第一篇：農村金融

小額信貸是無需抵押擔保的小額度信用貸款的簡稱。國際上普遍認為這是一種專門為低收入貧困人口設計的金融產品，是扶貧到戶最有效的方法之一，小額信貸首先是國外一些非政府組織、慈善機構和社會賢達倡導發起的。在上世紀七十年代，針對那些尚有一定創收能力而被正規金融機構拒之門外的貧困人口，設計了一套信貸方法，這就是今天的制度性扶貧系統--小額信貸。由于小額信貸直接面對窮人，受到貧困人口的熱烈歡迎，產生了廣泛的社會影響，從而引起不少國家的政府和國際機構的重視。

小額信貸引入我國已經有l0年，曾在農村扶貧到戶和在少數城市幫助下崗職工中發揮了非常有效的作用。但是最近幾年小額信貸的扶貧功能正在退化，尤其在農村，已是舉步維艱。9o年代以來國家用于扶貧的資金逐年有所增加，但是扶貧資金主要用在扶持企業和基礎建設上了，這對于發展貧困地區往往是十分有益的，也是必要的，但是作為扶貧目標的大多數貧困農戶，很少能夠享受到扶貧資金的實惠。怎樣才能有效解決扶貧資金直接到戶，讓扶貧資金充分發揮扶貧效益，并為貧困農戶創造一種自我“造血” 的機制，一直是政府決策層和關心扶貧事業的人們共同思考的問題。1996年中央正式確立了扶貧要“到村到戶” 的方針，為低收入貧困農戶獲得資金幫助從政策上開辟了可能。正是在這種背景下，小額信貸被政府和國人接受了。

小額信貸的組織和運行機制

我國現行的小額信貸運作規則，是在借鑒孟加拉鄉村銀行經驗的基礎上，結合我國的實際逐步形成的，其要點如下：

1．組織形式。

第一，要建立發放小額信貸的運作機構。這個機構不僅要有放、收貸款的金融職能，而且還要有組織農戶和為農戶進行培訓服務的社會職能。因此它有別于單純進行交易的銀行。各地政府推行的小額信貸，是由銀行和扶貧辦共同完成的；非政府組織的小額信貸則一般在縣一級注冊為社團法人或依托其他政府部門來開展活動。無論政府還是非政府機構，都要有一整套完整的運作制度。

第二，要把農戶組織起來。首先小額信貸機構要對農戶進行調查和篩選，篩選出來的貧困農戶自愿組織起來，原則上五戶組建一個小組，小組選組長。五戶之間要互相幫助，互相督促，承擔連帶責任，在分期還貸中一戶有困難其他四戶有責任幫他還貸。所以通常又把小組叫做聯保小組。以五戶信用互保的形式解決了無需抵押即可獲得貸款的問題。大約六個小組(30人左右)再組建為一個中心，中心選主任。中心的主要任務是定期召開中心會議。中心會議的職能是：農戶到會上來還款；開展技術培訓和精神文明教育；同時農戶也可在中心會上交流經驗和信息。

2．運行機制。

第一，實行“小額、短期”借款原則。銀行貸款大都采取整借整還，而且額度較大，期限較長。小額信貸面對的是經濟實力弱、經營能力差、文化水平低的農戶，他們沒有經營額度較大、期限較長 項目的能力和經驗，只適于經營他們熟悉的資金需求小、技術需求低、見效快的種養業項目，所以只適于小額、短期貸款。小額是指一般上限為3000元，大多在1000---2000元之間，少的也可只借一、二百元，做個養雞、養豬的小項目。期限一般不超過一年。

第二，實行“整借、零還”分期還貸制度。也就是一年期的貸款不是年終一次還，而是全年分若干次分期歸還款。目前各地還貸的期限(次數)不一樣，有的一周還一次(一年分50次還完)，有的15天還一次(一年24次還完)，有的一月還一次(一年12次還完)。分期還貸的意義非同一般，它是一種調動貧困農戶創收積極性，變壓力為動力的有效激勵機制。同時也是培養還貸意識和保證高還貸率的有效方法。云南省有一個總結為“老母雞換來一條大水牛” 的典型。說的是一名婦女貸了1000元款，她家沒有耕牛，于是買了一頭水牛。按規定15天還一次款，一次還40多元。她于是養了幾十只母雞，用雞蛋一點一點的還款，到年底貸款還清了，家里落一頭大水牛。如果該婦女家里已經有牛，她可以把這頭水牛賣掉(年初l000元買的，養了一年后可賣到1500元)，這1500元就全是她的了，明年的生產、生活開支就寬裕多了。也正是這種刺激創收的機制保證了高還貸率。

第三，實行“連續貸款”，資金滾動使用。靠一次貸款不可能脫貧，所以還清第一次貸款后要

再給他第二次、第三次連續貸款，既提高了收入，也提高了經營能力，直到他不需貸款為止。

第四，實行無抵押貸款。貧困農戶貸款難的因素之一就是家徒四壁無物可抵，也無人給他擔保。小組聯保解決了這一難題。大多數農戶都不愿因為自己還不上款而影響其他人，產生一種精神上的牽 制作用。所以聯保在培養誠信觀念上也發揮了積極作用。

第五，貸款實行“以婦女為主” 原則。以婦女為主的貸款方式不僅可以充分利用家庭閑散勞動力，還可因為婦女勤儉持家，不亂花錢，有利于提高還貸率。同時由于婦女能借到錢，也有利于提高婦女在家庭中的經濟地位。

從以上的組織和運行機制說明，小額信貸是金融上的一種制度創新，在以下四點不同于傳統金融 制度： 一是用組織形式解決了貸款的抵押擔保問題，二是用分期還款的辦法形成一種壓力一激勵機 制，三是突破了用貸款賺錢再還貸的傳統模式，四是形成了一種排除富人的自然篩選機制。富人看不上小額度貸款，更不愿接受分期還款的麻煩，自動遠離，為窮人留出了一塊獨有的天地。正是這幾項制度創新，形成了專門針對窮人的金融服務模式，從而解決了貧困農戶(和低收人人群．)貸款難的問題。

小額信貸在我國的運行與發展

我國的小額信貸，是一些國際組織和非政府組織把國際小額信貸扶貧經驗引進國內來的。中國社 會科學院的試點就是其中最早的試點之一。1994年，社科院農村研究所的扶貧課題組，利用外資，借鑒“鄉村銀行” 的方法，在國務院扶貧辦的支持下，與當地政府合作，在河北省易縣、河南虞城和 南召縣，陜西省商洛地區的丹鳳縣，先后建立了四個試驗點(在民政部門注冊為“扶貧經濟合作社”)試點經驗以其高效益和高還貸率(99％以上)而受到媒體的關注，同時也引起中央負責同志的重視，認為： “經驗值得參考”。外經貿部交流中心與聯合國開發計劃署合作的小額信貸，中國扶貧基金會、全國婦聯的小額信貸項目，以及一些慈善組織和雙邊合作項目中實施的小額信貸扶貧項目，星羅棋布在全國的200多個貧困縣，他們是中國小額信貸扶貧的先行者和探索者，他們堅持扶助貧困，傳播愛心，探索經驗，在推動我國小額信貸扶貧到戶中發揮了積極作用。但是他們的規模都不大，對于我們這樣一個窮困人口大國來說，這一事業還必須由政府來推動。政府推行小額信貸，始于1996年。陜西省商洛地區可以說是政府小額信貸扶貧到戶的先行者。在中央明確提出扶貧要“到村到戶” 的方針后，商洛地區的黨政領導認真研究和總結了丹鳳縣的經驗并開始試點和推廣。同時，陜西省委、省政府對丹鳳的經驗也予以肯定，并于1996年9月決定在全省不同地區的6個縣進行試點。同年10月，商洛地委在丹鳳召開現場會，要求全地區的七個縣市，每縣選1個鄉的1—2個村進行試點，第二年即1997年在全地區的七縣市全面推廣，從而拉開了我國大面積推廣小額信貸扶貧的序幕，之后各省也紛 紛開始了試點。1998年10月中共十五屆三中全會關于農業和農村工作若干重大問題的決定中，要求“總結和推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”。1999年6月召開的中央扶貧工作會議指出：“小額信貸是一種有效的扶貧到戶形式，資金到戶率高，還貸率高，項目成功率高，深受貧困農戶歡迎。各地要把小額信貸作為保證信貸資金扶貧到戶的重要措施，在總結經驗、規范運作的基礎上，積極穩妥地推廣”。從此小額信貸作為扶貧工作的一項重要政策提上工作日程。1998年形成了一個小額信貸推廣高潮，隨著政策力度的加強，小額信貸扶貧的規模也在擴大。據我們估算，到2o00年全國(主要是西部省份)投入小額信貸扶貧的資金大約有6O億元左右，大約有2000萬以上的貧困人口獲得過小額信貸的扶持。小額信貸在完成“八七”扶貧攻堅計劃中發揮了重大的作用。以商洛地區為例，從1997年到2000年，商洛地區共組建200多個鄉鎮扶貧社，440o多個貧困中心，22000多個聯保小組，累計投入扶貧到戶資金3．36億元，解決了41萬人的溫飽問題。在1997年后全國農民人均收入連續四年下降的情況下 商洛地區的農民收入卻保持了良好的增長勢頭，小額信貸功不可沒。但是由于小額信貸扶貧到戶工作量較大，成本較高，加上體制不合理，政府主導的小額信貸在2001年以后逐步走人低潮。

政府小額信貸的困境

政府主導的小額信貸，開始是由各級政府的扶貧辦向農業發展銀行承貸承還，然后再貸給農戶。扶貧任務和扶貧資金的一致性使小額信貸獲得了一次較大發展，還貸率超過90％，但是非金融

部門貸款“不合法”，壞帳無法處理，于是中央決定小額信貸從農發行劃歸農業銀行，由農行為主操作，“政府管扶貧，銀行管資金”，這些不一致性最終導致政府主導的小額信貸日漸衰落。具體原因究竟在哪里呢?

1． 從農業銀行的角度看，農行有自己的苦衷。

第一是不愿做。農行是商業銀行，商業銀行是“以

盈利論英雄”。而小額信貸工作量大，成本較高，效益較低甚至虧本。例如一筆1O萬元貸款(對銀行來說已經是很小了)，只需簽一個貸款單據一個合同，借一次還一次。而小額信貸，每戶以2000元計就是5O筆，要簽5O份合同；如果1個月還一次款，就要還6OO次，如果農戶只貸1000元，加上15天還一次款，就又增加一倍的工作量。作為商業銀行不愿干是合情合理的。一

第二是沒有力量做。農業銀行在收縮農村業務，撤消了大部分鄉鎮營業所，主要業務轉向縣以上的城市業務。一個貧困縣，幾十個鄉鎮，保留營業所的只有1—2個鄉鎮，也就是說農行在農村已經沒有腿了，即使農行愿意做小額信貸，也沒有力量干了。第三是政策不公平。過去扶貧貸款中央解決，而現在扶貧貸款資金由農業銀行白籌，自然會影響積極性。．

2．從各級扶貧辦的角度看，扶貧到戶是中央的政策，也是他們的職責，但做起來困難很多。在扶貧辦向農業發展銀行承貸承還資金并主管小額信貸時，各級都成立了專門的小額信貸機構，由政府提供部分操作經費(再由農民負擔一部分)。農行接管后，開始時尚有“攻堅” 任務壓在頭上，扶貧辦與農行的合作尚可維持，扶貧辦協助農行放、收貸款，農行給予適當辦公費補貼。但2o00年以后，扶貧辦系統的專門機構基本解散，經費終止，農行的辦公費補貼又不足以彌補費用，扶貧辦的參與越來越少。由于上述原因，農行的所謂小額信貸已基本上拋棄了小額信貸的基本原則，異化為向富裕者傾斜的小額貸款。加上從來沒有明確過必須有多少資金用于小額信貸，所以小額信貸成了一項軟任務。目前除部分地區扶貧辦與農行協調較好的尚有扶貧小額信貸運行外，大多數地方的扶貧小額信貸或者名存實亡，或者根本就沒有了。為此，很多人呼吁，再次振興小額信貸，為貧困農戶、為城市弱勢群體劃出一塊能提供微型金融服務和技術培訓服務的空間。因為直到現在，還沒有一個比小額信貸更好的扶貧到戶的辦法。

