參與者。3.2 戶外運動安全事故的責任糾紛

當我們發生了戶外運動安全事故如何去合理有效的解決這也是立法研究的一大問題。因為法律很大

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一部分就來約束人們自身的。但是國內對于安全事故的責任認定的研究知之甚少，但是國外因為發展戶外運動起步較早，所以可以參照國外法律文獻。一般來講，原告自愿參加某一具有明顯風險的戶外或者極限運動時，被告就可以利用風險自負理論抗辯。至于風險自負的具體含義，《美國侵權法毫述(第二次)}第496A條指出：“原告自愿承擔由于被告過錯或者魯莽行為而可能造成傷害的風險。”該條的評論指出，風險自負可以適用如下情形：原告明確同意免除被告保護原告應當履行的注意義務；原告自愿參加某些涉及風險的活動并因此默示免除被告的義務，也即碰碰運氣(例如棒球比賽的觀眾就可能會被認為自愿承擔可能會被壞球擊中的風險)；面對被告過錯而可能帶來嚴重危險的情形，原告選擇繼續的風險，禁止原告以默示同意承認該風險以及共同過錯為自己辯護。由此可見，風險自負理論阻礙了原告索取賠償的權利，而不管其行為合理與否，其根據就是當事人參與這項高風險的運動是自愿的。另外，風險自負不但適用于體育運動的組織者和參與者，并且也適用于觀眾和體育官員。該原則不但適用于對抗性的身體接觸體育運動或者成年人，也適用于非對抗性的體育運動和未成年人。盡管如此，考慮到具體的戶外體育運動種類所遇到的風險可能互不相同，當事人之間法律關系的復雜程度也不一致，風此，傳統體育運動中的風險擔負原則適用于戶外體育運動中時就需要具體問題具體分析。尤其是，戶外體育運動組織者和參與者需要事先用合同的形式明確其相互之間的權利和義務，或者通過合同中的免責條款來[11] 明確自己的責任。但既然是立法而且是為從西方國家傳入的戶外探險運動立法，其立法基本原理和法理依據不可能完全摒棄國外既有法則，全部中國特色化。撇開意識形態來看，一是人類的行為法則具有普適性，二是同類的行為活動具有同質性，三是人類社會的一般道德價值判斷具有相似性，戶外探險作為伴隨西方全球航海貿易和內陸傳教運動而產生的活動，已經有近三百年的歷史，其風險責任的相關法律規范經歷了從公正人仲裁到法庭裁判，從司法判例到成文法，從法理通說到法律規定的淘冶焠煉，自甘冒險、責任自負規則和契約責任原則已經成為西方國家探險活動及高危體育運動法律體系的主導。在我國雖然還沒有這方面的立法，但國家體育總局批準實施的《全國汽車運動管理規定》第十六條明確適用國際汽聯頒發的運動法規，要求參賽者必須以填寫報名表的方式與賽事組織者締結契約，并要求參賽者必須承諾在比賽或活動過程中如發生賽手本人、賽手方的其他賽手、乘客和車組人員的死亡、受傷或財產損失的情況,將不得向國家體育行政部門、賽事組委會、贊助商、賽事委員會任命的官員、服務人員、代表、代理機構,以及參與組織、贊助比賽的有關的任何軍隊、地方機構、全體員工、公司、個人提出追究、索賠的要求；而且進入賽段或活動區域的比賽或活動中,上述保證將擴展到任何其他參賽者、服務人員及其代理機構。第十八條還規定：為了妥善處理好意外事故,所有賽事或活動組織者、承辦者必須辦理充足的社會公眾責任保險和工作人員意外傷害及醫療保險。參賽人員必須事先做好自身人身意外傷害保險或第三者責任保險。參加比賽或活動的車輛必須符合國際汽聯和中國汽聯的有關安全方面的技術規定，同時也必須事先辦理車輛的有關保險。《外國人登山管理辦法》中亦明確規定外國登山團隊應當與指定的國內登山協作單位簽訂登山議定書，即以登山議定書的契約方式確定雙方的權利義務關系，理所當然，登山風險責任也應當由登山議定書所約定。汽車運動雖然不是探險運動，但同屬高危運動項目；外國人來華登山雖不等于是中國人登山，但同屬探險性質的戶外探險運動。由此可見，高危性、高風險性的體育競技和戶外探險運動的風險責任應當適用“參加者風險責任自負”、“風險責任不應向對方或第三方追究、追索”、“風險責任應由自己或者投保的保險機構承擔”規則，以及風險責任契約確定原則，已經被國家體育總局所認可并被制訂為規章或行規，有三個基本法理觀點是會得到釆用：一是風險責任自負，二是風險責任契約化，三是風險責任向保險責任轉移過渡。4 總

結

戶外運動是一項與大自然親密接觸的新興運動。大自然在帶給我們快樂和健康的同時，也充滿了各種各樣不確定因素，如果僅僅因為潛藏的危險就放棄與大自然零距離接觸的機會顯然是不合適的。但戶外運動絕不等于冒險和探險，因此必須保證戶外運動的安全。而此次國家體育總局將戶外運動列為高危項目必將完善我國的法律制度。筆者經過收集，研究，提出了一套理論研究和實踐研究相結合的戶外運動安全保障系統以及自冒風險責任制的合理化建議。希望能給我國的立法研究做出有力的依據。

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參考文獻：

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第二篇：志愿服務立法研究

柏耀平

摘要：志愿服務有其存在和發展的內在價值，由于我國缺乏必要的立法保障，在社會運行中存在很多問題，在全國范圍內對志愿服務進行統一立法的時機已經成熟。本文通過對志愿服務的基本特征、社會現狀、立法原則和立法建議幾個方面對我國志愿服務的立法進行初步探索。

關鍵詞：志愿服務；志愿者；立法；社會保障；合同

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A

志愿服務行為是一種是基于道德、良知、社會責任等因素，自愿貢獻個人時間和精力，為社會提供服務的無償行為。志愿服務在我國的現代化建設的進程中具有舉足輕重的地位，為我國志愿服務的實踐提供法律保障是當務之急。

一、志愿服務概述

志愿服務是人類文明發展到一定階段的產物,起源于十九世紀西方國家宗教性的慈善服務。二戰以后，很多西方發達國家已把志愿服務納入到本國政府的宏觀調控之中，通過一系列的政策制度來規范志愿服務。志愿服務就是志愿者組織或志愿者個人無償地服務于人民群眾生產、生活、安全和其他有利于社會發展的行為。這種行為具有以下幾個基本特征：

1、志愿服務的自愿性

志愿者進行志愿服務必須是出于自愿選擇，而非受第三人或外界的強制,這樣才能使志愿服務與一般的國家機關或社會組織的職務行為區分開來。雖然目前大多數的志愿活動都是由政府或社會組織發動的，但作為志愿者個人而言都是有選擇是否參與的權利的。志愿服務不能作為一種義務而強加于任何社會成員。因此，自愿性是志愿服務區別其他社會行為的首要前提。

2、行為的無償性

志愿者活動的動機是非營利趨向的，不以物質報酬為目的，明顯區分于追求個人利益最大化的經濟行為。這就保證了志愿服務的本質是奉獻社會、服務社會。我國部分地區將志愿者提供的志愿服務的時間和內容都登記在“儲蓄存折”上，并一等量的免費服務為回報。這實際上體現了一種勞動服務關系，將有形的勞動從時間和空間上分離開來，是一種變相的有償行為，不應該作為志愿服務立法的調整范圍。

3、志愿服務的社會性

志愿服務體現的是一種人與人之間的社會關系。它不是存在于個人生活的私人領域，而是在一定的公共空間和特定的人群當中進行他助或互助。公共福利和社會公益是志愿服務的價值目標，也是衡量志愿服務的社會價值性和有用性的評判標準。

4、志愿服務成本的自給性

志愿服務必須是運用自己的知識、時間和精力，服務成本個人化，但不排除必要的社會協助以維持志愿服務的有效開展，這體現志愿服務的本質是一種自我奉獻。

志愿者就是自愿地為社會和他人提供服務和幫助的人，是志愿服務宗旨和目的的實現者，是志愿服務的行為主體。志愿者組織是從事志愿服務的公益性社會組織，包括志愿者協會、志愿者服務站、志愿者服務隊等等。隨著志愿服務進一步規范化，志愿者組織將使用統一的名稱，它是一個相對穩定的社會組織，是志愿服務的名義主體，志愿者在參與志愿服務時必須以所在志愿者組織的名義進行。沒有參加志愿者組織的志愿者不在立法的調整范圍之內。

