《反恐怖主義法》與刑法立法銜接問題研究

引言

1997年刑法將恐怖組織首次入刑，2015年8月29日《刑法修正案(九)》通過增設新罪名、完善罪狀和刑罰等方式，進一步嚴密反恐刑事法網。2015年12月27日全國人大常委會通過的《反恐怖主義法》規定了“恐怖主義”“恐怖活動”等條款，對刑法規定進一步補充和完善。從我國反恐怖刑事立法的演變過程中可以看到，我國反恐刑事立法在取得豐碩成果的同時亦有不足。不足之一便是《反恐怖主義法》與反恐刑法二者在銜接上存在的問題，筆者對該問題進行探究。

一、《反恐怖主義法》與反恐刑法調整范圍之比較

《反恐怖主義法》的調整范圍與反恐刑法的調整范圍相比，可謂寬窄并存。

首先，從名稱上看，《反恐怖主義法》的稱謂體現著較強的政治色彩。因為“主義”一詞的本意就是“對客觀世界、社會生活以及學術問題等所持有的系統的理論和主張”。《反恐怖主義法》使用“主義”一詞，首先，會不恰當地限縮本法的涵攝范圍，致使“非主義性”的恐怖行為因不屬于“主義”的恐怖行為而被排除在外。嚴格地說，這種立法表述難以把現實中的所有類型的主義性和非主義性的全部恐怖行為都涵蓋在該法的調整范圍之內。由此可見，《反恐怖主義法》存在立法空白。另外，在反恐刑法方面，依照現行《刑法》，恐怖活動犯罪不限于政治目的，還有基于經濟目的，或者其他社會目的而實施的恐怖活動犯罪。但是，按照“行政違法、民事違法”等在“情節嚴重”時構成犯罪的刑法學原理，由此納入反恐刑法的調整范圍(即構成恐怖活動犯罪)的前提是違反《反恐怖主義法》;既然《反恐怖主義法》局限于對“主義性的恐怖行為”而不包含對“非主義性的恐怖行為”的規制，又由于實踐中確實存在“非主義性的恐怖行為”并且需要刑法制裁，那么，《反恐怖主義法》與反恐刑法的銜接就存在了縫隙。

其次，基于《反恐怖主義法》與反恐刑法的被保障法與保障法的關系，《反恐怖主義法》懲處一般的違法行為，反恐刑法懲處的是恐怖活動犯罪行為(即嚴重的違法行為)，因而前者要寬于后者。這種“寬”是合情合理的，但筆者所要指出的是另外一種不合理的“寬”。我國《反恐怖主義法》第3條給“恐怖主義”下了定義:“本法所稱恐怖主義，是指通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產，或者脅迫國家機關、國際組織，以實現其政治、意識形態等目的的主張和行為”，即恐怖主義既包括行為，也包括主張。由于“主張”屬于思想范疇，所以《反恐怖主義法》不僅調整行為，也調整思想。我國刑法一直固守著“犯罪是行為”的底線，并不調整人的思想和主張，從而造成兩法銜接的“新”問題。

筆者認為，我國刑法一直所固守的“犯罪是嚴重危害社會的行為”的底線，不該因為《反恐怖主義法》的頒布、實施而有所突破。刑法由野蠻邁向文明的標志就是刑法的觸角退出思想領域，不再懲罰思想犯。犯罪的成立一定要求主觀要件和客觀要件相統一，既不能主觀歸罪，也不能客觀歸罪。“犯罪是行為”的刑法格言已經深入人心，所以反恐刑法的調整對象應該僅限于行為而不包括思想或者主張。再者，刑法是保障法，即使《反恐怖主義法》等其他法律涉及到了對于思想或者主張的調整，刑法作為整個法律體系的第二防線，也絕對不應該把異己的思想或者主張作犯罪處理。這是文明區別于野蠻、民主區別于專制的法治起碼要求。

二、我國《反恐怖主義法》和反恐刑法的立法目的之比較

我國《反恐怖主義法》第1條把其立法目的表述為:“為了防范和懲治恐怖活動，加強反恐怖主義工作，維護國家安全、公共安全和人民生命財產安全，根據憲法，制定本法。”其中，維護“國家安全”的內容，盡管與現行刑法關于恐怖活動犯罪的實然規定相吻合，但是，從應然的角度看，則與反恐刑法未來發展趨勢(應然的立法目的應是維護公共安全)并不協調。

