第一篇：關于圖書館立法的若干問題研究

關于圖書館立法的若干問題研究

徐煥茹

(廣東惠宏信律師事務所,廣東,惠州516001)[摘要]

我國的圖書館立法應明確圖書館法律地位、反映圖書館法的調整對象,明晰讀者權利以及規定建立數字圖書館。[關鍵詞] 圖書館

立法

難點

研究

我國正在進行圖書館立法。圖書館學界傾向于如下立法思路：先制定圖書館基本法，然后再制定下一位階的專門立法。多年以來，圖書館學界和法學界對圖書館立法所涉及的難點、焦點問題展開了熱烈的討論，取得了許多成果。但對相關的問題的探討仍有繼續深化的必要。為此，筆者擬就圖書館立法的若干問題略陳已見。

一、關于圖書館的法律地位問題

制定中的《中華人民共和國圖書館法》是規范圖書館事業的基本法，其調整的法律關系的主體應包括各級各類圖書館。從目前的圖書館類別來看主要有公共圖書館、教育機構的圖書館、科研機構的圖書館以及其他行政、企事業單位內設的圖書館。由于教育機構的圖書館、科研機構的圖書館以及其他行政、企事業單位內設的圖書館是隸屬于法人單位的不具有法人資格的內設機構，不具有獨立的法律人格。因此研究圖書館的法律地位主要是以公共圖書館為對象的。以往人們在論述圖書館的法律地位往往是闡述其職能和作用，而沒有從法律的角度進行界定。我認為，從法律上講，公共圖書館首先是事業單位。根據國務院《事業單位登記管理暫行條例》第二條的規定，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。公共圖書館屬于從事文化活動的事業單位。其次，公共圖書館是事業單位法人，所謂法人是指具備《中華人民共和國民法通則》第三十七條規定的條件、具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織?！睹穹ㄍ▌t》第三十七條規定的法人條件有：

1、依法成立，2、有必要的財產或者經費；

3、有自己的名稱、組織機構和場所；

4、能夠獨立承擔民事責任。國務院《事業單位登記管理暫行條例》第六條規定事業單位法人應當具備的條件包括：

1、經審批機關批準設立；

2、有自己的名稱、組織機構和場所；

3、有與其業務活動相適應的從業人員；

4、有與其業務活動相適應的經費來源；

5、能夠獨立承擔民事責任?？梢姟妒聵I單位登記管理暫行條例》規定的事業單位法人的條件是《民法通則》規定的法人條件的具體化。公共圖書館應有與其業務活動相適應的經費，是一個不容爭議的法律規定。但問題是為了加強我國的精神文明建設，對圖書館經費的投入應隨財政收入的增加而有一定比例的增加，如同國家對教育的投入一樣。因此，筆者認為在圖書館法中應規定公共圖書館的經費占國家和地方財政收入的比例。最后必須說明的是公共圖書館是履行社會公益職能的事業單位法人。公益性、無償性是圖書館的本質特征。公益性是由圖書館的社會功能和市場經濟體制的要求決定的。在社會主義市場經濟條件下，市場對資源配置起基礎性作用，但在一些領域，某些產品或服務，不能或無法由市場來提供，如文化、教育、基礎研究等。為了保證社會生活 的正常進行，就要由政府組織、管理或 委托社會公共服務機構從事社會公共產品的生產。為了全民族的文化修養和道德水平，國家設立或利用國有資產設立圖書館是社會發展的必然。隨著社會的進步，將來可能會出現由個人利用非國有資產設立的圖書館。但無論何人設立，也不論資金來源如何，均不能改變圖書館的公益性和無償性。

二、關于圖書館法的調整對象和圖書館法律體系問題

法律是社會關系的調整器。也即法律的調整對象是社會關系。圖書館法所調整的是圖書館設立、變更、運行以及終止的過程中與其他法律主體所形成的社會關系，如圖書館與財政部門的關系、圖書館與讀者的關系，圖書館與著作權人的關系、圖書館與圖書館的關系等等。其中既有財產關系、又有行政關系。與此相對應，圖書館法律規范既有行政法規范，又有民法規范。當然圖書館法律規范主要是指與圖書館法律關系有關的特有規范體系。圖書館法律體系是指圖書館法律規范組成的一個系統。該系統由不同效力層次的、規范對象側重點不同的法律規范構成。根據我國《立法法》對法律規范的分類，圖書館法律體系應由法律、行政法規、地方性法規和部門規章組成，不同的法律規范從不同的方面調整與圖書館有關的社會關系，保障我國圖書館事業的健 康發展。

三、關于讀者權利的保護問題

如何保護讀者的權利，是圖書館立法的關鍵問題。市場經濟發達的國家在其有關法律文件中均著重明確了讀者的權利，如美國圖書館協會發布的《圖書館權利宣言》（又譯《圖書館權利法案》）規定：圖書館不能因為利用者的出身、年齡、經歷、觀點的不同而拒絕或限制其利用圖書館的權利；圖書館提供所有人關心、需要的圖書及其他圖書館資料。日本圖書館協會1954年最初發布、1979年修訂的《圖書館自由宣言》規定圖書館為利用者保守秘密。IFLA執委會1999年發布的《關于圖書館和知識自由權的聲明》指出，圖書館讀者擁有隱私權和匿名權；圖書館對所有讀者一視同仁地提供服務和設施。在我國的某些圖書館，對讀者權利的關心、保障不夠，這固然是個別現象，但不能說與我國的圖書館立法滯后無關。筆者認為，圖書館與讀者的關系是圖書館法所調整的主要社會關系，如何明晰讀者的權利并采取切實有效的法律手段加以保障，是圖書館立法的重點和難點。我國應當借鑒上述市場經濟發達的國家或國際組織對讀者權利的合理規定。只有尊重和保障讀者權利的實現，才能落實圖書館的公益目的。