二．我國志愿服務現狀

1993年底，共青團中央決定實施中國青年志愿服務。同年12月，2萬多名鐵路青年率先打出了“青年志愿者”的旗幟，從那一刻起，中國的志愿服務事業走上了發展之路。1994年成立中國青年志愿者協會，到2000年，已經形成了全國性協會、36個省級協會和2/3以上的地（市）級協會及部分縣級協會組成的志愿服務組織管理網絡，青年志愿者成為我國志愿服務的主力軍。全國累計已有8000多萬人次的志愿者向社會提供了超過40億小時的志愿服務.[1] 我國的志愿服務起步較晚，但其發展很快，目前已具相當規模，對促進社會文明、增進人民福利、促進經濟發展等方面起著越來越重要的作用，并受到國家及各級政府的高度重視。由于我國的志愿服務尚處于初級階段，各項規章制度還很不健全，志愿服務的順利開展受到種種限制，志愿者的合法權利不能得到保障。大致可以概括為以下幾個方面：

1、志愿者與服務對象之間的關系不明確

在參與社會服務時，志愿者與服務對象之間的權利義務關系不明確主要表現在以下兩個方面：第一，服務對象往往把志愿者作為無償勞動力而濫用，如在2001年杭州西湖博覽會上，有些公司讓志愿者干活到晚上10點鐘才讓其回家；[2]第二，有部分志愿者把志愿服務當作是對他人的一種施舍，影響到服務態度。志愿服務作為社會公共資源，不能被一部分人作為無償勞動力而獨占,志愿者的勞動和人格應該受到尊重。志愿者和服務對象之間應該是一種平等的服務與被服務的關系。

2、志愿服務的規范性程度低

我國志愿服務尚處于初級階段，相應的法律法規較少、效力等級低，都是地方性法規，而且原則性的東西多，可操作性不強，從而導致志愿服務具有很大盲目性、隨意性和無序性。志愿者往往是沒有通過專門的培訓直接上崗，在很多情況下缺乏相應的專業知識或技能，這不但影響到志愿服務的質量，而且可能危及到志愿者的人身安全，特別是在從事技術性較高危險性較大的志愿服務。

3、志愿者組織缺乏必要的經費

目前，我國志愿者組織的經費主要是通過會員交納一定的會費以及社會的捐助，經費來源不穩定，并且嚴重不足。志愿者在參與社會服務時，自己要承擔全部的費用，這不僅也使志愿者的權利難以得到保障。尤其是當志愿者在為社會提供服務時，由于不可抗力的原因或者由于意外事件，造成人身傷害或財產損失，應該由誰來承擔補償責任，是值得重視的問題。如可可西里喪生的兩位環保志愿者，其家屬應從哪里得到這筆應得的撫恤金呢這是一個及待解決的現實問題。

4、社會上對志愿者不理解不支持的現象比較嚴重

很多志愿者在參加志愿服務時遭到了單位和家庭的反對。一方面是由于單位從本單位的局部利益來考慮，擔心人才流失；另一方面也是由于缺乏法律政策的保障，很多志愿者由于參與了一段時期的志愿服務，從而錯過了晉升、分房、評職稱的機會，甚至是連工作也沒了，這無疑使有志于志愿服務的人熱情銳減，思想上有顧慮有包袱。[3]

以上種種現象嚴重損害了志愿者的基本權利，影響了志愿者的服務熱情，嚴重影響了志愿服務的發展，不利于志愿者隊伍的發展壯大。要解除志愿者的后顧之憂，要提高志愿服務的質量，使志愿服務走上有序的發展道路，立法無疑是最有效的手段。

三、志愿服務立法原則探析

1、有條件的社會共同責任原則

在現代社會環境中，所有的社會成員都面臨著疾病、年齡、失業、環境惡化等多方面的社會風險，并因這些社會風險給生活帶來了不舒適，并因這些社會風險產生的原因在很大程度上是由社會因素引起的，對社會成員的生存和生活造成了威脅。這種風險完全由個人來承擔是不可能的，也是不公平的，尤其對社會弱者。這就需要全體社會成員相互幫助，有條件地共同分擔社會風險。因此，具有一定行為能力的社會成員都有參與志愿服務的義務。通過強制性的社會立法，使全體社會成員都成為志愿服務的參與者和受益者。社會風險在一定條件下由全體社會成員共同承擔。通過對部分社會成員的特別保護來達到對全體社會成員的共同保障。[4]從而維持社會的穩定，推動社會的全面進步。

2、志愿服務的水平與我國的國情相適應

西方發達國家志愿服務的起步較早，程度較高，各項規章制度也比較完善，而我國的志愿服務從上世紀90年代才逐步發展起來的，還處于初級階段。因此對我國的志愿服務的立法必須立足國情，與我國的經濟發展水平相適應。立法要確定的服務對象、服務項目無不受經濟發展水平和國情的制約。現階段我國東西部地區的經濟發展極不平衡，人力資源的分布也很不均，生態環境十分脆弱，生物多樣性銳減等等，無不制約著我國經濟發展和社會進步。我國的社會保障雖然取得了舉世矚目的成就，但資金不足、效益不高等一系列問題使得我國的社會保障體系還存在很多缺陷。我國的志愿服務應立足于國民經濟的發展、公共福利的提高和社會的可持續發展。

3、堅持社會公平與提高經濟效益兼顧原則

當前我國志愿服務的主要對象是殘疾人、老年人、優撫對象和其他特殊困難需要救助的社會成員，即社會弱者。[5]為社會弱者提高生活上的幫助、科技方面的支持，使特殊困難的社會成員重新面向生活、走上社會。在一些西方發達國家，社會保障制度比較完善，但高福利制度體現了形式上的“公平”卻犧牲了經濟效益。志愿服務要為社會弱者“造血”，而不是“輸血”，防止社會弱者過度依賴社會勞動者。同時，國家應對志愿者采取一定的鼓勵政策，為其工作、生活等方面提供一定的優惠措施，給志愿者一種道義上的補償，實現社會正義的動態平衡。

四、關于志愿服務立法的幾點建議

1、建議把志愿服務納入社會保障體系

我國目前的志愿服務和社會保障體系具有很大的互補性，在理論根源和社會功能上具有相當的一致性。不少歐美發達國家已把志愿服務納入到本國的社會保障體系之中，可以為我國的立法提供借鑒。社會保障是為了緩和經濟結構而造成的收入分配或生活需求性資源分配不公平而設計的一種社會再分配方案。[6]社會保障作為現代國家法體系的重要組成部分，其主要的義務承擔者是國家，但國家并不是唯一的義務角色。除此之外，社會及其成員也負有使每一位社會成員“繼續生存下去”的責任或義務。[7]社會福利是社會保障的一個重要組成部分，是國家和社會為保障和維持社會成員一定的生活質量，滿足其物質和精神的基本需要而采取的社會保障政策以及所提供的設施和相應的服務。[8]社會福利是以提高公民生活質量為目的的社會保障制度，特別是著眼于保障婦女、兒童、老人和殘疾人等弱勢群體的基本生活，改善這些社會群體的生活狀況。[9]志愿服務以扶貧濟困為主題，以社會困難群體為主要扶助對象，而社會困難群體主要是社會弱者。《山東省青年志愿服務規定》第五條，青年志愿服務的重點對象是社會弱者，即殘疾人、老年人、優撫對象和其他特殊困難需要救助的社會成員。由此可以看出，志愿服務在社會功能和服務對象方面與社會保障有驚人的相似之處，為志愿服務納入到社會保障體系之中，作為社會減壓的一支重要力量提供理論前提。其次，我國的社會保障體系還存在資金不足、內容有限、覆蓋面狹窄和服務保障薄弱等問題，[10]社會保障體系還很不完善。在市場經濟條件下，競爭機制所形成的優勝劣汰必然會造成部分勞動者推出勞動崗位，從而使其本人和家庭因失去收入而陷入危機。社會經濟領域按利益最大化的原則運作，不能完全顧及到社會弱者的利益。政府保證的是公民普遍權利，從最普遍意義上關懷公民的現實生活，不可能照顧到公民生活的方方面面。于是市場機制和政府機制之間出現了一定的“剩余空間”。[11]這些都需要志愿服務來滿足社會弱勢群體在物質文化方面的需求。志愿服務作為社會保障體系的一支重要力量，為生活苦難的群體提供社會服務，無疑給社會保障注入了新鮮血液，必將對我國多層次達的社會保障體系的完善作出積極的貢獻。再者，現階段我國的志愿服務的一個突出問題就是資金不足，這就嚴重影響了志愿服務的順利開展。社會保障的資金來源是單向的，主要由國家和社會來負擔。將志愿服務納入到社會保障體系中，由國家財政支助志愿活動，必將推動我國志愿服務蓬勃發展。