振興小額信貸的幾點建議

溫家寶總理在貴州視察時指示： “農村小額信貸扶貧是幫助農民扶貧的一個有效途徑，一定要把這件事辦好”。要辦好這件事，首先應做好政策調整。如果確認小額信貸是扶貧到戶的有效方法，就應制訂專門的政策文件，并提出實施的具體措施。

以下幾個問題必須解決。

1． 解決資金問題。

一是要有專項資金，中央財政應明確劃撥出一筆專門用于小額信貸的資金(例如50---100億元)，沒有專項資金，小額信貸必然被其它資金需求擠掉，過去沒有專項資金是小額信貸衰落的重要原因之一。

二是小額信貸要有操作費用，小額信貸衰落的最重要的一個原因是成本高，為什么成本高呢?因為面對分散的、貸款額度很小的千家萬戶，工作量很大，操作成本自然增加，即便完全實行市場利率也很難收支平衡。所以中央不僅要解決專項資金(貸款本金)，還要解決操作費用。如果農戶貸款實行市場利率，中央財政把每年的貼息用來支持操作費用就完全解決了。

三是要有風險準備金。任何貸款都會有呆壞帳損失，銀行靠利潤解決，小額信貸作為扶貧行為，風險應由國家承擔，以保證貸款本金(50—-100億元)不變，周而復始，循環使用。

2． 貸款實施市場利率。

我國扶貧實行政府貼息的低利率貸款，本意是好的，然而窮人并沒有享受到貼息的好處。為什么呢?因為他們根本貸不到款，或者很少能貸到款。低息引來了“尋租人”，優惠了富人和企業，還引發了腐敗。所以學術界普遍認為應當取消貼息，實施市場利率。阻止了尋租人，窮人反而能貸到款，這就是市場的辯證法。大家關心窮人的承受力，這是多余的想法。我們已經進行了十年的實踐。1994年我們實行年息8％(實際達到16％)，當時低于市場利率(20％左右)，以后國家再降息，我們沒有動，一

農民們仍然向我們借款。這說明：

第一，農村金融服務不到窮人；

第二，窮人最關心的是能不能借到款。只要能為他們創收提供啟動資金，再加上技術服務，多創收一點，利息的費用就出來了，所以只要不是高利貸，他們是可以接受的。采用市場利率，中央財政的貼息，就可以用來解決小額信貸成本高的問題了。

3． 非政府組織是正規金融機構的補充。

應當給予他們合法的地位，繼續支持他們，創造一個多元化的農村金融市場。

第二篇：關于農村金融（本站推薦）

關于農村金融為農服務的調查

由于我國改革開放以來的農村體制關系，目前農村大部分農民依舊保持著“小本經營”的生產模式，具有投入小、成本高、風險大、積累少等特征。但隨著農村經濟發展進步，特別是“一免兩補”政策使農民生產積極性空前高漲，很多農民不在滿足于“年吃年用”，他們更希望通過增加投入，擴大生產，多種經營，達到增收致富的目的。但隨之而來的一些問題，特別是農村融資體系與農村快速發展需求不相適應的問題，逾顯突出，雖然近幾年農村金融改革盡了很大努力，也取得了一定的成效，但總的感到資金推動農村經濟發展的能量還沒有充分釋放。需要我們各級政府與金融部門做大量的工作和努力。

一、正視三個現實。

1、融資覆蓋面過窄，農民求貸無門的現實。看待對農金融支持能力一個重要指標就是金融服務覆蓋面。但事實上，受多種主客觀的影響，一方面，在農村普遍存在著“三分之一”現象：以長赤片區為例，年收入在10000元上的農民群體中貸款比重只占5%，年收入在5000元以下的家庭貸款比重也只有29%，而片區貸款比重占64%的農民多為年收入3000元和2000元之間群體。體現在大部分富裕戶受到傳統-1-

觀念和經營規模影響，不愿貸款；貧困農戶無從擔保，償還能力弱，貸不著款，農村弱勢群體貸款無保證；有融資能力往往局限于農村中等階層（有一定償還能力，又缺少資金）且普遍數額小、周期短。另一方面，目前農村金融機構為降低經營風險在嚴格貸款條件同時，普遍實行了貸款第一責任制和貸款責任終身追究制，層層建立清收不良貸款責任制和新增貸款風險考核責任追究制，這種剛性的信貸管理措施，使大部分信貸員認為“多貸多風險、少貸少風險、不貸無風險”，在一定程度上制約著農村信貸資金的有效投入。盡管農村信用社放寬貸款條件，開辦了農戶小額信用貸款，但由于貸款授信額度（最高為3萬元）的限制，使現有的農戶授額度不能滿足大多數農村種養大戶和農業產業化發展的信貸資金需求，很多農民無法實現大額貸款和短期周轉性貸款，這也是造成民間借貸暗流涌動的根本原因。

2、金融機構服務能力不強，生存狀況堪憂的實現。農業受自然規律和市場風險的雙重影響，是一項周期長、風險高、回報慢的產業，而商業銀行的追求利益最大化的商業本質決定了商業銀行從農村全線淡出。另外，信用社因其政策性強在用途、結構、期限等方面條件過于嚴格、與農業產業化發展要求不能夠完全吻合等因素的困擾，不能很好地找到政策任務和市場盈利的結合點，借貸雙方的利益無保證、利息過高等“先天不足”。

3、融資結構不合理，資金投放導向作用不明顯的現實。由于傳統觀念的慣性作用和農村金融資供求矛盾緊張以及不良貸款包袱沉重等因素，當前的金融機構還習慣于“買方”市場，不注重也不樂于開發市場，增加服務品種，體現在樂衷于小額貸款（事實上也只限于小額貸款）。在代表農業發展趨勢的優質農產品、綠特種植種和畜牧業以及農產品加工、儲運保鮮等金融支持上沒有實現有效對接，資金導向作用沒有發揮。

二、找準二個定位

1、信用社應突出以政策為保障，強化服務性。農村信用社一方面擔負著政策任務，一方面還面臨著提高經濟效益、增強生存能力的問題，在利與“益”上不能簡單地取舍，而應把注意力和興奮點集中到提高服務能力和服務創新上，用服務推進政策落實，用服務得高利潤水平，增強發展能力，在改進貸款管理方式、放寬貸款條件，豐富信貸品種、拓展業務新領域上下功夫，使其真正成為“農村融資的主力軍”。當前，農信社應重點制定適合“三農”經濟發展要求的激勵與約束相對稱的信貸營銷激勵機制，以規范引導信貸人員的信貸行為，在有效控制風險的基礎上，最大可能地加入支農信貸投入，為“三農”經濟發展營造公平、合理的信貸支持平臺。

2、民間融資應突出合理疏導，強化規范性。在嚴歷打擊

非法集資和放高利貸行為，有效防范金融風險的前提下，考慮現有的國家商業銀行和農村信用社不能滿足農村融資的現實，應適度放寬農村金融市場的準入條件，容許民間借貸在一定時間一定范圍內存在，建立民間借貸管理協會，嚴格監管。積極引導正當合理的民間金融組織，將其納入到農村金融組織體系中加以監督，使其公開化，規范化，以其投向自由、借貸期限靈活和手續簡單等優點來滿足農村經濟發展中多元化和多層次的融資需求。

三、建立健全四個體系

1、金融服務體系。調整貸款戰略，實現農業貸款結構的優化。要針對農業組織調整的需求，向農業產業化、規模化和種養多元化提供大力支持，如對大型農機具開展抵押貸款、畜牧業專項長期貸款業務等：對專業種養、支柱農業開展農產品抵押貸款。要針對農村發展二三產業的需求，得高非農業貸款比重，如對流通業經濟組織提供商品抵押貸款；對農產品加工業可以發展農產品收購資金貨款：要針對農村基礎建設的需求，加大對城鎮建設的信貸投入，重點支持對區域經濟有帶動作用的經濟重鎮，商品住宅建設和綜合配套設施建設；要針對農村住房、教育等消費需求，增加農村消費信貸的投入。通過發放住房消費貸款，以拉動農村建材等相關行業的發展和改善農民居住條件；通過發放助學貸款，解決貧困子女上學難的問題。

2、農民信用體系。信用體系的建立是保證農貸暢通的重要保證，在建設信用體系上，政府要充分行使職能作用，協調好、處理好各方關系各方關系和利益，努力構建資源共享、評定權威、約束有效、維權有力的信用體系。一是成立社會公眾信用數據庫，建立公開的社會信息披露制度。二是建立社會化的信用等級評定制度，廣泛評估、公布守信狀況、經濟實力和發展趨勢，全面、準確、公正地評定各經濟實體的信用等級，并做好依法公布工作。三是加強信用懲戒制度的建設。出公安部門牽頭，聯合檢察機關、法院、工商、稅務、銀行等部門建立信用聯席會議制度，對不守信用者的經濟行為予以限制。

3、農業保險體系。農業生產是一個高風險的產業，進行結構調整投入越大風險也就越高，如果沒有一定農業保險支持，很多農民根本不敢涉足。通過農業保險的介入，可使農民在對結構調整中的高見風險不確定性大降低，另外一個重要意義還在于，隨著風險的降低，一方面可以使為金融提供基本的還貸保證，減輕貸款顧慮，另一方面也可使農民敢于貸款，提高貸款熱情，因此說，這是一個農民、金融機構、保險公司三方受益的事情。

4、農業基金體系。設立農業結構調整其金。該其金主要用于發展在農業結構調整中具有比較優勢的項目，以及為在結構調整中收入受到影響的農民提供補貼。這是國際上一些

國家通行的做法，也符合WTO的有關規則。同

四、抓住一個根本

現代經濟一個基村特征就是資本與產業和市場的高度融合，也可以說沒有具有競爭力的產業與市場就不可能更吸引資本，這也是資本的趨勢利性所決定的，為此，解決農村融資難根本出路還是在于實現農業產業化和市場化.通過產業化和市場化。發展農業產業化要重點通過途徑：一是推動農產品轉化，鼓勵和培植各種加工企業，實現工農結合，互動互促。二是發展畜牧業，實施“主輔換位”。三是推動土地合理流轉，提倡土地規模經營。四是推動勞動力轉移，促進集約農業發展。我們必須要充分認識到，政府在解決農村融資難的問題中，絕不能就融資抓融資，而應樹立“大融資”的觀念，加強城鄉統籌、工農統籌、區域統籌、行業統籌、要善于用統籌的方法解決農村融資難的問題。

第三篇：農村金融淺析

我國農村金融發展現狀研究

摘要：農村金融是我國農村經濟現代化建設的重要組成部分,推動農村金融發展有助于改善我國城鄉差異,縮小貧富差距,提高農村居民生活水平。近些年來,我國農村金融發展迅速,金融機構覆蓋率和金融資產總量都取得了明顯的成效。但是農村經濟發展落后,農村金融市場規模、金融發展效率和農村金融服務等都遠遠落后于城市。農村金融抑制阻礙了農村經濟的快速發展。因此,只有解決農村金融抑制問題,才能保證農村經濟健康快速發展。本文通過對當前中國農村金融結構的分析，對比當前已經發展起來的部分農村和國外農村發展經驗，借鑒他們的成功經驗，對我國現階段農村金融發展提出建議和并作出了美好展望。關鍵字：農村經濟農村發展金融結構國際經驗

一、我國農村金融發展概況

所謂農村金融，是指貨幣在農村農業的發行流通和回籠，存款的吸收和提取貸款的發放和收回，以及其他與貨幣流通和銀行信用有關的一切活動的總稱。農村的各類銀行是主要的金融機關農村的金融機構，包括銀行金融機構非銀行金融機構和金融監管機構農村金融，能夠極大地促進農村經濟發展。其發展狀況的好壞影響到農村經濟發展的速度規模效益和效率等，目前雖然我國農村的合作性商業性和政策性金融機構都有了較大發展，在一定程度上促進了農村經濟的發展，但由于各類金融機構相互間的關系沒有理順，沒有建立起合理的管理體制和良好的運行機制，直接影響了農村經濟的發展只有進一步推進農村金融體制的改革完善農村的金融經營機制理順，相應的各種關系才能真正發揮其助推作用。