四、關于數字圖書館建設問題

我國已步入信息時代，圖書館文獻資源的載體已由單一的紙張擴展為紙張、音像、磁盤以及電子文檔等形式并存。而且數字 化藏品所占的比重越來越大。傳統意義的圖書館正在向信息資源中心和資料庫過渡。數字圖書館的建設已經成為評價一個國家信息基礎設施的重要標志之一。因此當今世界發達國家無不以國家政策主導數字圖書館建設，以公共資金啟動數字圖書館建設。1994年9月美國國家科學基金會正式公布了一項為期四年、投入2440萬美元的“數字圖書館啟動 計劃”。1995年3月，法國也開始在新建的法國國家圖書館將該館收藏的100萬冊圖書數字化。1998年7月20日，在中央領導同志的直接指示下，國家圖書館向文化部提出申請，要求在國家立項實施“中國數字圖書館工程”。隨后成立了以文化部領導為首的中國數字 圖書館工程領導小組。1999年5月國家863計劃中國數字圖書館發展戰略組成立，標志著中國數字圖書館建設全面展開。數字圖書館是一個無比巨大的、開放式的信息庫。數字圖書館本身也是一套完整的信息技術體系，大體上可以分成四個層次：一是要求把傳統形式的信息轉化成數字化信息；二是要運用電子技術來儲存和管理已經生成的數字化信息；三是要提供數字化圖書館的訪問查詢技術；四是實現相互式訪問。數字圖書館因其能夠提供圖書資料的在線、高效、多媒體、信息流量大的閱讀、檢索與復制服務，從而突破了圖書館的傳統概念。但是在將數字技術與圖書館結合起來的時候，著作權保護問題成為人們關注的焦點。原來圖書館享有的很少的合理利用的優惠政策受到了更多的限制，在信息利用上，著作權人、社會公眾及數字圖書館之間產生了巨大的利益沖 突。我國在圖書館立法的過程中，應站在戰略的高度，對數字圖書館作出明確的規定，如規定設立國家數字圖書館，各級各類圖書館均可以與國家數字圖書館連網，實現信息資源的共享。而且盡可能在相關立法中對數字圖書館獲得著作權人的許可方面得到優惠或便利，從而體現圖書館的公益性。

[參考文獻]

1、岳云龍，等.事業單位登記管理須知(上冊)[M].北京:團結出版社,1999.2、徐文伯,等.信息數字化與法律[M].北京:法律出版社,2002.3、李國新.中國圖書館法治建設的成就與問題(下)[J].圖書館建設,2004,(2).4、束漫.我國圖書館相關法律法規研究[J].圖書情報工作,2004,(11).5、景萬福.中美圖書館立法比較分析[J].晉圖學刊,2000,(4).6、李宏.圖書館立法與讀者的權利[J].圖書館理論與實踐,2003,(5).Study 0n Several Problems of Library Legislation

XU

Huan-Ru

(HuiHongXin Lawfirm of GuangGong Province ,Huizhou 516001 ,China)

Abstract:The library legislation should define library's legal status ,reflect the regulating objects of library laws,express reader's rights and stipulate the digital library.Key words:

library;legislation;difficult points;study

[作者簡介] 徐煥茹,男,廣東惠宏信律師事務所律師。

第二篇：我國近現代圖書館立法

淺議我國圖書館近現代立法

[摘要]從我國圖書館的立法現狀和面臨的的困境分析，介紹了我國近現代圖書館立法的情況和相關的幾點建議。

[關鍵詞]圖書館立法

圖書館作為重要的社會文化教育機構，作為文化事業的重要組成部分，在社會發展的進程中，為人們提供了強大的精神動力和智力支持，特別是信息化和網絡化時代的到來，融入了新技術的圖書館必將有更大的用武之地。圖書館法是公民接受文化科學知識和繼續教育的保障；是國家領導、組織和發展圖書館事業的重要手段；是調整圖書館系統中產生的各種社會關系的法律規范的總稱；是處理國家與圖書館、圖書館與讀者、圖書館與圖書館之間的各種關系的法律規范，它體現了國家對圖書館事業的發展政策和憲法賦予公民的文化教育權利［1］。

一、我國圖書館的立法現狀及面臨的困境

1.立法現狀：進入21 世紀的今天，隨著我國經濟的快速發展，各方面與國際接軌的呼聲也越來越高。同時，信息時代和網絡時代的到來，徹底改變了人們的行為模式，信息的交流和閱讀的方式也發生了革命性變化?！耙婪ㄖ螄钡睦砟畛蔀闀r代的必然要求，依法對各項社會事務進行管理也成為政府義不容辭的責任和歷史潮流。在這種大的背景下，圖書館界的有識之士充分認識到，這是圖書館立法工作千載難逢的機遇，于是，2001 年4 月，《中華人民共和國圖書館法》的立法工作正式啟動;2004 年，中宣部印發《關于制定我國文化立法十年規劃(2004 － 2013)的建議》中，將圖書館法列入前五年的立法規劃;2006 年《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》已經明確

把“抓緊研究制定圖書館法”作為“十一五”時期加強文化立法的重點工作，但遺憾的是，時至今日圖書館法仍未出臺。立法工作的缺失，嚴重阻礙了我國圖書館事業的發展，造成圖書館事業長期以來都是主管機關以行政手段管理圖書館，由此造成的弊端也日益突出。[2]

2.面臨困境： 圖書館的發展并不完全受制于經濟發展水平，決策者是否重視圖書館，直接影響到圖書館在當地政府工作中的位置。國家圖書館館長周和平曾講過“沒有圖書館的城市將是一個不完整的城市，不重視圖書館建設的市長是不稱職的市長”。作為公共服務的一部分，圖書館的價值并不在于貢獻GDP，而是以文化育人，提高人的素質。這在未來的社會發展中，將起到不可估量的作用?，F實中，部分地方及圖書館領導對立法問題認識有限，法治意識淡薄，頭腦中殘留著“權大于法”的思想，缺乏對圖書館法制建設重要性的認識［3］。

此外，從立法的理論和實踐來看，立法必然是依據影響國計民生的程度，按照輕重緩急，按照一定的程序來進行，越是問題集中的地方，法律就越健全;越是惡性事件出現頻率高的地方，立法就越迅速。像圖書館這樣矛盾還不是很突出的地方，領導也就不是很重視，立法工作也就相對滯后［4］。目前，盲目追求GDP 的增長，把GDP 和財政總量作為考核政績的關鍵性指標，造成了改革開放幾十年來，我國文化建設和經濟發展極不對等。有關數據表明，近年來政府對公共圖書館的投入占GDP 的比重甚至還不如1986 年的實際水平，這從一個側面突出反映了我國文化建設滯后于經濟社會發展的現狀。同時，也從另外一個層面上表明了我國各級政府對圖書館工作重視程度