2、明確志愿者組織的法律地位

《廣東省青年志愿服務條例》把青年志愿者組織定性為社會團體法人，以明確志愿者組織的法律地位。筆者認為這種定性具有不合理性。社會團體法人作為法人的具體類型必須滿足法人的一般構成要件，其中最重要的一點就是要有必要的財產或經費。[12 ]這是法人作為獨立的民事主體、獨立進行各項民事活動，獨立承擔民事責任的基本前提。所謂必要是指法人的財產或經費應與法人的性質與規模等相適應，能保證法人這一主體在社會

中獨立有效運營。[13]目前，我國志愿者組織存在和發展的最大問題，就是資金嚴重缺乏，并且來源很不穩定。志愿者組織主要依靠會員交納會費和社會各界的捐助來獲得資金。這種途徑獲得經費的與志愿者組織參與的社會服務的性質、范圍和規模是極不相適應的，遠遠滿足不了志愿服務順利開展的需要。因而志愿者組織不具備開展活動、承擔責任所必需的經費，是不符合社會團體法人的構成要件的，因而志愿者組織只是一種公益性的社會組織。

志愿者組織是從事志愿服務的非營利性的公益組織，非營利性決定了志愿服務不以物質報酬為目的，這是志愿者組織在組織活動時其經費來源缺乏保障的重要原因，尤其是在組織大型的公益活動以及對志愿者進行培訓時更顯得捉襟見肘。筆者認為志愿者組織在開展活動時可以根據服務對象的社會性質以組織的名義必要的成本費用，但這種費用不能分配給志愿者，以維持志愿者組織的生存和活動的順利開展，這并不影響志愿服務的非營利性這一基本特征。其次，志愿者組織只是一個中介機構，是名義上的主體。志愿者才是志愿服務真正的參與者，是實際上的行為主體。比如在為大型企業進行活動宣傳時志愿者組織可以收取必要的成本費用，但參加科技扶貧、環境保護等公共性的活動就不能收取費用。

當前我國志愿服務的組織機構十分混亂，沒有統一的名稱。有志愿者協會、志愿者服務站、志愿者服務營、志愿者服務隊等等，很不規范。應該對志愿者組織的名稱進行統一規定，便于管理和開展活動。筆者認為，現階段我國的志愿者組織應該由共青團統一組織和指導，因為共青團有一套強大的服務組織網絡，并且志愿者行動最先由共青團組織開展起來，長期以來積累了豐富的經驗，具有強大的凝聚力和號召力。

3、建議設立志愿服務儲備基金

志愿者參與的服務都是自愿無償的，沒有通過活動賺取利潤，不能通過內部機制解決志愿者組織的活動經費問題。志愿者參與培訓、開展活動都需要大量的經費，尤其是由于不可抗力的原因或以外事件造成志愿者重大財產損失和人身傷害后，如何去保障志愿者及其家屬的合法權益？志愿者組織經費不足，民事責任能力嚴重缺陷。最近可可西里的環保志愿者出現人身傷亡后，志愿者組織根本無力承擔責任。就此，筆者認為國家和政府有必要為志愿服務設立專項儲備基金，解決志愿服務的資金短缺問題。專項基金由國家或政府財政開支，并由專人負責統一使用。志愿服務歸入社會保障體系，由國家提供必要的財政支助，必能使志愿服務有效的開展下去，發揮更大的社會效益。

4、由志愿者組織為志愿者提供相應的人身保險

天有不測風云，人有旦夕禍福。天災人禍不期而遇給人以致命的打擊，使人生活恐懼不安，使家庭陷入困境，生活難以為繼。志愿者在參與社會服務，尤其是一些帶有很大危險性活動如環境保護、搶險救災、維護治安等。這種危險不是個人能承擔的，只能由國家或社會來分擔。社會保障就是通過國家的介入，聚集社會力量、保護社會成員的生活安定[14]。志愿者在參與志愿服務時，也應將其納入到社會保障法的保護范圍。社會保險是社會保障的主要內容，以存在不確定的危險為條件，以志愿者提供的各種服務的性質來看，為其提供相應的保險具有必要性。志愿服務具有無償性，在志愿服務時主要威脅到志愿者的身體健康（如身體的傷害），甚至是生命安全，志愿者組織應當根據服務的內容為志愿者提供相應的人身保險，在志愿者確實發生意外事故或造成重大財產損失時，能獲得相應的補償或賠償，達到切實保障志愿者的各項權益的目的。為志愿者提供相應的人身保險并不與設立專項儲備基金矛盾，前者是社會對志愿者的意外損害進行補救，而后者是解決志愿者組織內部的責任分擔問題。通過兩種保障機制的共同運作，使志愿者的權利真正落到實處，必將極大的提高志愿者的積極性。

5、明示志愿者組織與服務對象之間的權利義務關系

在社會調查過程中，存在一個不容忽視的社會現實，即在志愿服務時，志愿者組織與服務對象之間的權利義務關系不明確。尤其是在環境保護，維護治安等公益事業方面，志愿者的服務對象有很大一部分是國家的有關機關或職能機構。當志愿者參與這種志愿服務時，可以享有哪些權利，應當履行哪些職責是一個值得探究的問題。比如志愿者協助交通警察維護交通秩序，對違規人員是否有行使處罰權，在執行任務時能否擅離工作崗位等，其不當行為又應當如何追究責任，這一系列的問題都有待于進一步明確。筆者認為，志愿者在提供志愿服務時，志愿者組織可以和服務對象通過契約的形式，將其中的權利義務關系加以明確化，以便志愿者更好地服務社會。

合同又稱契約，在我國民法學上，根據給付義務是否雙方當事人互負為標準，可把合同劃分為雙務合同與單務合同。[14]雙務合同是雙方當事人互付對待給付義務的合同，即一方為一定行為必須以另一方的行為為條件。而單務合同是一種單方允諾行為。所謂單方允諾是指表意人向相對人作出的為自己設定某種義務，使相對人取得某種權利的意思表示。[15]它之所以可以引起債的關系的產生，是在于這種行為也是依據當事人意思自治原則，當事人可以基于某種物質或精神上的需要，為自己設定單方義務，同時放棄對于相對人給付對價的請求。[16]志愿服務行為是一種無償行為，是基于道德和社會責任等，自愿貢獻個人時間和精力的行為，志愿者在為服務對象提供服務時，為自己設定單方義務，不需要對方為一定的給付行為，但也不阻止對方根據自愿原則，基于道德觀念而給志愿者一定程度的物質幫助，如提供差旅費，住宿等等。根據志愿服務的無償性，志愿者與服務對象之間的合同只能是一種單方允諾行為，不得為對方設定相應的義務。但這種行為具有相對性，比如志愿者在提供服務時，需要對方提供必要協作時，應當予以協作。所謂必要，就是缺少這一條件就不能為繼下一行為。志愿服務以合同加以規范，是符合普通民事行為的操作程序和構成要件的。通過這種途徑，一方面把志愿者的權利義務具體化明確化，志愿者在服務時的必要協作可以獲得保障，另一方面可以提高志愿服務的效率，有效保障志愿者的合法權益。

參考文獻

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第三篇：稅務師行業立法研究

深度！稅務師行業立法研究

原創2016-03-24張松 劉曉輝隨著新一輪稅制改革的逐步展開，稅制將更加復雜。納稅人自我申報制度將成為稅收管理的重要依托，對申報的全面、及時、準確也會提出更高的要求。納稅人將更多地依靠涉稅專業服務確保納稅申報的真實性與合法性。

一、涉稅專業服務社會組織立法的必要性

（一）涉稅專業服務社會組織發展迅速需要法律規范

與涉稅專業服務市場的逐步放開相伴，律師、注冊會計師、稅務師等多方主體進入，但缺乏對其進行統一規范的基本法律規定，特別是對涉稅專業服務社會組織的中堅力量——稅務師始終沒有在法律層面形成基本規范。面對涉稅專業服務社會組織即將出現大發展而服務水平參差不齊、專業化水平有待提升的局面，亟待從基本法律依據與具體制度設計層面完善相關法律規范。

