第一篇：PPP項目監管的主要問題淺議

PPP項目監管的主要問題淺議

目前，以政府與社會資本合作模式（以下簡稱“PPP”）進行投資建設的各類公共項目已經達到了萬億級的規模，中央政府大力推動這種模式在公共服務與產品領域展開與落地，是希望力圖發揮市場配置資源的優勢，提高公共產品和公共服務的質量和運營效率。在這樣的一個互動的模式下，如果缺乏落地后項目全生命周期的來自政府一方對項目的監管，可能會使通過市場配置資源而進行的項目發生因其本身的結構缺陷所引致的負面效果，進而可能導致市場失靈并造成不公平、壟斷以及資源的浪費。鑒于PPP項目提供的是公共產品或公共服務，為保護社會公眾利益，作為PPP項目的一方的政府如何依法行使對項目和社會投資人的監管權，成為保障PPP項目成功的至關重要的因素。如何打造與PPP項目配套的監管體系，成為我們目前需要認真對待和考慮的問題。

除了一些已經實施的城市污水項目外，三年多來，無論是各級政府還是社會資本，比較多的關注都投向PPP項目的識別、準備和實施的前期。由于項目落地數量不多，真正開始提供公共產品和服務的PPP項目還不多。

一、監管缺位的主客觀因素

監管權作為行政權力行使必須有法律依據，政府行使行政權對PPP項目監管的手段和程序應嚴格依法進行。監管缺位首先是監管的法定依據方面的缺位。按照目前所規劃的屬于PPP（包括特許經營項目）在內的19個領域的公共項目，雖然都不屬于全新的投資領域，國家均有在各個領域與之相適用的法律、法規和管理規定，但由于缺乏一部統一規范PPP項目的上位法，使得現行的管理規范與PPP項目本身特性之間存在著法律適用角度的不協調與沖突。PPP項目通常周期非常長，牽涉環節和政府、行業主管部門較多，缺乏清晰、明確、統一的法律依據可能造成部門之間權責界限不清和審批流程混亂，從而難以實現對PPP項目的有效監管。未來仍需要推進PPP立法以明確地解決和其他法律包括預算法、土地法、稅法、規劃法、采購法等接軌的問題，同時減少地方政府規定與中央政策以及中央各部委之間的沖突。立法的法律形式應采用單行法和特別法立法，而不是行政規章，可通過特別法優于一般法的原則解決PPP面臨的法律沖突問題，而且立法程序上不需要人大而是常委會就能修訂。

其次，在無明確法定依據的前提下，我們一般寄希望于在政府與社會資本簽署的PPP協議（包括特許經營協議）中，在不排除法定監管的前提下能有明確約定雙方對監管，特別是對項目本身特別適用的監管的依據、標準、程序、方式以及最終的監管效果。但遺憾的是，我們從實踐中，包括幾批示范項目評審過程中，均很難看到這種有明確指向和適用的監管約定和方式。此外，由于PPP項目從識別到最終實施和移交，在目前我們國家的投融資管理體制下，與項目各種管理相關的政府部門繁多，沒有一個政府職能部門可以在項目的全生命周期內完全覆蓋項目的監管責任，于是就出現了兩極現象，即在決定項目成立與否的初期，哪個部門都想管；到了項目開始產出需要進行監督管理時，找不到可以全方位管理和監督的政府部門，責任在此時產生了嚴重的分化和推諉。統一的監管機構更有利于統一PPP相關法規政策以及在項目的審批、咨詢以及后期等過程中統一把握監管標準，對地方政府和相關部門等進行統一協調、統籌規劃，對不同的社會資本方更為公平；而且相比多個監管機構，統一的監管機構權責清晰，效率可能更高。例如，英國是由財政部及財政部專設的一系列協助機構共同促進PPP項目的執行和監管。但是，各行業部門對自身所在的行業領域有獨到而深刻的見解，他們參與對PPP項目的監管可能會有利于加深監管深度和更有針對性地提高具體項目的監管水平。目前，我國許多部委都對PPP項目有監管的權限，但是各部門和地方政府的各自為政也帶來了監管中低效率的問題。未來應在實踐中應隨PPP項目的進一步發展總結監管經驗，探索由統一的監管機構監管所有的PPP項目還是實行條塊分割的監管方式更能實現有效監管，保障PPP項目的有序規范發展。

主觀方面也正是由于這種法定職責分工不清的體制結構問題，在“寧可無功，不能有過”的思維模式下，對于項目全生命周期的監管缺位成為一種普遍現象。這種“事不關已”的監管態度最終可能導致的是公眾利益得不到應有的保護。究其原因，重投入、輕監管的傳統思維模式依然頑固的存在。

二、監管的范圍

除了當前適用的法律與法規已經有明確規定的監管范圍（工商、稅務、建設管理等等）以外，針對PPP項目的監管應當包括三個方面：

（一）事前

在項目識別與項目準備期間，對于項目投資與融資結構、項目回報機制、調價機制、項目產出、績效與回報機制聯動等與本地區公眾利益的終極目標是否相符要有獨立的機構（機制）進行評價與判斷。

在項目的前期識別和準備項階段，在準入方面政府應做好把關。財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門并積極與經驗豐富的專業機構和專家合作，做好物有所值評價工作和財政承受能力論證工作。政府應該對物有所值評價和財政承受能力論證的真實性、可靠性和科學性進行監管，只有通過評價和論證的項目才適合采用PPP 模式，防止這兩項論證流于形式。在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行全面審核尤其是項目的融資，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，且無財政兜底等影響財政支出責任可能導致PPP項目出現的運營問題以及地方政府回購、明股實債等不符合PPP模式性質的條款，以防止企業債務向政府轉移并剔除偽PPP項目。

（二）事中 至為重要，對于項目實施過程當中與運行管理是否符合現行法律法規的規定（例如環境保護、公司治理），結合PPP項目本身的特性，股權轉讓限制、績效考核、產出是否與要求相符，最后落腳在付費機制和調價機制上。而是否完全付費以及是否可以調整價格完全是取決于績效考核的結果以及對所有法律法規的遵守。這些均是需要由政府進行監管所得出的結論后才能決定是否支付或調價的。

（三）事后

對于移交前后資產的狀況情況以及資產在移交后能否持續運行進行監管，是對公共設施移交后的性能保證重要的手段。政府在項目移交前應審查確保項目設施、土地等不存在權利瑕疵，同時對項目的資產狀況進行評估和測試以確定項目設施是否符合約定的技術、安全和環保標準，運營狀況良好。移交完成后，財政部門應對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進行績效評價，并公開評價結果。

三、監管的方法與手段

（一）定性監管與定量監管

政府部門對PPP項目的監管主要包括定性監管和定量監管兩方面。定性監管要反映在普遍適用的法規和政策當中，定量監管要具體體現在每個PPP項目的監管標準或考核標準文件中（PPP協議當中）。定性監管在于監管PPP項目的性質，防止由于約定或其他變更導致項目性質發生重大變化而不再是PPP項目或不符合PPP項目的公益性。定性監管重點在于關注項目的性質，內容主要包括幾個方面：

1.保持公共屬性（而非商業性）

PPP項目提供的是公共產品或公共服務。公共產品、服務服務項目和非公共產品、服務項目提的價格機制、審批機制、取費機制、補償機制等也應項目性質的不同而不同。公共產品和服務的價格機制應當透明和規范。如果把定價權和收費權完全交由項目公司，而政府不予監管收費機制和回報機制，則相當于PPP項目所提供的公共產品和服務的定價機制與私人產品和服務的定價機制一致，完全交由市場調整。考慮到資本的逐利性，這樣很可能會讓PPP項目失去公益性而完全商業化并追求高額利潤。而為了保護公眾利益，PPP項目應當是微利而不暴利。對于使用者付費模式的PPP項目，應慎重考慮將項目公司上市或者證券化，否則公眾不僅要支付項目的貸款成本，還可能要支付股票收益。

2.保持投資人的實際控制的一致性和社會資本屬性（否定當地政府控制）政府方在選擇社會資本方時，應確保剔除未按國辦發42號文要求剝離政府性債務、并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方；并且，政府方應注意對自身的約束，不應交由當地地方政府融資平臺公司或者國企簽署PPP項目合同。從主體方面，PPP項目公司應由投資人實際控制而非當地政府控制，否則當地政府容易與融資平臺公司或者當地國企串通，借PPP名義行傳統地方政府平臺融資之實，長期看容易形成新的地方債問題，無法達到通過PPP模式防控地方政府債務風險的初衷。

3.PPP項目的投融資結構不能出現或導致偽PPP項目，表現為固定回報、回購安排、變相“代建”等方式。

今年在上海舉辦的第二屆中國PPP融資論壇上，財政部金融司司長孫曉霞特別指出目前PPP項目規范實施難，“一些地方為盡快上項目，通過‘假的’政府購買服務形式，進行基礎設施融資，或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式，借PPP之名，行地方政府變相融資之實。這種現象既會影響PPP規范推廣，也可能加大地方政府債務風險。”PPP模式核心之一是政府和社會資本合理分擔風險。原則上社會資本承擔項目設計、建設、運營等商業風險，政府承擔法律、政策調整和最低需求風險，雙方共同承擔自然災害等不可抗力風險。而偽PPP不但無法實現政府風險的轉移，最大限度的運營市場資源配置實現公共產品的供應，而且潛在的違約風險（特別是近期出現了一些地方政府部門收回所謂“承諾函”，突顯了這一項目風險）會成為一種系統性的風險。同時，由于這些風險因素的不可控，會進一步增加社會資本準入的風險成本，導致PPP項目落地難的問題會進一步增強。所以，通過定性方面的監管，要對這些問題進行結構性的清理和防范，以利PPP項目的健康推進。

定量監管側重于考察PPP項目的績效，重點在于項目所提供的公共產品或公共服務是否符合要求，而且由于PPP項目的公益性質，還要監管社會資本方是否做到盈利而不暴利，避免公共財政資金因項目外界條件變化而產生確定項目之初所不能預見的損失和流失。定量監管主要解決的問題是兩個，一個是項目產出是否達到政府為社會提供公共產品和服務的需求要求，以及根據產出的情況確定付費和補貼及調價；另一個是確保公共設施專于提供公共產品和服務，以及（適用的情況下）公共設施的公共屬性不發生改變。目前，國內尚未建立PPP項目運營階段的績效評價或監管機制。PPP項目提供的是公共產品和公共服務，因此為保證公眾利益，不僅應在立項階段證實PPP項目物有所值，也應保證在項目建設完成并投入使用或運營后真正做到物有所值。在項目運營一段時間后，可以與項目前期的可行性研究報告和物有所值評價報告進行對比，考察差距是否懸殊，是否真正實現物有所值，以及項目的性質是否仍然是PPP而并未發生重大變更。這種針對某個具體PPP項目運營的監管不僅僅會有利于該項目在后期繼續規范進行，所總結的經驗也可供其他PPP項目發展借鑒，從而進一步推動PPP項目的規范有序發展。

（二）監管手段 在監管措施方面，除日常的監管方式外，對于如何探索特別適用于PPP項目的監管手段，可以借鑒“他山之石”。在這里特別推薦國外普遍適用的報備制度，即社會投資人（項目公司）根據PPP協議及適用的法律法規，結合當期自身運營情況，主動向監管部門提出運營與合規報告，并對結果承擔法律責任。監管部門的責任是對報告進行復核以確定項目公司的履約情況。而在所有PPP協議中多被引入的政府介入權，則是一種有別于政府監管部門對于一般項目監管所不同的監管方式。介入權(step-in rights)是指依照合同約定或者法律規定，在特定情形下，公共部門依法有權在一定期間內控制項目公司的運營。介入權對于公私雙方的權利義務至關重要，因此也是PPP項目合同的重要條款。一般認為，政府可以在以下情況介入PPP項目：第一，項目產生了嚴重的安全或者環保風險；第二，威脅到國家安全或者社會公共利益或秩序（或有充分理由相信這種威脅是存在的或即將發生）；第三，符合法律強制性規定；第四，符合約定的其他情形。而行使介入權的費用的承擔應作出合理安排。政府介入與其他監管方式最本質的不同是，對于非政府所有的資產采取短期的措施而獲得了運營的權利，但又不等同于征收這種法定合同解除方式。這種介入不能是一種長期的狀態，只能適用于特定條件下。并且在需要政府介入的事項或原因消除或是有充分理由相信會消除時，介入權需要即時解除。這種介入權的核心是保護公共利益，而不以追求經濟利益為目的。此外，政府的介入權與融資機構的介入權則不同，政府在介入時不可以重組項目公司或是改變項目公司的股權結構。融資機構由于沒有解除PPP協議的合同及法定權利，糾正項目公司違約時的救濟手段可以包括重組項目公司，以使得融資的安全性獲得保障。政府完全可以通過PPP協議下的提前終止條款所約定的事項，在項目公司無法滿足項目需求時，終止PPP協議，另行更換社會投資人。

四、總結

PPP項目的生命周期大部分都與政府監管有關，因此監管是政府保障PPP項目的成功實施最主要的手段之一。但是，保證PPP項目的規范發展僅依靠政府監管是不夠的，還應完善PPP項目信息公開制度，保證PPP項目信息以及操作流程除涉及國家機密和商業機密外的公開透明，接受來自公眾的監督，共同推動PPP項目規范發展。PPP本質在于政府和社會資本方作為平等主體合作，而且推廣PPP項目的初衷之一是要充分發揮市場配置資源的優勢和效率。因此，政府在監管中應嚴格遵循權力法定原則且保持適度，而不應過分干預。

第二篇：PPP項目監管研究報告

PPP項目監管研究

一、PPP項目監管的必要性

近年來，PPP模式在我國基礎設施和公共服務領域中的運用越來越廣泛。一方面，PPP模式能夠很好地解決政府在經濟和社會發展過程中面臨的財政建設資金短缺和管理效率低下的問題；另一方面，政府如果不能對PPP項目參與主體和參與單位進行有效的監督和管理，很容易出現各種矛盾和利益沖突。因此，在PPP項目中引入監管具有必要性。

（1）解決社會資本和政府之間的矛盾

PPP模式中，政府和社會資本共同組建的項目公司負責項目的設計、勘測、融資、建設、運營和管理。從政府的角度來看，社會資本在項目建設、運營過程中擁有更多與項目相關的信息，容易導致道德風險。建設期，承建商會偷工減料，降低原材料成本；運營期，出于自身利益最大化，社會資本會粉飾報表，做低利潤，減少項目分紅或是要求更多補貼；國有資產移交前期，社會資本會侵蝕國有資產，損害國家利益。從社會資本的角度來看，政府處于強勢地位，在項目執行過程中拒絕履行承諾或是臨時修改實施方案和合同事項屢見不鮮，最終導致社會資本投資虧損。由此看來，引入獨立性監管機構來保障政府和社會資本雙方的利益尤為重要。

（2）解決社會資本和公眾之間的矛盾

政府通過PPP模式引入社會資本雖然可以增加供給、優化風險、提高公共服務效率和質量、促進創新和公平競爭，但基礎設施行業的自然壟斷特性、特許經營權的排他性和資源的稀缺性，無法規避壟斷的低效性，無法規避因壟斷的低效性帶來的公共福利減少和公眾負擔加重。在醫療養老行業，由于資源的缺乏，容易導致服務行業收費較高，成為普通老百姓眼中的奢飾品。在自來水行業中，由于水價受限，自來水廠會通過壓縮成本，滿足自身的利益，而忽略水質和公眾的飲水安全。政府出于實現公眾利益和社會效益最大化的目標，必須對PPP項目參與主體和參與單位進行監管。

二、PPP模式下政府監管現狀及國外經驗借鑒

（一）PPP模式下項目監管現狀

PPP項目監管有行政監管、司法監管、行業監管、社會監管等多種形式。由于缺乏公眾與政府之間的互通平臺，社會監管形同虛設；基礎設施和公共服務行業缺乏自律性和組織性，行業監管起不到實質性作用；司法監管存在滯后性；現階段，我國PPP監管主要依靠政府行政監管。

在現有政府監管體系中，以政府行政監管為主。國務院發展改革、財政、國土、環保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監管等有關部門按照各自職責，負責相關領域基礎設施和公共服務行業的特許經營規章、政策制定和監督管理工作。

1．政府監管角色定位不清晰，缺乏組織協調性

PPP模式下，項目監管涉及到的政府部門較多，各部門的監管角色定位不清晰、分工不明確，致使監管職能交叉或監管缺位。例如，在某市污水處理廠PPP項目中，整個項目運作由市發改委牽頭，市住建局作為項目實施機構，市環保局作為政府出資代表負責出資。在談判過程中，住建局與投資人確定股權比例后，環保局與住建局的意見相左，不愿按約定履行出資義務，致使與投資人要重新進行談判，影響PPP項目的總體進展和進度安排。