不夠。

二、我國近現代圖書館立法

我國圖書館法的建設，可以追溯到上世紀初，在當時的歷史條件下，對我國近現代圖書館事業的形成和發展起到了積極的推動作用。1909年清宣統元年，學部擬奏《圖書館章程十九條》，這是我國第一部圖書館法規。而清宣統二年頒布的《京師圖書館及各省圖書館通行章程》是以政府名義頒布的第一部圖書館法。到了 1915 年，北洋政府教育部，呈請大總統批準并頒布了《圖書館規程11條和通俗圖書館規程》。在國民政府時期，1940年國民政府也同樣公布了自己的圖書館管理條例《國立中央圖書館組織條例》。新中國成立以后, 中國圖書館進入了新的發展時期, 國務院及政府主管部門十分關心圖書館工作, 相繼制定和頒布了有關圖書館事業發展的若干規定。如: 1956 年教育部頒發的《高等學校圖書館試行條例(草案)》, 1957 年國務院頒發《全國圖書館協調方案》, 1978 年國家文物事業管理局頒發的《省、市、自治區圖書館工作暫行條例(試行草案)》, 1982 年文化部制定《省(自治區、直轄市)圖書館工作條例》, 1987 年國家教育委員會發布《普通高等學校圖書館規程》, 1994 年3 月9 日, 文化部圖書館司下發《文化部關于在縣級以上公共圖書館進行評估定級工作的通知》等等, 這些法規文件就圖書館的性質、方針、任務、主要業務工作和干部隊伍作出粗線條的原則性規定, 定性條文多, 具體措施少, 操作性不強。各類型圖書館系統各行其是, 自我完善, 自我發展;片面追求大而全, 小而全, 造成了圖書館事業發展的不平衡;

信息資源布局不合理;各個圖書館的管理體制、流通模式和分類標準不一致;區域之間缺乏合作與協調等等。尤其是網絡技術的應用, 那些分類標準互不統一的圖書館之間的聯網和資源共享的矛盾更加突出[5]。以上這些文件法規多屬部委所發, 不是我國最高立法機構制定, 對圖書館事業經費的來源、各類型圖書館建筑標準、各類型圖書館藏書的收藏范圍與規定、各類型圖書館館級領導和專業人員的素質要求等等, 都沒有提出一個明確的標準, 更沒有用法律的條文加以約束, 因此沒有法律的莊嚴性、強制性和權威性。

圖書館立法必須立足于我國的客觀現實同時, 探討世界各國圖書館事業發展中的共性與個性問題, 進一步研究和借鑒國外圖書館立法的先進經驗, 注意與各國圖書館法的協調。我國圖書館事業的發展離不開國際的交流、合作和協調, 國內圖書館法也必然涉及到國際性的內容。因此, 圖書館立法要與國際慣例、國際法相適應和相銜接, 沿用某些國際通行的標準、規則和要求充實國內圖書館法的內容, 圖書館法中的各項規定必須與我國所承擔的國際公約上的義務相一致。這樣才能確保我國圖書館事業的發展更加規范化、合理化和國際化, 有利于國內圖書館更好更順利地參與國際交流和合作, 減少和避免不必要的糾紛, 維護自身的合法權益和國家的尊嚴。

參考文獻：

[1] 楊琴.圖書館立法研究［J］.貴州社會科學，2006（4）：94—98

[2] 婁朝輝.淺談我國圖書館立法的困境.[J] 山西高等學校社會科學學報，2012（11）

[3] 嚴棟． 我國圖書館立法的障礙及對策［J］．福建圖書館理論與實踐，2010(2): 3-5

[4] 羅明蘭． 中國圖書館立法的逆向思考［J］． 圖書館學刊，2001(1): 13 － 16．

[5] 陳麗容.我國圖書館立法現狀及前瞻 [J].情報索引，20049（12）：92-93

第三篇：公共圖書館法立法進展

《公共圖書館法》立法進展

李國新

2012-9-27 11:55:39 來源：《圖書館建設》(哈爾濱)2010年10期

【英文標題】Legislation Progress of Public Library Law

【作者簡介】李國新，男，北京大學信息管理系教授，博士生導師，兼任國家圖書館首席專家，中國圖書館學會學術研究委員會常務副主任。北京大學信息管理系北京100871

【內容提要】《公共圖書館法》立法工作2008年11月正式啟動。立法支撐研究共涉及了11個專題。本次立法顯現的特點主要是：把公共圖書館事業納入公共文化服務體系；公共圖書館設置以逐步形成設施覆蓋體系為導向；經費保障以滿足公共圖書館免費提供基本服務的需求為原則；人員保障重點關注優化數量與結構以及建立準入制度；強化讀者權利保障和讀者個人信息保護；對近年來圖書館服務和運營中出現的若干熱點問題做出了回應。

The legislation of “Public Library Law” has been officially commenced in November, 2008.The supporting research for legislation covers 11 topics.Major characteristics of the legislation include: integrating public librarianship into the public cultural service system;gradually forming the coverage rate oriented public library facility system;taking principles of guaranteeing the funding for public libraries providing free services;optimizing the number and structure of librarians and establishing profession entrance qualification;strengthening the protection of readers' rights and personal information;responding to hot topics emerging from public library services and operations in recent years.【關 鍵 詞】公共圖書館法/圖書館立法/立法進展Public Library Law/Library legislation/Legislation progress

【編 者 按】圖書館法律與知識產權研究專業委員會在2010年中國圖書館學會年會上舉辦了圖書館法與知識產權論壇。該論壇圍繞《公共圖書館法》立法與圖書館活動和著作權兩個主題展開研討。本專欄前7篇文章是作者以圖書館法與知識產權論壇的發言為基礎，經過充實、修改而成。