1.稅務律師的發展

據了解，目前有數百名律師從事涉稅法律服務，在2012年年底，全國律協成立了財稅法專業委員會。從稅務律師的執業范圍來看，主要包括稅務咨詢及顧問、企業稅收優惠申請、重大事項稅務籌劃、國際稅務服務、稅務爭議解決等業務。稅務律師成為稅務代理業的主體之一，這對保障納稅人權利很有益處，尤其有利于納稅人權利救濟的實現。

2.注冊會計師涉稅業務的拓展 根據中國注冊會計師行業發展報告（2011-2012），可以看出會計師事務所的非審計業務增長迅速，其中涉稅業務收入額為149989萬元，占到總收入的3.4%。雖然占比還較小，但是發展較快，發展涉稅業務是優化會計師事務所業務范圍的一項內容。

3.稅務師的壯大 據2014年統計，全國稅務師行業從業人員已逾10 萬人，稅務師事務所5400余家；全行業營業收入 140 億元。稅務師行業已經成為律師和注冊會計師之后的全國第三大經濟鑒證類專業服務行業，是一支促進納稅人依法納稅、維護納稅人合法權益、提高稅務機關征管效率的重要社會力量。

（二）稅務師行業的存在缺乏法律依據 適應涉稅專業服務市場的大發展，長遠看，需要有統一的法律加以規范，現階段可以依據既有的框架，分類適應不同的法律規范。其中律師和注冊會計師行業均已經有全國人大制定的法律為其行業發展保駕護航，分別是1996年的《律師法》和1993年的《注冊會計師法》。但稅務師能夠作為法律依據的只有2005年由國家稅務總局頒布的《注冊稅務師管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），層級較低。

（三）《稅收征管法》缺乏稅務代理的具體規定 從公布的《稅收征管法修訂草案（征求意見稿）》第133條的規定看，對稅務代理制度仍然沒有具體的規定。因為修訂草案維持了現行《稅收征管法》第89條的規定，即“納稅人、扣繳義務人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜”，這樣的規定過于籠統，既沒有規定委托稅務代理人辦理稅務代理事宜是納稅人的一項權利，也沒有說明稅務代理人包括哪些主體，更沒有規定稅務代理的主要業務范圍是什么？其實2013年 6 月頒布的《稅收征收管理法修正案（征求意見稿）》第九十條曾欲將其修改為 ：“納稅人、扣繳義務人有權委托稅務師事務所辦理稅務事宜。稅務師事務所，由符合條件的注冊稅務師出資設立，是注冊稅務師的執業機構。注冊稅務師和稅務師事務所的管理辦法由國務院稅務主管部門另行制定。”這條規定本身并不夠完善，因為這樣一來就把稅務代理人限定為注冊稅務師，只能由稅務師事務所承接稅務代理業務。但在一定程度上體現了國家對稅務師行業立法的意識，提升了稅務師行業的立法層次，因而在稅務代理立法方面比這次的征求意見稿進步。總之，從涉稅專業服務社會組織立法的要素來看，在《稅收征管法》中并未涉及，所以盡管有這樣一條簡單的規定，實際上稅務師立法仍處于空白狀態，因而建議此次《稅收征管法》的修訂應對這一規定進行改進。

二、涉稅專業服務社會組織立法建議

（一）國外立法范例對我國的啟示 1.法律依據

美國根據法律授權制定行政命令與規則，主要發布于財政部的第230號公告，用以許可捐稅事件當事人的代理人資格，并且當代理人違反管理規則時，則撤銷其職業資格或停止其執行業務。德國在1961年就頒布了《稅務顧問法》，規定稅務顧問依據稅務顧問法執行捐稅事件的協助業務，此項執業屬于自由職業，且其業務活動是并非以營利為目的的營利事業。日本在1942年制定《稅務代理士法》而后于1951年重新制定《稅理士法》，明確稅理士的身份為“完全擔任納稅人之代理人”“協助稅務機關依法行政”，同時是“納稅人以與稅務官員同樣水準對抗”時的援助者。通過對國外稅務代理法律的了解可以發現，針對稅務代理業設定專門的法律對規范行業發展、稅務代理人員的定位、保衛國家稅收利益和納稅人權益都是很有必要的，即便美國沒有通過國會頒布相關法律，但其納稅代理人規則的立法層次相當于人大授權國務院立法，仍然高于我國由國家稅務總局頒布的部門規章。因而首先在立法層次上亟需提高，應加快把《辦法》升為《稅務師條例》。第一取消了暫行辦法，以條例的形式固定下來。第二提高了立法層次，明確了稅務師的法律地位。在《稅務師條例》中應進一步給出稅務師的權利義務以及相關的罰則，使納稅人和稅務機關都可明確其定位。還可借鑒德國的做法在法律中給出稅務師行業的定位，即應為公共利益服務的行業，而不以盈利為目的。涉稅專業服務機構和人員可以收取合理的費用（我國以由發改委、稅務總局印發《稅務師事務所服務收費管理辦法》確定收費標準），合理的費用只能是稅務師此項業務花費的時間成本、費用支出，但不得收取附有條件的費用（根據幫助納稅人節約的稅收或是將來的退稅額為計算收費的依據）。2.涉稅專業服務的主體

美國、德國和韓國的稅務代理主體均包括律師、會計師和稅務師考試合格的人員。美國還包括曾任稅務員達5年以上且離職未滿3年者。德國則增加了稅務咨詢公司、會計公司和賬簿檢查人和賬簿檢查公司。在我國雖未有法律明確規定，但實際上也包括了三大主體。在實際的生活中，有些規模較小的公司為了降低代理成本，委托不具備執業資格的咨詢公司、獨立的個人等從事涉稅專業服務，不僅加大了納稅人的納稅風險，而且還形成了我國涉稅專業服務主體混亂、整體水平不高的現狀。因而從規范涉稅專業服務市場的發展、防范納稅風險的角度應該以法律的形式確定涉稅專業服務的主體，明確將不具備代理資格的企業或個人排除在外。

3.稅務師考試資格和科目 德國和日本舉行的稅務考試設定了門檻較高的應試資格，尤其重視應考者的實務經驗。比如日本規定應考者要在公、私立機構從事會計檢查、金融檢查事務5年以上；或是擔任律師、會計師、稅理士的助理5年以上；或是從事專利代理人5年以上；等等。德國也有類似的規定，如公務員在稅務行政機關從事稅務專業工作7年以上，有關稅務及經營管理咨詢考試及格并在稽征機關工作10年以上。

美國為登記代理人考試，納稅代理人規則中并未規定考試科目；日本為稅理士考試，考試科目包括稅法和會計學；德國的稅務顧問考試分為口試和筆試，口試除各種稅法外還有基礎民法及經濟法、企業經營管理及會計學、國民經濟學和職業法，筆試科目可從捐稅的程序法、收益稅、占有稅、消費及交易稅任選兩門。由此可見，國外的稅務師考試主要涉及稅法、會計兩類知識。僅從考試科目上來看，德國的考試內容最多，而且設有口試環節，可以更加直觀的考量應考人員的知識運用能力、臨場發揮能力和語言表達能力以及邏輯思維能力。

4.公務員回避制度

日本的稅理士可以由在稅務官廳從事國稅事務達3年以上者擔任，但同時在《稅理士法》中規定了稅務公務員退休之后的回避義務，即曾擔任國稅或地稅有關行政事務的中央或地方公共團體的公務員再擔任稅理士者，離職后一年以內不得執行應屬其離職前一年內所任職位所掌案件的稅理士業務。美國管理納稅代理人規則也有公務員回避規定，州政府官員、雇員經手調查處理州政府或其管轄機關的稅捐業務，取得與聯邦捐稅業務相關的信息或事實的，則不得從事稅務代理業務。我國的涉稅專業服務組織的發展歷程與國外本來就有很大不同，我國最早一批的涉稅專業服務人員其實就是當時供職于各級稅務機關的稅務干部，雖然在1999年國家稅務總局發布的《關于清理整頓稅務代理行業實施方案的通知》，對稅務代理實行清理整頓和脫鉤改制，即在編制、財務、人員、名稱、職能等五個方面與稅務機關徹底脫鉤，并實施改制。但是就目前稅務師事務所的發展情況而言，有些事務所還是與稅務機關有著千絲萬縷的聯系。因而有必要通過法律的形式明確稅務代理人員的回避制度，即使是離職、退休的稅務人員在擔任稅務代理人員之前也要進行資格審查，主要是已離職年限、原供職單位、原涉稅案件等。