與以往相比，目前我國農村金融市場得到了積極地扶持與發展，財政支出政策陸續出臺，政策性銀行支農領域逐步擴大。在財政引導下的農村金融改革進一步展開，2009 年 3 月，財政部頒發通知，決定開展縣域金融機構涉農貸款余額增量獎勵試點，并對新型農村金融機構實行定向費用補貼。與此同時，我國針對農村唯一的政策性金融機構———農業發展銀行，近年來不斷開拓支農領域，積極地發揮著其作為政策性銀行的作用。

發展新農村金融機構有利于促進農村金融市場的競爭程度，提高資金利用的效率，有利于滿足不同群體、不同層次的金融需求，成為農村金融發展的有

力推動機。而國家有關部門的各項政策措施與文件的陸續出臺更是證明了新型農村金融機構的發展步伐加快，2007 年銀監會調整和放寬了農村地區的銀行業金融機構準入政策，鼓勵社會資本到農村地區設立新型的農村金融機構。截止到2008年年底，全國經過銀監部門批準成立的村鎮銀行達到了 89 家，貸款公司 6 家，農村資金互助社 10 家，貸款余額 27.9 億元，累計貸款39.7 億元。

二、我國當前農村金融發展存在的問題

雖然經過了長足發展和多次改革，但是農村金融市場依然存在著很多的不足。目前我國農村金融問題主要表現在農村金融供給不足，制約了“三農”發展以及城鄉“二元結構”的消除，農村金融的供給問題既表現在總量上，也表現在結構上，而其中以結構問題最為突出，主要表現在以下幾個方面。

(1)農村金融資金外流嚴重。我國正規的農村金融系統，如中國農業銀行、郵政儲蓄及農村信用社等，均為農村資金外流的重要渠道。中國農業銀行縣以下營業網點在農村多存少貸，使得農村資金大量外流；郵政儲蓄機構是農村金融一個典型的“抽水機”，其只存不貸，存款完全流出農村，成為龐大的資金“漏斗”；農村信用社存貸差連年增大，也成為農村資金外流的重要渠道。

(2)農村金融支持服務功能不完善。農村金融網點設置不合理，網點大多集中在經濟較為發達的縣城及城郊，邊遠鄉鎮的農民得不到有效的金融服務；農村金融服務單一，主要集中在信貸業務上。新興的業務，如保險、理財咨詢等在農村未得到普及。

(3)信貸配給嚴重，導致正規金融與非正規金融的功能錯位。造成正規金融機構對農村信貸總量不足，導致農村貸款主體獲得貸款比較困難。

(4)農村利率管制嚴格。作為農村正規金融機構的農業銀行和農村信用社，其貸款利率在中央銀行制定標準基礎上按照20%的浮動范圍執行，而存款利率嚴格按照計劃利率執行。利率管制加劇了農村的金融抑制，在很大程度上失去了靈活反映市場資金供求狀況和資金價格

變化的經濟信號功能，最終影響了農村金融資源的優化配置，不利于提高投資收益和促進農村經濟增長。

(5)農村信用社作為新農村建設的主力軍，其發展收到體制上的制約。農村

信用社產權從開始就未得到清晰的界定，產權由國家控制，導致農村信用社對政府的依賴。且有關部門規定，財政性存款、建筑業存款等不能存于農村信用社，使其難以吸收低成本存款，造成農村信用社資金來源少，制約了其作為新農村建設主力軍的發揮。

三、國外農村金融發展經驗啟示

為了農業的發展，各國政府常對農業實施帶有扶持性和優惠性的經濟政策，如：對農業提供低息長期貸款和開發性貸款，發放具有優惠利率的貸款。因此，政策性金融是農村金融體系必不可少的一部分。同時，通過對國外農村金融發展的成功經驗的學習，可為我國新農村建設中農村金融發展提供以下啟示：

(1)針對新農村建設，對農村金融體系結構進行調整。農村金融機構要多元化，以政策性金融為主導，商業性金融與合作性金融為主體，同時，農業保險和信用擔保機構并存，各部分職能有機協作，構建適合農村金融需求的農村金融體系，服務新農村建設。

(2)規范民間金融行為。農村金融制度供給的不足，使農村正規金融供給短缺，農民轉向民間金融。民間借貸具有成本低、速度快等優勢，與正規金融形成了強烈的互補效應。對有組織的民間借貸要從法律上予以承認和規范，保護借貸雙方的權益，使更多的民間資本有組織、有計劃地注入農村金融市場。

(3)完善農業保險體系。農業保險是分撒和降低農業風險的重要途徑之一，應建立多層次、多渠道、多主體經營的農業保險體系。加快農業保險制度建設，根據農業發展的實際需求，增加農業保險的險種，擴展我國的農村保險事業，為農業生產發展提供保障。

四、改進和發展當前農村金融的一些建議

從上述分析可以看出，我國雖然也建立了包含政策性金融，合作性金融以及商業性金融在內的全方位的農村金融體系，但相關政策機制仍不夠健全，政策體系設計也還存在很多缺陷。政策性金融由于缺乏農村經濟體系內生金融制度的支持，導致資金使用效率較低、資金覆蓋面狹窄，合作金融雖然覆蓋面廣，但受制于自身資本充足率較低等現實，難以支撐農村金融生態全局； 商業性金

融對農村普遍存在信貸歧視，已紛紛退出農村金融市場。唯一的農業銀行雖正在回歸支持 “三農” 的政策范圍，真正發揮作用還需假以時日。其具體政策更是缺乏系統性、全面性和針對性。目前的政策性金融、商業性金融、合作性金融職能出現相互混淆和交叉，自身定位不明確，支農效果大打折扣。因此，設計更為完整的政策機制和體系已成為推動當前農村金融發展的重要任務之一。

(1)創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，吸引各類資本進入農村市場機制的核心是競爭。當前鄉鎮區域內的貸款市場基本處于農信社“被動壟斷”的局面。要改變這一局面，提高金融市場運行效率，必須進行增量改革。依靠村鎮銀行、資金互助社、貸款公司等新型農村金融機構以及郵政儲蓄銀行，增加市場供給，逐漸培育農村金融貸款市場的競爭機制。

(2)逐步建立完善的競爭性金融體系我國農村金融體制改革的根本是競爭金融制度。由于農村經濟發展的層次性和差異性，相應的我國農村金融的發展也應該是具有層次性和多樣性，因而競爭性的農村金融市場必須是多層次的。而目前農村金融已經具備政策性、合作性和多樣性 3 個層次，但各個層次內部的多樣性是比較差的。故而，我國完善的競爭性金融體系應該充分發揮政策性金融的宏觀調控作用，充分利用農業銀行、合作金融的商業化作用，以及農村小型金融機構的補充作用。方向主要是農村基礎設施改善貸款，農村糧食公共安全體系建設貸款、農村預警機制建設貸款等。商業性金融應該通過財政支持，稅收支持等方式引導。

(3)構建健全的農業保險制度

農業保險制度是農村金融發展的有益補充，發展農業保險有助于穩定國家的財政支出，有助于促進農村金融的發展，還具有資金融通、儲蓄等派生的功能。因此，大力發展農業保險事業是發展農村金融的一個有力的促進因素。農業生產由于受到自然條件的影響，具有很大的風險。如何降低風險，提高農民收入，這不僅是農業發展的需要，也是農村金融發展的需要。隨著中國加入世界貿易組織，對農業的補貼方式也被要求在 WTO 規則下進行。農業保險作為一種重要的支農政策，被世界貿易組織界定為可在財政上進行補貼的工具。美國、加拿大和日本，農業保險是農業保護政策和農民社會福利政策的組成部分，而很多發展中國家，農業保險本身就是農村金融政策體系的一部分。

(4)建立與市場運行相匹配的管理體制

市場機制的有效運行離不開科學、高效的市場管理體制。現代經濟中，已經不存在完全自由化的市場機制，對金融市場而言尤其如此。市場管理體制包括兩個方面，一是管理層級和組織機構的建設； 二是法律法規等市場規則的建設。當前，我國金融市場體系的建設還很不完善。宏觀調控和市場監管體系需要根據農村金融發展進行必要的調整。從市場監管規則來看，除新型農村金融機構之外，農信社等農村金融機構執行與非農金融機構相同的規則，較少體現角色定位的特殊性。除了中央從 2004—2009 年連續頒布的 6個“一號文件”等文件性規定之外，對農村金融機構的有關規定大多分散在金融管理的一般規范中，很不系統。雖然農村金融市場的運行還存在大量的非市場因素，但在社會主義市場經濟條件下，市場在農村金融資源配置中發揮基礎性作用，是國民經濟發展的整體要求。目前金融市場建設的核心任務是根據農村金融發展的實際情況，逐步推進金融市場建設，完善金融市場機制。

(5)健全農村金融貸款抵押擔保機制

一是要建立不同的所有制形式的擔保機構，允許多種所有制形式的擔保機構并存。鼓勵政府出資的各類信用社擔保機構積極拓展符合農村特點的擔保業務，有條件的地方可設立農業擔保機構，鼓勵現有商業性擔保機構開展農村擔保業務。二是要增強擔保公司實力。擔保公司要增強發展意識，通過品牌建設增強自身實力。三是要完善擔保運作機制。要針對農戶和農村中小企業的實際情況，實施多種擔保方法，探索實行動產抵押、倉單抵押、權益抵押等擔保形式。

第四篇：農村金融

農村金融

婁彥曉：改進我國農村金融服務體系的思考(2011-09-30)

摘要：本文從經濟環境建設、金融基礎建設、政策環境建設三個方面提出了促進我國農村金融服務體系可持續發展的一些措施和建議。

關鍵詞：農村金融，金融服務體系，問題與改進

一、我國農村金融服務體系的發展狀況

（一）我國農村金融服務體系的發展歷程。

第一階段：1979－1993年。這一階段主要是恢復和成立新的金融機構，形成農村金融市場組織的多元化和競爭狀態。放開了對民間信用的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織；允許多種融資方式并存；重新恢復農村信用合作社名義上的合作金融組織地位。

第二階段：1994－1996年。這一階段明確了新的目標和思路，提出了新口號，建立一個能夠為農業和農村經濟發展提供及時、有效服務的金融體系。為此，1994年成立了中國農業發展銀行，將政策性金融業務從中國農業銀行和農村信用合作社業務中剝離出來，加快了中國農業銀行商業化的步伐，繼續支持和鼓勵農村信用社商業化改革，大量組建農村信用合作銀行。

第三階段：1997年至今。經歷了1997年開始的通貨緊縮合亞洲金融危機后，國家強調繼續深化金融體制改革，并且開始重視對金融風險的控制，收縮國有專業銀行戰線，在國有專業銀行中推行貸款責任制，對民間金融行為進行壓制，打擊各種非正規金融活動。對農村信用合作社的改革成為農村金融體制改革的重點。放寬對農村信用合作社貸款利率浮動范圍的限制，加大國家財政投入以解決農村信用合作社的不良資產問題，推動并深化信用合作社改革試點工作。

（二）我國農村金融服務體系的發展現狀。

農村金融資金信貸支農力度遠遠不足，供求矛盾日益突出。農村經濟不斷發展，農村金融的資金需求非常旺盛，并且呈現多元化的特征。從業務品種看，既有傳統的存款、貸款、匯款等服務需求，也有農業保險、農業投資以及金融咨詢服務等等；從服務對象看，既有農村基礎設施建設的融資需求，企業生產融資的需求，還有個體農戶生產生活的融資需求。農村資金缺口非常大，導致資金供求矛盾日益突出，農村貸款對象的貸款額度較低，而交易成本較高。農業產出存在很大不確定性，使得農業投資具有比較效益低、風險相對高等特點，資本形成效率整體水平較低。財務信息不對稱調查表明，由于缺乏有效的財務報表和數據資料作為參考，農村放款人平均需要與農戶進行較長時間交往才能采集足夠的信息，從而判斷是否提供信貸。