在世界范圍內，恐怖活動犯罪一定范圍的脫政治化是一個堅定不移的趨勢，因此從應然視角而言，恐怖活動犯罪應以公共安全為其主要客體要件。其主要理由有:(1)把恐怖活動犯罪的主要客體要件定位為“國家安全”，是過去把恐怖活動犯罪局限于政治目的的邏輯結論。然而，現實中，恐怖活動犯罪的目的早已超越了政治范疇而包括了經濟目的以及其他社會目的。(2)把恐怖活動犯罪的主要客體要件定位為公共安全，是對所有恐怖活動犯罪取了最大公約數，能夠涵蓋無論出于什么犯罪目的(或者犯罪動機)所實施的任何恐怖活動犯罪。(3)外國反恐立法大多數都已經摒棄恐怖活動犯罪的政治屬性。如《俄羅斯聯邦刑法》將恐怖主義犯罪規定在第9編第24章危害公共安全罪中，其犯罪客體要件是公共安全;現行《法國刑法》(1992年通過，1994年3月1日起生效)也把恐怖主義犯罪歸類于其刑法典的第4卷“危害民族、國家及公共安寧罪”中。(4)涉恐的國際公約已經多次明確摒棄了恐怖活動犯罪的政治屬性。鑒于反恐國際公約對待恐怖主義犯罪愈來愈“去政治化”的現狀，我國也已締結或者參加了其中的絕大多數國際條約，由此，我國關于恐怖活動犯罪的主要客體要件應確定為公共安全。對于《反恐怖主義法》和反恐刑法的立法目的之差異問題，其解決方案有二:一是修改《反恐怖主義法》，在其立法目的中刪除“維護國家安全”的內容。二是維持《反恐怖主義法》立法現狀，將來在我國反恐刑法中可增加規定:“危害行為既構成恐怖活動犯罪，又構成其他犯罪的，依照刑法關于懲治恐怖活動犯罪的規定定罪處罰。”這樣，當恐怖活動犯罪與危害國家安全罪等出現競合時，選擇以“恐怖活動犯罪”定罪處罰。

相比較而言，筆者認為后一種方案更加合理可行，因為《反恐怖主義法》的大量法律規范屬于行政法，所以該法的屬性總體上應該歸屬于行政法。按照日本學者木村龜二的觀點:行政法的指導原理是法的合目的性，司法法的指導原理在于法的安定性。以法律的穩定性為指導原理的，屬于司法法;以追求合目的性為著眼點的，則屬于行政法。

我國現行的行政管理法施行的“合目的性”本質上奠定了通過維護建立符合統治階級利益的社會治理條令及相應的行政管理體系，由此保障了現行的行政機關高效，有力的進行后續的行政管理。具有其明顯的階級制度，表明其行政管理的高變動性。在此情況下，通過一系列的立法維護來進行行政管理關系調節的法律規范也有其相對應的可變動性。從而對于行政法律規范來說，要時而有針對性的對社會事件做相應的廢法，立法，改法程序。表明了其規范的時效性，行政決定效力中的“先定性”特性。行政規范經公示規定后即含有特定法律效力。一般來說司法行政的穩定性，從我國現行的刑法來看，表現為罪行法定原則以及相應的法律時效，完善改進現行刑法的實定性及穩定等等多方面。因其行政管理法的“合目的性”的特殊性，行政管理法也是在一定程度上宣示出對國家整體安全的維護保障。然而，因為一些恐怖組織制造的犯罪活動，妄想通過“去政治化”制造的國際輿論將其犯罪活動排除于“政治犯不引渡原則”適用范圍外。所以當前來說不適宜通過修改《反恐怖主義法》的立法原則來進行調控，我們需要做的是調整完善國家施行的反控刑法中相關規定。將施行恐怖犯罪活動中的犯罪客體歸類為公共安全。

三、《反恐怖主義法》與反恐刑法的法律術語協調問題

(一)《反恐怖主義法》中缺乏部分術語界定劃分。

通過對一系列的“恐怖主義”“恐怖活動”恐怖組織等等進行劃分界定，能夠有效的幫助在我國境內開展的精準打擊此類恐怖行為。對于有效的維護國家社會穩定，積極保障社會公民的生命，人身財產有其重要意義，還能在很大程度上推動國際反恐合作。目前來看，在此類術語界定方面我國的法律劃分還有一定的問題：首先是針對于此類術語沒有明確劃分界定。其次是在術語界定劃分上存在不協調情況。