北京大學李國新教授是目前正在進行的《公共圖書館法》立法支撐研究的主持人，中國政法大學張今教授是2007年11月國家新聞出版總署（國家版權局）啟動的“著作權法第二次修改調研項目”中“權利的限制和例外”、“法定許可和付酬問題”兩個專題的主持人。兩位教授的文章帶來了《公共圖書館法》立法和《著作權法》修訂的最新信息，也反映了業界最關心的兩項法律的研究現狀和來來走向。此外的幾篇文章是圍繞論壇兩個主題在“點”上的深入研究。李春明和肖容梅的文章分別介紹了國家圖書館和深圳圖書館著作權管理的實踐，體現了圖書館在現行法律框架下為保護知識產權、促進信息傳播所作的努力以及所積累的經驗和所面臨的問題，這對圖書館的著作權管理實務有很好的借鑒和啟迪意義。李華偉對民國文獻的數字化利用及著作權問題作了全面系統的研究，該文堪稱這方面研究的上乘之作。劉璇和龍華陽、龍滔的文章涉及了圖書館立法中的兩個重要問題，即經費保障和讀者權利保護，對正在制訂的《公共圖書館法》中有關規范的相關問題具有參考價值。

這是一組傳達最新動態、展現最新成果、反映最新進展的文章，本刊隆重推薦。

1、立法進程

《公共圖書館法》立法工作在2008年11月正式啟動。在文化部召開的立法啟動工作會議上，決定首先由中國圖書館學會和國家圖書館牽頭，組織全國的專家開展立法支撐研究，為法律條文的起草提供資料、事實、思路、方案準備。會后，立法工作實質性開始。到目前為止，已經走完的進程節點主要有：

2009年1月，中國圖書館學會新年峰會專題討論立法支撐研究工作[1]。會議經過充分討論，議定了支撐研究的主要內容，確定了支撐研究的工作方案，協商遴選了支撐研究專題組負責人，決定了支撐研究專題組組建原則和辦法。為保證支撐研究的順利進行，中國圖書館學會和國家圖書館還成立了支撐研究的保障協調機構。

2009年2-7月，立法支撐研究第一階段工作順利完成。7月中旬，支撐研究的初步成果提交文化部。

2009年11月初，在中國圖書館學會年會期間，《公共圖書館法》條文草案（以下簡稱條文草案）的“討論稿”首次征求界內人士意見。

2010年3月，條文草案的“征求意見稿”由文化部辦公廳發至相關部委和各省、市、自治區文化廳局，征求意見。

2010年7月，文化部通過中國圖書館學會秘書處就條文草案涉及的一些重要問題征求支撐研究專家組和圖書館法律與知識產權研究專業委員會的意見。

從立法程序上說，到今天為止，《公共圖書館法》還沒有走出文化部。

2、關于立法支撐研究

《公共圖書館法》立法支撐研究共涉及了11個專題：(1)國內外立法資料收集與分析；(2)立法背景與立法必要性、可行性研究；(3)公共圖書館的性質與功能研究；(4)公共圖書館的設置與體系建設研究；(5)公共圖書館管理體制研究；(6)公共圖書館績效評估研究；(7)公共圖書館人、財、物保障及呈繳本制度研究；(8)著作權保護法律在公共圖書館的適用研究；(9)公共圖書館文獻資源建設法律保障研究；(10)讀者權益與圖書館服務研究；(11)公共圖書館與“數字圖書館”——數字環境下公共圖書館事業的發展研究。

全國有70多位專家學者、公共圖書館管理者和實際工作者參與了支撐研究。在為期半年的時間里，先后召開了5次專題工作會議。到2009年7月中旬，11個專題約120萬字的研究成果提交文化部，標志著支撐研究第一階段工作的完成。所有參與研究的人員以高度負責的精神全身心投入其中，較為出色地完成了任務，受到了文化部的好評。

支撐研究不是條文起草，涉及了法律將要涉及的主要內容及法律將要確立的基本制度。支撐研究所提供的國內外事實、資料、數據及所形成的研究結論對法律條文的起草具有重要的參考價值。已經完成的支撐研究只是初步的、階段性的，支撐研究將伴隨立法工作的全過程。

《中國圖書館學報》從2009年第2期開始開辟專欄，連續刊發支撐研究各專題經過高度濃縮的成果，預計持續1年左右。另外，目前各專題組正在對支撐研究的初步成果做進一步的修改完善，預計從2010年開始由國家圖書館出版社陸續結集出版。

3、有關法律的幾個問題

業界同仁對《公共圖書館法》的期望值很高，希望通過立法能使一些長期困擾事業發展的問題得到根本解決，但是現實的體制、政策、發展環境決定了現階段立法所能解決的問題是有限的。目前立法工作的整體思路是：條文原則化，以建立基本制度、確立解決問題的基本原則為目標；具體問題主要通過未來制定法律實施細則或行政主管部門依法制定規章、政策來解決。

分析目前見到的“討論稿”、“征求意見稿”，可以看到本次立法顯現的一些特點。

3.1把公共圖書館事業納入公共文化服務體系

這是2005年以來我國構建覆蓋全社會的公共文化服務體系理論和實踐成果的法律化。公共圖書館作為公共文化服務體系的重要組成部分，它的性質就是一個由政府全額撥款的公益性事業單位；它的社會功能就是通過提供圖書館服務來保障公眾基本文化權益，滿足公眾基本文化需求；它的建設和服務原則就是充分體現公益性、基本性、均等性和便利性。“公共文化服務體系重要組成部分”這一界定，明確了公共圖書館在社會系統中地位、性質、功能和價值。

3.2公共圖書館設置：逐步形成設施覆蓋體系

“一個城市只有一個圖書館，一級政府設置一個圖書館”，公共圖書館大多處于“設施孤島”狀態而沒有形成設施體系，這是目前我國較為普遍的現象，也是我國的公共圖書館事業和發達國家最大的差距之一。設施體系是服務體系的基礎。沒有完善的設施覆蓋體系，就不會有完善的服務提供體系。本次立法設立專章規范公共圖書館的設置。

關于公共圖書館的設置原則，明確提出依據本地區人口分布情況及經濟、文化、教育、科學事業發展需要確定公共圖書館的數量、規模、結構和布局。把本地人口作為設置公共圖書館的首要依據，公共圖書館的數量、規模、結構和布局首先服從于人口數量，這是公共文化服務均等性、便利性原則的體現，也是對以往主要由行政級別決定公共圖書館規模、布局的突破。這一原則與2008年頒布的《公共圖書館建設用地指標》、《公共圖書館建設標準》相一致，實際上也是將上述兩個政府規范性文件中形成的設置原則法律化，明確體現了公共圖書館設置逐步形成設施覆蓋體系的導向。