此外，由于PPP項目全生命周期長、環節復雜、參與主體多，如果沒有市、縣政府領導進行統一協調，成立項目協調小組，相關行政部門和行業主管可能不愿意過多參與到PPP項目中來。某縣財政部門牽頭推進PPP項目，并組織行業主管部門一起參與項目物有所值和財政承受能力評審工作，由于行業主管部門對PPP不了解，在評審中未盡其職，事后需要向市政府上報PPP項目實施方案時，行業主管表示對項目中的方案不認可，不愿意承擔相關責任。由此看來，建立PPP項目協調小組對推進PPP項目順利進行尤為重要，一般由市長（縣長）和行業主管部門分別任組長和副組長，組織協調其他相關部門對項目進行監督管理。

2．監管工作流于形式，政府部門缺乏項目監管意識

我國PPP發展處于初級階段，PPP項目監管工作相對落后。現階段大多數的PPP項目尚處于前期準備階段，政府將監管的重點大多放在項目篩選、識別和社會資本準入方面，對項目后期建設和運營缺乏有效監管。發改財政等相關行政部門為加快PPP工作有效推進，發布多項指導意見和管理辦法，而各地市、縣政府由于急于推動項目簽約落地，多數監管工作不到位，起不到實質性作用。某些地區市、縣政府為獲得財政獎勵資金，盲目推廣PPP項目，項目的物有所值和財政承受能力評審工作流于形式，導致一些非PPP項目魚目混珠。某市將許多沒有經營性質的公益性項目包裝成PPP項目，市財政部門和行業主管部門缺乏對項目的監管意識，在項目識別階段沒有認真開展物有所值和財政承受能力評審工作。

3．缺乏有效的監管機制和監管方法

在現階段PPP項目推進和實施過程中，項目準入監管借鑒了國外常用的物有所值比較法和競爭性招投標法，但在后期建設、運營和移交階段缺乏具體的監管機制和方法。如在醫療養老行業，由于缺乏適用于PPP模式下的績效考核機制和定價機制，致使監管部門不知道該以何種方式、按照何種程序對項目服務水平和收費價格進行監督管理。尤其是在價格監管方面，原有的成本導向法容易導致壟斷暴利現象，不適用于PPP模式下的定價規則，社會資本因為制定過高的收費價格不被公眾接受，政府夾在社會資本和公眾之間之間，處于尷尬局面，最后以社會資本放棄項目經營權結束合作。因此，需要建立合理的價格監管機制，來規避因定價過高而產生暴利，和保證投資者合理收益，達到權衡公眾利益和投資人利益的目標。

4．監管的法律法規建設滯后

目前，由于PPP項目在我國尚處于試行階段，在法律層面沒有系統、完善的立法對PPP項目的全生命周期獲得進行規范和指導，而現階段所涉及的PPP相關法律較為分散且不具有針對性，如《招投標法》、《合同法》、《建筑法》

等，在PPP項目具體的實施操作和監督管理方面缺乏有力依據。

相比較而言，PPP模式應用較成熟的國家，如英美、日本、新加坡、韓國等，在PPP立法和相關行業法律制定方面做得較好。韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進私人資本參與社會間接資本投資法》。1997年因亞洲金融**的原因，致使政府資金急劇減少，投資能力下降，PPP法案被重新修訂并更名為《基礎設施公私伙伴關系法》，法案廢除一些對私人資本的限制，促進私人資本在韓國城鎮化中發揮更大的作用。2005年韓國第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎設施法》。

5．監管機構不獨立

我國現有監管機構的人員組成、機構設臵以及權力來源都是由政府來決定而不是通過專門的法律來規定、獨立的機構來執行，使得現有監管機構不能獨立的行使監管權。監管機構在制定監管規則和規則執行方面都擁有較大的自由裁量權，容易導致監管缺乏公平和效率。某市政府通過引入社會資本的方式共同建設市級文化藝術館，由于公開招標的條件設臵苛刻和不公平，導致兩次公開招標失敗，最后通過競爭性磋商方式引入一家事先溝通好的承建單位作為投資方。

此外，政府部門作為PPP項目中的參與者，和社會資本處于同等地位，理應接受監管。如果監管機構不具備獨立性，政府部門在PPP中即是參賽者，又是裁判員，會使社會資本處于不利地位。在某些PPP項目中，政府授權地方城投公司作為項目出資方參與項目運作，同時城投方又作為項目實施機構負責項目監管和績效考評工作，缺乏獨立性。

6．監管隊伍整體素質不高

由于PPP項目項目生命周期長，操作流程復雜，項目建設與運營管理中的參與主體多、組織關系復雜，要求監管人員熟悉PPP項目相關操作流程和政策法規。其次，不同類型的項目在技術經濟上各有特點，從規劃、投資、建設到運營的整個過程涉及到的問題龐雜，不僅有專業的技術問題，還有法律、管理、審計、財務等各個方面的問題，因此需要一支既懂得合同法規，又懂得項目投資、項目管理及風險管理等各方面基本專業知識和技能的高素質人才，這樣才能對

PPP項目在建設運營中進行全方位有效的監管。

（二）國外公用事業監管經驗借鑒和啟示 1．國外公用事業監管經驗借鑒

自20世紀70年代以來，許多發達國家在城市公共事業中引入市場機制，政府監管的范圍由傳統的資格審查、數量限制、許可證等限制性進入的方式，轉變為通過特許經營合同進行監管的方式，并注重引入市場競爭的積極作用。

（1）英國監管模式

英國公用事業的管理體制改革包含在民營化改革進程中，主要包括完善法律、建立獨立的監管機構、引入市場競爭。

①健全法律法規。為明確改革的法律依據和實施程序，采取立法先行策略。英國政府于1989年頒布了《自來水法》，允許10個地區自來水公司民營化，授予自來水公司特許經營權，并對自來水生產與運營進行管制；1989年頒布了《電力法》，把電力企業分割為電網、分銷和生產公司。這些法律的制定為不同產業的政府監管體制改革提供了法律依據。

②實行獨立的政府管制機構。采用垂直監管模式，設立了統一全國性的監管機構，并在各地各個產業都設臵了分支管制機構，由負責各產業的國務大臣委任總監，并授予其發放企業經營許可證，管制企業產品的價格、質量以及投資等行為的法定權利。如英國城市水務行業服務監管的基本架構是將環境、經濟和社會以及飲用水質量三個方面的監管職能分別納入三個獨立的監管部門，并統一于英國政府環境部。其中，水務辦公室的主要職能是經濟和社會方面的監督；飲用水監督委員會是飲用水水質的監管單位；環境監管局具體負責環境保護方面的監督。它們與環境部的權力劃分一般為：環境部任命各獨立部門的總監，制定具體的監管改革措施，設計監管改革方案；獨立部門則負責執行政策、監督市場、提出建議和處理具體的監管事務等。

③實行有效競爭和最高限價監管政策。在管制方法上，相繼采取了特許招投標、最高限價管制模型、區域間競爭等激勵性管制手段，以最大限度地在這些產業內引入競爭。依據通貨膨脹率和企業的生產效率增長率，確定最高限價，企業

在不超過規定的最高限價前提下追求利潤最大化，這樣就能使企業通過競爭和不斷提高生產效率來取得較多的利潤。

（2）美國監管模式

從20世紀70年代開始到90年代，美國聯邦政府有步驟地放松經濟監管，尤其是對電力、天然氣等公用事業放松了對價格、市場準入和許可經營方面的限制，開放市場，引入競爭機制。

①獨立的行政機構。獨立監管機構是美國的產業監管機構采取的方式。獨立監管機構一般由5-7名委員組成，委員必須來自不同黨派，通常是該領域的專家熟悉相應領域的專門知識，而且獨立監管機構可同時行使立法權、行政權和司法權。

②監管以法律為依據。美國始終堅持監管標準中立、程序公開的原則，制定了完善的法律法規體系，使整個管制改革過程有法可依。如在美國能源監管機構的設臵、職能與監管執法范圍的確定、監管的方法等方面都是依據法律法規確立的。對企業經營的條件和違規行為都有明確的規定和限制，從而在法律制度的保障下規范了市場和行業秩序。

③管制實施。管制改革的推進以法律為基礎，實行促進競爭的監管政策。對于非自然壟斷行業，鼓勵競爭，促使企業降低成本、提高生產效率，如1980年首先在鐵路和航空業推行改革，國會通過《斯塔格斯鐵路法》放松了價格管制和市場退出管制，允許鐵路公司根據市場需求和競爭情況自由定價。對于自然壟斷行業，制定科學合理的價格監管模式，如在天然氣行業運用投資回報率價格模型，對價格進行監管和調控。

（3）新加坡的監管模式

新加坡采取的是行業縱向一體化為主的監管和管理混合體制。

①清晰完備的監管法律制度。新加坡先后頒布了《公用事業法》、《電力法》、《燃氣法》等。

②獨立的監管機構。在新加坡，代表國家管理和監督公用事業的權利主體是分行業建立的法定機構。在國會的授權下，各個行業的法定機構均具有政府監管的行政職能和經營公共企業（國有企業）的雙重功能。這樣，法定機構不僅是半自治的行政管理機構，而且也是經營機構。不同的法定機構，由于所處的經濟領

域不同，其權力范圍也有所差異。

③價格監管。新加坡實行的是價格上限監管方法。價格上限監管就是給出一個有較大空間的價格上限，且這個價格上限根據時間、通貨膨脹以及技術進步率等進行調整。價格上限監管是一種激勵性監管手段，是目前大多數西方國家采用的監管手段。

新加坡監管機構在公用事業企業制定和調整涉及消費者利益的價格時，都要召開聽證會。其特點是將方案在互聯網、大眾媒體上公布，廣泛聽取各方面的意見，并據此進行反復修改,再將修改后的結果公開，再次征求意見，以此作為定價的依據。另外，新加坡所有企業的經營資料都在工商注冊局備案，無論任何人，只要交一定費用，都可以索取并查到有關公司的資料。

（4）韓國監管模式

系統的PPP法律制度是韓國PPP監管的最大特色，同時韓國設立專門的PPP機構負責PPP政策的制定監管。

①系統的法律體系。韓國從1994年到2005年十年間建立起了一套系統完善的PPP法律體系，1994年韓國通過頒布《促進民間資本參與社會間接資本設施投資法》來規范PPP項目的實施，后經過四次修改形成2005年的《民間參與基礎設施法》，對適用民間投資的項目范圍、選擇的PPP模式等都進行了或多或少的擴充和修改。

同時韓國的法律規定細致，可操作性強。例如韓國罰款不僅對適合采用PPP 模式的設施類型做了十分詳盡的分類，而且將PPP項目區分為政府立項招標項目和企業主動建議項目，并對二者的采購步驟也做分別的具體規定。

②專門的PPP機構。韓國則設立了韓國公私基礎設施投資管理中心（PIMAC），隸屬于韓國發展部，PIMAC負責發布PPP計劃以及編制PPP指南，為PPP項目提供了具體而可操作的指引。它不僅是有關PPP理論政策的研究制定者，還充當管理PPP項目政府機構的角色，同時也是韓國PPP市場的推動者。

2．國外公用事業監管對我國PPP項目監管的啟示

經濟發達國家公共事業監管改革經驗，對我國構建基于PPP模式的城市基礎設施政府監管體制具有重要意義。借鑒以上國際經驗，可得到以下啟示：

①完善的法律法規是有效監管的基本準則。

根據發達國家的經驗，在市場化改革之前，都制定了健全的相關法律，用以明確監管機構的職責、權利、監管內容和方式等，從而實現依法監管，確保了監管的有效性。建議我國在引入社會資本和市場競爭機制之前，先制定適用的法律為監管依據。

②設臵獨立的監管機構是有效監管的重要條件。

確保監管機構獨立于其他政府部門和企業，劃清職責界限，這將有利于監管權力的集中，這樣政府監管機構才能對被監管企業進行有效的權力制衡和約束。

③張弛適度的市場競爭機制和價格管制是有效監管的關鍵。

與英美兩國不同的是，我國公用事業領域的私有化程度相對較低，在現階段通過PPP模式引入市場競爭機制和私人投資者的同時，要避免因公用事業私有化經營改革中所產生的壟斷現象。因此，制定合理的價格監管機制是政府有效監管的關鍵。

三、PPP項目監管體系

（一）PPP項目監管目標和原則 1．PPP項目監管目標

明確PPP項目監管目標是確保項目各階段監管活動成功實施的前提，因此在設計項目監管體系和監管方式前，需要對監管目標加以明確，并以此為導向來建立適合我國國情的項目監管體系。結合本文PPP模式下項目監管的現狀，將監管的目標概括歸納為以下幾個方面：

第一，解決城市基礎設施領域的市場失靈和公共產品的服務質量。由于公共項目產品自然壟斷和公共物品性質的存在，在PPP項目實施的過程中會出現市場失靈，減弱了市場資源配臵的效率，因而引入政府監管的主要目標是解決城市基礎設施領域的市場失靈和公共產品的服務質量兩個重要問題。

第二，保障公共項目社會效益和公共利益。由于公共項目產品具有公益性，從政府的角度來看，政府是社會公眾利益的代表，監管的最終目標是公共項目社

會效益和公共利益得到保障。維護社會公平公正，實現社會效益最大化是政府監管的根本。

第三，兼顧效率與公平。為保證項目公司生產和運營的持續性發展，在補救市場失靈，保障公共產品和服務質量的同時，還要讓被監管企業獲得合理利潤，提高其生產效率。

第四，實現“三贏”目標。為保證PPP項目的順利實施，降低PPP項目實施過程中的風險，通過有效的監管，最終實現PPP項目參與主體政府、社會資本、社會公眾“三贏”。

2．PPP項目監管原則

根據以上監管目標，制定以下監管原則：

第一，依法監管的原則。監管機構的設臵以及監管職責必須以法律的明確授權為依據，依法明確監管機構監管范圍和監管程序。只有做到監管有法可依，有法必依，才能有效規避政府相關部門監管的隨意性，減少權力膨脹和尋租的風險。

第二，約束與激勵相結合原則。一方面，監管機構為實現監管目標需要對監管對象進行限制性的監管，如準入監管，建設、運營和移交過程中質量、價格、項目驗收監管等。另一方面，為發揮PPP模式運作的優勢，鼓勵更多社會資本參與到公共項目中來，需要采取適當激勵機制，如PPP示范項目資金支持、PPP產業基金支持、試點項目專項資金支持、政策性貸款傾斜等。

第三，獨立專業原則。設立獨立性政府監管機構是保證監管行為獨立的前提條件，獨立性政府機構必須獨立于政策制定部門、參與PPP項目的政府部門和政府出資代表，確保監管的公正性，避免出現政府既是運動員又是裁判員的問題。專業性原則是對政府監管部門的專業要求，由于PPP項目過程復雜，涉及很多領域的專業知識，政府監管機構應建立一支在工程技術、財務、法律等方面精通的專業人才隊伍，以更好的發揮監管效益。

第四，公開透明、可問責原則。

公開透明原則要求監管機制和方法在設計時必須考慮監管的內容、過程和結果等信息的公開性，使監管流程透明化，保證社會公眾的知情權，創造良好的監管環境。可問責原則要求政府的監管活動必須接受政府自身和社會公眾監督，規

避監管機構濫用職權。

第五，提高監管效率原則。制定PPP項目監管流程，明確各監管主體的責任和工作內容，避免重復監管和監管缺位，提高監管效率；運用合理的監管方法，避免因監管過度造成企業負擔加重。

（二）PPP項目監管總體框架

PPP項目總體框架包括監管主體和對象，以及監管主體對監管對象加以監管的監管方式。綜合性獨立監管機構作為獨立的監管主體在PPP項目監管中起到關鍵作用。被監管對象中，除了對社會資本進行監管外，與項目相關的政府方代表、政府行政部門和行業主管部門也需要受到監管。在監管方式中，法律法規、PPP合同體系是政府監管的依據和基礎，政策引導、績效考核機制和約束機制是對法律法規、合同體系的有效補充。PPP項目監管總體框架如圖3-1所示。

監管目標監管主體監管方式/機制監管對象獨立性監管部門全程監管法律法規政府部門社會資本引入外部財務、法律、經濟顧問政策指導PPP項目公司發改、財政、住建、規劃、民生、衛生、環保、水利、消防、土地管理、工商、審計等部門PPP合同體系階段性監管績效考核機制不定期或突發情況監管監察部門司法機關設計單位承建單位材料供應商運營單位約束與激勵機制社會公眾信息公開圖3-1 PPP項目監管總體框架

（三）PPP項目監管主體和監管對象 1．PPP項目監管主體

在PPP項目監管主體分為五類：綜合性獨立監管機構、政府行政部門、監察部門、司法機關和社會公眾。不同監管主體各司其職、相輔相成，形成有機監管主體。

（1）獨立性監管機構

由于PPP項目的特殊性，政府行政監管容易偏離監管目標，建議設立綜合性獨立監管機構，獨立于政府行政部門和政府代表方。獨立監管機構一方面對項目進行全生命周期監管，保障項目高效順利推進；另一方面有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監管行為的公正、公平。