二、我國農村金融服務體系存在的問題分析

（一）農村政策性金融機構功能不健全。

主要表現在：（1）農業發展銀行業務范圍狹窄，功能單一。政策性金融機構對農村經濟的投入明顯減少，導致農業發展銀行的貸款余額逐年下降，其信貸支農的作用明顯弱化。（2）農業發展銀行資金來源不穩定。農業發展銀行資金應主要來源于財政無償撥款和有償貸款。但財政歷年收支不平衡帶來巨大的壓力，撥補資金不能按時到位，導致籌資成本上升，與農業發展銀行的優惠貸款形成了巨大的利差缺口。

（二）國有商業金融機構在農村金融領域內的功能趨于弱化。

一是縣級金融機構大量撤并，縣域金融體系萎縮。1998年到現在，四大國有商業銀行按照集中化管理的要求和規模效益原則，業務重點逐步向大中城市轉移，相應撤并了大多數縣及縣以下的分支機構。二是銀行信貸資金投放不足，農村資金大量外流。

（三）農村信用社在“支農”方面力不從心。

一是農信社至今依然沒有擺脫來自地方政府的各種干預；二是農信社所有權主體缺位，社員股不具備監督和決策權利，道德風險發生率較高；三是政府是農信社的隱形擔保者，完全按照市場規則去實現市場退出，這樣極易造成局部金融動蕩，甚至引發系統性風險；四是農村信用社歷史上形成了大量不良貸款和虧損掛賬，多數地方的信用社不良貸款率較高，相當比例的信用社已經資不抵債；五是為了自身財務上可持續發展，農村信用社經營中商業化傾向嚴重，使資金大量流向相對收益率較高的城市或非農部門，農戶和其他經營主體常常難以得到貸款。

（四）郵政儲蓄對農村金融資源的分割。

引發農村金融資源配比失衡的一個重要原因是郵政儲蓄的產生，國有商業銀行收縮在農村領域的存貸業務網點，為中國遍布城鄉的郵政網點提供了巨大的吸儲空間，農村金融資源開始向郵政儲蓄和農村信用社集中。

（五）農業保險不適應“三農”發展需要。

我國的情況是農村人口占總人口3/4以上，也是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，但農業保險的魔法戰卻嚴重滯后于農民對風險控制的需求和農村經濟的發展。經過90年代初期短暫的快速發展后，農業保險一直處于停滯不前的狀態，大部分險種已經停辦，其業務量日益萎縮。

（六）不能滿足市場多元化的需求。

現有的金融體系不能滿足“三農”多元化的金融需求，包括個體農戶生產生活的融資需求以及農村基礎設施建設的融資需求，還有企業生產融資的需求。在貸款結構方面，農村借貸尤其是小額的農戶借款只能依賴農村民間融資特別是社區借貸、人情借貸來滿足；在貸款規模方面，正規金融機構對農民的生產經營性貸款規定了比較小的額度；在貸款期限方面，農村一些正規金融機構規定不向農戶提供中長期貸款，這樣不適應農業生產自身固有的自然規律。

三、我國農村金融服務體系的改革與完善

（一）完善內部治理結構和強化約束機制。

要想把農村信用合作社真正辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，實行民主管理、科學決策、自主經營、自擔風險的社區性地方金融機構，就要完善內部治理結構，強化約束機制。一是可按股份合作制改造農村信用社，組建農村合作銀行；二是在發達的農村地區組建股份制農村商業銀行，并與當地的城市商業銀行進行重組。此外，還可以向國外學習，通過對以服務三農為宗旨的農村信用社免征利息稅、適當降低營業稅和所得稅稅率及減少存款準備金、放松利率管制等措施進行必要的扶持。

（二）擴大政策性金融業務范圍。

強化政策性金融的支農作用，建立合理的政策性金融財政補償機制，促使社會資金流向農業和農村，從而緩解農村資金短缺問題。還要強化政策性銀行導向作用。農業發展銀行應積極支持有利于農村經濟發展的農田水利基本建設、技術改造、提高農業綜合生產能力，扶持種植業、養殖業和以農副產品為原料的加工業，扶持改善農業生產和農村生活條件的重大項目和龍頭企業。

（三）發揮國有及股份制商業銀行的支農作用。

針對商業銀行的趨利性和大量分流農村資金的狀況，建議明確各行分支機構在城鄉的資金使用比例。鼓勵商業銀行與信用社等農村金融組織合作，充分發揮其資金實力雄厚、服務手段先進、網點眾多的優勢，參與一些投資大、周期長的農業基礎建設貸款，以分擔風險；在互惠互利的基礎上，雙方開展資金結算、產品創新、網絡共享等金融合作。各商業銀行也要加快農村金融產品的開發，提高服務質量，為“三農”發展提供優質、高效的服務。

（四）規范農村金融市場秩序，發展新型金融主體。

第一，撒并郵政儲蓄機構。將郵政儲蓄機構撤銷，或將其改造成獨立核算、自主經營、自負盈虧的商業銀行，或是將其并入政策性銀行，使其成為能解決農發行資金來源緊張問題農發行的基層網點。第二，規范與發展民間金融組織。應承認這些體制外金融組織的合法地位，使其從地下轉為公開，并為之創造發展條件。第三，建立與發展農業保險、證券、信托、租賃等非銀行金融機構。

（五）調整農村金融的市場準入政策。

應調整農村金融的市場準入政策，使更多的民間資本進入金融機構，更好地為當地的社區服務。一是制定民間金融管理法規，對農村民間借貸活動依法進行監管，以立法方式賦予民間金融相應的法律地位。打擊高利貸和從事擾亂正常金融秩序的地下金融活動，有效保護農村合法的借貸活動。二是從現實出發合理整合農村民間金融，以逐步利率市場化為基礎對農村民間金融進行合理整合，為農村民間金融提供合法載體，允許創建農村民間銀行，依托農村合作金融組織吸收農村內部閑置資金，促使農村民間借貸向規范化方向發展。□

黃俊：農村中小金融機構大額貸款管理如何破解“四缺”難題(2011-09-23)

近年來，隨著經營效益的提升及資本實力的壯大，部分農村中小金融機構發放大額貸款的沖動也在加大。截至2011年6月末，福建省漳州市農村中小金融機構大額貸款余額比2009年末增長1.7倍，占各項貸款的比重增長近1倍，但大額貸款管理能力卻未得到同步提高，潛在風險較大。筆者在此分析了農村中小金融機構大額貸款管理主要存在的“四缺”問題，并提出“五加強”的建議對策。

問題：“四缺”

風險管控意識欠缺。農村中小金融機構在資本壯大之后，部分決策者的首要思路就是要“做大、做強”，盲目追逐大客戶，審慎經營及風險管控意識弱化，主要表現在信貸投放種類轉向大額化，對內控制度的檢查變成例行公事。同時，部分決策者通過“看人情、走關系”的方式來審批貸款。例如，某聯社今年1月份新增千萬元以上的借款戶9戶、金額1.32億元，其中1個基層信貸員在短短的幾天時間內就發放了 3筆千萬元以上的大額貸款，最短的只用2天時間——后得知此乃聯社領導的意圖。

風險管理制度缺失。目前多數機構大額貸款仍沿用一般小額貸款方式管理，用一般的貸款利率定價指標對大額貸款利率進行測算，貸款風險與貸款價格明顯不匹配。多數機構未針對大額貸款特點制定貸后風險管理工作的事后評價制度，對違規人員也只是按照其他信貸規定追究責任，缺乏應有的檢查監督。

規章制度執行缺力。一是貸前調查流于形式，未按“實地、多方、多人、多次”等原則調查大額借款戶的各類信息，以至于對客戶的簡要信息、在他行的貸款及分類等基本情況不清楚。二是未嚴格按照程序管理、發放貸款，部分機構以“人情”凌駕于“規定”之上，有逆程序管理大額貸款的情況。三是貸中審查不嚴，缺乏對第一還款來源的分析、評價，只注重第二還款來源的認定，且不對相關佐證材料的完整性和有效性進行審核，同時，部分審貸委員會不按規定履行職責。四是貸后跟蹤不到位，部分大額貸款的貸后檢查不深入，對貸款風險狀況的分析流于形式，甚至編制虛假貸后檢查報告，導致貸款被挪用。

專業管理人才缺乏。相當部分農村中小金融機構從高管層到具體經辦人長期從事小額貸款營銷管理，缺乏大額貸款調查、分析、管理的知識和經驗，特別是缺乏對財務報表的分析判斷能力，以小額貸款管理人員的素質來管理大額貸款，潛在風險較大。

成因：“四動”

趨利本質內在驅動。相比支農貸款的“高投入、低回報”，大額貸款有“收息率高、回報豐厚”的特點。農村中小金融機構在利益最大化的驅動下，越來越熱衷于發放大額貸款。

同業競爭外在拉動。當前縣域金融同業競爭加劇，股份制商業銀行、農行、郵儲銀行及新型農村金融機構“各村有各村的高招”，農村金融市場“一家獨大”的格局不再。為搶占市場份額，農村中小金融機構不得不加入大額借款戶的爭奪戰中，甚至不惜放松信貸風險管控，大量發放大額貸款。

管理機制客觀推動。一般來說，農村中小金融機構在體制上存在著“鏈條短”的先天不足，基層信用社在本社審批權限之外的信貸申請都直接報送聯社審批，大額貸款只經過“信貸員—網點主任—聯社部門—審貸委員會”四個環節，最少經手不足10人，最快從申請到支付只用2天。相比之下，大型銀行審批“鏈條”較長，千萬元以上的貸款要經過八九個甚至更多的審批環節，放貸更加審慎。

激勵約束機制主觀促動。農村中小金融機構對基層網點的考核側重于日常性的存貸款業務，很少對制度的有效落實、合規管理及風險管理進行考核，使大額貸款的管理缺乏有效的激勵和約束。

對策：“五加強”

加強認識引導。要持續引導農村中小金融機構通過加大對“三農”信貸投入、創新信貸產品、提高服務質量來實現可持續發展，切勿“棄農轉非”。同時，要引導其正確認識大額貸款風險，切實提高風險防控意識，徹底改變“大客戶就是優質客戶”的錯誤認識和以大客戶搶占市場份額的經營方式，更加審慎管理大額貸款。

加強制度建設。督促農村中小金融機構按照全面風險管理的理念，通過對大額貸款風險的識別、計量、判斷，根據“三法一指引”等法律法規制定“大額貸款管理辦法”和操作流程，明確風險定價機制，提高大額貸款的精細化管理水平，并試行“大客戶集中管理”辦法，集中專業人才審查大額貸款風險。同時要強化大額貸款管理的約束機制，建立貸后風險管理工作的后評價機制，以制度規范行為，以制度杜絕人情，弱化大額貸款管理中主觀意志的影響。

加強制度執行。強化以貸款“三查”為基礎的信貸管理制度的落實，對違規者從基層信貸員到部門審核人員直至審貸委成員，不折不扣地落實處罰措施。同時加大對大額貸款管理的現場檢查、評價和問責，并與高管人員履職評價掛鉤。

加強人才培育。通過專家授課、系統內外培訓等方式，提高大額貸款管理人員知識水平。與此同時，引進年富力強、精通銀行內部管理和信貸業務的人才，在內部控制和大額貸款管理方面努力做到起點高、標準嚴。

加強監測力度。加強非現場監測，對大額貸款實行“雙線控制”，即最大單一集團客戶10%、最大單一客戶授信集中度15%的標準，任何時點都不得超比例；大額貸款增速不得高于各項貸款平均增速。建立“大額貸款監測”制度，建立相應的監測臺賬，定期向監管部門報送新增大額貸款的發放情況和存量大額貸款的質量變化情況，做到風險早預警，早防范。馬小寧：縣域農村金融機構的建設與對策(2011-08-12)

摘要：農村金融對縣域經濟支持功能弱化，其原因在于金融機構體系不健全、競爭乏力、產品單一和服務質量不高。要依據縣域經濟發展的現狀，在宏觀政策指導下，構建適宜縣域經濟發展需要的、合理的金融機構，并規范其制度，完善其經營和服務，以發揮金融對縣域經濟發展的支持作用。