3.3經費保障：滿足公共圖書館免費提供基本服務的需求

關于公共圖書館經費保障的基本原則，現行政策是比較明確的，法律加以重申，同樣是將現行政策法律化。如規定“公共圖書館是政府全額撥款的公益性事業單位”，“公共圖書館經費列入本級財政預算，并與財政收入增長的幅度相適應”等。

2005年以來，在構建公共文化服務體系的進程中，我們在理論上逐步理清了一個問題：公共文化服務保障的是基本權益，滿足的是基本需求。那么，對公共圖書館來說，與保障基本權益、滿足基本需求相適應的“基本服務”是什么？不把“基本服務”界定清楚，經費保障就變成了無標準的“無底洞”。立法支撐研究對這一問題做了重點研究，形成了基本結論[2]。目前的條文草案吸收了支撐研究的成果，規定公共圖書館基本服務的內容和形式包括：(1)文獻的檢索、閱覽、外借；(2)電子與網絡信息資源的檢索、視聽；(3)參考咨詢服務；(4)開展閱讀指導和推廣活動；(5)開展與公共圖書館性質功能相關的其他服務項目和服務活動。公共圖書館免費提供基本服務的經費需求包括兩個方面：一是基本服務本身所需要的經費需求；二是提供基本服務的保障和支撐條件所需要的經費需求，即所謂“有了馬還要有草料”。據此，條文草案規定，公共圖書館的經費開支項目包括文獻信息資源的借閱服務、咨詢與信息服務、讀者活動和基層服務的經費以及保障上述服務的文獻信息資源購置費、人員經費、業務費、設備費和其他專項經費等。

為公共圖書館的基本服務劃出了大致邊界，明確了經費保障就是滿足公共圖書館免費提供基本服務的經費需求，明確了免費提供基本服務的經費需求既包括基本服務本身所需經費又包括提供基本服務的保障和支撐條件所需經費，這是本次立法的一大進展。

3.4人員保障：優化數量與結構，建立準入制度。

與經費相比，人員是一個更為復雜的問題。立法支撐研究的結論認為，目前我國公共圖書館的人員保障面臨著三大問題：職業準入、館長選任、數量與結構[3]。本次立法已經形成了建立職業準入制度的共識，條文草案也有“公共圖書館工作人員實行職業資格準入制度”的明確表述。但是，職業準入制度怎樣建立？以什么方式實現？是設計一套新的制度，還是與現有的專業教育制度和人員錄用考試制度相銜接？設計新制度的可行性有多大？如果是銜接，怎樣銜接？這些問題目前在研究層面尚未達成共識，法律規定難以具體化。這類問題就屬于立法確立基本制度、基本原則，具體做法留待行政主管部門依法制定配套規章政策去解決的問題。

就現狀看，公共圖書館的從業人員可以說人才緊缺與人浮于事并存，從本質上說，是數量和結構不合理并存。立法支撐研究的結論認為，就數量而言，決定人員編制數量的主要因素包括服務人口、流通量、服務功能和設施的結構布局、管理模式等，其中服務人口是最主要的決定因素；就結構而言，基于對國內外歷史和現實大樣本數據的統計分析，專業人員不應低于從業人員的70%[3]。條文草案有關人員保障的規定吸收了支撐研究的結論，規定公共圖書館的人員編制數量以所在區域服務人口數為依據，同時兼顧館舍規模、館藏資源數量和服務范圍等因素。其中的一個亮點是提出了一個量化指標：服務人口每20000人至少配備1名工作人員。這是一個基于現狀適當提高的指標（2008年全國公共圖書館工作人員與服務人口之比為1∶25000左右），與正在最后審批階段的《公共圖書館服務標準》提出的指標相一致。關于人員結構，條文草案提出的標準是，專業技術人員數量不少于全館職工人數的三分之二。

3.5強化讀者權利保障和讀者個人信息保護

本次立法有一個非常明確的指導思想：《公共圖書館法》不是公共圖書館或圖書館員利益保護法，而是公眾利益、讀者利益保護法，事業發展促進法。立法支撐研究對讀者權利保障進行了重點研究[4]，主要研究結論被條文草案所采用。在目前階段，國家保障自然人、法人及其他組織利用公共圖書館文獻信息資源權利的具體表現是什么？條文草案規定：(1)平等獲取知識和信息的權利；(2)免費享受公共圖書館基本服務的權利；(3)自主選擇普通讀物而不受干預的權利；(4)對公共圖書館服務進行批評、建議和監督的權利。

公共圖書館是一個掌握著大量讀者個人信息的機構，保護讀者個人信息是保障讀者權益的題中應有之義。面對目前我國公共圖書館保護讀者個人信息意識不強、措施不力、與國際通行做法差距較大的現實，本次立法在這方面做出了引領，規定公共圖書館應當做好對讀者信息的保護和管理，不得向他人泄露讀者的個人信息，不得利用讀者個人信息從事其他活動。

3.6對若干熱點問題的回應

近年來，公共圖書館服務出現了一些受到社會公眾關注的熱點問題。立法支撐研究對這些問題進行了專門研究，提出了立法建議，條文草案也對一些能夠較為準確把握的問題作出了明確規定。

例如，在國際上，“圖書館”這一稱謂往往被認為是“非獨占稱謂”，即可以自由使用。支撐研究對我國目前階段社會力量參與圖書館建設的現狀進行了深入研究，認為目前國內社會力量舉辦的開展圖書借閱業務的“圖書館”性質不同、形式各異，應按其性質分類監管，并規定不同性質組織的命名方法[5]。條文草案采納了這一立法建議，規定凡經營性的圖書租借組織不得使用圖書館名稱。