借鑒香港模式，綜合性獨立監管機構的權力由國務院授予，獨立于行政部門，獨立地進行監管活動，下設各省市專業的獨立辦公室，成員通常是該領域的專家，熟悉相應領域的專門知識，綜合性獨立監管體系布局如圖3-2所示。

發改委授權財政部住建部國資委審計署國資委 獨立監管機構協調國務院基礎設施獨立監管機構軌道交通獨立監管機構能源獨立監管機構水利獨立監管機構生態環保獨立監管機構醫療養老獨立監管機構 北京市政府北京基礎設施監管辦公室江蘇基礎設施監管辦公室北京軌道交通監管辦公室江蘇軌道交通監管辦公室北京能源監管辦公室北京水利監管辦公室北京生態環保監管辦公室江蘇生態環保監管辦公室北京醫療養老監管辦公室江蘇醫療養老監管辦公室 江蘇省政府江蘇能源監管辦公室江蘇水利監管辦公室 上海市政府上海基礎設施監管辦公室上海軌道交通監管辦公室上海能源監管辦公室上海水利監管辦公室上海生態環保監管辦公室上海醫療養老監管辦公室 圖3-2 綜合性獨立監管體系

綜合性獨立監管機構在政府授權下制定各項監管的規章制度，并有權執行各項規章制度，還可以對傳統行政監管部門的監管行為是否合理進行監督。在國家

層面，綜合性獨立監管機構主要負責制定PPP項目監管流程、監管機制，建立PPP項目全過程風險預警指標、風險控制系統，和立法部門、行業主管部門以及外部財務法律專家共同起草PPP法案、公用事業管理辦法等。在各省市層面，綜合性獨立監管辦公室依據監管流程執行監管工作，包括社會資本準入監管、質量監管、價格監管、合同執行監管、國有資產監控和績效考核評估等。

（2）政府行政部門

政府行政部門配合獨立監管機構在不同的階段對監管對象進行監管。發改委是項目的監管的源頭，主要對項目進行立項審批、確定項目運作模式和社會資本采購，建設主管部門負責對項目招投標和建設過程進行監管，行業主管部門負責技術標準的制定、特許經營權的授予及對服務質量進行監管，環保部門、安全監督部門、物價部門對各自負責的部分有監管的義務。

（3）監察部門和司法機關

除了以上涉及到的監管主體外，監察部門在項目涉嫌重大違法違規情況下對項目和參與單位進行立案調查和監督管理，或對政府重點關注領域進行階段性監管，如工程質量和工程安全的監管。

司法機關主要是對獨立監管機構監管行為的合法性進行審查，并裁決獨立監管機構與被監管對象之間的重大分歧。被監管企業如果不同意獨立監管機構的決議，有權向法院上訴，由法院進行裁決。

（4）社會公眾

社會公眾可以通過公眾投訴及建議平臺對產品和服務質量進行監管，通過聽證會對價格進行監管。

2．PPP項目監管對象

PPP項目監管的對象既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯系的設計單位、施工單位等，涉及項目各個階段的所有參與者負責的事項及各單位之間的一系列事項。此外，政府代表方作為項目的合作方，也在監管范圍內。

（四）PPP項目政府監管方式

在保障項目社會效益和公眾利益的總體目標下，政府監管部門、行業主管部

門、監察部門、司法機關和綜合性獨立監管機構各司其職，通過法律法規、PPP合同（特許經營協議）、政策引導、約束激勵機制、績效考核機制等多種方式對PPP項目參與方和項目獲得實施全過程動態監管，最終實現項目監管目標。

1．法律法規建設

法律法規是監管機構對項目實施監管的基礎和依據，也是其他監管制度建立的平臺和前提。在國家層面的PPP立法中，需要規定政府審批權限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規模上限與政府財力比例，中長期預算機制，會計準則，信息披露、政府監管與公眾參與制度等，使之具備全國統一的原則性做法和較強的法律效力，避免因中央部門或地方法規政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內容。

除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎設施和公共服務相關產業領域，也缺乏相關的法律約束，建議借鑒英國、美國、新加坡、日本等以立法為先導的監管經驗，即在立法機關頒布特定產業的相應法律基礎上進行監管體制改革，明確監管機構監管的職責與權限范圍、監管的政策目標、監管的內容及方法，以便監管機構能依照執行。如英國在上世紀80年代相繼頒布了《自來水法》等一系列法律法規，美國聯邦各州也先后頒布了《天然氣法》等法律，日本在綜合管廊推進之前先頒布了《共同溝法》。

2．PPP項目合同體系

在PPP模式中，合作是通過項目公司、社會資本與政府簽訂有法律效力的PPP項目合同（特許經營合同）來實現的。因此，PPP模式下監管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項目合同（特許經營合同）來監督約束各參與方的行為。此外，PPP項目參與方除了政府和社會資本投資方外，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等。

在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的合同體系。PPP項目合同體系包括PPP項目合

同、股東協議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。

項目合同是PPP模式運作中政府監管的依據和標準，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關系到監管的有效性，因而在簽訂合同時，必須詳細明確規定公私雙方的權利與義務、約定產品價格和服務質量、風險分擔與利益補償、績效考核方案等相關內容，以此約束項目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務，最終保證項目的順利實施，并實現其經濟和社會效益。同時，政府監管機構在執行監管權力時，依據合同進行監管，還可以彌補法律法規的不足，能有更強的針對性和可操作性。

3．政策引導

現階段PPP在國內仍處于不斷探索和發展過程中，相關政策也在不斷的更新和完善中。如發改委在鼓勵社會資本進入公共事業領域發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發?2014?60號）和《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號）；財政部在PPP操作流程和規范指導方面，發布《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金?2014?113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）和《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）。政策文件明確了項目監管的方向和重點，在法律法規尚未完善之前，監管機構在政策引導之下，對項目相關活動進行引導、管理和監督。在法律法規完善以后，政策引導作為對法律法規的補充和完善，及時對項目活動進行調控和約束。

4．績效考核機制

目前，各省市大多數PPP項目尚處于準備階段，隨著財政部公布的第一批30個試點PPP項目陸續簽約落地，在今后的一至兩年內，有關風險、利益分配的問題將會逐漸凸顯出來，如何保障社會資本長期穩定的收益和公眾利益最大化是監管者面臨的棘手問題。如果在項目前期實施方案或是PPP合同中沒有充分

考慮和制定項目績效考核方案，項目后期運營中將會面臨以下兩個問題：

① 政府缺口補貼沒有合理的依據（內部管理考核）

對于準收益和公益類項目，其收益無法完全彌補投資成本和收益，監管部門需要確定支付金額和調整產品或服務的價格來保障社會資本合理的收益率。就現階段PPP項目交易設計來看，大多數是在財務測算的基礎上，對于收入無法覆蓋成本和收益的項目，政府給予定額缺口補貼；但是，財務測算往往存在偏差，很難準確的評估項目的未來收益，容易導致缺口補助不足或是過多。在社會資本獲得超額收益時，如何界定超額收益是來自于社會資本高效的管理還是定價過高或補貼過多；在社會資本投資虧損時，如何界定是社會資本管理無效所致還是政府補貼不足。

② 產品或服務質量難以得到保障（結果考核）

如前面分析，公共項目產品自然壟斷和公共物品性質的存在，會出現市場失靈，社會資本方會在追逐個人經濟利益的同時忽視公眾的利益，如水質不達標，普遍服務等。但是，目前對項目公司的績效考核大多流于形式，對以上市場失靈的現象起不到實質性作用，這一方面源于績效考核過程較為復雜，執行難度大，另一方面源于政府將工作重點放在項目前期識別和準備和采購環節，忽視了后期建設運營過程中的績效監管問題。

針對第一個問題，監管方需要結合項目實際營運情況（外部環境、內部管理）和績效考核結果（產品和服務質量）給予合理的缺口補貼和支付。不要因為績效考核過程復雜，采取一刀切的方式，給予項目公司定額補貼，后面的質量監管就臵之不理；也不要承諾投資人固定的收益率，而忽視項目運營情況。建議將政府的支付行為與項目績效考核掛鉤，考核不通過的，可以不發放補貼或是少補貼，考核通過的，給予額外獎勵。在考核過程中，如果項目虧損源自于項目公司低效的管理，風險由項目公司自行承擔，如果超額收益源自于項目公司高效的管理，超額收益歸項目公司所有，政府不要過多干預。

針對第二個問題，可以參考國外的做法。第一，明確監管做法。首先明確產品或服務的績效要求，特許經營者負責如何滿足這些績效要求，政府不干涉特許經營者的設計、建設和運營過程，以及特許經營者所采取的解決方案；第二，建立保證措施。要求項目公司建立質量保證體系，確保過程合規。企業通過自我確

認結果(包括對其分包商的績效負責)，以及政府或授權獨立第三方根據情況定期或隨機監控過程和結果的方式，并建立績效關聯的支付機制，來驗證和確認績效。第三，用戶反饋。建立互動的公眾投訴或建議平臺，準確、有效、及時地將使用者的意見和建議反饋給監管機構。

5．約束與激勵機制

對項目參與方的約束是為了規范項目參與主體的行為，激勵機制作為輔助方式鼓勵社會資本參與和自我約束。對監管對象的約束方式主要體現在價格監管、質量控制、產權約束方面；激勵機制主要體現在資金補貼和項目獎勵方面。

① 價格監管

價格監管是PPP模式下政府監管的核心內容。自然壟斷行業引入市場競爭機制和社會投資人后，按照成本導向法定價很容易導致價格過高，公眾難以承受。因此，政府必須制定科學、合理、有效的價格監管機制，兼顧社會公眾益和社會資本利益。定價機制應以促進公平競爭、保障社會公眾利益、提高企業生產效率和維護企業利益為目標，充分考慮項目的投資與經營成本、物價指數、稅費政策、產品和服務質量、社會公眾的消費承受力、行業的平均利潤水平等各類因素。

② 質量控制

質量控制的目標是在保證城市公共安全和保護環境的前提下提供優質的產品和服務。一般情況下，市場競爭會促使企業通過提高產品和服務的質量來增加市場份額，但由于城市基礎設施和公共服務PPP項目具有自然壟斷特性，往往只有一家或少數幾家國有企業經營，這樣企業會受利益的驅使，降低產品和服務的質量，損害社會公眾的利益。因此，為維護和增進社會公眾的利益，政府必須對PPP項目的質量實行監管。建議項目公司內部建立質量管理制度，包括質量量化標準和指標、質量檢驗體系和流程、質量考核辦法等。

③ 產權約束

產權約束主要體現在所有權約束、經營權約束和剩余索取權方面。PPP模式下可以通過對項目產權的配臵，完善治理結構，實現政府的有效監管，進而提高PPP項目的效率。其一，股東及債權人會加強對項目公司的控制。政府部門、社會資本、外部金融機構作為項目投資人，出于自身利益考慮，各投資方都會對項

目公司活動進行約束和監控，控制力度取決于其投資比率；其二，從PPP運作模式來看，主要有BOO（建設-擁有-運營）、BOOT（建設-擁有-運營-移交）、BOT（建設-運營-移交）、OM(委托-運營)4中運作模式，項目公司對項目的控制權依次越來越小，通過選擇不同的運作模式，來分配項目公司的權利，進而達到對項目公司約束的目的；其三，政府投資人和社會資本擁有剩余索取權，有權派出監事會監督項目公司，使政府監督、內部監督、社會監督與合同約束相結合。

激勵機制方式主要是通過明確獎懲或引入競爭方式，對項目公司進行正確的引導和激勵，包括PPP產業基金扶持、國家或省市PPP示范項目獎勵、專項資金補貼、優質資源捆綁等方式。激勵監管一方面是鼓勵更多的社會資本參與到PPP項目中來；另一方面是實現效益與公平的重要手段，即在保障社會公眾利益的前提下，實現項目公司合理利潤，促進政府部門的投資效率，同時也能夠達到提高項目效率的目標。

四、PPP項目全生命周期政府監管內容

（一）PPP項目全生命周期動態監管框架

財經113號文《PPP操作指南》對PPP項目生命周期分為5個階段，分別是項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動，從監管方面來看，PPP項目的全生命周期可按照項目準入、項目建設、項目運營和項目移交四個階段進行劃分。綜合性的獨立監管機構參與項目的全過程監管，對私營部門的準入、成本、價格、服務內容和質量安全、環境等實施專業化監管。其它監管主體各司其職，在相應階段配合綜合性獨立機構進行監管。如圖4-1所示，通過對PPP項目全生命周期中監管部門所參與的主要監管內容進行逐一對應，建立PPP項目全壽命周期政府動態監管框架，明確了監管主體在PPP項目各階段的監管職能分工，突出了獨立監管機構的特點，實現了對PPP項目動態的、全過程的、全方位的監管。

項目階段各階段主要監管內容監管主體項目審批環節監管社會資本采購環節監管準入階段項目設計監管發改部門、綜合性獨立機構發改部門、綜合性獨立機構發改、財政等相關部門、綜合性獨立機構建設部門、綜合性獨立機構項目開工條件監管工程進度監管綜合性獨立機構審計部門、監察部門、綜合性獨立機構質量控制監管建設階段建設成本監管環境安全監管審計部門、綜合性獨立機構監察部門、環境保護部門價格監管運營階段產品（服務）質量監管綜合性獨立監管部門基礎設施維護監管績效監管監管移交條件以程序監管移交階段項目產權監管項目整體評價綜合性獨立監管部門 圖4-1 PPP項目全生命周期動態監管框架

（二）PPP項目各階段監管內容

PPP項目合作周期長，涉及到識別、準備、采購、執行和移交多個階段，因此PPP項目監管強調全過程監管，這是有別于其他常規項目的特點。PPP項目全過程監管是為了實現對價格和質量的監管。

1．項目準入階段

項目準備期包括項目篩選和識別、項目物有所值和財政承受能力評審、社會資本采購和擬定PPP合同。綜合性獨立機構負責對PPP項目的可行性報告和實施方案進行審批，同行業主管部門一起評估項目風險，參與項目物有所值、財政承受能力、社會資本投資申請文件的評審，并與立項審批部門、行業主管等相關部門共同進行特許合同的談判和簽署。

行政監管部門如發改委、規劃部門、國土部門、財政部門、建設部門、審計部門在這一階段發揮重要監管作用，其中發改委負責審批項目建議書及投資估算、審批項目可行性設計方案、社會資本采購、項目勘察和社會資本的招標等。財政部門對項目物有所值和財政承受能力進行審批、對PPP項目的預算進行監管。建設部門對政府承建商準入監管，如招標過程的監管。審計部門負責監管社會資本準入資質審查、對PPP項目立項投資進行審計監管等。

準備階段項目監管的重點為社會資本準入監管和PPP合同設計兩方面。社會資本準入監管要保證采購流程的公平性和合理性。PPP合同設計要考慮到內容的合法性、適用性、完整性，重要邊界條件需要考慮設臵的靈活性。在廉江中法供水廠的 PPP 項目中，自來水公司與中法水務投資有限公司簽訂《合作經營廉江中法供水有限公司合同》，合同約定廉江自來水公司每日從中法水務購自來水量 6 萬噸。但在實際運營中，廉江市用水量遠低于約定夠水量，自來水價格也低于預期價格（階梯式收費），因此，廉江自來水公司認為合同有失公允，拒絕按照合同約定的數量與價格購買中法水務生產的自來水。

2．項目建設階段

項目建設階段主要是指PPP項目從開工建設到完工的整個過程。綜合性獨立監管機構的職責是對合同執行情況的監管：對勘察、設計、施工單位的監管；施工圖預算的審批監管；對成本、質量和進度進行控制；對項目公司違法分包、轉包行為的監管；組織竣工驗收時的監管，包括竣工結算、決算和備案等。

審計部門主要對PPP項目合同及其相關工程合同進行審計監管，對工程款支付和工程造價的跟蹤審計監管，對PPP項目各參與方的財務狀況的審計監管。

監察部門主要負責對項目建設過程中突發性事件進行監管，或對政府重點關注領域進行階段性監管。環境保護部門對項目實施過程中項目公司的環境行為進行監管。消防部門主要對項目建設主體的消防設施設備進行驗收監管。

項目建設期重點監管內容是對工程進度、建設質量和資金的監管。在國家體育館案例中，因為北京市政府臨時要求修改項目設計圖，致使工期延長，影響工程進度和建設質量。監管者在對項目進度進行監管時，可以要求項目公司定期提交《建設工程進度報告》，確保項目施工進度與合同中約定進程安排的相一致。在工程質量和資金監管方面，要求外部工程監理單位和受托銀行定期向綜合性獨立機構提交相關報告。