5.禁止主動邀約 德國的《稅務顧問法》中禁止租稅事件的業務輔助及未經要求而為自己的服務或他人的服務進行要約，亦即“廣告的禁止”。我國針對會計師事務所，在其職業道德準則中規定不能通過拉廣告招攬業務，以免有損客觀公正的形象。但是針對稅務師事務所的主動招攬的禁止卻不夠明確，只在《注冊稅務師職業道德規范（試行）》中規定不得使用不正當手段招攬業務，可是何為不正當手段卻沒有具體指出，而且我國對主動邀約的禁止還未上升到法律層次，只是通過行業守則給出相應的規定。因而為保證行業的公正客觀性，在今后的《稅務師條例》中可以將主動招攬業務列為禁止事項，列出不合理的招攬手段，并制定出主動招攬業務的法律后果。

（二）《辦法》的修訂

根據國務院的決定修改《辦法》，將第二條的“執業資格證書”改為“職業認證證書”，并取消稅務師的備案審批，改為真正的備案，可以解決稅務師資格考試從行政許可類轉為水平評價類的問題。另外，為促進涉稅專業服務市場的開放式發展，在《辦法》中還可規定將律師、注冊會計師通過認證的方式轉為稅務師，讓其加入稅務師協會。律師和注冊會計師具有區別于稅務師的自身的特長（律師更擅長稅務咨詢、稅務糾紛案件處理，注冊會計師擅長稅務審計，稅務師擅長納稅申報、納稅籌劃、稅務鑒證等業務），三方可充分發揮各自的長處從事稅務代理服務，但都要接受稅務師協會的行業自律監管。認證的途徑包括能力測試、涉稅服務的業績考評以及同行推薦。隨著立法進程的推進，建議提高稅務師的立法層級，通過人大授權國務院立法的形式，將《辦法》上升為《稅務師條例》。

（三）《稅收征管法》關于稅務代理的修訂

將現行《稅收征管法》第89條由一款改為兩款，其中第一款由現行的“納稅人、扣繳義務人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜”，修改為“納稅人、扣繳義務人有權委托稅務代理人辦理稅務事宜”。其表達的變化和含義是，委托稅務代理人是納稅人的一項權利，進一步明確納稅人的權利范圍，也是充分發揮稅務代理人保障納稅人權利的表現。納稅人為了更好地履行依法納稅的義務通常要借助中介機構的服務，這不應當看作是一種行政許可，而是納稅人自己的權利。行使委托合格的稅務代理人的權利是履行依法納稅義務的重要保障。

增加的第二款規定是“稅務師、律師、注冊會計師可以接受申請辦理涉稅業務，涉稅業務范圍主要包括稅務咨詢、納稅申報、稅務籌劃、領購發票、代理建賬、稅務鑒證、申請稅務行政復議、訴訟等”。增加這樣一款規定有以下幾方面考慮，第一是明確涉稅專業服務社會組織包括的主體，分別是稅務師、律師和注冊會計師，打破認識上的誤區。涉稅專業服務業務不僅可以由稅務師從事，其他專業人士也可以從事，這對提高針對納稅人的涉稅服務水平是很有益處的，并且有利于行業的自由競爭。第二是明確涉稅專業服務的主要范圍，從法律層次加以明確，彌補了涉稅專業服務立法要素的空白，將使涉稅專業服務社會組織的發展更加規范。關于這些涉稅專業服務，如代理記賬、行政復議、行政訴訟都已經有相關法律的規定，而納稅申報、稅務鑒證等業務卻處于法律缺位狀態。而隨著納稅人自行申報比率的提高，所得稅、土地增值稅、房地產企業涉稅調整等清算鑒證業務的增多，這方面的法律規定亟需出臺。在目前的條件下，出臺一系列單獨法律的壓力較大，因而可在《稅收征管法》中增加一些條款作為補充。

綜上所述，我國的涉稅專業服務社會組織立法不僅滯后于國外發達國家，而且也難以滿足我國稅務代理業迅速發展的要求。從依法治稅、保障納稅人權益以及促進稅收征管維護國家稅收利益的角度，應加快行業立法。當前，可先完善現行的《稅收征管法》和《稅務師管理暫行辦法》，在今后推出更高層級的法律。

第四篇：傳統體育項目

實驗中學體育傳統項目工作匯報

2008年11月14日 18:31:46 來源:乾安縣實驗中學【字體：大 中 小】

為了深入貫徹《全民健身計劃綱要》和《學校體育工作條例》，推進學校的體育工作，增進學生的身心健康，促進學生的全面發展、健康發展、和諧發展，提高全員體育運動素質和體育競技水平，我校申報參加全市體育傳統項目學校的評選。

現將我校體育工作情況做如下匯報：

一、提高認識，加強領導，全面加強體育特色校的建設我校自2006年8月創辦以來，學校領導班子十分重視體育工作，積極開展全民體育運動、提高全民體育運動能力、增強全民體育運動素質的辦學理念第一時間得到定位。學校新一屆領導班子確定了體育工作領導小組，并積極響應學校陽光體育運動號召，將體育工作納入到學校發展規劃之中，納入到學校工作計劃和學期工作計劃之中，納入到日常學校的議事日程之中。

一年來，經過不斷地努力，學校保持了體育傳統項目特色，努力創辦成一所市級體育傳統項目學校。

二、舍得投入，創造條件，積極營造良好的體育環境我校現有學生1300名，教職員工111名。學校現有學生運動場地2萬多平方米，有標準200米田徑場地同時可用于做輪滑場地。

一年來，學校按照《吉林省中小學體育器材設施配備目錄》的要求，不斷加強對體育設施的建設，學校建有體育運動場1個，足球運動場3個、足球門3副、有籃球架9副、排球架5個、羽毛球場地2個，室內乒乓球室2個、有10組聯合健身器械。

同時，學校還節約資金，積極購進各類體育器材。目前學校擁有足球57個，排球64個，籃球70個，其它體育器材均達到省級的標準。從而為開展全民體育運動創造了有利條件。

三、加強管理，培訓隊伍，不斷提高體育教師的綜合素質我校現有體育教師3人，兼職3人，全都具有專科以上學歷。為了提高體育教師的專業理論水平，學校利用政治、業務學習時間，組織體育教師學習現代教育理論，學習新大綱及《走進新課程》等有關新課程改革方面的資料；學校圖書室、閱覽室向全體教師開放，并為教師訂購了體育方面的相關雜志。在資金比較緊張的情況下，仍然鼓勵和支持教師們外出學習，組織教師參加不同級的教科研活動。為全面貫徹新課改的精神，提高學生的身心素質和競技水平，學校引導體育教師在平時的教育教學中，認真鉆研新教材、新教法，積極探討合作性、研究性學習及快樂體育的教學方式，充分發揮學生的主體作用，使課堂真正成為學生學習、鍛煉的主人。

為了調動體育教師從事體育工作的積極性，學校不僅將體

育教師帶操、帶隊及課余訓練計入教師工作量中，而且還納入到學校一體化考核獎勵方案之中。每學期對做出突出貢獻的體育教師及班主任給予獎勵，從而激發了體育教師及班主任的工作熱情，促進了學校體育工作的全面開展和不斷提高。

在學習培訓中，體育教師的素質不斷提高，具備了一定的指導訓練的理論知識和實踐能力。我校體育教師在縣級體育基本功競賽中獲得集體一等獎。楊春光老師獲得國家二級藍球裁判員證書，并在2006年全省中小學體育百節優質課活動中獲得一等獎。

四、突出特色，抓住重點，切實提高全民運動水平多年來，學校體育工作得到了長足的發展，學生的體育競技水平不斷提高。

1．以校園體育健身節為龍頭，抓好群眾性的體育運動為了開展群眾性的體育運動，提高教師、學生的身心素質與健康水平，我們一方面注重加大體育工作的宣傳力度，以“弘揚奧運精神——更高、更快、更強”為主題，由體育教師張權威老師為全校教職員工作《體育·快樂·健康》的專題講座，使教職員工認識到體育工作的意義和參加體育鍛煉的好處。