再如，近年來各級公共圖書館的資源采購基本被納入政府招標采購范疇。支撐研究的調查顯示，政府招標采購顯示出了一些積極意義，但也存在問題，如有些地方政府或主管部門片面追求低價而選擇了資質不高的供應商，從而影響了入藏文獻的質量。這一問題的本質是圖書館的自主采購權被限制或削弱。支撐研究認為，公共圖書館的自主采購權與文獻的政府招標采購并不矛盾，法律應保障公共圖書館的自主采購權[6]。根據這一立法建議，條文草案明確規定，公共圖書館享有文獻信息資源的自主采購權。當然，到底怎樣做才是圖書館的自主采購權和政府招標采購的有機結合、互為制約，需要在實踐中繼續探索，也需要未來的實施細則和政府規章作出具有操作性的規范。

又如，在保障讀者平等獲取知識和信息的權利及圖書館不得任意限制、封存、損毀、變賣、轉讓收藏的文獻信息資源的大前提下，公共圖書館對收藏的古舊文獻怎樣提供利用？2004年名噪一時的“蘇圖事件”就是由古籍利用而引發的社會事件。條文草案規定，公共圖書館對收藏的古舊文獻實行保護性借閱，明確了古舊文獻和一般文獻不同的借閱利用原則。同樣，怎樣做就算“保護性借閱”？如何操作？需要通過依法制定實施細則來實現。

4、結語

《公共圖書館法》的制定目前還處于初步階段，以上所述只是截至目前的進展。隨著征求意見范圍的擴大、立法進程的推進，需要修正、補充、完善、深化的問題一定有很多，《公共圖書館法》不可能速戰速決。

要說立法工作面臨的問題，筆者以為，一個重要的問題是在《公共圖書館法》中如何處理國家圖書館。筆者在《關于公共圖書館立法及其支撐研究》一文中對此有過闡述[7]，不贅述。簡單地說，目前業界在學理上的爭論和實踐上的不同看法導致這一問題至今難以達成共識，而這一問題若尋找不到有效解決方案，可能會延緩立法進程。

【參考文獻】

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第四篇：見義勇為立法問題

淺談“見義勇為”立法問題

見義勇為歷來為中國傳統道德所推崇，而見義勇為者更是以其自身的高格調倍受尊崇，這也在無形中影響社會的道德的發展?！跋蛏啤保谴蠖鄶等似毡榈膶W習方法也是提高自身修養的捷徑。所以社會整體風貌的形成離不開社會個體行為的進步。今天，傳統道德觀念漸漸淡化社會冷漠問題愈演愈烈。前不久的“小悅悅事件”把見義勇為問題帶到了風口浪尖，由此引發了對見義勇為行為的立法問題的討論。

我個人對這個問題也有一定觀點。我認為見義勇為本身就是一個道德層次上問題，見義勇為本身對我們來說就是一個高要求，如果我們再把它法律化勢必會引起相反的結果不但沒法提高全民的道德素質而且很可能誘發嚴重的社會不滿情緒產生更多的社會矛盾。

首先，“見義勇為”的現代漢語釋義為“看到正義的事，就勇敢的去做”從這個釋義上看，見義勇為的能動性很強，人們可以根據自己的見解去衡量什么是“正義”，選擇自己認為是正義的事去做，當然如果人們不去做某件事我們也沒有權利去指責別人。見義勇為是一個道德上的高標準，與我們普通大眾來說這么高的要求不是每個都能夠做到。所以，如果將見義勇為這個高標準的行為規定為法律義務，在一定程度上可以說是對公民自由權的限制這也是不符合憲法要求的做法那就更談不上要收獲成果的目標了。

其次，見義勇為本身就帶有一定的風險性我們在選擇的時候總是有著這樣或那樣問題。如果見義勇為是一個法定義務那么當我們看到遇到一件我們可能會受到一定損失的事我們是該冒著自身的危險去見義勇為，還是該維護自身的利益呢？我想多數人會站在維護自身利益的角度去選自己的行為，維護自身合法利益的同時又違反了公民的法定義務這樣不僅不能改變社會冷漠現狀還會加深公民與國家之家的矛盾。所以，見義勇為立法問題我們要多方面去考慮不能一面提倡保護公民的自由權、保護公民的合法私有財產；一面又將這樣一種與憲法精神沖突的行為確定為法律義務。

一部分人認為應該把見義勇為規定為法律義務也是有道理的，我們都說法律是道德的最低要求。如果我們將見義勇為規定為法律義務可以把見義勇為問題從高高的道德層次是拉下來，會使社會的道德水平得到一定的提高。這種觀點有一定的說服性，但是千年以來形成的道德觀不是一個簡單的立法就能夠調整的。思想的改變是一個長期的任務，我們想改變長期以來小農經濟形成的自私、自立的思想觀念就得從思想教育的角度出發思想指導實踐，只有每個人都能把見義勇為當成是一種習慣才能從根本上根除社會冷漠加劇的弊病，表面的行動只能是隔靴搔癢。

綜上所訴，想要改變當前的社會現狀還需要更多人的努力。我們更呼吁有能力見義勇為的人要積極的幫助需要幫助的人，見義勇為群體增加了才能更好的引導社會向著溫暖社會的方向進步。

第五篇：稅務師行業立法研究

深度！稅務師行業立法研究

原創2016-03-24張松 劉曉輝隨著新一輪稅制改革的逐步展開，稅制將更加復雜。納稅人自我申報制度將成為稅收管理的重要依托，對申報的全面、及時、準確也會提出更高的要求。納稅人將更多地依靠涉稅專業服務確保納稅申報的真實性與合法性。

一、涉稅專業服務社會組織立法的必要性

（一）涉稅專業服務社會組織發展迅速需要法律規范

與涉稅專業服務市場的逐步放開相伴，律師、注冊會計師、稅務師等多方主體進入，但缺乏對其進行統一規范的基本法律規定，特別是對涉稅專業服務社會組織的中堅力量——稅務師始終沒有在法律層面形成基本規范。面對涉稅專業服務社會組織即將出現大發展而服務水平參差不齊、專業化水平有待提升的局面，亟待從基本法律依據與具體制度設計層面完善相關法律規范。

1.稅務律師的發展

據了解，目前有數百名律師從事涉稅法律服務，在2012年年底，全國律協成立了財稅法專業委員會。從稅務律師的執業范圍來看，主要包括稅務咨詢及顧問、企業稅收優惠申請、重大事項稅務籌劃、國際稅務服務、稅務爭議解決等業務。稅務律師成為稅務代理業的主體之一，這對保障納稅人權利很有益處，尤其有利于納稅人權利救濟的實現。