3．項目運營階段

項目運營階段是指從PPP項目建成投入使用直至特許期結束。這一階段，綜合性獨立機構對PPP項目的監管主要是在產品和服務質量、服務價格以及設施維護等方面發揮作用。其一，根據PPP合同或特許經營合同的規定，監管部門負責督促項目公司在此階段做好設施的養護和維修工作，避免對基礎設施進行超負荷運轉，保證項目在移交時處于良好的狀態。其二，由于社會資本主要依靠PPP項目自身收益獲得投資回報，難免因利益驅使而提高產品或服務服務收費價格、降低產品或服務質量，此階段要加強質量監管和價格監管。其三，對于準經營項目和公益性項目，由于政府在項目運營過程中有支付行為，需要對項目公司進行公平、合理的績效監管，并根據考核結果進行支付。其四，為避免項目公司侵害股東利益，以及防止項目公司抽逃資本金和未經股東同意抵/質押項目資產進行不合法融資，還需要對項目公司資產進行動態監控和財務監管。

運營階段監管的重點在于對項目公司整個運營過程進行控制和管理，除了對其進行績效考核、價格監管、質量控制和財務監控外，還需要通過制度化監管來加以補充。制度化監管包括：設立例會制度。監管部門定期與項目公司或委托運營單位召開例會，方便監管機構及時了解項目的運營狀況；財務事項定期報送制度。項目公司或委托運營單位定期向監管機構提供財務報告，防止出現重大的財務危機；設立公共賬戶制度。要求運營階段的所涉及的重要款項必須通過公共賬戶進出，便于監管機構實時監控財務狀況。

4．項目移交階段

項目移交階段是PPP項目的最終環節，是指在項目投資方的特許經營期滿后將項目的所有權、經營管理權等所有權利無償移交給政府。一般而言，正常情況下特許期滿后項目公司將所有權與經營權交予政府。特殊情況下，如某一方或雙方嚴重違約、項目公司經營不善導致嚴重虧損或不可抗力等原因造成特許權提前移交，此時需要政府啟動項目應急預案，由相關部門臨時接管或尋找其他社會資本繼續經營以避免損失，保證社會公眾利益不受損害。因此，在這一階段，綜合性獨立監管機構的職責是項目的產權監督和合同執行情況的監督，對項目移交時項目的整體情況做出評估以確保公共部門的利益。

五、案例分析——國家體育館PPP項目監管分析

（一）國家體育館項目概況 1．國家體育館項目介紹

國家體育場位于奧林匹克公園中心區南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，場內觀眾坐席約為91000個，其中臨時坐席11000個，項目2003年12月24日開工建設，2008年6月28日正式竣工。國家體育館承擔著奧運會的各項賽事，是國際先進水平的多功能體育場。該項目由社會資本與北京市政府合作成立特許經營公司，共同參與北京國家體育場的建設經營管理，是以PPP模式運作的典型項目。

2．國家體育館項目PPP方案設計

北京市政府授權北京市國有資產經營管理有限公司作為政府出資代表，出資比例為58％，與中信集團聯合體（中國中信集團公司、北京城建集團有限公司和美國金州控股集團有限公司），出資占比42%，共同組建項目公司國家體育場有限責任公司。北京市政府授予項目公司30年的特許經營權，由項目公司負責館場的融資、建設、運營和維護，并在特許期期滿后移交給北京市政府。為了支

持項目建設，降低項目建設風險，工行、建行、中信共給予項目公司12億元的信用額度，人保向項目公司提供23億元擔保賠償金額。此外，北京市政府給予體育館場建設配套土地和施工相配套的基礎設施，并放棄項目分紅權，用以吸引社會資本進入。

北京市政府授權北京市國有資產經營管理有限公司58%銀團貸款貸款承諾函12億元授信額度社會資本聯合體中信集團（65%）北京城建（30%）42%共同出資組建美國金州（5%）授予特許經營權國家體育場有限責任公司保險公司23億元保單北京市政府設計、建設、運營、管理國家體育館項目（31.39億元）圖5-1 國家體育館項目PPP方案交易結構設計圖

（二）國家體育場項目監管分析

國家體育館是我國第一個PPP項目，雖然最終以失敗告終，項目監管的缺失是其中的一個原因，以下從項目監管的角度分析國家體育館PPP項目失敗的原因。

1．缺乏有效的準入監管

對于國家體育館項目，在準入階段的重點工作是選擇合適的社會資本負責館場的設計、建設、運營和管理。中標的三家單位分別是中信集團、北京建投、美

國金州，北京建投負責項目建設，沒有一家單位擅長館場的設計、運營和管理。這一方面是源于社會資本招標和設計方案招標分離，挫傷了國外投標人的積極性，致使競標單位過于尷尬，另一方面是缺乏有效的準入監管機制，使得項目在運營過程中沒有體現“物有所值”和優化風險。

2．缺乏綜合性獨立監管機構

項目簽約前，政府為了加快簽約落地，引入資金開工建設，對投資人提出的各種商業運營條件沒有深入考慮，做出了一些不合理的承諾來吸引社會資本。但在實際建設中，政府因考慮到奧運賽場的需求，單方面改變實施方案中的設計方案和實施進度，導致投資者損失嚴重。

國家體育館原始設計中的停車位是2000個，但北京市政府后來打算為整個奧運會公園建設一個大停車場，故要求項目公司減少1000個車位。這就導致了車位不足，許多人不得不把車停到北京市政府的停車場再步行至體育館，部分影響了體育場的商業運營。第二，北京市政府同時要求減少體育館中的商業設施，影響了項目的租金收入。第三，北京市政府后來決定取消可閉合頂蓋，影響體育館的商業運營，減少項目收益。由此看來，在PPP項目中，需要有獨立于政府部門的監管機構來約束政府行為，同時兼顧項目的社會效益和投資者的商業性利益。

3．缺乏對合同執行的監管

綜合性獨立監管機構的職責有對特許合同執行情況的監管：對勘察、設計、施工單位的監管；施工圖預算的審批；對成本、質量和進度進行控制；對項目公司違法分包、轉包行為的監管；組織竣工驗收時的監管，包括竣工結算、決算和備案等。

在項目設計、施工和預算過程中，由于缺乏對PPP合同執行的監管，影響了施工的進度，投資嚴重超出預算。北京市政府要求項目必須在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。由于國家體育館的技術標準要求很高、功能很復雜，承包商需要花費更多的時間進行項目計劃，再加上取消可閉合頂蓋要修改設計，圖紙不能及時提供導致的半年工期延誤，嚴重影響后期進度安排，投資預

算也因此超概算4.56億元。

4．缺乏有效的定價機制

國家體育場是目前我國第一個采用PPP模式的公益性項目，政府在項目建設進程和對奧運會會場服務設施方面非常成功，而對賽后的運營未作出合理的規劃以及相應的風險控制。其中，國家體育場票價制定方面出現過商業與公眾利益沖突的問題，很多演出團因為館場租金過高，館內提供的而商品價格太貴，不愿意租用，致使國家體育館的市場很小。由此看出，對于PPP項目，制定有效的定價機制是保障項目正常運行的關鍵，政府在項目運營過程中，對產品和服務進行價格監管，保證項目的公益性和經濟性達到平衡。

國家體育館PPP項目最終以失敗告終，北京市政府持有的58％的股份改為股權，負責經營場館并承擔虧損和盈利，中信聯合體放棄了30年的特許經營權，轉而成為永久股東。作為第一個公益性PPP項目，在很多地方仍然有可借鑒之處。

第一，法律法規方面的監管。建設部出臺的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》、《市政公共基礎設施特許經營管理辦法》，國務院頒布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有經濟發展的若干意見》以及北京市出臺的《城市基礎設施特許經營辦法》等法律法規，約束著國家體育場館項目參與各方及建設市場經濟活動的行為，有效的保障了國家體育場項目的建設與運營，解決了項目融資困難，投資建設生命周期的風險分擔，以及特許經營回收期的項目各方收益分配等問題。

第二，監管的方式與途徑的創新。在國家體育場館項目中，除了制定相關政策制度，政府還專門召開了奧運場館工程建設監督工作大會，具體部署了相關監督工作，不僅成立專門的監督機構，負責制定監督工作方案，而且還專門成立了奧運場館工程建設監督領導小組，并由各監督部門各司其職，相互配合，依據相應的法律法規和制度標準進行監管，從項目準入、服務價格、建設與服務質量等方面對該項目及中信聯營體進行全過程監管。

第三，監管主體監管工作分工明確（體現在準入和建設結算）。在項目準入階段，北京市發改委負責對國家體育場項目進行立項審批和審查，確定了其特許

經營方式并選擇中信集團聯合體作為合作者；市審計局負責對項目的資金使用計劃進行審查；國土局、環保局等對項目的各項條件是否符合標準進行審查；公共事業監管局全程監督，對中信集團聯合體的準入條件、合約等內容進行監管，并向發改委、財政局和審計局等部門提供專業建議，項目通過審查后，向項目公司授予30年的特許經營權。在項目建設階段，北京市建委負責項目招投標的初審，公共事業監管局終審，項目的設計方案由市政管理局、行業主管部門和財政局審查，建設過程由建委監管，資金的使用由審計局審查，公共事業監管局對招投標及建設過程實施全面監管，對行政監管部門的行為進行監督。

第三篇：ppp項目稅收問題

涉及PPP項目三大稅收問題解析

政府和社會資本合作（PPP）項目涉及主體多、時限長，上位法規尚未出臺，稅收問題相對比較復雜。在PPP項目實際操作過程中，稅收方面的問題在具有共性的稅種和部分或有稅種上都會體現，其中除印花稅爭議不大之外，PPP項目在增值稅、企業所得稅、房產稅、契稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅等稅種上都有一定程度的不明確。具體來講，主要存在三個方面的問題。

1.增值稅處理主要涉及三方面問題

PPP項目涉及增值稅的問題主要包括增值稅是否計入建設投資、增值稅進項抵扣、政府補貼與政府付費是否繳稅三個方面的問題。

（一）增值稅是否計入建設投資？

建設投資是否含稅對政府和社會資本方影響較大。營改增之后，發改委、住建部等項目投資管理部門之前發布的《建設項目經濟評價方法與參數》(第三版)等相關指導文件尚未及時修訂，加上PPP項目目前尚處于政策完善和探索實踐之中，在項目實施方案編制和招標等階段，建設投資是否含稅問題操作上不盡相同，對政府付費影響較大。

PPP項目付費機制包括政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三種模式。使用者付費類項目運營、市場、測算風險等主要由社會資本方承擔，是市場化行為，在此不作討論。對于政府付費和可行性缺口補助類的項目，增值稅的計算對項目能否順利運營影響較大。根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，政府付費模式付費金額計算公式為：

當年運營補貼支出數額 = 項目全部建設成本 ×（1+合理利潤率）×（1+折現率）+ 運營成本 ×（1+合理利潤率）

財政運營補貼周期（年）

可行性缺口補助模式政府補貼金額計算公式為：

當年運營補貼支出數額 = 項目全部建設成本 ×（1+合理利潤率）×（1+折現率）+ 運營成本 ×（1+合理利潤率）-當年使用者付費數額

財政運營補貼周期（年）

兩個計算公式中，項目全部建設成本即為《建設項目經濟評價方法與參數(第三版)》中的建設投資，在PPP項目運作過程中，建設投資是否含稅對政府付費金額和企業能否正常運營影響均較大。一些機構在設計方案時，或是有意或是因專業知識欠缺，將含稅價計入建設投資，加大政府支付負擔，造成了國家財產損失，因此明確建設投資是否含稅顯得迫切而重要。

建設投資應作不含增值稅計算。在營改增之前，建筑業征收營業稅，營業稅作為價內稅，其金額包含在工程造價成本內，建設投資包含營業稅。2016年5月1日，營改增全面推行，PPP項目工程建設相關參數也發生了變化。為適應營改增的要求，住建部下發《住房城鄉建設部辦公廳關于做好建筑業營改增建設工程計價依據調整準備工作的通知》，明確了工程造價可按以下公式計算：工程造價=稅前工程造價×（1+11%）

其中，11%為建筑業增值稅稅率，稅前工程造價為人工費、材料費、施工機具使用費、企業管理費、利潤和規費之和，各費用項目均以不包含增值稅可抵扣進項稅額的價格計算，相應計價依據按上述方法調整。

因此，項目公司從建設施工單位收到的增值稅專用發票金額包括建設投資和增值稅進項兩方面的金額，其中，建設投資即為項目全部建設成本，政府根據設計好的付費機制給予資金成本和合理利潤，增值稅進項待項目進入運營期后由增值稅銷項稅額進行抵扣。

（二）增值稅進項稅如何抵扣？

PPP項目建設期一般由項目公司招標選擇施工單位，或者直接與具有相關資質和能力的社會資本方簽訂工程承包合同，項目完成后由施工單位向項目公司開具增值稅專用發票，該專用發票上的增值稅金為項目公司的進項稅額。對于工程量較大的PPP項目，如公路、綜合管廊、鐵路、綜合開發等項目，由于建設投資較大，加上建筑業增值稅率為11%，可能會產生兩個問題：一是增值稅進項稅額較大產生的資金成本對企業造成較大損失，二是增值稅進項稅額在項目合作結束時仍不能完全抵扣的問題。

資金成本問題。對于建設投資額較大的PPP項目，增值稅進項稅額較高，項目公司在建設期內均不會有運營收入，也不會產生相應的增值稅銷項稅額，前期支付的進項稅額較高、后期增值稅銷項抵扣時間較長將直接影響社會資本方的資金占用成本。

抵扣不足問題。由于PPP項目增值稅進項稅額較大、進項稅率和銷項稅率一般并不相同等原因，在項目合作期間可能存在增值稅進項不能全部抵扣的問題。如，建筑業增值稅率為11%，政府付費類項目銷項稅率按照6%計算，就可能產生上述問題，特別是對于免征增值稅的PPP項目，進項稅額不能抵扣的問題更加顯著，需要相關部門明確處理方法。

（三）政府付費與政府補貼如何繳稅？

實務中，對于政府付費與可行性缺口補助類項目，由于項目涉及政府付費或財政補貼，該部分收入是否繳納增值稅并沒有明確的政策規定，《國家稅務總局關于中央財政補貼增值稅有關問題的公告》指出，按照現行增值稅政策，納稅人取得的中央財政補貼，不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅。但對于地方政府具有付費責任的PPP項目增值稅處理沒有明確規定。在項目實際操作中假設不征稅、假設正常征稅等各種處理辦法都有，同一個項目不同機構測算的結果可能差異很大。如果對政府付費或政府補貼征稅，則存在地方財政補貼中央的問題；如果不征稅，又沒有明確的法律依據，地方政府會面臨一定的風險，這方面的問題需要有關部門進一步明確。

2.企業所得稅：政府付費、政府補貼是否繳稅？

PPP項目企業所得稅主要涉及政府付費、政府補貼是否繳稅等問題。

對于這一問題，目前主要有以下法規政策：

《中華人民共和國企業所得稅法》規定，收入總額中的下列收入為不征稅收入：財政撥款；依法收取并納入財政管理的行政事業性收費、政府性基金；國務院規定的其他不征稅收入。

《關于專項用途財政性資金有關企業所得稅處理問題的通知》指出，企業取得的專項用途財政性資金凡同時符合以下條件的，可以作為不征稅收入，在計算應納稅所得額時從收入總額中減除：企業能夠提供資金撥付文件，且文件中規定該資金的專項用途；財政部門或其他撥付資金的政府部門對該資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求；企業對該資金以及以該資金發生的支出單獨進行核算。此外，還有《企業會計準則第16號——政府補助》（修訂版）第二章確認和計量的相關要求。

可以看出，雖然有針對財政撥付款和政府補助的相關政策，但是對于PPP項目地方政府付費或政府補貼的這一部分金額是否征收、如何征收企業所得稅的問題沒有明確的政策規定，現實中操作方式各異，這為PPP項目下一階段的正常運營埋下了較大隱患。

3.項目資產轉移雙重征稅問題

PPP項目資產轉移主要發生在項目公司組建和項目移交兩個階段。

項目公司組建階段，政府下屬的投資平臺與中標的社會資本方共同注資或者社會資本方獨資，成立項目公司以建設、運營公共服務項目，政府出資人、社會資本方或以現金出資，或以土地、物業、機器設備等實物出資，實物出資關系到資產轉移，可能涉及增值稅、土地增值稅、契稅等相關稅收的繳納，這明顯提高了社會資本方投資成本，如何有效解決上述問題需要上位法規的明確。