關鍵詞：縣域，農村金融機構，建設

縣作為中觀層次，經濟發展需要金融支持。因為金融具有推動作用，如能選準資金投向，在結合當地經濟發展現狀條件下建優化的產業結構，就能加快產業調整，更好地促進地方經濟發展。

一、縣域農村金融機構建設的必要性

1.農村金融機構建設與完善能滿足縣域經濟發展需要，增強縣域資金流動。目前，商業銀行進行了戰略性調整，紛紛把分支機構從經濟相對落后的農村、縣鄉撤出，把經營利潤低的項目進行合并與轉移，放棄了縣域地區，特別是在貧困縣域，形成農村金融服務真空。因此，建立農村金融機構，完善機構經營管理制度，能滿足縣域經濟發展資金需要，為經濟發展提供資金支持，從根本上解決農村和中小企業發展的資金瓶頸。縣域經濟中、特別是貧困縣和少數民族縣，只有在金融的支持下才能加快產業結構調整，才能推動企業發展。

2.農村金融機構建設與完善能促進資金安全運行，促進縣域優勢產業發展。農村金融機構建立與完善，可以把籌集到的閑置資金進行合理轉化，使分散資金有效集中，合理和安全的運作與投資，提高資金效率。同時，資金只有在金融機構體系內部合理運動，安全性才能有保證。農村金融機構建立與發展能優化投資安排，靈活調度與使用資金，畢竟金融機構擁有大量專業技術人員，有豐富的資金調度經營經驗，能找到具有發展潛力的產業，讓資金和產業進行結合，確保資金使用的最佳效果。

3.農村金融機構建立與完善能創造多樣化金融服務，滿足縣域經濟需要。農村金融機構是在打破傳統商業銀行制度基礎上建立起來的，它按照縣域經濟發展特點和現實，充分農村經濟地域性、季節性、資金需求分散性和貸款條件相對不完全性的特點，設計出符合農村經濟需要的金融服務，突出了“農性”，具有較強的操作性。農村金融機構作為縣域金融市場主體，能激活農村金融市場，轉化資金使用方向，有效地進行資金融合，為供需雙方提供有效的融資渠道，改變農村信用社獨家壟斷局面，促進各金融機構良性競爭，提高三農服務水平。

二、縣域農村金融機構建設的模式

1.強化農村信用社定位，優化信用社資產結構。首先，要堅持農村信用社的支農主體地位。農村合作銀行可采用商業銀行模式，在經營中要以農為主，以支持農村產業結構調整為核心，盡可能地滿足縣域經濟發展需要。其次，要立足縣域，堅持資產與負債的優化管理，在國家宏觀政策指導下，采用靈活的信貸政策，為三農發展服務。最后，在確保資金安全的前提下，信用聯社工作要在管理模式上進行創新，改變管理和服務方式，設計符合地方經濟發展需要的金融產品。

2.建立村鎮銀行，服務農村經濟。首先，對村鎮銀行要給予資金、技術和人才支持，保障村鎮銀行經營管理需要。銀行監督管理部門要進行嚴格監管，確保資本金及時到位，控制信貸規模，合理限制貸款投向，用靈活的機制促進村鎮銀行發展。其次，要控制信貸風險，靈活信貸政策。村鎮銀行貸款對象是農戶和中小企業，具有特殊性，因此應靈活信貸政策，采用擔保簡單，手續簡便，小額信用原則進行貸款，但同時要加強風險控制，避免風險產生。

3.發展農村資金互助組織，吸收轉化民間資本。首先，要積極發揮農村資金互助組織的作用，實現資金優化組合，提高閑置資金的運行效率。農村資金互助社是互助性機構，為社員提供存款、貸款、結算等業務，在一定程度上能緩解民間資金短缺，實現資金的互通有無，實現農村資本的優化，提高資金的運行效率，促進農村經濟的發展。其次，要強化資金風險控制技術，完善貸款評價體系，增加專業技術人員，確保貸款安全，以實現資金的良性循環與周轉。

4.設立農業保險公司，分散農業經營風險。首先，要擴大經營對象和范圍，把所有的農戶和中小企業納入經營對象，吸收大量的保險基金，增強服務能力。要合理、科學地設計保險產品種類，盡可能與農村和縣域經濟的實際需要結合起來，擴大農業保險的覆蓋范圍。其次，要通過引進戰略合作伙伴，吸引外來資金進入，采用多元化的資產重組方式來增強企業的資本實力。最后，要進行全方位地調查與研究，設計符合農民和中小企業需要的保險產品，制定合理的規避風險措施，在農業生產各個環節上采用預防和干預機制，降低農業風險，實現公司穩健運行，促進縣域經濟的發展。

5.組建專業性擔保和貸款公司，實行專業化運作。首先，要進行專業化、規范化運作，幫助農民和中小型企業進行融資。擔保和抵押貸款公司要實行獨立法人體制，專業化運行，擺脫行政的干預，獨立經營。專業性擔保融資機構要對資產價值評估、貸款對象核準和貸款戶信用價值評價等方面進行科學性、專業化運作，保證貸款安全和盈利。其次，擔保融資機構要盡可能地為企業融資提供專業化的服務，在資產評估上要堅持市場化，在融資條件方面要科學化，在信用評級上堅持實際化，千方百計為中小企業提供貸款的優惠擔保，解決中小型企業的資金不足。

6.擴大郵政儲蓄銀行功能，實現小額信貸支持。郵政儲蓄銀行是縣域經濟中新出現一種新型的金融機構，其分布地域廣，和縣域經濟結合緊密，在經營網點規模上有著特殊優勢。首先，要加快經營體制轉變，實行存貸結合的銀行經營模式，增強經營實力。在經營中，要在量力而行的原則下開展小額信貸，為中小企業和農戶服務。其次，要轉變經營理念，實行資產負債管理，樹立資產風險意識。

三、縣域農村金融機構建設的策略

1.加快縣域經濟發展，創造農村金融發展的良好外部環境。加快產業結構調整步伐，建立特色和支柱產業，形成良性經濟發展圈。只有縣域經濟發展了，新型的農村金融機構就更具有生命力。當前，縣域經濟發展的重點在于發展特色經濟，建立支柱產業，形成以支柱產業為龍頭，輻射相關產業的產業集群，促進農業經濟的發展。建立農業專業化組織，完善農業服務體系。對縣域經濟中的市場、土地、林權、財產等一系列制度進行改革，解決農民貸款抵押物少，價值變化大問題，確保與金融需要的配套制度改革得于落實。完善動產擔保制度，建立信用評價體系，改善農村金融生態環境，創造資金安全穩健運行機制。要規范財產質押制度，強化房屋、土地和資產的擔保制度，實行科學合理的評價指標，進行信用準確評級，為中小企業和農民提供融資的外部條件，尋找信貸資金運用可能性。要利用現有資料建立企業和農戶信用數據庫，實現信息共享機制，保證信用評價公平，增強信貸資產的質量和效益。

2.加大扶持力度，提供必要支持，增強農村金融機構發展能力。向農村金融機構提供必要的政策支持。政府要在稅收和財政方面給予優惠，必要時向農村金融機構增加信貸資金。積極動員和組織大型的戰略伙伴進入，增加農村金融機構資本金，提高抵御風險能力，在可能時利用財政進行補貼，以分擔農村金融機構風險，鼓勵其發展。鼓勵縣域經濟中的優勢企業和農業特色企業向農村金融機構融資。中小企業向農村金融機構進行融資時，政府要給予貼息鼓勵，這既支持了企業發展，又支持了產業和金融的有機融合，形成良好的銀企關系。

3.建立科學管理制度，控制農村金融機構風險，確保機構穩健運行。完善農村金融機構法人治理結構。信用社可以建立合作銀行制度，農保公司實行股份制，專業性的擔保貸款機構要采用有限公司制，郵政儲蓄銀行要企業化。強化與完善監督制度。建立審慎的市場準入制度，對農村金融機構設立，在確保注冊資本金及時到位同時，要審核發起人資質、機構章程和制度，確保農村金融機構規范運行。強化內部控制制度的建設，保證機構高效和規范，減少風險產生。農村金融機構要接受銀行監督管理委員會及分設常駐機構的監督，業務上要受人民銀行監管，經營中要遵循中國經濟與金融各項法規。建立和完善相應經營管理制度。建立資金來源制度，靈活籌措資金，開拓符合農村需要的存款產品，增加資金來源。建立嚴格貸款制度，堅持財產評估，實行貸款三查制度，完善項目貸款和信用貸款的基本條件等，用科學的制度來保障資金安全，提高農村金融機構管理水平，實現科學規范的企業運行。建立相關和配套制度，如財務管理、資金調度，人員考評和崗位設置等。

4.增加資本實力，擴大服務，實現農村金融機構的有效擴張。縣域金融機構要擴大信貸資金來源，增加資本實力，除利用自身積累資金和吸收存款外，可采用資產整合方法，引進戰略合作伙伴，實現股份制等，盡可能達到巴塞爾協定規定的最低資本要求，減少不必要的壞賬。實行多樣化服務模式，創設符合縣域經濟需要的服務與產品。采用穩步發展的戰略，先從低風險業務入手，開辦適合縣域經濟和農民需要的業務，如小額授信貸款、聯合擔保、機動車保險，質押貸款等，在經營經驗豐富時再向其他業務發展。利用自身優勢，建立信貸檔案資料，方便中小企業貸款和農民生產貸款。建立金融服務網絡，增加服務對象。在縣域經濟較好的地方建立農村金融主要服務機構，如縣城、建制鎮和工礦區。在農村建立高效代辦點，盡可能為農民和農業專業化生產者服務。

5.建設一支合格的農村金融人才隊伍，提高農村金融機構的業務水平。要對現有專業技術人員進行培訓和提高，增強服務能力。專業技術人員崗位培訓重點在業務拓展和風險控制方面，可以采用邀請專家到行講授和自行提高學歷培訓的辦法進行，方法上可以采用集中學習、網絡培訓等。要學習新的金融理論，開展服務競賽，提高職工專業理論水平。積極引進優秀人才，可從農行和商業銀行中吸收有經驗人員，提升村鎮銀行管理水平，也可到高等院校進行專業招聘補充人員。

邸俊剛 馮開文：中國農村合作金融組織路徑依賴問題研究——以農村合作基金會為例(2011-07-20)

摘要：獨立發展和行政干涉矛盾對立的路徑依賴問題始終困擾著中國農村合作金融組織的發展。本文以農村合作基金會為例,運用新制度經濟學的路徑依賴理論和演化分析的方法對這一問題展開分析,得出從源頭上建立和發展中國新型合作金融組織模式的新思路,即重視制度的初始試驗和獨立創新,由擁有創新精神的企業家或組織取代政府,基于農戶需求建立和發展具有自生自發秩序和自我實施機制的合作金融組織。

引言

中國各種農村合作金融組織的發展并不順利，農村信用社改革舉步維艱，其商業化的改革取向、治理結構的內部人控制和外部人干涉使得組織無法實現信貸可得性和盈利性的統一(陸磊、丁俊峰，2008)，現存社區性資金互助社和各類小額貸款組織同樣面臨法人地位無法取得、治理結構混亂、資金獲得困難、市場約束等生存與發展的危機(周立，1997；姜柏林，2005；湯敏，2010；何廣文，2008)。作為中國建國后第一個采用從下到上誘導性模式建立并得到中央政府支持的農村合作金融組織，取締農村合作基金會(以下簡稱基金會)這一歷史事件已經過去十多年了，農村合作基金會曾經一度使得當時中國農村金融煥發新的活力，促進了農村經濟的發展。但是，這種試驗性的制度創新為什么最終被取締?取締的原因是否與其路徑依賴問題有關?重新審視研究這一問題，吸取其中蘊含的教訓，對于中國現存合作金融組織的持續健康發展具有重要的價值和意義。