2.注冊會計師涉稅業務的拓展 根據中國注冊會計師行業發展報告（2011-2012），可以看出會計師事務所的非審計業務增長迅速，其中涉稅業務收入額為149989萬元，占到總收入的3.4%。雖然占比還較小，但是發展較快，發展涉稅業務是優化會計師事務所業務范圍的一項內容。

3.稅務師的壯大 據2014年統計，全國稅務師行業從業人員已逾10 萬人，稅務師事務所5400余家；全行業營業收入 140 億元。稅務師行業已經成為律師和注冊會計師之后的全國第三大經濟鑒證類專業服務行業，是一支促進納稅人依法納稅、維護納稅人合法權益、提高稅務機關征管效率的重要社會力量。

（二）稅務師行業的存在缺乏法律依據 適應涉稅專業服務市場的大發展，長遠看，需要有統一的法律加以規范，現階段可以依據既有的框架，分類適應不同的法律規范。其中律師和注冊會計師行業均已經有全國人大制定的法律為其行業發展保駕護航，分別是1996年的《律師法》和1993年的《注冊會計師法》。但稅務師能夠作為法律依據的只有2005年由國家稅務總局頒布的《注冊稅務師管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），層級較低。

（三）《稅收征管法》缺乏稅務代理的具體規定 從公布的《稅收征管法修訂草案（征求意見稿）》第133條的規定看，對稅務代理制度仍然沒有具體的規定。因為修訂草案維持了現行《稅收征管法》第89條的規定，即“納稅人、扣繳義務人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜”，這樣的規定過于籠統，既沒有規定委托稅務代理人辦理稅務代理事宜是納稅人的一項權利，也沒有說明稅務代理人包括哪些主體，更沒有規定稅務代理的主要業務范圍是什么？其實2013年 6 月頒布的《稅收征收管理法修正案（征求意見稿）》第九十條曾欲將其修改為 ：“納稅人、扣繳義務人有權委托稅務師事務所辦理稅務事宜。稅務師事務所，由符合條件的注冊稅務師出資設立，是注冊稅務師的執業機構。注冊稅務師和稅務師事務所的管理辦法由國務院稅務主管部門另行制定?！边@條規定本身并不夠完善，因為這樣一來就把稅務代理人限定為注冊稅務師，只能由稅務師事務所承接稅務代理業務。但在一定程度上體現了國家對稅務師行業立法的意識，提升了稅務師行業的立法層次，因而在稅務代理立法方面比這次的征求意見稿進步?？傊?，從涉稅專業服務社會組織立法的要素來看，在《稅收征管法》中并未涉及，所以盡管有這樣一條簡單的規定，實際上稅務師立法仍處于空白狀態，因而建議此次《稅收征管法》的修訂應對這一規定進行改進。

二、涉稅專業服務社會組織立法建議

（一）國外立法范例對我國的啟示 1.法律依據

美國根據法律授權制定行政命令與規則，主要發布于財政部的第230號公告，用以許可捐稅事件當事人的代理人資格，并且當代理人違反管理規則時，則撤銷其職業資格或停止其執行業務。德國在1961年就頒布了《稅務顧問法》，規定稅務顧問依據稅務顧問法執行捐稅事件的協助業務，此項執業屬于自由職業，且其業務活動是并非以營利為目的的營利事業。日本在1942年制定《稅務代理士法》而后于1951年重新制定《稅理士法》，明確稅理士的身份為“完全擔任納稅人之代理人”“協助稅務機關依法行政”，同時是“納稅人以與稅務官員同樣水準對抗”時的援助者。通過對國外稅務代理法律的了解可以發現，針對稅務代理業設定專門的法律對規范行業發展、稅務代理人員的定位、保衛國家稅收利益和納稅人權益都是很有必要的，即便美國沒有通過國會頒布相關法律，但其納稅代理人規則的立法層次相當于人大授權國務院立法，仍然高于我國由國家稅務總局頒布的部門規章。因而首先在立法層次上亟需提高，應加快把《辦法》升為《稅務師條例》。第一取消了暫行辦法，以條例的形式固定下來。第二提高了立法層次，明確了稅務師的法律地位。在《稅務師條例》中應進一步給出稅務師的權利義務以及相關的罰則，使納稅人和稅務機關都可明確其定位。還可借鑒德國的做法在法律中給出稅務師行業的定位，即應為公共利益服務的行業，而不以盈利為目的。涉稅專業服務機構和人員可以收取合理的費用（我國以由發改委、稅務總局印發《稅務師事務所服務收費管理辦法》確定收費標準），合理的費用只能是稅務師此項業務花費的時間成本、費用支出，但不得收取附有條件的費用（根據幫助納稅人節約的稅收或是將來的退稅額為計算收費的依據）。2.涉稅專業服務的主體

美國、德國和韓國的稅務代理主體均包括律師、會計師和稅務師考試合格的人員。美國還包括曾任稅務員達5年以上且離職未滿3年者。德國則增加了稅務咨詢公司、會計公司和賬簿檢查人和賬簿檢查公司。在我國雖未有法律明確規定，但實際上也包括了三大主體。在實際的生活中，有些規模較小的公司為了降低代理成本，委托不具備執業資格的咨詢公司、獨立的個人等從事涉稅專業服務，不僅加大了納稅人的納稅風險，而且還形成了我國涉稅專業服務主體混亂、整體水平不高的現狀。因而從規范涉稅專業服務市場的發展、防范納稅風險的角度應該以法律的形式確定涉稅專業服務的主體，明確將不具備代理資格的企業或個人排除在外。

3.稅務師考試資格和科目 德國和日本舉行的稅務考試設定了門檻較高的應試資格，尤其重視應考者的實務經驗。比如日本規定應考者要在公、私立機構從事會計檢查、金融檢查事務5年以上；或是擔任律師、會計師、稅理士的助理5年以上；或是從事專利代理人5年以上；等等。德國也有類似的規定，如公務員在稅務行政機關從事稅務專業工作7年以上，有關稅務及經營管理咨詢考試及格并在稽征機關工作10年以上。