PPP項目產權一般屬于項目公司所有，在項目運營階段結束后，項目公司需要將PPP項目權益移交給政府或其他政府指定的機構。一般有項目移交和股權轉讓兩種方式，如果選擇股權轉讓可以規避這一問題，但選擇將PPP項目移交的方式，則可能產生相應的增值稅、土地增值稅、企業所得稅等納稅義務。當前法規政策并不能解決上述稅收問題，這給PPP項目接下來的運營移交留下了較大隱患。

PPP項目涉及的主要稅種

根據財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》及財政部PPP綜合信息平臺公布的項目類型，PPP主要適用于在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游、片區開發等18個領域。

這些領域由于行業特點，在適用稅種上存在普遍適用的稅種，同時又具有本行業獨特的稅收特征。從項目建設、運營、移交等主要階段綜合來看，增值稅、企業所得稅、印花稅、城市維護建設稅等是PPP各領域參與主體均涉及的稅種，但不同領域可能存在稅率差別，部分領域可能已出臺了稅收優惠政策；關稅、房產稅、車船稅、契稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、車輛購置稅、耕地占用稅等稅種，依據PPP項目實際情況來看，PPP各領域參與主體可能涉及，也可能不涉及，屬于或有稅種；消費稅、個人所得稅、資源稅、船舶噸稅、煙葉稅等稅種PPP各領域參與主體基本不涉及，故可以不予考慮。

第四篇：ppp最新監管政策整理

現將部分最新ppp監管政策整理如下：

《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）2017年11月10日。

《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》一行三會等五部委2017年11月17日。1

《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管【2017】192號）國資委公布2017年11月21日。2

《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》財政部發展改革委人民銀行公布

文件的全部內容。因為內容較多可重點只看藍色字體部分

關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知

財辦金〔2017〕92號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

為深入貫徹落實全國金融工作會議精神，進一步規范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量，現將規范全國PPP綜合信息平臺項目庫（以下簡稱“項目庫”）管理有關事項通知如下：

一、總體要求

（一）統一認識。各級財政部門要深刻認識當前規范項目庫管理的重要意義，及時糾正PPP泛化濫用現象，進一步推進PPP規范發展，著力推動PPP回歸公共服務創新供給機制的本源，促進實現公共服務提質增效目標，夯實PPP可持續發展的基礎。

（二）分類施策。各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處于識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵 1 尚處在征求意見稿階段，最終版本不會存在太大差距。此規從資管業務的“實質”角度最大范圍的涵蓋了現有的資管產品，包括保險資管公司的保債計劃、保股計劃、PPP計劃，信托公司的單一資金信托和集合資金信托計劃，銀行理財等等。但是排除了“資產證券化業務”、“財產權信托”等產品。至于私募股權基金是否適用新政？央行有關部門負責人就《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》答記者問中，已說明了私募基金管理人雖尚不屬于金融機構，但其發行的私募基金產品也屬于資管產品，國家法律法規另有規定的，從其規定，沒有規定的，適用本《指導意見》的要求，也就是說應當參照適用此規定。2 針對央企規定，但是作為國企只是借鑒下，便于更好的做出判斷。化和推介；將處于準備、采購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命周期管理，確保規范運作。

（三）嚴格管理。各級財政部門應嚴格項目管理庫入庫標準和管理要求，建立健全專人負責、持續跟蹤、動態調整的常態化管理機制，及時將條件不符合、操作不規范、信息不完善的項目清理出庫，不斷提高項目管理庫信息質量和管理水平。

二、嚴格新項目入庫標準

各級財政部門應認真落實相關法律法規及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：

（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

（二）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的；涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

（三）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

三、集中清理已入庫項目

各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項不得入庫情形或存在下列情形之一的項目，應予以清退：

（一）未按規定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規定的。

（二）不宜繼續采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內無任何實質性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后財政承受能力已超過10%上限的；項目發起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施的。

（三）不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。

（四）構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的。

（五）未按規定進行信息公開。包括違反國家有關法律法規，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和知識產權，可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。

四、組織實施

（一）落實責任主體。各省級財政部門要切實履行項目庫管理主體責任，統一部署轄內市、區、縣財政部門開展集中清理工作。財政部政府和社會資本合作中心（以下稱“財政部PPP中心”）負責開展財政部PPP示范項目的核查清理工作，并對各地項目管理庫清理工作進行業務指導。

（二）健全工作機制。各省級財政部門應成立集中清理專項工作組，制定工作方案，明確任務分工、工作要求和時間進度，落實專人負責，并可邀請專家參與。地方各級財政部門應當會同有關方面加強政策宣傳和輿論引導，重要情況及時向財政部報告。

（三）明確完成時限。各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區項目管理庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報財政部金融司備案。

（四）確保整改到位。對于逾期未完成清理工作的地區，由財政部PPP中心指導并督促其于30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區新項目入庫直至整改完成。

《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》近年來，我國資產管理業務快速發展，在滿足居民和企業的投融資需求、改善社會融資結構等方面發揮了積極作用，但也存在部分業務發展不規范、多層嵌套、剛性兌付、規避金融監管和宏觀調控等問題。按照黨中央、國務院決策部署，為規范金融機構資產管理業務，統一同類資產管理產品監管標準，有效防范和控制金融風險，引導社會資金流向實體經濟，更好地支持經濟結構調整和轉型升級，現提出以下意見：

一、【基本原則】規范金融機構資產管理業務主要遵循以下原則：

（一）堅持嚴控風險的底線思維，把防范和化解資產管理業務的風險放到更加重要的位置，減少存量風險，嚴防增量風險。

（二）堅持服務實體經濟的根本目標，既充分發揮資產管理業務的功能，切實服務實體經濟的投融資需求，又嚴格規范引導，避免資金脫實向虛在金融體系內部自我循環，防止產品過于復雜，加劇風險的跨行業、跨市場、跨區域傳遞。

（三）堅持宏觀審慎管理與微觀審慎監管相結合、機構監管與功能監管相結合的監管理念，實現對各類機構開展資產管理業務的全面、統一覆蓋，采取有效監管措施，加強金融消費者保護。

（四）堅持有的放矢的問題導向，重點針對資產管理業務的多層嵌套、杠桿不清、套利嚴重、投機頻繁等問題，設定統一的標準規制，同時對金融創新堅持趨利避害、一分為二，留出發展空間。

（五）堅持積極穩妥審慎推進，正確處理改革、發展、穩定關系，堅持防范風險與有序規范相結合，在下決心處置風險的同時，充分考慮市場承受能力，合理設置過渡期，把握好工作的次序、節奏、力度，加強市場溝通，有效引導市場預期。

二、【資產管理業務定義】資產管理業務是指銀行、信托、證券、基金、期貨、保險資產管理機構等金融機構接受投資者委托，對受托的投資者財產進行投資和管理的金融服務。金融機構為委托人利益履行勤勉盡責義務并收取相應的管理費用，委托人自擔投資風險并獲得收益。

資產管理業務是金融機構的表外業務，金融機構開展資產管理業務時不得承諾保本保收益。出現兌付困難時，金融機構不得以任何形式墊資兌付。金融機構不得開展表內資產管理業務。

三、【資產管理產品】資產管理產品包括但不限于銀行非保本理財產品，資金信托計劃，證券公司、證券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期貨公司、期貨公司子公司和保險資產管理機構發行的資產管理產品等。依據金融監督管理部門頒布規則開展的資產證券化業務，不適用本意見。

四、【產品分類】資產管理產品按照募集方式的不同，分為公募產品和私募產品。公募產品面向不特定社會公眾公開發行。公開發行的認定標準依照《中華人民共和國證券法》執行。私募產品面向合格投資者通過非公開方式發行。

資產管理產品按照投資性質的不同，分為固定收益類產品、權益類產品、商品及金融衍生品類產品和混合類產品。固定收益類產品投資于債權類資產的比例不低于80%，權益類產品投資于股票、未上市股權等權益類資產的比例不低于80%，商品及金融衍生品類產品投資于商品及金融衍生品的比例不低于80%，混合類產品投資于債權類資產、權益類資產、商品及金融衍生品類資產且任一資產的投資比例未達到前三類產品標準。

【明示產品類型】金融機構在發行資產管理產品時，應當按照上述分類標準向投資者明示資產管理產品的類型，并按照確定的產品性質進行投資。在產品成立后至到期日前，不得擅自改變產品類型。混合類產品投資債權類資產、權益類資產和商品及金融衍生品類資產的比例應當在發行產品時予以確定并向投資者明示，在產品成立后至到期日前不得擅自改變。產品的實際投向不得違反合同約定，如需調整投資策略，與確定的投資性質產生偏離，應當先行取得投資者同意，并履行登記備案等法律法規以及金融監督管理部門規定的程序。

五、【投資者】資產管理產品的投資者分為不特定社會公眾和合格投資者兩大類。合格投資者是指具備相應風險識別能力和風險承擔能力，投資于單只資產管理產品不低于一定金額且符合下列條件的自然人和法人。

（一）家庭金融資產不低于500萬元，或者近3年本人年均收入不低于40萬元，且具有2年以上投資經歷。

（二）最近1年末凈資產不低于1000萬元的法人單位。

（三）金融監督管理部門視為合格投資者的其他情形。

合格投資者投資于單只固定收益類產品的金額不低于30萬元，投資于單只混合類產品的金額不低于40萬元，投資于單只權益類產品、單只商品及金融衍生品類產品的金額不低于100萬元。合格投資者同時投資多只不同產品的，投資金額按照其中最高標準執行。

六、【投資者適當性管理要求】金融機構發行和銷售資產管理產品，應當堅持“了解產品”和“了解客戶”的經營理念，加強投資者適當性管理，向投資者銷售與其風險識別能力和風險承擔能力相適應的資產管理產品。禁止欺詐或者誤導投資者購買與其風險承擔能力不匹配的資產管理產品。金融機構不得通過對資產管理產品進行拆分等方式，向風險識別能力和風險承擔能力低于產品風險等級的投資者銷售資產管理產品。

金融機構應當加強投資者教育，不斷提高投資者的金融知識水平和風險意識，向投資者傳遞“賣者盡責、買者自負”的理念，打破剛性兌付。

七、【金融機構及資管從業人員資質要求】金融機構開展資產管理業務，應當具備與資產管理業務發展相適應的管理體系和管理制度，公司治理良好，風險管理、內部控制和問責機制健全。

金融機構應當建立健全資產管理業務人員的資格認定、培訓、考核評價和問責制度，確保從事資產管理業務的人員具備必要的專業知識、行業經驗和管理能力，充分了解相關法律法規、監管規定以及資產管理產品的法律關系、交易結構、主要風險和風險管控方式，遵守行為準則和職業道德標準。

對于違反相關法律法規以及本意見規定的金融機構資產管理業務從業人員，依法采取處罰措施直至取消從業資格，禁止其在其他類型金融機構從事資產管理業務。

八、【金融機構受托管理職責和投資者保護】金融機構運用受托資金進行投資，應當遵守審慎經營規則，制定科學合理的投資策略和風險管理制度，有效防范和控制風險。

金融機構應當履行以下管理人職責：

（一）依法募集資金，辦理產品份額的發售和登記事宜。

（二）辦理產品登記備案手續。

（三）對所管理的不同產品受托財產分別管理、分別記賬，進行投資。

（四）按照產品合同的約定確定收益分配方案，及時向投資者分配收益。

（五）進行產品會計核算并編制產品財務會計報告。

（六）依法計算并披露產品凈值，確定申購、贖回價格。

（七）辦理與受托財產管理業務活動有關的信息披露事項。

（八）保存受托財產管理業務活動的記錄、賬冊、報表和其他相關資料。

（九）以管理人名義，代表投資者利益行使訴訟權利或者實施其他法律行為。

（十）金融監督管理部門規定的其他職責。

金融機構未按照勤勉盡責原則切實履行受托管理職責，造成投資者損失的，應當依法向投資者承擔賠償責任。

九、【產品代銷】金融機構代理銷售其他金融機構發行的資產管理產品，應當符合金融監督管理部門規定的資質條件。未經金融管理部門許可，任何非金融機構和個人不得代理銷售資產管理產品。

金融機構應當建立資產管理產品的銷售授權管理體系，明確代理銷售機構的準入標準和程序，明確界定雙方的權利與義務，明確相關風險的承擔責任和轉移方式。

金融機構代理銷售資產管理產品，應當建立相應的內部審批和風險控制程序，對發售機構的信用狀況、經營管理能力、市場投資能力、風險處置能力等開展盡職調查，要求發售機構提供詳細的產品介紹、相關市場分析和風險收益測算報告，進行充分的信息驗證和風險審查，確保代理銷售的產品符合本意見規定并承擔相應責任。

十、【公募和私募產品的投資要求】

【公募產品】公募產品主要投資風險低、流動性強的債權類資產以及上市交易的股票，除法律法規另有規定外，不得投資未上市股權。公募產品可以投資商品及金融衍生品，但應當符合法律法規以及金融監督管理部門的相關規定。

現階段，銀行的公募產品以固定收益類產品為主。如發行權益類產品和其他產品，須經銀行業監管部門批準，但用于支持市場化、法治化債轉股的產品除外。

【私募產品】私募產品的投資范圍由合同約定，可以投資債權類資產、上市交易（掛牌）的股票、未上市企業股權（含債轉股）和受（收）益權，并嚴格遵守投資者適當性管理要求。

十一、【投資限制及鼓勵】資產管理產品進行投資應當符合以下規定：

（一）【非標準化債權類資產】標準化債權類資產是指在銀行間市場、證券交易所市場等國務院和金融監督管理部門批準的交易市場交易的具有合理公允價值和較高流動性的債權性資產，具體認定規則由人民銀行會同金融監督管理部門另行制定。其他債權類資產均為非標準化債權類資產。

金融機構發行資產管理產品投資于非標準化債權類資產的，應當遵守金融監督管理部門制定的有關限額管理、風險準備金要求、流動性管理等監管標準。行業金融監督管理部門未制定相關監管標準的，由人民銀行督促根據本意見要求制定與其他行業一致的監管標準并予以執行。

金融機構不得將資產管理產品資金直接或者間接投資于商業銀行信貸資產。商業銀行信貸資產受（收）益權的投資限制由人民銀行、金融監督管理部門另行制定。

（二）【禁止投資的行業】資產管理產品不得直接或者間接投資法律法規和國家政策禁止進行債權和股權投資的行業和領域。

（三）【鼓勵投資】鼓勵金融機構通過發行資產管理產品募集資金支持國家重點領域和重大工程建設、科技創新和戰略性新興產業、“一帶一路”建設、京津冀協同發展等領域。鼓勵金融機構通過發行資產管理產品募集資金支持經濟結構轉型和降低企業杠桿率。

（四）【外幣產品】跨境資產管理產品及業務、境內外幣資產管理產品及業務應當符合外匯管理有關規定。

十二、【信息披露和透明度】金融機構應當向投資者主動、真實、準確、完整、及時披露資產管理產品募集信息、資金投向、杠桿水平、收益分配、托管安排、投資者賬戶信息和主要投資風險。國家法律法規另有規定的，從其規定。

【公募產品信息披露】金融機構應當建立嚴格的公募產品信息披露管理制度，明確定期報告、臨時報告、重大事項公告、投資風險披露要求以及具體內容、格式。在本機構官方網站或者通過投資者便于獲取的方式，按照規定或者開放頻率披露開放式產品凈值，每周披露封閉式產品凈值，定期披露其他重要信息。

【私募產品信息披露】私募產品的信息披露方式、內容、頻率由產品合同約定，但金融機構應當至少每季度向投資者披露產品凈值和其他重要信息。

【固定收益類產品信息披露】除資產管理產品通行的信息披露要求外，金融機構還應當在顯要位置向投資者充分披露和提示固定收益類產品的投資風險，包括但不限于產品投資債券面臨的利率、匯率變化等市場風險以及債券價格波動情況，產品投資每筆非標準化債權類資產的融資客戶、項目名稱、剩余融資期限、到期收益分配、交易結構、風險狀況等。

【權益類產品信息披露】除資產管理產品通行的信息披露要求外，金融機構還應當在顯要位置向投資者充分披露和提示權益類產品的投資風險，包括但不限于產品投資股票面臨的風險以及股票價格波動情況等。

【商品及金融衍生品類產品信息披露】除資產管理產品通行的信息披露要求外，金融機構還應當在顯要位置向投資者充分披露商品及金融衍生品類產品的掛鉤資產、持倉風險、控制措施以及衍生品公允價值變化等。

【混合類產品信息披露】除資產管理產品通行的信息披露要求外，金融機構還應當向投資者清晰披露混合類產品的投資資產組合情況，并根據固定收益類、權益類、商品及金融衍生品類資產投資比例充分披露和提示相應的投資風險。

十三、【公司治理與風險隔離】主營業務不包括資產管理業務的金融機構應當設立具有獨立法人地位的資產管理子公司開展資產管理業務，暫不具備條件的可以設立專門的資產管理業務經營部門開展業務。