基金會的建立和發展有其特殊的制度背景和演化方式。在其建立和發展的過程中，基金會會受到正式約束、非正式約束、實施機制等因素的影響，這些約束也就是諾斯的制度變遷理論中的路徑依賴問題，只是在不同的時期受到的影響程度不同。本文通過討論合作基金會產生的背景和演化分析，探討解決合作金融組織路徑依賴問題的新思路。

合作基金會產生的制度背景

制度環境是新制度經濟學關于制度變遷分析的基本概念。它是指一系列用來建立生產、交換、與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則(盧現祥，2003)。從歷史的角度看，基金會的產生有其時代獨具的特殊性。郭曉鳴、趙昌文(2001)認為，基金會的產生符合當時農村多種經濟成份和經營方式的客觀實際；農村金融政策的合理調整，建設農業經營管理服務體系和清理農村集體財務，為合作基金會的產生準備了政策、組織基礎和資金條件。

在改革開放初期，農村經濟基礎相當薄弱，家庭承包責任制的推行使得廣大農民由原來集體經濟的勞動者轉變為獨立的商品生產者，他們面臨著日益復雜的市場環境和多樣的需求，資金需求約束成為發展生產、改善生活的最大瓶頸。

首先，農村正規金融對農業及農村的支持存在缺失。在原有的金融體制下，因信息不對稱，農業銀行和信用社對農村的金融支持存在明顯的信貸配給問題，對廣大個體農戶貸款的大門基本是關閉的，農村經營項目的多樣性和農業對資金需求小額、分散、急迫性、周期性、自然和市場風險大等特殊性，往往使這些正規的農村金融機構疲于應付、力不能及。

其次，農民自身與合作經濟組織積累能力低下。據農村固定觀察點1986調查匯總報告(七)(農民日報，1987)，1986年有近44%的調查村的村合作組織自身沒有資金擴大再生產，樣本戶戶均收入3713.9元。扣除當年家庭經營費用114.2元、繳納稅費64.5元、上交集體提留84.1元、用于購置固定資產93.8元、生活消費2024.9元以及其他非借貸性支出168.9元之后，全年剩余僅為263.5元。按照平均每戶4.8人計算，人均僅為55元。顯然，這點極為有限的剩余資金難以滿足進一步擴大再生產或改善生活的需要。除了剩余資金有限外，鄉村集體經濟的遺留管理混亂，無人負責，流失嚴重的情況也不可忽視。唐仁健、任永昌等(1990)對四川省合作基金會的調查數據表明，四川省1987年底有集體積累(賬面)35.4億元，其中，現金存款4.8億元，固定資產余額和下撥生產底墊20.8億元，應收社員超支欠款5.5億元，應收外單位欠款2.9億元；當時的重慶市還屬于四川，有集體積累1.5億元，幾乎全被拖欠占用。這些情況引發農民不滿，開始對國家實行的各種農業政策實施抵制。

為了解決上述問題，當時一些地區在融通集體資金方面進行了嘗試，江蘇省句容縣東昌村就是一例。該村是1984年的調查點，從1985年開始清理財務，采取“以欠轉貸”等辦法收回拖欠款、暫付款，并把這些資金大部分委托鄉農經服務公司在全鄉范圍融通，把“死錢”變活，在流轉中增值。1986年，江蘇省逐步把這種集體融資的形式全面推開，至年底融資總額達到6.29億元，相當于同期銀行、信用社貸放村隊集體貸款的2.6倍，僅利息一項就使集體增加收入2951萬元。

對于基金會的發展，中央的政策也及時回應了時代的需求。從1984年開始，中共中央連續出臺1號文件支持農村金融的自主發展，如“允許農民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地區限制”、“放活農村金融政策，提高資金的融通效益”。1986年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳在批轉《關于清理農村財產的意見》(中辦發27號)時指出：“近年來，一些農村合作經濟組織自愿把集體閑置資金集中起來，采用有償使用的辦法，用于支持本鄉、本村合作經濟組織和農戶發展商品生產。這種辦法只要不另外辦理吸收存款、不對外發放貸款、只在內部相互融資，應當允許試行”。1990年，中共中央19號文件又指出，要“辦好不以盈利為目的的合作基金會，管好用好集體資金”。

合作基金會的演化機制

按照諾斯的理論，路徑依賴是指從過去衍生而來的制度和信念影響目前的選擇。諾斯認為，路徑依賴是對長期經濟變化作分析性理解的關鍵。

路徑依賴主要有兩個方向，諾斯路徑依賴Ⅰ：一旦一種獨特的發展軌跡建立以后，一系列的外在性、組織學習過程、主觀模型都會加強這一軌跡。一種具有適應性的有效制度演進軌跡將允許組織在環境的不確定性下選擇最大化的目標，允許組織進行各種試驗，允許組織建立有效的反饋機制，去識別和消除相對無效的選擇，并保護組織的產權，從而引導長期經濟增長。

諾斯路徑依賴Ⅱ：一旦在起始階段帶來報酬遞增的制度，在市場不完全、組織無效的情況下，阻礙了生產活動的發展，并會產生一些與現有制度共存共榮的組織和利益集團，那么這些組織和利益集團就不會進一步進行投資，而只會加強現有制度，從而使這種無效的制度變遷的軌跡持續下去。與諾斯對路徑依賴的分析有所不同的是，青木昌彥(2001)認為，在關鍵性轉折點上選擇決策規則的基本特征會對未來的機會施加一定的約束(路徑依賴)。但另一方面，從初始的失衡狀態轉移到新制度的路徑是否唯一，這是不確定的；制度演進的特征可以概括為路徑依賴和創新，也可以概括為間斷和進化選擇均衡。

從我國基金會的建立與發展過程分析，它既有原有制度下路徑依賴、組織機制創新的特征，同樣也經歷了制度均衡的不斷轉換過程。接下來，基于基金會演化機制角度(圖1所示)進一步研究其路徑依賴問題。

(一)縱向分析

正如上文分析得出，基金會創立的直接動因有兩個：一是農民在發展商品經濟、增加自身財富過程中資金需求得不到滿足；二是對集體經濟遺留資產的利用缺乏效率引發農民的不滿。為解決這兩個矛盾，在農村社區內自發組建了由農戶、集體經濟組織和當地政府共同參與的基金會。基金會所采用的形式一般是由當地的鄉農經站參與組織和管理，鄉、鎮政府和上級農業行政部門進行監督的辦法。這一產權制度雖然有利于動員我國農村地區的各種資源，提高資金、人力等要素的利用率，但是由于地方政府的介入、基金中農戶私有產權和集體產權的同時存在，影響了產權制度創新機制的運行績效，特別是后來很多基金會都出現了農戶個人股權比例不斷上升而他們得到貸款的比例卻在不斷下降的情況，這些情況充分暴露出組織本身產權制度的缺陷，嚴重影響組織自身的發展和完善。下面我們通過具體的案例來分析。

山東省高密縣1990年創辦的農村合作基金會是一個典型。該基金會經過三年的發展，到1993年已經初步形成以縣基金會聯會為領導，以29個鄉鎮基金會為主體，以840個鄉村代辦站為補充的籌資網絡。它們以高于銀行50%～80%的利率吸收存款，發放貸款，短短兩年間吸收資金高達5400萬元。但是因大部分基金會背離辦會宗旨公開向社會籌集資金，跨行業、跨地區發放貸款，如田莊鄉基金會兩年間籌資420萬元，發放貸款380萬，其中有80萬資金以月息2分的利率投放到縣外貿公司，貸款早已到期卻無法收回。此外，基金會管理混亂，存貸款利率因人因事而異，業務制度手續不全，私設金庫，滿收滿付，遇到定期儲戶提前支取，只好東取西借；貸款風險大，且投向不合理，成為部分人員拉關系、走后門、揮霍浪費的“小金庫”。據統計，基金會40%的貸款投向個體工商戶及村鎮干部家屬，30%投向鄉村企業，真正用于解決會員生產生活困難的寥寥無幾。

該案例反映出基金會產權結構和社區規范存在的嚴重問題。最突出的表現為政府行政干涉阻礙基金會組建良好的社區規范。農戶會員自身權益的有效維護和表達、農戶會員之間對資金獲得和使用能力的良性競爭，都能促使會員對基金會的運作產生有效的監督和推動作用。但是，在實際運行中這一內部治理機制卻無法有效發揮作用。這樣，它便會從正式規則、非正式規則和實施機制等幾個方面產生嚴重的路徑依賴問題。

首先，由于基金會大部分是由鄉、鎮農經站依托當地政府建立的，因此受到農業行政部門和地方政府的雙重制約。基金會的會員代表一般就是鄉村干部和農經站的行政領導，基金會的日常業務辦理基本上是政府控制的，組織失去生存的獨立性。所以，其運行逐漸脫離“為農戶提供小額、優惠貸款，解決他們生產、生活及時需求”的辦會宗旨。相反，大額貸款、非生產性貸款、指令性貸款、人情貸款日漸增多，導致基金會無法正常運行。

其次，基金會隱含的社區規范是“講究誠信，資金互助，民主管理”，如果違背了這些基本的規則而導致組織規范長期無法有效地自我實施，就會造成組織實施的交易成本太高，使得制度的存在失去意義。基金會的行政干預和內部人控制(如成為當地鄉鎮干部的“小金庫”現象)，直接破壞了良好社區規范的形成，增加了農戶會員從基金會得到貸款和歸還貸款的交易成本，如賄賂鄉鎮干部和拖欠貸款。隨著基金會跨社區、跨地域的發展，道德風險、逆向選擇等混亂無序的狀態就會因為缺乏統一、有效的組織規范引導和約束而隨之擴大，從而使其長期健康發展埋下巨大的隱患。

再次，這些基金會之所以會接受政府的干預，是與組織自身產權結構上的矛盾、組織性質上的模糊性、對行政組織的依附性等分不開的(李靜，2002)。可以說，組織自身的發展也是產生路徑依賴問題的重要原因。

(二)橫向分析

國際上，如一些歐美國家、東亞的日本、我國臺灣地區等，農村合作金融組織一般都實現了從下到上逐級控股的網絡化發展，都是以農戶為主體建立的，政府對這些農村合作金融組織給予財稅或再貸款業務等支持。在合作金融組織建立之前，這些國家一般都先對合作金融立法，為合作金融組織的整體發展提供了一個有法可依的制度環境。例如，美國在1932年就通過了《聯邦信用社法案》，并賦予其與《商業銀行法》大致相當的權威性。但在我國，至今沒有出臺《合作金融法》，這使得合作金融的產權界定缺乏法律依據。

國外合作金融組織發展的另外一個重要因素是，它們大都是由具有創業精神的企業家或組織創立，其領導是獨立于政府的。這與國際公認的合作社七項原則中的第四項原則即自治和自立原則是相統一的。堅持這一原則有助于實現其他的原則，如自愿和開放、社員民主管理等。因為，獨立領導可以促進組織不斷進行試驗和制度的創新，實現組織規范的自我修復和自我實施，從而在與制度環境的良性互動中完成原始積累和組織的不斷發展壯大。

例如，由德國人雷發巽于1866年創建的國際上最早的農村合作金融組織，如今已經發展成為德國最龐大的全國性合作金融聯合組織，包括大眾銀行和萊夫艾森銀行及其龐大的保險集團。這一事例充分證明，由于制度創新具有試驗性，企業家或其組織的創業和創新精神與農村合作金融組織的自發性是兼容的。由創新型企業家或組織取代政府、承擔聯接農戶、集體組織和基金會的橋梁及紐帶具有明顯的優點：一是更加有利于拉近與農戶的距離，加強信息的溝通和共享，減少各種交易成本；二是有利于在發展中形成合力和共識，克服經營困難、市場障礙等艱難險阻，始終堅持合作的宗旨和原則；三是有利于形成有效的法人治理機制，在實際運行中逐步實現與專業合作社、正規金融機構、信托、保險、審計公司等中介組織形成良性的橫向互補或縱向嵌入關系，促進產權制度的進一步創新和發展；四是可以避免因為缺少或無法監督政府而產生的道德風險和逆向選擇。所以，由企業家或其團體發展合作金融組織，可以很好地克服外部行政干涉和內部治理機制長期混亂的路徑依賴問題，從而使組織沿著諾斯路徑依賴Ⅰ發展。