1.在我國的《反恐怖主義法》中刪除了在草案文件中對于“極端主義”術語的劃分界定，隨之而來的是提高了對“極端主義”術語范圍的界定標準。所以目前來看我們只能通過《反恐怖主義法》中存在的相應條款來對“極端主義”做相應的拓展和分析。在我國現行的《反恐怖主義法》第四條第二款明確規定：“國家反對一切意義上的以任何形式的特有宗教信仰等等形式開展的任何煽動惡性，拉動仇恨，吹捧暴力解決問題的極端主義活動。”此處將任意形式的極端主義劃定為恐怖主義的思想基礎。在《反恐怖主義法》中第二十八條，第二十九條還采用了”“極端主義活動”及“極端主義罪犯”等。由此看出三個問題：首先是對于“極端主義”及“恐怖主義”兩者之間的關聯性。在我國施行的《反恐怖主義法》中將兩者做并列關系。又在一些情況下將兩者分別討論。其實，在現實生活中不一定總是先出現極端主義，再由極端主義發展為恐怖主義。也存在其先被恐怖主義通過一系列的影響洗腦，然后對應到現實生活中開展恐怖活動。其次對于極端主義來說，其本質到底是思想還是行為？按照《反恐怖主義法》中把“極端主義”當做“恐怖主義”的“思想基礎”，還有通過在其余領域采用的”“極端主義罪犯”“極端主義犯罪”等等一系列術語運用體系所變現出來的影響來進行劃分分析，我國的《反恐怖主義法》中更傾向于“極端主義”是一類思想。但是，在2001年6月5日上海簽署的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》其中文章第一條明確規定：極端主義形式指通過一系列不合理的暴力形式奪取政權，從而掌控國家，危害國家社會安全穩定，肆意變改國家的憲法體系，以暴力形式危害公眾安全，社會穩定等等。也包含一切形式的以達到上述活動目的為前提的組織，活動，非法武裝隊伍。將會依照我國現行的憲法追究其嚴厲的刑事責任。此公約中簡單有力的將極端主義定義為一種行為。由此可看出在我國的《反恐怖主義法》中對于恐怖主義的劃分界定與《上海公約》是相矛盾的。此種情況下我們應該去依從《反恐怖主義法》中的相關規定還是按照《上海公約》中對極端主義的定義。兩者的爭論點在于極端主義到底是一類思想還是以思想為基礎的行為表現。又或者極端主義是包含兩者的。這是需要去嚴謹界定的問題，必須在法律層面上對其有清晰的定位。

2.關于“任何恐怖組織人員”這個名詞，第一出現在一本有關反恐法律書中，具體在書的第二條具體措施的第二點。這里的恐怖人員既包括實施恐怖活動的恐怖主義者，又包括不信仰恐怖主義卻進行活動人員。如果上述名詞可以這樣解釋，那么對于恐怖活動犯罪，也要從兩個方面詮釋，其一，由于恐怖主義、分裂主義、極端主義等“主義”者，為了信仰實施的；一種是非信仰的實施。根據現階段報道過的恐怖襲擊，其中大部分都是由恐怖組織計劃實施，同時一個恐怖組織又是由許多恐怖主義者組成。如果，上述解釋合理，這就與開頭提起的法律文獻涉及內容矛盾。那么，任何恐怖活動人員這個名詞解釋就要進行修訂。問題是如何修改文獻中解釋，就是筆者在這里解決的問題。首先，就上文所提，恐怖行為有不同性質，也分情節狀況，在反恐怖主義法令中，恐怖主義還有一種解釋，凡是不計后果、不論形式的，扭曲宗教主義、歪曲國家正義、設計誤會等方式，煽動群眾進行暴力極端舉動。由此得出，恐怖組織舉行活動時，參與者都有，組織或者個人恐怖主義人員、極端宗教、民族、其他主義者，還有沒有恐怖主義信仰的恐怖分子。再來，因為進行恐怖活動而觸發法律法規，這種舉動應只存在于行為方面，單一思想和主張等不能包括其中，在本段開頭提出的有關反對恐怖主義的法律條律和刑法中，恐怖主義、極端主義，以及它們對應的行為，兩兩之間需要進行正確區分。基于這種情況，我國如果在對反恐法律等文獻命名時，用《恐怖活動防治法》、《恐怖活動預防與制裁法》等類似的稱呼，顯得更加專業。

(二)《反恐怖主義法》與反恐刑法的法律術語的進一步協調問題

在我國刑法內容上看，反對恐怖主義刑法中，有一個詞出現多次，“恐怖活動”，但刑法中也提及“恐怖主義”和“極端主義”。這里主要舉例《刑法修正案(九）》，這本書在2015年8月公布，里面第一次提出了“恐怖主義”和“極端主義”犯罪，這是兩個新名詞。緊接著中國在12月又公布了《恐怖主義法》。兩本有關恐怖主義活動的法律文獻，雖然都提到上述兩個新名詞，但是并沒有做出明確規定，所以就這一點來看，未來還需要司法機關給出相應解釋，或者在后面頒布的文獻中做出注釋。對于立法來說，嚴謹科學是基本點，技術精準是表現，對法律術語進行規范化、準確化，并且保證邏輯明確、協調。撰寫法律文獻的作者必須對自己寫出的文章負責，法律相關術語不可隨意亂用，如果文獻用語不和諧、不科學，那么一定會使得出臺的法律同實際執法過程產生偏差。這樣得不償失，立法沒有使用價值，也不能同法律銜接，特別是本段提出的兩種法律，這一點對它們更加重要。