金融機構不得為資產管理產品投資的非標準化債權類資產或者股權類資產提供任何直接或間接、顯性或隱性的擔保或者回購承諾。

金融機構開展資產管理業務，應當確保資產管理業務與其他業務相分離，代客業務與自營業務相分離，資產管理產品與其代銷的金融產品相分離，資產管理產品之間相分離，資產管理業務操作與其他業務操作相分離。

十四、【第三方獨立托管】本意見發布后，金融機構發行的資產管理產品資產應當由具有托管資質的第三方機構獨立托管，法律、行政法規另有規定的除外。

過渡期內，具有證券投資基金托管業務資質的商業銀行可以托管本行理財產品，但應當為每只產品單獨開立托管賬戶，確保資產隔離。過渡期后，具有證券投資基金托管業務資質的商業銀行應當設立具有獨立法人地位的子公司開展資產管理業務，該商業銀行可以托管子公司發行的資產管理產品，但應當實現實質性的獨立托管。獨立托管有名無實的，由金融監督管理部門進行糾正和處罰。

十五、【規范資金池】金融機構應當做到每只資產管理產品的資金單獨管理、單獨建賬、單獨核算，不得開展或者參與具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池業務。

金融機構應當合理確定資產管理產品所投資資產的期限，加強對期限錯配的流動性風險管理，金融監督管理部門應當制定流動性風險管理規定。

為降低期限錯配風險，金融機構應當強化資產管理產品久期管理，封閉式資產管理產品最短期限不得低于90天。金融機構應當根據資產管理產品的期限設定不同的管理費率，產品期限越長，年化管理費率越低。

資產管理產品直接或者間接投資于非標準化債權類資產的，非標準化債權類資產的終止日不得晚于封閉式資產管理產品的到期日或者開放式資產管理產品的最近一次開放日。

資產管理產品直接或者間接投資于未上市企業股權及其受（收）益權的，應當為封閉式資產管理產品，并明確股權及其受（收）益權的退出安排。未上市企業股權及其受（收）益權的退出日不得晚于封閉式資產管理產品的到期日。

金融機構不得違反相關金融監督管理部門的規定，通過為單一項目融資設立多只資產管理產品的方式，變相突破投資人數限制或者其他監管要求。同一金融機構發行多只資產管理產品投資同一資產的，為防止同一資產發生風險波及多只資產管理產品，多只資產管理產品投資該資產的資金總規模合計不得超過300億元。如果超出該限額，需經相關金融監督管理部門批準。

十六、【資產組合管理】金融機構應當確保每只資產管理產品所投資資產與投資者的風險承擔能力相適應，做到每只產品所投資資產的構成清晰、風險可識別。

金融機構應當控制資產管理產品所投資資產的集中度。單只公募資產管理產品投資單只證券或者單只證券投資基金的市值不得超過該資產管理產品凈資產的10%，同一金融機構發行的全部公募資產管理產品投資單只證券或者單只證券投資基金的市值不得超過該證券市值或者證券投資基金市值的30%，全部開放式公募資產管理產品投資單一上市公司發行的股票不得超過該上市公司可流通股票的15%，全部資產管理產品投資單一上市公司發行的股票不得超過該上市公司可流通股票的30%。金融監督管理部門另有規定的除外。

非因金融機構主觀因素致使不符合前述比例限制的，金融機構應在流動性受限資產可出售、轉讓或者恢復交易的10個交易日內進行調整。

十七、【強化資本和準備金計提要求】金融機構應當按照資產管理產品管理費收入的10%計提風險準備金，或者按照規定計提操作風險資本或相應風險資本準備。風險準備金余額達到產品余額的1%時可以不再提取。風險準備金主要用于彌補因金融機構違法違規、違反資產管理產品協議、操作錯誤或者技術故障等給資產管理產品財產或者投資者造成的損失。

十八、【打破剛性兌付監管要求】

【凈值管理】金融機構對資產管理產品應當實行凈值化管理，凈值生成應當符合公允價值原則，及時反映基礎資產的收益和風險。按照公允價值原則確定凈值的具體規則另行制定。

【剛兌認定】經人民銀行或者金融監督管理部門認定，存在以下行為的視為剛性兌付：

（一）資產管理產品的發行人或者管理人違反公允價值確定凈值原則對產品進行保本保收益。

（二）采取滾動發行等方式使得資產管理產品的本金、收益、風險在不同投資者之間發生轉移，實現產品保本保收益。

（三）資產管理產品不能如期兌付或者兌付困難時，發行或者管理該產品的金融機構自行籌集資金償付或者委托其他金融機構代為償付。

（四）人民銀行和金融監督管理部門共同認定的其他情形。

【分類懲處】經認定存在剛性兌付行為的，區分以下兩類機構加強懲處：

（一）存款類金融機構發生剛性兌付的，認定為利用具有存款本質特征的資產管理產品進行監管套利，由銀監會和人民銀行按照存款業務予以規范，足額補繳存款準備金和存款保險基金，并予以適當處罰。

（二）非存款類持牌金融機構發生剛性兌付的，認定為違規經營、超范圍經營，由相關金融監督管理部門進行糾正，并實施罰款等行政處罰。未予糾正和罰款的由人民銀行糾正并追繳罰款，具體標準由人民銀行制定，最低標準為漏繳的存款準備金以及存款保險基金相應的2倍利益對價。

【投訴舉報】任何單位和個人發現金融機構存在剛性兌付行為的，可以向人民銀行和金融監督管理部門消費者權益保護機構投訴舉報，查證屬實且舉報內容未被相關部門掌握的，給予適當獎勵。

外部審計機構在對金融機構進行審計時，如果發現金融機構存在剛性兌付行為的，應當及時報告人民銀行和金融監督管理部門。

十九、【統一負債要求】資產管理產品應當設定負債比例（總資產/凈資產）上限，同類產品適用統一的負債比例上限。每只開放式公募產品的總資產不得超過該產品凈資產的140%，每只封閉式公募產品、每只私募產品的總資產不得超過該產品凈資產的200%。計算單只產品的總資產時應當按照穿透原則合并計算所投資資產管理產品的總資產。

資產管理產品的持有人不得以所持有的資產管理產品份額進行質押融資，放大杠桿。

個人不得使用銀行貸款等非自有資金投資資產管理產品，資產負債率達到或者超出警戒線的企業不得投資資產管理產品，警戒線的具體標準由人民銀行會同相關部門另行規定。

二十、【分級產品設計】以下產品不得進行份額分級。

（一）公募產品。

（二）開放式私募產品。

（三）投資于單一投資標的私募產品，投資比例超過50%即視為單一。

（四）投資債券、股票等標準化資產比例超過50%的私募產品。

分級私募產品的總資產不得超過該產品凈資產的140%。分級私募產品應當根據所投資資產的風險程度設定分級比例（優先級份額/劣后級份額，中間級份額計入優先級份額）。固定收益類產品的分級比例不得超過3：1，權益類產品的分級比例不得超過1：1，商品及金融衍生品類產品、混合類產品的分級比例不得超過2：1。發行分級資產管理產品的金融機構應當對該資產管理產品進行自主管理，不得轉委托給劣后級投資者。

分級資產管理產品不得直接或者間接對優先級份額認購者提供保本保收益安排。

本條所稱分級資產管理產品是指存在一級份額以上的份額為其他級份額提供一定的風險補償，收益分配不按份額比例計算，由資產管理合同另行約定的產品。

二十一、【消除多層嵌套和通道】金融機構不得為其他金融機構的資產管理產品提供規避投資范圍、杠桿約束等監管要求的通道服務。

資產管理產品可以投資一層資產管理產品，但所投資的資產管理產品不得再投資其他資產管理產品（公募證券投資基金除外）。

金融機構將資產管理產品投資于其他機構發行的資產管理產品，從而將本機構的資產管理產品資金委托給其他機構進行投資的，該受托機構應當為具有專業投資能力和資質的受金融監督管理部門監管的金融機構，并切實履行主動管理職責，不得進行轉委托，不得再投資其他資產管理產品（公募證券投資基金除外）。委托機構應當對受托機構開展盡職調查，實行名單制管理，明確規定受托機構的準入標準和程序、責任和義務、存續期管理、利益沖突防范機制、信息披露義務以及退出機制。委托機構不得因委托其他機構投資而免除自身應當承擔的責任。

金融機構可以聘請具有專業資質的受金融監督管理部門監管的機構作為投資顧問。投資顧問發出交易指令指導委托機構在特定系統和托管賬戶內操作。

金融監督管理部門和國家有關部門應當對各類金融機構開展資產管理業務實行平等準入、給予公平待遇。金融監督管理部門基于風險防控考慮，確實需要對其他行業金融機構發行的資產管理產品采取限制措施的，應當充分征求相關部門意見并達成一致。

二十二、【智能投顧】金融機構運用人工智能技術、采用機器人投資顧問開展資產管理業務應當經金融監督管理部門許可，取得相應的投資顧問資質，充分披露信息，報備智能投顧模型的主要參數以及資產配置的主要邏輯。

金融機構運用智能投顧開展資產管理業務應當嚴格遵守本意見有關投資者適當性、投資范圍、信息披露、風險隔離等一般性規定，并根據智能投顧的業務特點，建立合理的投資策略和算法模型，充分提示智能投顧算法的固有缺陷和使用風險，為投資者單設智能投顧賬戶，明晰交易流程，強化留痕管理，嚴格監控智能投顧的交易頭寸、風險限額、交易種類、價格權限等。

金融機構委托外部機構開發智能投顧算法，應當要求開發機構根據不同產品投資策略研發對應的智能投顧算法，避免算法同質化加劇投資行為的順周期性。金融機構應當針對由此引發的市場波動風險制定應對預案。因算法同質化、編程設計錯誤、對數據利用深度不夠等智能投顧算法模型缺陷或者系統異常，導致羊群效應、影響金融市場穩定運行的，金融機構應當采取人工干預措施，強制調整或者終止智能投顧業務。

金融機構應當依法合規開展人工智能業務，不得借助智能投顧夸大宣傳資產管理產品或者誤導投資者，并切實履行對智能投顧資產管理業務的管理職責，因違法違規或者管理不當造成投資者損失的，應當承擔相應的損害賠償責任。開發機構應當誠實盡責、合理研發智能投顧算法，保證客戶和投資者的數據安全，不得使用惡意代碼損害投資者利益，如存在過錯，金融機構有權向開發機構進行損失追償或者要求承擔相應的責任。

二十三、【關聯交易】金融機構不得以資產管理產品的資金與關聯方進行不正當交易、利益輸送、內幕交易和操縱市場，包括但不限于投資于關聯方虛假項目、與關聯方共同收購上市公司、向本機構注資等。關聯方按照財政部《企業會計準則》的規定確定。

金融機構的資產管理產品投資本機構、托管機構及其控股股東、實際控制人或者與其有其他重大利害關系的公司發行或者承銷的證券，或者從事其他重大關聯交易的，應當建立健全內部審批機制和評估機制，并向投資者充分披露信息。

二

十四、【統計制度】建立資產管理產品統一報告制度。人民銀行負責統籌資產管理產品的數據編碼和綜合統計工作，會同金融監督管理部門擬定資產管理產品統計制度，建立資產管理產品信息系統，規范和統一產品標準、信息分類、代碼、數據格式，逐只產品統計基本信息、募集信息、資產負債信息和終止信息。人民銀行和金融監督管理部門加強資產管理產品的統計信息共享。

金融機構于每只資產管理產品成立后5個工作日內，向人民銀行和金融監督管理部門同時報送產品基本信息和起始募集信息；于每月10日前報送存續期募集信息、資產負債信息，于產品終止后5個工作日內報送終止信息。

中央國債登記結算有限責任公司、中國證券登記結算有限公司、銀行間市場清算所股份有限公司、上海票據交易所股份有限公司、上海黃金交易所、上海保險交易所股份有限公司、中保保險資產登記交易系統有限公司于每月10日前向人民銀行和金融監督管理部門同時報送資產管理產品持有其登記托管的金融工具的信息。

在資產管理產品信息系統正式運行前，人民銀行會同金融監督管理部門依據統計制度擬定統一的過渡期數據報送模板；各金融監督管理部門對本行業金融機構發行的資產管理產品，于每月10日前按照數據報送模板向人民銀行提供數據，及時溝通跨行業、跨市場的重大風險信息和事項。

人民銀行對金融機構資產管理產品統計工作進行監督檢查。資產管理產品統計的具體制度由人民銀行會同相關部門另行制定。

二十五、【監管分工】人民銀行負責對資產管理業務實施宏觀審慎管理，會同金融監督管理部門制定資產管理業務的標準規制。金融監督管理部門實施資產管理業務的市場準入和日常監管，加強投資者保護，依照本意見會同人民銀行制定出臺各自監管領域的實施細則。

本意見正式實施后，人民銀行會同金融監督管理部門建立工作機制，持續監測資產管理業務的發展和風險狀況，定期評估標準規制的有效性和市場影響，及時修訂完善，推動資產管理行業持續健康發展。

二十六、【監管原則】對資產管理業務實施監管遵循以下原則：

（一）機構監管與功能監管相結合，按照產品類型而不是機構類型實施功能監管，同一類型的資產管理產品適用同一監管標準，減少監管真空和套利。

（二）實行穿透式監管，對于已經發行的多層嵌套資產管理產品，向上識別產品的最終投資者，向下識別產品的底層資產（公募證券投資基金除外）。

（三）強化宏觀審慎管理，建立資產管理業務的宏觀審慎政策框架，完善政策工具，從宏觀、逆周期、跨市場的角度加強監測、評估和調節。

（四）實現實時監管，對資產管理產品的發行銷售、投資、兌付等各環節進行全面動態監管，建立綜合統計制度。

二十七、【違規行為處罰】金融監督管理部門應當根據本意見規定，對違規行為制定和完善處罰規則，依法實施處罰，并確保處罰標準一致。資產管理業務違反宏觀審慎管理要求的，由人民銀行按照法律法規實施處罰。

二十八、【組織實施和過渡期安排】本意見正式實施后，金融監督管理部門在本意見框架內研究制定配套細則，配套細則之間應相互銜接，避免產生新的監管套利和不公平競爭。按照“新老劃斷”原則設置過渡期，確保平穩過渡。金融機構已經發行的資產管理產品自然存續至所投資資產到期。過渡期內，金融機構不得新增不符合本意見規定的資產管理產品的凈認購規模。過渡期自本意見發布實施后至2019年6月30日。過渡期結束后，金融機構的資產管理產品按照本意見進行全面規范，金融機構不得再發行或者續期違反本意見規定的資產管理產品。

二十九、【對非金融機構開展資產管理業務的要求】資產管理業務作為金融業務，屬于特許經營行業，必須納入金融監管。非金融機構不得發行、銷售資產管理產品，國家另有規定的除外。非金融機構依照國家規定發行、銷售資產管理產品的，應當嚴格遵守相關規定以及本意見關于投資者適當性管理的要求。

非金融機構違反上述規定，為擴大投資者范圍、降低投資門檻，利用互聯網平臺公開宣傳、分拆銷售具有投資門檻的投資標的、過度強調增信措施掩蓋產品風險、設立產品二級交易市場等行為，按照《國務院辦公廳關于印發互聯網金融風險專項整治工作實施方案的通知》（國辦發〔2016〕21號）等進行規范清理，構成非法集資、非法吸收公眾存款、非法發行證券的，依法追究法律責任。非金融機構違法違規開展資產管理業務并承諾或進行剛性兌付的，加重處罰。

關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

財政部 發展改革委 人民銀行

一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義

政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

（一）有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開。作為社會資本的境內外企業、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力。

（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，并納入預算管理、財政中期規劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

二、總體要求

（四）指導思想。貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，借鑒國際成熟經驗，立足國內實際情況，改革創新公共服務供給機制和投入方式，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。

（五）基本原則。

依法合規。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規范實施。

重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束。

公眾受益。加強政府監管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創新，確保公共利益最大化。

積極穩妥。鼓勵地方各級人民政府和行業主管部門因地制宜，探索符合當地實際和行業特點的做法，總結提煉經驗，形成適合我國國情的發展模式。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

（六）發展目標。立足于加強和改善公共服務，形成有效促進政府和社會資本合作模式規范健康發展的制度體系，培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

三、構建保障政府和社會資本合作模式持續健康發展的制度體系

（七）明確項目實施的管理框架。建立健全制度規范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質量。進一步完善操作指南，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業、分領域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）等要求，建立完善管理細則，規范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。

（八）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創新資源組合開發模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

（九）建立多層次監督管理體系。行業主管部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃發起政府和社會資本合作項目，社會資本也可根據當地經濟社會發展需求建議發起。行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范，加強對公共服務質量和價格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督。