通過縱向和橫向的對比分析，本文認為，基金會在我國轉軌時期從開始的制度創新到最終被取締，具有深刻的路徑依賴因素，主要表現為：一是缺少由創新型企業家主導的橫向發展路徑，或橫向的發展路徑總是被縱向展路徑所取代或打斷；二是縱向的結構與合作金融組織的自發性不兼出現這一情況的主要原因在于我國政管理體制和地方分割等方面的缺由于部門利益集團的存在和地方的保守思維，都會使得在政府的行涉下，合作金融組織獨立性差、自施機制不健全、績效低下。因此，度變遷的軌跡是向著諾斯路徑依賴展。這樣，始終無法建立或培育一制靈活、統一、開放、具有純正合質的非正規合作金融組織。

主要結論及啟示

綜上所述，本文認為，合作基金會對于我國新型合作金融組織如資金互助社或農村小額信貸組織建立與發展的借鑒思路應該是，由具有創新精神的企業家或團體基于農戶基本需求建立的合作金融組織的自然演化，更加適合鄉村社會合作金融制度自我實施機制的構建和良性發展，可以有效解決我國合作金融組織的路徑依賴問題。另外，制度環境的同步創新，包括立法、市場機制的完善、基本業務的全面放開、進入門檻的降低、地域限制、利率和資金額度市場管制的減少等因素也有利于合作金融組織從“有限進入的秩序”(諾斯，2008)真正過渡到“人類合作的擴展秩序”(哈耶克，1997)。

邱健：全面啟動農村信用社改革正當其時(2011-05-25)

近年來，我國銀行業金融機構的改革發展經歷了歷史性變化。農業銀行的順利上市標志著國有商業銀行改革取得階段性成果，開行啟動商業化轉型，將政策性金融改革推向縱深。隨著全國性大型銀行業金融機構改革告一段落，地方性金融機構體系建設的重要性日益突出，而農村信用社改革將成為下一階段我國地方金融體制改革的重要內容。當前我國金融業發展和金融資源配置的種種新動向，更使得加快農信社改革變得異常緊迫。

農信社改革未盡其功 難點焦點亟待破題

目前，我國城市商業銀行（原城市信用社）總體呈現出較好的發展態勢，但農村信用社改革則相對滯后，成為我國地方金融改革發展的薄弱環節。2003年6月，國務院出臺《深化農村信用社改革試點方案》，由此啟動了由人民銀行資金支持、地方政府主導的我國新一輪農村信用社改革。但農信社的定位、產權結構和治理結構等難點焦點問題都還有待于進一步破題，農村信用社改革尚難言成功。

1.“主力軍”地位帶來雙向壟斷權。由于歷史和體制原因，政府在實施政策性資源再配置、補充農村金融服務方面，往往優先從工具可控性著眼，傾向于設立并依靠一個專門機構實施政策操作。在國有商業銀行逐步退出，以民間借貸為主要特征的非正式金融依然受到嚴格管制的農村金融市場，農村信用社逐漸成為金融產品和服務幾乎唯一的主要提供者，以及政府實施金融支農政策的主要載體，由此導致農村信用社的雙向壟斷地位，且在偏遠及欠發達地區表現尤為明顯：一方面在農村金融市場造成金融服務的局部壟斷，利率總體偏高。在利率尚未完全市場化的條件下，又使得農信社具體經辦人員掌握較大自由裁量權，無法完全按照市場原則公平放貸。另一方面農信社作為支農“主力軍”，又使得政府不得不在利差保護、財政補貼、準備金率、再貸款等方面給予諸多特殊優惠，從而難以建立嚴格的市場約束機制，缺乏提高競爭力、改進金融服務的內在動力。

2.產權關系與控制關系存在內在矛盾。農村信用社存在先天不足，合作金融異化。從持股結構來看，基層信用社是縣聯社的股東，縣聯社是省聯社的股東，形成金字塔形的持股結構；而從治理結構來看，省聯社對市、縣聯社擁有絕對的控制權，形成倒金字塔形的控制結構，表現在幾個方面：一是在人事方面，市聯社、縣聯社的理事長、主任等高管人員分別由省聯社、市聯社直接提名任免；二是在經營自主權方面，省聯社對下級聯社的經營、分配、資產處置干預較多，業務指導與行政指令的邊界比較模糊，對市縣聯社的貸款審批權限實行自上而下逐級核定，甚至對市縣聯社資金上存下達指令性指標，加劇部分市縣聯社信貸資金外流現象。

這種總分式格局的核心是行政控制而非法人治理，容易造成產權制度的邊緣化。目前信用社“三會一層”的組織架構雖然形式上基本建立，但由于股本金結構失衡、股權分散虛置、同股不同權、股金穩定性較差等因素，社員代表大會、理事會難以充分行使職能，外部股東參與信用社經營管理和監督不足，難以實現所有人、管理人、責任人之間的權責匹配，極易產生內部人控制的問題。特別是農信社理事長往往身兼黨委書記，可以直接提名監事長人選，使之檢查監督權形同虛設。同時，省聯社管理偏向行政化、集中化，“越位、缺位和串位”現象突出。其與省級政府之間的天然聯系，客觀上將長期以來中央政府對農村信用社的隱性擔保責任承接到省級政府，而農信社對風險救助的預期進一步增大了道德風險。社員代表大會、理事會有名無實，內控機制不完善，也使得農信社系統近年案件頻發，個別地區農信社甚至不得不予以撤銷。

3.政策性職能與商業化構架下的營利沖動導致功能異化。從我國政策性金融發展歷程來看，主要依賴專門機構作為政策性金融實施載體的扶持方式往往難以避免機構政策性功能的異化。一方面政策性職能成為金融機構索取特殊優惠和政策保護的砝碼，另一方面在同質化的監管和考核方式下，營利沖動又促使機構不斷開辟和拓展自營性業務范圍，逐漸偏離政策目標的預設軌道。農信社作為具有合作性質的銀行業金融組織，不屬于政策性金融機構，較之政策性銀行具有天然的商業化、營利性沖動。但從農信社發展歷程來看，始終與地方政府存在千絲萬縷的內在聯系，在涉農小額信貸、發放財政農業補貼等方面承擔了大量支農政策職能。實際上，目前農信社形成的大量壞賬均帶有補貼性質。財政屬性和金融屬性相混淆，造成農信社改革負擔沉重，加劇經營中的道德風險，而最終風險處置的責任仍將匯聚于政府財政。與此同時，農信社信貸服務重心轉移和資金非農化現象顯現。一方面農村信用社存貸款大幅增長，另一方面涉農貸款占比呈現下降趨勢，部分經濟較發達地區的農村信用社將經營重點轉向城市工商業，甚至將大量信貸資金投入銀行間市場、存放同業獲取利差，從而加劇資金流出。事實上，農信社作為商業性的金融機構承擔過多政策性職能，導致其定位不清、功能指向不明確，既無法專注、高效地實現政策性目標，也無法輕裝上陣實現股東權益的最大化。

目前，除農信社的定位、產權和治理結構等制度性、根本性問題外，農信社還普遍存在資產質量不佳、歷史負擔沉重、抗風險能力脆弱、從業人員職業素質不高等問題，亟待加快推進農信社改革，推動農信社由里及表向現代金融企業轉型。

牌照資源加速貶值 引資重組機不可失

從國有銀行和城市商業銀行的改革經驗看，注資、引進社會資本（戰略投資者）、跨區域經營和上市是重要的改革環節，特別是引進社會資本（戰略投資者）幾乎成為不可或缺的步驟。高水平的戰略投資人不僅會大大增強機構的資本實力，帶來先進的管理團隊和經驗，更將由外而內地沖擊倒金字塔形的控制結構，降低改革的難度。但目前我國金融體系出現的一系列新情況，使得加快農村信用社改革變得異常緊迫，突出表現在：金融體系由國有銀行主導向多層次、多元化方向發展，金融資源配置重心下沉，地方政府在地方性金融機構改革和區域金融市場發展中發揮的作用日漸重要。在此態勢之下，很多省份充分利用本地的金融牌照，通過資本重組積極推動地方金融機構的發展壯大，在此基礎上實現全國性經營和上市，有力推動了本地企業的跨區經營、境外投資引入，及本地居民享有金融服務的改善，為區域經濟增長注入了強大的動力。

但是我們必須看到，金融機構準入的逐步放開和金融機構數量的增加，同時將會使得金融牌照迅速貶值，繼而會產生兩方面的影響：一是國有銀行和城市商業銀行之所以能夠吸引國際國內社會資本，很大程度上是在管制條件下金融牌照價值較高的原因，而金融牌照的貶值，將會降低金融領域對資本的吸引力；二是社會資本會在新設機構和參股、控股存量金融機構之間做出權衡，新設機構門檻的降低，意味著參與存量機構資本重組的動力下降。

對農信社改革步驟安排的設想

農村信用社改革的方向和目標仍然是：明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能。最終形成：一是機制靈活、服務縣域的縣級法人金融機構；二是定位明確、具有一定區域和全國影響力的股份制商業銀行或金融控股公司。

改革可考慮遵循以下一般性步驟安排：財政注資，充實資本實力→社會資本進入，改善資本結構→兼并重組，擴大規模→改善治理結構，提高管理水平，謀求更大市場份額，達到改革目標→上市，財政資本根據市場狀況實施退出策略。

1.財政注資，充實資本實力。把農村信用社的改革繼續交由省政府負責，省政府可以直接主導，也可以進一步授權地級市政府負責。中央政府出臺財政稅收、差別貨幣政策和監管政策，省級政府或者其授權的層級政府負責農村信用社資本和資產質量的進一步改善，雙方配合增進農村信用社對社會資本的吸引力。

2.社會資本進入，改善資本結構。監管部門必須與之配合，對存在農村信用社的地區適當放緩金融準入，把參與農村信用社重組作為社會資本開設金融機構的前提條件。鼓勵大中型、境內外金融機構和其它社會資本出資參股、控股或收購部分農村信用社。

3.兼并重組，擴大規模。大部分農村信用社在現階段要保持縣級法人地位不變。在比較發達的地區，可以提升法人層級，組建跨區域的商業銀行。或者選擇規模較大、資本充足、治理完善的農村信用社或農村商業銀行，進行重點培育、兼并重組。

4.改善治理結構，政府退出。在產權明晰的基礎上，以股東為主導力量，改善治理結構，提高經營管理水平。財政資本根據市場狀況實施退出策略，獲取股權投資收益。

地方推進農信社改革的路徑選擇

在上述一般性改革步驟的基礎上，各地推進農信社改革還可以因地制宜，靈活選擇采取以下具體路徑。

選擇一：在現有法人機構的基礎上，以資本為紐帶，以地市州為單位，或在經濟一體化程度較高的地區跨地市州形成統一法人，組建商業銀行。

選擇二：由大中型、國際國內金融機構出資參股、控股或收購部分農村信用社。積極與有意獲取金融牌照的機構，或有意進入中國市場的國外金融機構銜接。通過放棄部分農信社地方法人金融機構地位，使之成為境內外金融機構的省內分支，以讓渡牌照和省內市場為對價換取省內金融資產的盤活。

選擇三：由省政府設立或者利用現有平臺，注資部分農村信用社，以資本撬動農村信用社改革。建立省級政府主導、市場化運作的農村信用社資本金補充機制，以有效防范農村信用社全系統風險反彈，保持農村信用社可持續經營。

選擇四：堅持鞭打快牛，以績優企業帶動和重組弱質企業。如選擇省內規模較大、資本充足、治理完善的農村信用社/農村商業銀行，在對其進行重點培育的基礎上，逐步兼并其它農村信用社/農村商業銀行。

選擇五：打破城市商業銀行與農村信用社的股權分割狀態。對有意于做大做強的城市商業銀行，借助省市兩級投融資平臺實現省市聯動，充實資本。同時按照市場資源配置效率最大化原則，以治理水平較高、資金運用效率較高的城市商業銀行入股兼并農村信用社，在較短的時間內完成規模擴張；同理，農村信用社按照市場化原則也可以兼并城市商業銀行。