另一方面，學校從2006年開始，堅持每年舉辦一次校園體育健身節活動。學生們在跳繩、踢毽、健身圈、隊列、長

跑、田徑運動會等比賽中，鍛煉了耐力，培養了毅力，增強了體質，提高了競技水平。從2007年9月我校全體學生表演的大型團體操“時代在召喚”，獲得了圓滿成功。

同時，學校還注重抓好大課間活動，組織學生做好間操、眼保健操，促進全民體育運動的蓬勃開展。

2．以特色傳統項目為重點，提高全員體育競技水平

（1）輪滑運動成為我校師生的第一運動

為了培養學生積極向上的拼搏精神，增強學生競爭意識，發現和培養高文化修養、高綜合素質、高運動水平的輪滑運動人才，學校把加強輪滑重點校的建設作為學校的重要工作，注重采取形式多樣的方式方法，使得學校的輪滑事業得到了長足的發展，學生的輪滑競技水平得到不斷提高。為了營造輪滑氛圍，我們針對不同年級的學生特點，開展輪滑運動。從培養學生輪滑興趣出發，針對七、八年級學生的特點，組織他們開展輪滑基本技術練習。如今，這已經成了我校的傳統體育比賽項目。全校各班級不僅有自己的輪滑隊，而且每個輪滑隊還有自己設計的響亮的名字。如：“霹靂之火”、“火箭風暴”、“黑暗軍團”等等。還有的班級為自己的輪滑隊設計了漂亮的隊徽。每學期，學校輪滑比賽的日子是學生最激動、最活躍的時候。每當到比賽的日子，各班級輪滑隊員身著運動裝，活躍在比賽場上；其他學生則站在體育場外，吶喊加油。當比賽結果出現時，優勝班級歡

呼跳躍，互相擁抱；戰敗的班級則會痛哭流涕，不勝惋惜。同時，為了激發學生們愛好輪滑的熱情，學校還舉辦輪滑知識講座，并以“我和輪滑”為題組織學生開展了主題班會。通過主題班會，使得全校同學都能了解輪滑運動。

為了提高學生的輪滑競技水平，我們在七、八年級學生中組成了校級輪滑隊，由校級輪滑裁判員、縣優秀裁判員楊春光老師擔任教練。輪滑隊每天堅持1個小時的常規化訓練，在訓練的過程中，楊老師以青少年訓練教材——《輪滑訓練》和《輪滑學練問答》為依據，將一些外國的先進輪滑理念傳輸給學生，從而達到訓練內容系統化的要求。的確，輪滑作為一項體育健身運動，早已深深地扎根實驗中學校園之中，成為師生心中的第一運動。

近一年來，學校不僅重視輪滑運動的發展，而且還注重抓好排球、羽毛球、乒乓球、籃球、校園舞等多項體育運動，各類訓練隊、特長班堅持常年開展活動。學生們在籃球、排球、乒乓球、羽毛球等訓練中，提高了競技水平。

學校學生田徑隊在縣級的比賽中多次取得較好的名次；在全縣音、體、美教師基本功大賽中獲得團體第一名的好成績。學校男、女學生乒乓球隊于2007年參加全縣人壽杯乒乓球比賽中，獲第一名。

學校校園舞代表全校參加縣級觀摩表演，并獲得了兄弟校的一致好評，也受到領導及音樂教師的好評。

學校田徑班的學生在短短的一年多的訓練中也取得了令人矚目的成績：我校八年五班學生丁自超于今年8月，代表我縣田徑隊參加松原市田徑運動會，獲男子初中組單項第二名。

我們堅信，在省、市、縣體育局的大力支持下，我校的體育運動將會開展得更好，學生的競技水平將會得到更大的提高，并將帶動全縣體育運動的蓬勃開展。

乾安縣實驗中學

第五篇：上海市廢棄塑料袋立法研究

上海市廢棄塑料袋立法研究

廢棄塑料袋的生產、銷售、使用及其回收利用至今尚無法可依，廢棄塑料袋等塑料薄膜制品對環境造成的危害正在日益擴大

國際治理“白色污染”的主流思路是：源頭控制減量、促進回收利用、部分實行限制、鼓勵發展替代

通過制度創新，依法管理，實現廢棄塑料袋的減量化，回收利用的網絡化、資源化，促進廢棄塑料資源回收利用產業化的發展

一、前 言

塑料袋管理立法研究是上海市市容環衛局為了加強對“白色污染”的管理，于2001年10月通過招投標方式委托給上海市市容環衛協會組織實施研究的課題。塑料作為人類社會物質文明進步的產物，它的出現給人們帶來了極大的方便。因它具有質輕價廉，緩沖性好和方便衛生等諸多優點，被廣泛用于工業、農業、包裝、建筑、通訊、儀器設備和生活日用等各個領域。特別是一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用深受歡迎，它深入到社會生活的各個方面，消費數量快速增長，它幾乎與人民的日常生活密不可分，它的消費與使用反映了現代生活方式的變革和快節奏的生活特點。因此一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用，有它積極的意義。但是，我們也應該看到，由于一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用也給社會帶來了負面影響。“白色污染”幾乎成了塑料廢棄物的代名詞，已構成世界性的公害，引起社會各方的重視和強烈關注。

上海市人大、市政府、市政協、市建委的領導對治理本市的“白色污染”向來十分重視，市政府將治理“白色污染”列為環境保護和建設行動計劃中的一項重要工作，于2000年6月制定頒布了《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，把一次性塑料飯盒的生產、銷售、回收、利用及其相關管理活動納入了依法管理的軌道，對管理“白色污染”起到了積極的作用，且取得了一定成效。由于當時制定頒布的《辦法》的適用對象僅限于一次性塑料飯盒，未把面廣、量大的塑料袋納入依法管理軌道，雖然由一次性塑料飯盒造成的“白色污染”得到了抑制，但是由塑料袋的使用造成的“白色污染”卻正在加劇，對環境的影響越來越大，因此社會上的有識之士要求對塑料袋等塑料薄膜制品進行立法管理的呼聲日益強烈。對此，市市容環衛局的領導也十分重視，多次指示有關部門加強對塑料袋管理辦法的研究，并就對塑料袋的管理立法進行專門立題。

市市容環衛協會接受研究任務后，專門成立了由市府法制辦、市建委研究室、市廢棄物管理處、市商業資源回收利用協會、上海環境研究中心、市包裝協會、市市容環衛局研究室、市市容環衛協會等有關人員組成的課題小組，進行專門研究，開展多方調查。重點調查了塑料袋使用集中、數量大的主要超市購物中心、集貿菜市場的塑料袋使用情況及部分垃圾填埋場、居住區生活垃圾收集壓縮站的塑料袋分揀回收情況，查詢了本市塑料袋生產主要廠家，收集了國內外塑料袋管理的有關資料。塑料袋作為塑料包裝物的組成部分，在整個塑料制品家族中只是一個很小的成員，無論是統計年鑒、生產、銷售使用單位都沒有現成的塑料袋單獨統計數據，因此要確切掌握目前本市塑料袋生產、銷售、使用、回收的總體數字是十分困難的。本課題只是通過典型和重點調查及進行現場測定，并根據典型數據進行合理測算，得出相對較有說服力的數據，作為課題研究的基礎。本課題研究的目的是通過調查研究，并借鑒國內外管理塑料袋與薄膜制品的相關辦法、經驗，提出本市管理塑料袋的思路、措施及立法方案，把塑料袋的生產、銷售、使用、回收利用整個環節納入依法管理的軌道，從而使本市的“白色污染”得到進一步的根治。

二、塑料袋生產、銷售、使用及回收利用現狀

為了解上海市塑料袋生產、使用及回收利用狀況，我們對上海市塑料袋的生產廠家、銷售、使用環節、以及回收利用情況做了多次調查。先后走訪了市工商局、市塑料行業協會、市塑料制品公司、市包裝技術協會、市環保產業協會等部門。在調查中，采取抽樣調查與典型調查相結合的方式，對較大型的正規塑料薄膜生產企業和私營小廠分別進行調查；對使用情況的調查，主要抓住使用較集中、數量大的超市和農貿菜市場，走訪了市商業連鎖協會、聯華超市、華聯超市、農工商超市以及農貿菜市場；對銷售情況的調查，走訪了大場場中路塑料馬夾袋批發市場及一些銷售點。對回收情況的調查走訪了盧灣區鑫港廢品回收站、華陽街道社區回收服務公司、南站廢品回收市場、閔行紅旗新村垃圾收集壓縮站、普陀區垃圾收集站以及黎明垃圾堆場等單位。