（十）完善公共服務價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。

（十一）完善法律法規體系。推進相關立法，填補政府和社會資本合作領域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協調問題，明確政府出資的法律依據和出資性質，規范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監督管理責任，為政府和社會資本合作模式健康發展提供良好的法律環境和穩定的政策預期。鼓勵有條件的地方立足當地實際，依據立法法相關規定，出臺地方性法規或規章，進一步有針對性地規范政府和社會資本合作模式的運用。

四、規范推進政府和社會資本合作項目實施

（十二）廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。

（十三）化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

（十四）提高新建項目決策的科學性。地方政府根據當地經濟社會發展需要，結合財政收支平衡狀況，統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質量。根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式。

（十五）擇優選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規規定，選擇項目合作伙伴。依托政府采購信息平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環節的監督管理，保證采購過程公平、公正、公開。

（十六）合理確定合作雙方的權利與義務。樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件。

（十七）增強責任意識和履約能力。社會資本要將自身經濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結合，不斷加強管理和創新，提升運營效率，在實現經濟價值的同時，履行好企業社會責任，嚴格按照約定保質保量提供服務，維護公眾利益；要積極進行業務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉變，實現跨不同領域、多元化發展；要不斷提升運營實力和管理經驗，增強提供公共服務的能力。咨詢、法律、會計等中介機構要提供質優價廉的服務，促進項目增效升級。

（十八）保障公共服務持續有效。按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協調解決爭議。確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協商解決，但應當保持公共服務的持續性和穩定性。項目資產移交時，要對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬，并按照國家統一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。

五、政策保障

（十九）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

（二十）多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。

（二十一）完善財稅支持政策。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

（二十二）做好金融服務。金融機構應創新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。金融監管部門應加強監督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業可持續原則支持政府和社會資本合作項目融資。

六、組織實施

（二十三）加強組織領導。國務院各有關部門要按照職能分工，負責相關領域具體工作，加強對地方推廣政府和社會資本合作模式的指導和監督。財政部要會同有關部門，加強政策溝通協調和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商務、文化、衛生計生等行業主管部門，要結合本行業特點，積極運用政府和社會資本合作模式提供公共服務，探索完善相關監管制度體系。地方各級人民政府要結合已有規劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實；可根據本地區實際情況，建立工作協調機制，推動政府和社會資本合作項目落地實施。

（二十四）加強人才培養。大力培養專業人才，加快形成政府部門、高校、企業、專業咨詢機構聯合培養人才的機制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，開展業務人員培訓，建設一支高素質的專業人才隊伍。鼓勵有條件的地方政府統籌內部機構改革需要，進一步整合專門力量，承擔政府和社會資本合作模式推廣職責，提高專業水平和能力。

（二十五）搭建信息平臺。地方各級人民政府要切實履行規劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，建立統一信息發布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，確保項目實施公開透明、有序推進。

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，事關人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項重要工作。各地區、各部門要充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，精心組織實施，加強協調配合，形成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。財政部要強化統籌協調，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。

國資委《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（2017-11-17）各中央企業：

PPP(政府與社會資本合作)模式是我國基礎設施和公共服務供給機制的重大創新,對于推進供給側結構性改革、創新投融資機制、提升公共服務的供給質量和效率具有重要意義。近年來,中央企業主動適應改革要求,努力拓展市場,積極探索開展 PPP業務, 在推動自身業務快速發展的同時,有力支持了地方經濟發展,取得了良好成效。為貫徹新發展理念,提高中央企業境內 PPP業務經營管理水平,有效防范經營風險,實現規范有序可持續發展,現將有關工作要求通知如下：

一、堅持戰略引領,強化集團管控。

各中央企業要緊密圍繞企業發展戰略和規劃,建立健全本企業 PPP業務管控體系,穩妥開展 PPP業務。一是加強戰略引領。立足企業功能界定與分類定位,結合企業戰略和發展方向,充分考慮企業財務資源和業務能力,規劃本企業PPP業務發展。PPP業務較為集中的企業應編制PPP業務專項規劃,優化 PPP業務布局和結構。二是完善全過程管控體系。建立健全 PPP項目管理制度,從預算約束、事前可研決策、事中項目實施管理、事后投資評價等方面細化管控流程,構建權責明晰的管理機制,加強企業投資、財務、法務、審計等部門的協同配合,形成管控合力。三是加強集團管控。明確集團對 PPP 業務管控的主體責任和各級子企業的具體管理責任, 由集團總部(含整體上市的上市公司總部)負責統一審批 PPP業務。四是依法依規操作。加強投標管理及合同談判,嚴格執行合規審查程序, 切實防范 PPP業務中的違法違規風險,妥善處理并及時報備重大法律糾紛集件。

二、嚴格準入條件,提高項目質量。

各中央企業要將源頭管控作為加強 PPP業務管理的重中之重,細化 PPP項目選擇標準,優中選優,規范有序參與市場競爭,有效應對項目占用資金規模大、回報周期長帶來的潛在風險。一是聚焦主業。根據項目投資、建設、運營等環節特征準確界定集團主業投資領域,認真篩選符合集團發展方向、具備競爭優勢的項目。將 PPP項目納入企業投資計劃管理,嚴控非主業領域 PPP項目投資。二是堅持“事前算贏”原則 ,在項目決策前充分開展可行性分析,參考本企業平均投資回報水平合理設定 PPP投資財務管控指標,投資回報率原則上不應低于本企業相同或相近期限債務融資成本,嚴禁開展不具備經濟性的項目,嚴厲杜絕盲目決策,堅決遏制短期行為。三是認真評估 PPP項目中合作各方的履約能力。在通過財政承受能力論證的項目中,優先選擇發展改革、財政等部門入庫項目,不得參與付費來源缺乏保障的項目。

三、嚴格規模控制,防止推高債務風險。

各中央企業要高度關注業務對企業財務結構平衡的影響,綜合分析本企業長期盈利能力、償債能力、現金流量和資產負債狀況等,量力而行,對 PPP 業務實行總量管控,從嚴設定 PPP業務規模上限,防止過度推高杠桿水平。一是納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團,累計對 PPP項目的凈投資(直接或間接投入的股權和債權資金、由企業提供擔保或增信的其他資金之和,減去企業通過分紅、轉讓等收回的資金)原則上不得超過上一集團合并凈資產的50% , 不得因開展 PPP業務推高資產負債率。二是集團要做好內部風險隔離,明確相關子企業 PPP業務規模上限;資產負債率高于85%或近2年連續虧損的子企業不得單獨投資 PPP項目。三是集團應加強對非投資金融類子企業的管控,嚴格執行國家有關監管政策,不得參與僅為項目提供融資、不參與建設或運營的項目。

四、優化合作安排,實現風險共擔。

各中央企業在 PPP項目中應充分發揮項目各合作方在融資、建設、運營等方面的比較優勢,合理確定股權比例、融資比例,努力降低綜合融資成本,切實做好項目運營合作安排,實現合作共贏。一是落實股權投資資金來源。各企業要嚴格遵守國家重大項目資本金制度,合理控制杠桿比例,做好擬開展 PPP項目的自有資金安排,根據項目需要積報引入優勢互補、協同度高的其他非金融投資方,吸引各類股權類受托管理資金、保險資金、基本養老保險基金等參與投資, 多措并舉加大項目資本金投入,但不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險。二是優化債權資金安排。積極與各類金融機構建立PPP業務合作關系,爭取長期低成本資金支持,匹配好債務融資與項目生命周期。三是規范融資增信。在 PPP項目股權合作中,不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等;項目債務融資需要增信的,原則上應由項目自身權益、資產或股權投資擔保,確需股東擔保的應由各方股東接照出資比例共同擔保。四是做好運營安排,探索多元化的項目回報機制。結合企業發展需要,不斷提高 PPP項目專業化運營管理能力,對于尚不具備專業化運營管理能力的項目,通過合資合作、引入專業化管理機構等措施,確保項目安全高效運管。五是積極盤活存量投資,完善退出機制。根據自身和項目需要,持續優化資金安排,積極通過出讓項目股份、增資擴股、上市融資、資產證券化等多渠道盤活資產、收回資金,實現 PPP業務資金平衡和良性循環。

五、規范會計核算,準確反映 PPP業務狀況。

各中央企業應當根據《企業會計準則》相關規定規范 PPP業務會計核算。一是規范界定合并范圍。根據股權出資比例、合作方投資性質、與合作方關聯關系(如合營、擔保、提供劣后級出資等),對項目融資、建設和運營的參與程度,風險回報分擔機制,合作協議或章程約定等, 按照“實質重于形式”原則綜合判斷對 PPP項目的控制程度,規范界定合并范圍;對確屬無控制權的PPP項目,應當建立單獨臺賬, 動態監控項目的經營和風險狀況,嚴防表外業務風險。二是足額計提資產減值準備。定期對 PPP項目長期股權投資、取得的收費權、股東借款等資產進行減值測試,重點關注實際運營情況與項目可研預期差距較大、合作方付款逾期等減值跡象, 及時足額計提減值準備,防范資產價值不實。三是規范核算項目收益。同時參與PPP項目投資、建設或運營的企業,應當合理劃分和規范核算各階段收益。

六、嚴肅責任追究,防范違規經營投資行為。

各中央企業要切實承擔起對 PPP業務管控的主體責任,加強對全集團 PPP業務的審計與監督檢査,不斷提高 PPP業務投資經營管理水平。要對PPP業務經營投資責任實施規范化、科學化、全周期管理,完善決策事項履職記錄。對違反本通知要求,未履行或未正確履行投資管理職責造成國有資產損失以及其他嚴重不良后果的各級經營管理人員,要嚴肅追究責任,同時對 PPP業務重大決策實施終身責任造究制度。

各中央企業要對照本通知要求,全面梳理已簽約PPP項目,根據發現的風險和問題,及時完善制度,加強管控,提出應對措施。對存在瑕疵的項目,要積扱與合作方協商完善;對不具備經濟性或存在其他重大問題的項目,要逐一制定處置方案,風險化解前,該停堅決停止,未開工項目不得開工。

第五篇：PPP項目實施方案

政府與社會資本合作（ppp)模式建設

安陽市東區污水處理廠尾水人工濕地處理工程 初步實施方案

一、項目基本信息

1.1項目名稱：安陽市東區污水廠尾水人工濕地處理工程； 1.2項目類型：在建項目（市政公用工程項目）1.3建設地點：安陽市東區污水處理廠排水口入茶店坡溝以東至白棉路，沿茶店坡溝河道兩側規劃的綠化用地，以及京珠高速公路東側高壓走廊地帶，南起文明大道，北至文峰大道。項目占地面積約為34.7公頃。1.4建設內容：該項目規模為采用人工濕地技術處理安陽東區污水處理廠尾水10萬噸/日、濕地面積約為43公頃。主要建設內容為提升泵站1座、輸配水管線6.87公里、濕地工程、植物種植、河道修復、河道清淤、綠化景觀、橡皮壩及其他配套設施。1.5項目前期工作合規性：本項目是東區污水廠升級改造的配套工程，經安陽市發改委（安發改審城市[2013]15號）批準建設，可行性研究報告、環評手續已經批準，初步設計已經完成。

1.6所處階段：項目識別—物有所值及財政支付能力評估。1.7計劃開工和完工時間：2015年至2016年 1.8合作期限：特許經營期限為25年 1.9總投資及資本構成：估算投資1.28億元，未完工程部分估算投資8000萬元，擬由社會資本募集金完成建設，社會資本所占比例100%； 2.0政府現有支持安排： 1、2013年安陽市人民政府第80次常務會議同意實施該項目并將列為城建重點項目及十大民生工程之一。

2、《安陽市住房和城鄉建設局安陽市東區污水處理廠

尾水人工濕地處理工程項目實施ppp模式的請示》（安住建 [2015]54號）文件已經市政府主要領導批示同意。3、2015年6月3日《安陽市重大項目推進工作周例會會議紀要》協調解決了項目建設用地和資金問題。

二、項目建設必要性及可行性分析 2.1項目必要性分析

安陽市東區污水廠于2003年投入運行，原出水標準為《城鎮污水處理廠污染標準》（gb9878-1996）二級標準，經除磷脫氮升能改造后，部分工程氨氮達到了一級b標準，但距《城市污水再生利用景觀環境用水水質》(gb/t18921-2002)中的觀賞性景觀環境用水的湖泊類、水景類水質標準的要求，還有較大差距，故需要對東區污水廠出水進一步凈化。

為切實提高東區污水處理廠減排能力，結合實際情況，經多方考察論證，安陽市東區污水處理廠除磷脫氮及中水回用工程技術方案變更為采用人工濕地工藝處理尾水；工程建成后，可處理尾水10萬/日，設計出水水質達到《中華人民共和國地表水環境質量標準》（gb38382002)中的ⅳ類水標準，高于一級a標準。2.2項目可行性分析 2.2.1濕地作用：人工濕地是一個綜合的生態系統，它應用生態系統中物種共生、物質循環再生原理，結構與功能協調原則，在促進廢水中污染物質良性循環的前提下，充分發揮資源的生產潛力，防止環境的再污染，獲得污水處理與資源化的最佳效益。2.2.2建設意義：人工濕地方案可以大幅度地減少向本市河流及向沿線流域排入的污染負荷量，減輕本市及沿線流域的污染，改善城市生態和人民生存環境，對安陽城市綜合建設與經濟的可持續發展具有重大的戰略意義，同時根據安東新城城市規劃，茶店坡溝兩側各有35米綠化用地，可解決人工濕地工程占地大的問題，同時完成河道兩側的綠化工程，項目在提高東區污水處理廠減排能力，改善城區周圍水系的水質同時還能營造河道兩側的綠化景觀，是一項惠民工程、生態工程。2.2.3工藝選擇：本項目工藝選用沈陽環境科學研究院的專利技術，采用潛流人工濕地+表流人工濕地組合工藝，可以有效解決北方寒冷地帶人工濕地運行問題，提供冬季運行效果。2.2.4主管部門：安陽市住房和城鄉建設局《關于安陽市東區污水處理廠尾水人工濕地處理工程項目實施ppp模式的請示》（安住建[2015]54號）已經市政府領導批示同意；2015年6月3日《安陽市重大項目推進工作周例會會議紀要》明確安陽市住建局為項目實施機構。2.3物有所值定性分析 2.3.1運營優勢：人工濕地處理工藝與傳統的處理工藝相比，具有運行穩定、費用低、維護簡單、景觀效果好等優點； 2.3.2環境效益：工程建設實現“兩個結合”即與茶店坡和防洪排澇相結合、與安陽示范區景觀規劃相結合，投產運營后，將大幅度地削減污染物質的排放量，極大地改善城區周圍水系的水質，達到人與環境的和諧統一，社會環境效益顯著。2.3.3實施條件：項目可行性研究、規劃、初步設計、環評等前期工作已經完成，并已經開工建設，是在建設項目，具備實施ppp的基本條件。2.3.4項目吸引力：本項目屬于市政公用工程，是主要依靠

“政府付費”即政府購買服務回收投資成本的非經營性項目，吸收社會資本參與到項目中，可有效緩解政府投資壓力，項目收益穩定，對社會資本具有一定的吸引力； 2.3.5運營效率：實施ppp模式引入專業的污水處理運營機構，有利于保證污水處理廠的正常運營，提高運營效率，促進創新和競爭； 2.3.6拓寬融資：實施ppp模式可以為減緩財政投資壓力，推進和加快項目建設，將籌集的資金用于其他公用投資項目，拓寬市政設施建設融資渠道； 2.3.7風險分擔：實施ppp模式可以實現項目建設風險、運營風險共擔機制，有利于政府監督和社會監督。

三、擬采用運作方式 3.1運作模式：

本項目為市政污水處理工程，屬于缺乏“使用者付費”基礎，依靠“政府付費”回收投資成本的非經營性項目，通過政府購買服務推進實施ppp項目。具體模式采用建設—運營—移交（bot）模式。3.2投資規模：

根據項目實際，社會資本投資規模暫定為8000萬元，全部由投資者負責籌集。項目實際完成投資額由政府審計部門審定，超出或低于協議投資額部分上方協商以補差結算或篇二：池州市污水處理廠網一體ppp實施方案

池州市污水處理設施廠網一體、以市代縣 ppp 模式的實施方案

池州市污水處理及市政排水設施（主城區）ppp 項目，包括已建污水處理廠 2 座、處理能力 10 萬噸/日（清溪污水 處理廠一期 4 萬噸/日、二期 4 萬噸/日，城東污水處理廠 2 萬噸/日）；已建排水管網約 750 公里；已建污水泵站 7 座（合 計 10.45 萬噸/日污水提升能力）；特許經營期 26 年。在特許 經營期內，需規劃新建污水處理廠 3 座（6.5 萬噸/日）、排水 管網 554 公里等污水處理及市政排水設施。