其它相關問題

1.關于資格股和投資股股權分置的問題。妥善處理資格股和投資股股權分置問題。資格股逐步退出，實現單一的股權安排。對于過于分散的股權，可以通過股東股本轉存款、股權市場流轉、股權委托經濟合作組織管理等方式實現。

2.關于省聯社服務職能定位的問題。一是正確認識并處理行業管理與社員（股東）權益間的利益協調問題。淡化省聯社的管理職能，強化服務功能。按照民主決策、行業自治的原則，開展內外部資金結算和調劑等服務。省級聯社可以定位為行業協會組織或者由縣聯社自下而上入股組成聯合服務公司。二是參照匯金模式，省聯社代省政府行使股東職能，成立省級金融控股公司，參股縣聯社。

3.關于改革后是否會出現農村金融服務空白的問題。從長遠來講，應逐漸淡化農信社“支農主力軍”的定位和“官辦”色彩，轉變農村金融的發展方式。一是逐步剝離農信社的政策性職能，相應取消針對單家機構的特惠政策；二是對于改革后法人層級得到提升、服務重心向城市和工商業調整的新機構，要堅持有退有進的原則，積極發展多層次、多類型、精細化經營的新型農村金融機構（組織），規范開放民間金融活動，填補金融服務空白地帶；三是加快農村產權改革，促進資源變資產，資產變資本，增強農村金融發展的自生能力，以持續有效需求帶動農村金融市場繁榮。

4.關于金融政策支農方式轉變的問題。逐步改為通過招標方式確定開展政策性業務的機構。對所有開展政策性業務的金融機構，以相關業務量和風險規模（而非機構本身）作為財政補貼/補償的對象。對專注于經營涉農業務的農村金融機構，可實行普惠化的貨幣政策傾斜和差異化監管。個別地區（如一些少數民族地區）農信社的政策性職能尚不宜過快剝離，在股份制改革中，可考慮維持國有股控股地位，以股東身份介入業務發展，通過相對透明和市場化的方式保持其政策性導向，貫徹政府意志。

第五篇：農村金融改革

農村金融改革

我國的農村金融改革正處于嘗試階段，在調查中遇到的很多實際問題讓人們不得不重新思索改革的目的所在 為農村經濟發展提供充足而良好的金融服務。所以，村鎮銀行的發展也應該以此為出發點，在摸索中勇于創新、找準自己的定位，在農村經濟中逐漸發揮出自己的獨特優勢與作用。

根據銀監會的規定，村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。村鎮銀行的服務定位和宗旨是服務“三農”、服務中小企業、服務縣域經濟，實行“小額、分散”和商業可持續原則，存貸款業務不能超出縣域經濟區域。村鎮銀行作為新型農村金融機構，既要堅持服務“三農”，支持社會主義新農村建設，又要堅持商業存在原則，達到資本保值升值的目的。村鎮銀行只要在堅持信貸標準、自主經營、自負盈虧、自擔風險的原則下，審慎經營、科學管理，合理運用定價機制，有效引導資金流向，實現自身商業可持續發展。

四川省首批提出試點的村鎮有6個，儀隴縣金城鎮是其中之一。儀隴是國家貧困縣，全縣幅員面積1767平方公里，人口106萬人，其中農村人口92萬人。當地銀行業機構原有農村信用社、中國農業銀行、中國農業發展銀行和郵政儲蓄機構，其中郵儲機構不發放貸款，農行縣支行的信貸審批權限比較有限，農村信用社和農發行是該縣信貸增量投入的主要力量。截至2007年3月，該縣各項存款余額47.1億元，各項貸款余額20.9 億元，縣域存貸44.37%。因此在儀隴建立一家村鎮銀行和一家貸款公司比較符合當地農村金融發展的需求。從數據上似乎也可以證明村鎮銀行目前的改革試點是成功的：惠民村鎮銀行開業9個月時間，截至2007年末各項存款余額1368 萬元，各項貸款余額708 萬元，其中對97戶中小企業累計發放貸款116筆、850萬元，貸款余額520萬元；對91戶農戶累計發放貸款95筆共210萬元，貸款余額188萬元；實現收入21.1萬元。

在對村鎮銀行的介紹中還不可避免的談到村鎮銀行區別于農村信用社等其他金融機構的地方，從銀監局的報告中總結起來有以下幾點：一是募集資本的開放性。村鎮銀行可引入本（外）地銀行資本、產業資本和自然人資本。四川儀隴村鎮銀行引入的就是南充市商業銀行以及四川本地的其他幾家企業。二是服務的社區性，村鎮銀行不得跨社區辦理存貸款業務，可有效滿足當地金融服務需求。三是由良好銀行發起，有利于將成熟的業務產品推廣到農村。南充市商業銀行是全國第一家引進外資的二級城市商業銀行，四川儀隴村鎮銀行現在的人員引入和業務管理基本都是依據南充市商業銀行進行的。四是法人治理相對健全，業務流程相對清晰，經營機制相對靈活。在四川儀隴村鎮銀行成立后的幾個月時間內完成了對24.5萬農戶計29億元的統一授信。

村鎮銀行在農戶眼中的定位

在經營者與農戶眼中，與中國農業銀行、農業發展銀行和農村信用社的農村金融市場三大機構的區別才是村鎮銀行發展的基本落腳點。

與中國農業銀行和農業發展銀行的區別

與中國農業銀行的比較

“中國農業銀行在農村的優勢就是全國的網點以及規范的服務”，這是金城鎮居民的話。農行全國聯網系統優勢使在外打工的當地農民有了最快捷、安全的方式將其資金進行異地劃轉，所以農業銀行總是門庭若市，而居民也為排隊長龍而苦惱。村鎮銀行的進入在短期內似乎也無法改善這種局面。由于村鎮銀行的發展定位于本土，所以其資金劃轉在跨行跨地區方面只能通過南充市商業銀行和興業銀行的系統進行。而且目前在當地只有一家營業網點，雖然計劃實施自助服務柜臺，但很多農戶根本無法使用。所以，無論是從村鎮銀行還是從農戶個人的時間以及成本方面來看，村鎮銀行的存款獲取是沒有優勢的。即從存款業務來講，村鎮銀行需要把握好尺度才能在當地長期發展下去，農民也才能從中得到切實的益處。

與農業發展銀行的比較

在四川儀隴村鎮銀行的貸款中，也有令人深思的地方。其中的貸款創新點在各媒體中都有報道，比如當地的獺兔養殖 但是這種看似新穎的貸款模式卻是在政府的帶領之下進行的 這讓人看到的是一家政策性銀行的做法。作為一家以盈利為目標的商業企業，村鎮銀行依靠了很多的政策扶持，但其盈利模式是什么？風險又由誰來承擔？從這點上看，村鎮銀行的組織資本構架與其盈利模式存在著本質上的沖突，現在靠政策扶持，將來又怎么辦？如果僅僅是依靠政策的話，村鎮銀行與農業發展銀行的區別何在？

與農村信用社的比較

農村信用社作為我國第一次農村金融改革試點的產物，那么就首先來分析下村鎮銀行與農村信用社的區別。在農村信用社主任的眼中，僵化的體制以及落后的人員素質是制約農村信用社發展的關鍵因素，而村鎮銀行由于成立的資本的開發性從本質上解決了這個問題。但是，我們必須看清的還有更現實的問題 外來性。雖然南充市商業銀行是一家優質的當地銀行，但通過我們的實地調查了解到：它對于金城鎮這樣的農村來說是水土不服的 至少在短期來看。首先，南充市商業銀行是一家典型的城市商業銀行，其優質的業績來自于其在二級城市的投融資經驗，而對于山區農民的金融需求而言，外來經營管理理念和外進人才是無法適應當地狀況的。其次，從本地獲取金融人才而言，很現實的方法是從農村信用社“挖人”。但是當地的農村信用社員工在當地的高工資地位待遇以及長期的客戶關系網絡等等原因讓已經在改進的農村信用社“放人”幾乎不可能！這樣看來，本來的人才優勢則有可能成為村鎮銀行發展的重要“瓶頸”。

同時，在農戶眼中農信社是給予過他們貸款支持的。不僅是村鎮銀行，早在2005年開始，當地的農村信用社就已經對所有農戶實行了授信，村鎮銀行的授信“不過是再走一遍別人走過的路而已”。雖然在銀行中了解到村鎮銀行的授信額度有所提高（小額信貸），但對于只需要對農業生產提供金融幫助的農戶來說，村鎮銀行需要的是創新，而不是額度的提高。村鎮銀行的良好思路也在于此：比如，在農業保險方面，南充市商業銀行的投資方之一 德國安聯保險公司在此方面有著一整套的國際經驗。村鎮銀行需要做的就是在此基礎上在當地進行實踐 這是農村信用社無法比擬的優勢。

孟加拉鄉村銀行

尤努斯及其創建的孟加拉鄉村銀行獲得諾貝爾和平獎，可謂眾望所歸。正如該諾貝爾和平獎委員會在頒獎文告中所稱：持久的和平，只有在大量的人口找到擺脫貧困的方法后才會成為可能。小額貸款就是這樣的一種方法，從社會底層的發展看，也有利于提高民主和民權。穆罕默德?尤努斯已證明自己是一位可以將構想轉變為數百萬人們獲益的政治行動的領導者。他的構想已經使孟加拉國和許多其他國家的數百萬人受益。尤努斯和孟加拉鄉村銀行已證實，哪怕是最窮的窮人，也可以為自身的發展作出努力。這適用于任何文化和文明。尤努斯，這個在美國獲得經濟學博士學位、在孟加拉吉大港大學任經濟系主任的孟加拉上層精英人士，以滿腔的激情、虔誠而強烈的道義感去關注那些處于饑餓與赤貧中的窮人，以百折不撓的精神和無比的堅韌，挑戰傳統的金融體系和固執的經營理念。從1974年開始，在短短的三十多年中，他從27美元(貸給吉大港大學附近村莊的一名婦女)微不足道的貸款艱難起步，發展成為擁有近四百萬借款者(96%為婦女)、1277個分行(分行遍及46620個村莊)、12546個員工、貸款總額達40多億美元、還款率高達98.89%的龐大的銀行網絡。其為貧困農戶提供小額貸款的成功，為亞洲、非洲和拉丁美洲的許多發展中國家和地區的農村銀行信用模式提供了很好的借鑒作用，現在有23個國家仿效格萊珉鄉村銀行模式建立了自己的農村信貸體系。就連美國這樣現代金融高度發達的國家，也成功地建立了格萊珉網絡并有效實施反貧困項目。

現代金融體系中，貸款需要抵押擔保已經成為一種頑固的習慣。銀行家用繁密的法律條款來限制客戶，保證自己不受損失。在未獲得任何抵押的情況下向窮人發放貸款一向被傳統的銀行家普遍認定為一件行不通的事。因為，在這些人看來，窮人的信用與智慧，都不足以使他們利用貸款創造合理的增值，因此向這些窮人貸款注定得不償失。尤努斯創建的格萊珉銀行正好相反，它的基本假設是：每一個借款者都是誠實的。“我們確信，建立銀行的基礎應該是對人類的信任，而不是毫無意義的紙上合同。”尤努斯創建的孟加拉鄉村銀行貸款對象僅限于窮人，額度很小，無需抵押，被人們稱為“窮人的銀行”。

實踐證明，小額信貸是滿足窮人信貸需求的一種很好的信貸方式，自創立以來，這種信貸受到了窮人的熱烈歡迎，迅速推廣到亞洲、非洲和拉丁美洲的許多發展中國家，成為一種非常有效的扶貧方式。誠如尤努斯在自傳《窮人的銀行家》所說：“如果我們把給予富人的相同或相似的機會給予窮人的話，他們是能夠使自己擺脫貧困的。窮人本身能夠創造一個沒有貧困的世界，我們必須去做的只是解開我們加在他們身上的枷鎖而已。”在一個嫌貧愛富幾成氣候的時代，尤努斯和他創建的孟加拉鄉村銀行所作所為，的確令人感動，為此，讓我們為他們獲得諾貝爾和平獎再一次鼓掌！