（一）塑料袋生產狀況

1、塑料袋生產的特點

生產塑料袋的工藝簡單��將塑料粒子吹塑成塑料薄膜，然后由制袋機裁割成相應規格即可。生產塑料袋的設備簡單��配備吹塑機和制袋機就可以投入生產，有的還配置制粒機和壓料機，所以進廠的原料不一定是塑料粒子，也可以是回收的各種塑料制品，經造粒后制袋。同時，吹塑機和制袋機操作方便，需要的操作技能不高，對操作人員的素質要求也不高。生產塑料袋的投資省

��據調查，各種設備的價格如下：制粒機5萬元一臺，吹塑機3萬元一臺，制袋機4萬元一臺，壓料機0.5萬元一臺，配齊也就12.5萬元。同時，由于設備少，占地也很有限，家庭作坊式的生產模式因而普遍存在。

2、塑料袋生產廠

由于塑料袋生產的工藝、技術比較簡單，所以除許多家庭作坊式的以再生塑料粒子為原料的生產廠以外，大型的專門生產塑料袋的廠家幾乎不存在。塑料袋實質只是塑料薄膜制品的一種，因此，生產塑料袋一般只是塑料薄膜制品廠中一個小的項目。而且這類廠家生產塑料袋多是訂單式生產，即客戶有需求時，根據客戶的要求生產特定規格的塑料袋。所以，這些廠家在工商注冊時基本不注明生產塑料袋，但具備塑料袋的生產能力。目前從上海市塑料行業協會了解到：上海塑料制品生產廠家有上千家，其中塑料簿膜制品生產廠家約有200多家。這些廠家的產品種類主要有塑料薄膜、馬夾袋、PP、PE塑料袋、地膜、棚模等。所用原料基本為原生料，其中包括一部分可降解粒子。部分產品還銷往外省市或國外。總體來說，這些廠家技術可行，機器設備較正規，管理較完善，生產過程對環境的危害較小。

3、塑料袋生產量

據市包裝技術協會介紹：上海塑料制品年產量約在100萬噸左右，其中塑料包裝材料的年產量約在30萬噸以上，從產品的門類看，薄膜類產品約占50%。薄膜類產品中主要有馬夾袋、PP、PE塑料袋、保鮮膜、保鮮袋、地膜、棚膜等，其中農用薄膜約5萬噸，其它塑料薄膜制品約10萬噸（包括塑料袋）。

本市塑料袋生產量缺乏有效的統計途徑和準確的統計數據，估計上海市場的需求情況，生產量在3-4萬噸。

（二）塑料袋銷售、使用狀況

1、塑料袋銷售情況

塑料袋的銷售主要有三種方式：

1）直銷

使用單位根據需求量向生產廠家直接定購，生產廠家根據來單要求加工生產。本市超市等塑料袋使用量大的單位多采用這種方式。

2）定點銷售

定點銷售大致有二個渠道：一個是批發市場，目前本市較大的塑料袋專門批發市場場中路馬夾袋批發市場有攤位50個左右，商品來源有相當一部分是外省市進來的；另一個是本市的許多經營一次性塑料制品的銷售店，銷售包括塑料袋在內的各種一次性使用塑料制品，使用者到銷售店采購。有的菜場也有銷售塑料袋的攤位，定點銷售塑料袋。

3）流動銷售

菜場、零星攤點等使用的塑料袋，常常從騎自行車流動推銷的商販處購買塑料袋。

從銷售市場了解并估計：外地生產的塑料袋產品約占塑料袋銷售量的35%。

2、塑料袋使用情況

塑料袋使用量最大的是超市和菜場。

1）超市塑料袋使用量

本市上規模的超市公司有12家，其中華聯、聯華、農工商三大超市公司銷售額、門店數均名列全市前三位，其銷售總額占全市超市銷售總額的60%。據調查，華聯超市公司有直營店148家，使用塑料袋約為1360噸/年（不包括加盟店270家）；聯華超市公司有連鎖店318家，使用塑料袋約為1300噸/年（不包括聯華便利店526家）；農工商超市公司有連鎖店180家，使用塑料袋也約為1300噸/年（不包括便利店）。三家超市公司塑料袋的年使用量約4000噸。由于超市提供塑料袋的方式基本相同，其銷售額與塑料袋使用量基本呈線形相關關系，再加上許多小型便利店的消耗量，估計本市超市年使用塑料袋約7000噸左右。

2）菜場塑料袋使用量

據上海市統計局2001年統計年鑒資料，2000年全市有集市場所1430個，完成成交額404.25億元，其中水產品交易量41.79萬噸，蔬菜交易量178.5萬噸。在集市場所中，塑料袋使用量大的是菜市場，但本市的菜場數量大，分布廣，對塑料袋的使用量沒有專門的統計資料，要掌握全市菜市場所的塑料袋使用量是很困難的。為此，我們選取徐匯區長橋街道作為測算基礎，估算菜市場塑料袋使用量。

長橋街道人口約14萬，共有菜場7個。根據菜場攤位數、不同攤位銷售的品種、各種攤位每天的塑料袋使用量及不同塑料袋的重量，估計一個服務于14萬人口的街道所有的菜場塑料袋年使用量為240噸左右（見下表1）。表1長橋街道菜市場塑料馬夾袋用量調查表

攤位種類攤位數量（個）攤位日用量（只/攤）單位重量（克/只）年使用量（噸/年）蔬菜 518 50 2 19 肉 101 100 5.6 23.9 魚 172 120 20 150.7 豆制品 51 200 2 7.45 熟食 28 150 4 6.13 米、面 36 100 3 3.9 其他 201 80 5 29.3 合計240.38

根據長橋街道菜市場的調查數據測算，長橋街道14萬人口，平均每人年消耗菜場購物塑料馬夾袋為1.7143千克。由于每家每戶均需到菜市場買菜，而買菜時菜市場提供塑料袋的方式也基本相同，因此菜場塑料袋的使用量與服務人口數

基本呈線形相關關系。根據上海市第五次人口普查統計，我市人口約1400萬。以此測算，全市菜市場的年使用塑料袋約24000噸。

3）其它

百貨商店、書店、飲食店、水果攤點等使用的塑料袋量也很難測算。從日常生活的經驗分析，估計這些地方使用的塑料袋總量不會超過超市使用的塑料袋總量。

因此，總體上講，我市每年塑料袋使用的總量估計在3C4萬噸。

3、本市家庭塑料袋使用量測算

1）通過垃圾成分測算

選擇閔行區紅旗新村進行分析測算。紅旗新村有人口4026戶，生活垃圾實行上門收集，然后進入壓縮收集站進行全面分揀。共有4人用三輪車負責上門收集，4人專門進行分揀。從實際操作看，幾乎把垃圾中可回收利用的成分全部分揀出來，按馬甲袋、廢棄塑料、塑料瓶、編制袋、快餐盒、泡沫塑料、破布、金屬、易拉罐、玻璃等10類分揀并單獨計量。2001年8月至2002年4月間垃圾清運和分揀情況如下：垃圾總量為1630.53噸，月均181.2噸；共回收塑料馬甲袋16.94噸，月平均為1.88噸。廢棄塑料袋量占垃圾總量的1.04%。其中，2001年8月至12月平均月回收1.84噸，2002年1月至4月平均月回收1.93噸，廢棄塑料袋量呈上升趨勢。由于統計了連續9個月的數據，因此具有較強的代表性。如果按廢棄塑料袋占垃圾總量1.04%比例測算，目前我市生活垃圾日產量9500噸左右（實噸位），據此測算生活垃圾中廢棄的塑料袋約3.6萬噸/年。

2）通過使用情況測算

根據前面對超市、菜市場情況的調查及塑料袋使用量的測算，超市和菜市場塑料袋年使用量約3.1萬噸，同時考慮百貨商店、書店、飲食店、水果攤點等使用的塑料袋量，估計本市每年廢棄塑料袋量3-4萬噸。