一、實施模式

根據池州市主城區污水處理設施的現狀，按照“廠網一 體”的要求，采用特許經營、政府購買服務組合的 ppp 模式 進行運作。

（一）池州市人民政府或授權主體與選定的投資人合資 組建項目公司。投資人和市政府指定主體按照 80%：20%比 例組建項目公司，簽署合資合同和章程。政府持有股權，參 與項目公司的重大決策，但不參與日常的經營和管理。

（二）池州市人民政府授權市住建委與項目公司簽署 《特許經營協議》，授予項目公司對污水處理廠及排水設施 的特許經營權。項目公司在特許期內投資建設規劃中的污水 處理廠及排水設施等，負責運營、維護和更新再有污水處理

廠及排水設施，在特許經營期及購買服務合同期滿后，將正 常運行情況下的上述設施無償、完好地移交給池州市人民政 府或其指定機構。

（三）污水處理設施產權所有人與項目公司簽署《資產 轉讓協議》，將主城區已建的清溪污水處理廠（一期、二期）、城東污水處理廠、排水設施等轉讓給項目公司。

（四）池州市人民政府或其授權主體根據項目公司提供 服務情況，按照《特許經營協議》的規定，向項目公司支付 污水處理設施運行、維護服務費。

（五）對于改擴建項目、新建項目，參照《特許經營協 議》中約定的相關原則，另行簽訂補充實施協議。

二、操作步驟和流程

（一）加強組織推進。成立以池州市政府主要領導為組 長的工作領導小組，并從市發改委、財政局、國資委、金融 辦、住建委、審計局、環保局、城投公司、招標局等相關單 位抽調專業技術人員組成各專項工作組。其中市財政局牽頭 負責資產評估、收益測算、融資成本等工作；市住建委牽頭 負責項目實施方案、綜合單價測算、服務標準制定等工作； 市財政局和住建委共同牽頭負責招標談判工作。

（二）制定工作方案。為加快推進 ppp 模式的實施，池 州市政府制訂了《池州市污水處理設施 ppp 工作實施方案》。

（三）工作流程。一是項目篩選。根據城市總體規劃及

有關專項規劃的要求，組織編制 ppp 項目庫。再結合實際情 況，池州市首先選擇了污水處理項目廠網一體（主城區）進 行實施。二是資產評估。聘請業績良好的資產評估公司對主 城區已建污水處理廠及排水設施的資產進行合理評估，確定 擬轉讓數額。三是制定實施方案。咨詢機構在詳細調查的基 礎上制定可操作的實施工作方案，實施工作方案在市相關部 門認真研究的基礎上修改完善，報市政府批準后實施。其中 重點確定好投資人選擇方式、選擇標準；項目結構和合同結 構；主要項目條件；利益共享和風險責任分擔原則；招標工 作計劃（包括人員組織、招標程序及相應時間安排）；財務 測算和編制財務模型、主要的財務報表；《特許經營協議》 等【《特許經營協議》的主要內容包括項目結構和協議關系，特許經營公司負責的經營范圍、經營期和經營區域，服務標 準，購買服務收費標準和調價，特許經營期結束后的移交標 準，項目公司的權力義務，違約責任，終止及補償等】。四 是招標準備。確定招標組織單位，合理安排招標工作協作和 責任分工，并將需要在招標文件中體現的條件予以落實，據 以編制資格預審文件和招標文件。五是招標與投標。編制完 招標文件，發出投標邀請函之時，招標正式開始，接到邀請 函的投標人決策是否參加投標，并在購買招標文件后準備相 應的投標文件。六是開標與評標。擬訂評標辦法，聘請國內 污水處理行業技術、財務和法律方面的資深專家組成評標委

員會。評標過程中綜合考慮投標人的技術、財務實力以及其 投標報價等綜合因素，而不是僅以投標報價確定中標人，以 避免出現個別投標人利用惡意報價以謀取中標的情況。七是 協議談判。確定評標結果后，與《評標辦法》中確定的談判 對象（排名靠前的中標候選人）就《特許經營協議》、《資產 轉讓協議》等相關合作文件進行具體的談判，直至雙方達成 一致意見。八是協議簽訂。投資人與市政府授權的主體簽訂 項目公司《合資協議》；投資人負責完成申請項目公司工商 登記及相關組建工作。項目公司與市住建委及產權人分別正 式簽署《特許經營協議》和《資產轉讓協議》；項目公司支 付資產轉讓款。

三、關鍵環節

（一）項目咨詢。通過招標方式選擇有經驗的專業咨詢 機構，明確咨詢機構的責任和任務。咨詢機構負責全程配合 牽頭部門進行項目前期工作、編制工作方案和具體實施等工 作。

（二）資產評估。委托具有實力的第三方資產評估公司 對本項目實施資產評估，資產不做溢價處理。明確資產轉讓 方、合理確定資產轉讓范圍。原有負債由原產權單位承擔。

（三）招投標。一是明確投資人準入條件。通過前期調 查和分析，結合國內行業發展情況和項目特點，合理確定了 投資人投標資格和準入條件。二是投資人選擇方式。按照“公 開、公平、公正”的原則，在確定準入條件的基礎上并結合 項目特點，采用公開邀請招標的方式確定投資人。三是標的 設定。在明確限定內部收益率≤8.0%、融資成本（貸款利率）≤6.55%、綜合費率≤7.0%等指標的基礎上，設定資產轉讓 價格、特許經營期和基本水量等邊界條件，把已建污水處理 廠以及排水設施污水處理服務費單價(單位：元/立方米)和排 水設施服務費單價（單位：元/（公里·年））等作為主要標的。四是綜合評標。著重對投標人財務實力、資質榮譽、業績經 驗、技術能力、財務方案、人員配臵方案、技術方案和法律 方案等綜合能力的審核和評估。

四、合同約定和政府監管機制

（一）明確責權利相適應。按照國家現行法律法規的要 求，以《特許經營協議》、《資產轉讓協議》、《項目公司股東 協議》三個規范性協議形式，明確投資人和政府的職責及權 利。

（二）制定動態調價機制。池州市審計局牽頭建立完善 成本監審機制，加強價格監審；建立調價機制，根據運營質 量情況、市場價格水平建立服務費調價機制。在特許經營期 內，依據《特許經營協議》的基準價格及池州市統計部門公 布的相關數據每滿三年調整一次服務費單價。

（三）績效考評。一是污水處理廠運營考核。根據《特 許經營協議》對污水處理廠的進出水水質水量以及排水設施篇三：ppp項目實施的基本流程 ppp項目實施的基本流程

(一)編制實施方案和資格預審文件

主要工作：按照財政部要求編制項目實施方案，進行物有所值評價和財政承受能力論證，編制資格預審文件。1.編制資料清單；

2.向政府相關部門調研訪談，詳細了解項目情況； 3.編制項目實施方案，內容主要包括：

（1)項目概況

（2)風險分配基本框架

（3)項目運作方式

（4)交易結構

（5)合同體系

（6)監管架構

（7)采購方式選擇 4.進行物有所值評價； 5.進行財政承受能力論證；

（1)編制財務模型，進行財務測算

（2)重點進行財政支出測算和承受能力評估

（3)形成財政承受能力論證結論 6.向相關政府部門匯報實施方案，并進行修改完善； 7.形成項目實施方案報批稿； 8.項目實施方案獲批后，編制資格預審文件和資格預審公告； 9.協助發布資格預審公告； 10.協助項目實施機構成立評審小組； 11.協助組織項目資格預審和評審工作。(二)實施招標程序

主要工作：編制招標文件，進行招商推介，解答投資人有關問題，吸引投資人關注和參與投標。

1.制定招標階段的具體工作計劃； 2.主持起草招標文件，招標文件主要包括：

（1）投標人須知

（2）項目協議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機構參股項目公司的）

（4）技術參考資料

3.與政府有關部門討論招標文件； 4.修改招標文件并完成終稿； 5.起草招標公告并協助項目實施機構在相關媒體發布招標公告，組織發售招標文件； 6.協助項目實施機構接待潛在投標人進行現場踏勘及盡職調查； 7.參加標前會議； 8.編制標前會議備忘錄，并向所有潛在投標人發送； 9.回答和澄清潛在投標人的提問，并以招標文件補充文件的形式通知所有潛在投標人； 10.繼續研究招標文件并使文件符合法律規范和行業慣例，如發現重大疏漏或對項目實施機構不利的條款，及時以招標文件補充文件的形式進行修正； 11.將招標文件的任何變化及時通知潛在投標人； 12.與有關政府部門保持聯系，協調解決招標階段出現的各種問題； 13.制定開標計劃和開標安排，制定開標階段的各種有用文件； 14.協助布置開標現場并派工作人員參加開標儀式。(三)評標及談判階段

主要工作：制定評標標準，協助進行談判，并就協議關鍵條款進行解釋和修改，形成最終項目協議。

1.制定評標和澄清談判的計劃； 2.制定評標標準、評標方法和澄清談判策略； 3.協助評審小組對全部投標文件進行澄清、摘錄、比較和評估，計算各投標人的分值，并起草評審報告；

4.協助組建采購結果確認談判工作組； 5.參加采購結果確認談判工作組與候選社會資本就項目合同進行的談判； 6.在每一輪談判結束時編制談判備忘錄，并根據談判結果修改協議文本； 7.形成協議文本定稿； 8.協助進行中標公示； 9.發出中標通知書；

10.根據需要參與政府與投資人協議簽署儀式。篇四：ppp項目合作方案15.4.13 xxx高新區基礎設施ppp項目實施方案

近來，國家推出一系列指導性文件，積極倡導和推介 ppp基礎設施建設模式，為適應這一要求，加快我區基礎設施建設，有效提供公共產品。根據國家、省及發改、財政、住建等上級部門的指導精神，參照外地的成功做法，結合我區實際，制定我區ppp基礎設施建設項目實施方案。

一、基礎設施建設項目工程量數據采集。首先由項目

主管單位對整個高新區的基礎設施擬采用ppp模式的項目做投資總估算，具體包括道路、綠化、亮化、供水、熱力、電力、燃氣、通訊等項工程建成所需要的投資進行整體估算。經初步統計，我區1.7145613平方公里各項基礎設施建設共需投資267584.1664萬元，其中已投資

52028.077萬元，未投資215556.0894萬元。

二、聘請專業的咨詢公司做ppp整體方案。具體咨詢服務內容包括：

（一）ppp項目財務分析與評價。具體內容包括：

1、ppp項目功能邊界定位

2、ppp項目財務測算模型搭建

3、ppp項目財務分析與評價（投資額、回收期、報酬率、項目生命周期現金流預測、凈現值、敏感性分析等）。

（二）ppp項目實施方案。具體內容：

1、ppp項目

交易架構（項目投融資結構、回報機制）、運作模式（委

托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉讓—運營—移交、改建—運營—移交等運營模

式）、補償機制設計、融資方案、風險分擔機制

2、ppp操作方案編制。

（三）ppp項目法律服務。具體內容包括：

1、ppp 項目政策法規梳理與法律風險控制

2、ppp項目合同體系制定（包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營維護合同等）。

（四）社會資本方引入。具體內容包括：協助甲方遴

選投資方，參與相關的會議、談判、磋商、并發表專業建議。

我們初步選定北京中建政研信息咨詢中心作為咨詢公

司合作方，該公司情況詳見附件一，初定費用為45萬元。

三、將項目納入xxx市ppp項目數據庫。根據相關

要求將我區此項目報市財政部門成立的政府與社會資本合作中心納入數據庫。主要用于項目集中對外公示、宣傳和社會資本招募，后續金融機構介入的基本條件，以及便于ppp管理機構對項目進行指導、監督和管理。

四、兩種方式確認參與ppp項目合作社會資本方的方式

一：

（一）向社會公布ppp項目資格預審文件。在省級以上的人民政府財政部門指定的媒體上發布公告，公告內容主要包括：項目的授權主體、項目實施機構、項目概況（項目的具體內容、總投資金額、項目運營模式）、項目對社會資本的要求（包括資格、資信及業績證明文件、社會融資方法與能力、工程建設與運營能力、參與ppp項目的業績與經驗）、擬確定參與競爭的社會資本的數量和確定方法、項目公司組建方式、合作方式、經營期限、項目融資、政府授權、購買服務或付費方式、績效考核標準及獎懲機制、付費調價機制、運營維護、社會資本方終止與退出機制、社會資本方評價辦法等。

（二）、采用競爭性磋商或單一來源采購的方式遴選

資本方。向已經通過資格預審的社會資本企業發布進行競爭性磋商的通知，如取得資格預審的社會資本方有2家及以上則采用競爭性談判等形式，如只有1家則采用單一來源采購形式遴選社會資本方。此種方式的優點是規范，缺點是增加項目的程序和操作的復雜性，延長實施時間，降低效率。

二： 直接邀請符合項目要求的社會資本企業。直接向符合我區基礎設施項目ppp合作模式的社會資本企業發出邀請函，邀請函的內容包括：項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件（不可進行磋商的條件）、項目產出

說明（指項目建成后項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付范圍、標準和績效水

平）、ppp項目合作初步協議和操作方案、社會資本方應提供的項目報告書的要求。此種方式的優點是操作簡單，易于實施，提高效率，但程序稍顯簡單。

五、確定合作的社會資本方。由高新區管委會組織由

發改、財政、市政建設等相關部門及融資、建設、市政管理等方面的專家組成評審小組同社會資本企業就ppp項目合作協議中的可磋商條款進行磋商，采取好中選優最終確定ppp合作協議和社會資本方。

六、政府審批通過ppp項目操作方案或合作協議。由xxx高新區管委會研究決定通過ppp項目操作方案和合作協議（如有涉及財政補貼支出和土地增值收入部分需經同級人大批準列支，納入財政預算管理）。

七、成立ppp項目運作公司。由社會資本方和高新區授權的建投公司參股成立項目公司，該公司與高新區管委會簽訂ppp項目合作協議，項目公司進入整個項目的建設、運營、維護及到期移交等后期工作。2015年3月17日篇五：ppp項目實施的基本流程 ppp項目實施的基本流程

(一)編制實施方案和資格預審文件

主要工作：按照財政部要求編制項目實施方案，進行物有所 值評價和財政承受能力論證，編制資格預審文

件。

1.編制資料清單；

2.向政府相關部門調研訪談，詳細了解項目情況； 3.編制項目實施方案，內容主要包括：

（1)項目概況

（2)風險分配基本框架

（3)項目運作方式

（4)交易結構

（5)合同體系

（6)監管架構

（7)采購方式選擇 4.進行物有所值評價； 5.進行財政承受能力論證；

（1)編制財務模型，進行財務測算

（2)重點進行財政支出測算和承受能力評估

（3)形成財政承受能力論證結論 6.向相關政府部門匯報實施方案，并進行修改完善； 7.形成項目實施方案報批稿； 8.項目實施方案獲批后，編制資格預審文件和資格預審公告； 9.協助發布資格預審公告； 10.協助項目實施機構成立評審小組； 11.協助組織項目資格預審和評審工作。(二)實施招標程序

主要工作：編制招標文件，進行招商推介，解答投資人有關

問題，吸引投資人關注和參與投標。1.制定招標階段的具體工作計劃； 2.主持起草招標文件，招標文件主要包括：

（1）投標人須知

（2）項目協議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機構參股項目公司的）

（4）技術參考資料

3.與政府有關部門討論招標文件； 4.修改招標文件并完成終稿； 5.起草招標公告并協助項目實施機構在相關媒體發布招

標公告，組織發售招標文件； 6.協助項目實施機構接待潛在投標人進行現場踏勘及盡

職調查；

7.參加標前會議；

8.編制標前會議備忘錄，并向所有潛在投標人發送； 9.回答和澄清潛在投標人的提問，并以招標文件補充文件的形式通知所有潛在投標人； 10.繼續研究招標文件并使文件符合法律規范和行業慣例，如發現重大疏漏或對項目實施機構不利的條款，及時以招標文件補充文件的形式進行修正；

11.將招標文件的任何變化及時通知潛在投標人； 12.與有關政府部門保持聯系，協調解決招標階段出現的各種問題；

13.制定開標計劃和開標安排，制定開標階段的各種有用

文件；

14.協助布置開標現場并派工作人員參加開標儀式。.(三)評標及談判階段

主要工作：制定評標標準，協助進行談判，并就協議關鍵條

款進行解釋和修改，形成最終項目協議。1.制定評標和澄清談判的計劃； 2.制定評標標準、評標方法和澄清談判策略； 3.協助評審小組對全部投標文件進行澄清、摘錄、比較和

評估，計算各投標人的分值，并起草評審報告； 4.協助組建采購結果確認談判工作組； 5.參加采購結果確認談判工作組與候選社會資本就項目

合同進行的談判；

6.在每一輪談判結束時編制談判備忘錄，并根據談判結果

修改協議文本；

7.形成協議文本定稿； 8.協助進行中標公示； 9.發出中標通知書； 10.根據需要參與政府與投資人協議簽署儀式。