美國為登記代理人考試，納稅代理人規則中并未規定考試科目；日本為稅理士考試，考試科目包括稅法和會計學；德國的稅務顧問考試分為口試和筆試，口試除各種稅法外還有基礎民法及經濟法、企業經營管理及會計學、國民經濟學和職業法，筆試科目可從捐稅的程序法、收益稅、占有稅、消費及交易稅任選兩門。由此可見，國外的稅務師考試主要涉及稅法、會計兩類知識。僅從考試科目上來看，德國的考試內容最多，而且設有口試環節，可以更加直觀的考量應考人員的知識運用能力、臨場發揮能力和語言表達能力以及邏輯思維能力。

4.公務員回避制度

日本的稅理士可以由在稅務官廳從事國稅事務達3年以上者擔任，但同時在《稅理士法》中規定了稅務公務員退休之后的回避義務，即曾擔任國稅或地稅有關行政事務的中央或地方公共團體的公務員再擔任稅理士者，離職后一年以內不得執行應屬其離職前一年內所任職位所掌案件的稅理士業務。美國管理納稅代理人規則也有公務員回避規定，州政府官員、雇員經手調查處理州政府或其管轄機關的稅捐業務，取得與聯邦捐稅業務相關的信息或事實的，則不得從事稅務代理業務。我國的涉稅專業服務組織的發展歷程與國外本來就有很大不同，我國最早一批的涉稅專業服務人員其實就是當時供職于各級稅務機關的稅務干部，雖然在1999年國家稅務總局發布的《關于清理整頓稅務代理行業實施方案的通知》，對稅務代理實行清理整頓和脫鉤改制，即在編制、財務、人員、名稱、職能等五個方面與稅務機關徹底脫鉤，并實施改制。但是就目前稅務師事務所的發展情況而言，有些事務所還是與稅務機關有著千絲萬縷的聯系。因而有必要通過法律的形式明確稅務代理人員的回避制度，即使是離職、退休的稅務人員在擔任稅務代理人員之前也要進行資格審查，主要是已離職年限、原供職單位、原涉稅案件等。

5.禁止主動邀約 德國的《稅務顧問法》中禁止租稅事件的業務輔助及未經要求而為自己的服務或他人的服務進行要約，亦即“廣告的禁止”。我國針對會計師事務所，在其職業道德準則中規定不能通過拉廣告招攬業務，以免有損客觀公正的形象。但是針對稅務師事務所的主動招攬的禁止卻不夠明確，只在《注冊稅務師職業道德規范（試行）》中規定不得使用不正當手段招攬業務，可是何為不正當手段卻沒有具體指出，而且我國對主動邀約的禁止還未上升到法律層次，只是通過行業守則給出相應的規定。因而為保證行業的公正客觀性，在今后的《稅務師條例》中可以將主動招攬業務列為禁止事項，列出不合理的招攬手段，并制定出主動招攬業務的法律后果。

（二）《辦法》的修訂

根據國務院的決定修改《辦法》，將第二條的“執業資格證書”改為“職業認證證書”，并取消稅務師的備案審批，改為真正的備案，可以解決稅務師資格考試從行政許可類轉為水平評價類的問題。另外，為促進涉稅專業服務市場的開放式發展，在《辦法》中還可規定將律師、注冊會計師通過認證的方式轉為稅務師，讓其加入稅務師協會。律師和注冊會計師具有區別于稅務師的自身的特長（律師更擅長稅務咨詢、稅務糾紛案件處理，注冊會計師擅長稅務審計，稅務師擅長納稅申報、納稅籌劃、稅務鑒證等業務），三方可充分發揮各自的長處從事稅務代理服務，但都要接受稅務師協會的行業自律監管。認證的途徑包括能力測試、涉稅服務的業績考評以及同行推薦。隨著立法進程的推進，建議提高稅務師的立法層級，通過人大授權國務院立法的形式，將《辦法》上升為《稅務師條例》。

（三）《稅收征管法》關于稅務代理的修訂

將現行《稅收征管法》第89條由一款改為兩款，其中第一款由現行的“納稅人、扣繳義務人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜”，修改為“納稅人、扣繳義務人有權委托稅務代理人辦理稅務事宜”。其表達的變化和含義是，委托稅務代理人是納稅人的一項權利，進一步明確納稅人的權利范圍，也是充分發揮稅務代理人保障納稅人權利的表現。納稅人為了更好地履行依法納稅的義務通常要借助中介機構的服務，這不應當看作是一種行政許可，而是納稅人自己的權利。行使委托合格的稅務代理人的權利是履行依法納稅義務的重要保障。

增加的第二款規定是“稅務師、律師、注冊會計師可以接受申請辦理涉稅業務，涉稅業務范圍主要包括稅務咨詢、納稅申報、稅務籌劃、領購發票、代理建賬、稅務鑒證、申請稅務行政復議、訴訟等”。增加這樣一款規定有以下幾方面考慮，第一是明確涉稅專業服務社會組織包括的主體，分別是稅務師、律師和注冊會計師，打破認識上的誤區。涉稅專業服務業務不僅可以由稅務師從事，其他專業人士也可以從事，這對提高針對納稅人的涉稅服務水平是很有益處的，并且有利于行業的自由競爭。第二是明確涉稅專業服務的主要范圍，從法律層次加以明確，彌補了涉稅專業服務立法要素的空白，將使涉稅專業服務社會組織的發展更加規范。關于這些涉稅專業服務，如代理記賬、行政復議、行政訴訟都已經有相關法律的規定，而納稅申報、稅務鑒證等業務卻處于法律缺位狀態。而隨著納稅人自行申報比率的提高，所得稅、土地增值稅、房地產企業涉稅調整等清算鑒證業務的增多，這方面的法律規定亟需出臺。在目前的條件下，出臺一系列單獨法律的壓力較大，因而可在《稅收征管法》中增加一些條款作為補充。

綜上所述，我國的涉稅專業服務社會組織立法不僅滯后于國外發達國家，而且也難以滿足我國稅務代理業迅速發展的要求。從依法治稅、保障納稅人權益以及促進稅收征管維護國家稅收利益的角度，應加快行業立法。當前，可先完善現行的《稅收征管法》和《稅務師管理暫行辦法》，在今后推出更高層級的法律。