3）按居民和外來流動人口平均使用量測算

以全市居民平均每戶每天消耗塑料袋4.5只計算，全市居民總戶數404萬戶，平均日產生廢棄塑料袋1818萬只，加上外來流動人口380萬，按對半打折計算，日產生廢塑料袋190萬只，兩者合計日產生廢棄塑料袋2008萬只，平均月產6.02億只，年產生量72.29億只，如折算成重量(以塑料袋5克/只計)，日產生量為100.4噸，月產生量3012噸，年產生量36140噸。

（三）塑料袋的回收利用情況

廢塑料的回收，主要以經濟價值較高的PET瓶（可樂瓶等）、PP、PE中空容器等為主，而塑料袋由于其價值較低，只有很少部分被回收，大部分被當作垃圾丟棄，因此塑料袋的視覺污染問題才如此突出。目前，塑料袋的回收主要有兩種途徑：

1、廢品收購

大多數的廢品收購人員并不回收塑料袋，但也有個別的廢品收購者回收品質較好的塑料袋，收購的價格高低不等，一般為0.30-0.40元/千克，低的0.15-0.20元/千克。這一收購價格對廢棄塑料袋的產生者或拾荒揀廢的人員沒有什么吸引力，所以大部分的塑料袋還是作為垃圾被棄置在垃圾箱中。

2、垃圾堆場分揀

垃圾堆場、垃圾收集壓縮站分揀是目前塑料袋回收的主要方式，據對閔行區一垃圾堆場調查，該堆場每天進垃圾約600噸，場內大約有60戶人家進行分揀回收各種廢棄物，如塑料、廢紙、玻璃、骨頭等。整個堆場回收塑料薄膜制品量

約為10噸/天。據對浦東黎明填埋場、閔行紅旗新村垃圾收集壓縮站及普陀18個垃圾收集壓縮站調查，他們都在垃圾分類基礎上組織垃圾資源回收，其中也包括回收部分塑料馬夾袋。匯總整理的回收資料見表2。

回收來的塑料薄膜絕大部分銷往外省市加工成再生塑料粒子和再生塑料制品，如由江蘇、安徽等地的廢塑料加工企業經常上門收購。也有的在上海就近再生加工利用的。據介紹，作坊式的廢塑料再生加工點在上海郊區有30多處，其工藝簡單，用簡陋的設備進行粉碎、清洗、燒煤加熱、再以電加熱熔融制粒，對環境的污染是不難想象的。再生造粒后的去向很多，一部分重新吹塑成型，制成再生塑料袋。

（四）塑料袋使用管理中存在的主要問題

當前，廢棄塑料袋的管理尚未正式納入固體廢棄物管理的范疇，回收利用處于社會自發狀態，存在的問題比較多。

1、污染嚴重,治理困難表2 垃圾資源分類回收調查表單位名稱閔行紅旗新村收集站普陀18個收集壓縮站黎明填埋場統計日期 2001/8—2002/4 2002/4 2002/2/1—2002/4/30 馬甲袋(千克)1694195870800塑 料(千克)***0塑料瓶(千克)198（5149只）--編制袋(千克)68（342只）-30340（151700只）塑料飯盒(千克)437（36400只）--泡沫塑料(千克)9--碎 布(千克)2782--金 屬(千克)142591657934易拉罐(千克)54（2705只）-467（29200只）玻 璃(千克)123301551-廢 紙(千克)-10567750電 池(千克)-103-橡皮(千克)--15200由于塑料袋具有方便、耐用、價值低廉等特點，使用量相當大，在一次性塑料飯盒的視覺污染得到比較有效的控制之后，塑料袋成為“白色污染”的主要污染源。廢棄塑料袋膜對環境的危害主要表現在：一是視覺污染，在道路兩側和部分綠化地帶經常可以看見飄飛的塑料袋，這種現象在郊區城鎮及市郊結合部尤為嚴重，許多河道、水塘、公共活動場所、旅游景區、景點充斥著各類塑料廢棄物，不僅嚴重損害城市的容貌和景觀形象，而且還直接影響到人們的視覺及情緒；二是嚴重污染環境，大量沾滿污物的塑料廢棄物任意丟棄，隨風飄散，臭氣襲人，孽生蚊蠅，傳播疾病，污染周圍環境，不少河道充斥各類廢棄塑料，河水發黑發臭；三是廢棄塑料袋膜如混入垃圾中增加了垃圾處理難度，廢塑料被填埋后，長時間不易降解，使填埋場的復墾和生態恢復非常困難，廢塑料如混入土壤中，將破壞土質結構，使土壤板結，地力下沉，農作物歉收；四是塑料袋隨處飄散，危及動物生命，如被魚類、動物誤食將導致死亡。因此，我們應該正視，隨著塑料制品消費量的不斷增長，廢棄塑料袋對環境的危害正在日益加劇，塑料袋對環境的污染情況已引起了社會各界的關注，將其納入管理范疇迫在眉睫。

2、危害健康,急需禁止

據介紹，現在人們所使用的塑料袋有三種：一種是既不能沾皮膚，又不能放食物的，只能裝建筑材料；一種是用來裝服裝的；還有一種是可勉強用來盛放食品的。目前市場上使用的塑料袋分別以聚酯、聚乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯為原料制成的。聚氯乙烯一般有毒。而聚乙烯、聚丙烯原料雖然安全無毒，但是有些不法商家在制作塑料袋時加入了增塑劑、添加劑、穩定劑、著色用的顏料等不符合食品衛生的要求。而這些添加的穩定劑主要是硬脂酸鉛，具有毒性。一旦進入人體就會造成積蓄性鉛中毒，所以裝食品時決不可亂用食品袋。特別需要指出的是目前各類農貿菜市場、集市及各類攤販所使用的塑料袋，特別是有色的塑料袋，往往是一些小作坊式的個體生產廠家為降低成本，利用回收的廢舊塑料搞二次加工而成的，由于回收來源復雜，難以保證洗凈回收品上的殘留物，據北京市質量

技術監督局塑料檢測站介紹：市面上出售的超薄型再生塑料袋從制作原料上看，大多是由工業廢料、垃圾回收料，甚至是醫用輸液管等廢棄物品合成的，經檢測發現常有大量的有害病菌，如最常見的大腸桿菌等。故這些“再生”的塑料袋如用來裝食品，特別是熟食，對人體就有危害，這些有色塑料袋的毒性，一旦進入人體就會慢慢積蓄。而目前菜市場使用的再生塑料袋都屬于這類有害塑料袋，不能直接裝食物。因此，要嚴禁生產供菜市場使用的由廢棄塑料再加工的有毒有害塑料袋。

3、回收利用,缺乏措施

作為塑料薄膜制品之一的塑料袋其回收利用的方式很多,使用最廣泛的方式是熔融再生利用，目前廢棄塑料袋的回收利用在廢棄塑料制品中占的比例甚微，只有部分垃圾壓縮站、垃圾堆場對廢棄塑料袋進行分揀回收，由外地人員上門收購。塑料袋的回收利用率低，其原因是：一是塑料袋使用消費面廣，分散，量輕，集中度低，回收難度大，環境差，收益小；二是交售、回收、加工利用各個環節不暢通，缺乏回收網點和較正規加工利用場所，目前部分收購、加工完全是一種自發的行為和原始落后的方式；三是收購價格過低，居民不愿收集交投，回收單位和回收個體戶也不愿收購；四是政府管理部門尚無回收廢棄塑料袋等薄膜制品的組織管理辦法，且缺乏政策引導和鼓勵措施，致使大量塑料袋使用后被棄之于四周或混入垃圾桶，形成“白色污染”。

4、管理滯后,呼喚立法

在白色污染治理方面，本市已經出臺了《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，而且今年4月1日起實施的《上海市市容環境衛生管理條例》第四十二條對塑料廢棄物、廢電池等特殊廢棄物的收集和處置也作了相應規定，并明確了產品的生產者和銷售者應當承擔的相應廢棄物回收和處置義務。但廢棄塑料袋管理至今尚未正式納入政府管理序列。因此塑料袋的生產、銷售、使用及廢棄塑料袋的回收利用無法可依，處于一種盲目自發和無序的狀態，廢棄塑料袋等塑料薄膜制品對環境造成的污染正在日益擴大。要對塑料袋實施從生產、銷售、使用到回收利用全過程管理，涉及多方面、多環節、多部門，還需要市民和社會的支持和配合，這就需要政府加快相關立法，盡快把廢棄塑料袋管理作為治理“白色污染”的重點工作納入法制化管理軌道。