第一篇：當前農信社改革面臨的六大矛盾及建議

當前農信社改革面臨的六大矛盾及建議

近兩年來，農信社改革和發展取得了明顯成效，在支持新農村建設中發揮了越來越大的作用，但農信社改革和發展還面臨著許多困難和問題，亟待研究解決。

一、行業管理與法人治理的矛盾

一是省聯社管理手段有限但責任無限。銀監會和省政府對省聯社的要求很高，只要農信社出了問

題，省聯社都要承擔責任。但受分級法人體制的制約，省聯社管理權利有限，在貸款審批、違規責任人處理等一系列工作上不能放手管理。無限的責任與有限的職權，使省聯社處于想管不敢管，不管又無法承擔責任的兩難境地，很多工作難以落實到位。

二是對農信社法人治理要求高但股東綜合素質低。農信社現有股東中大部分是農民，且人數眾多，股金分散，他們入股一來是出于對農信社過去支持的感激，二來是為了方便貸款，他們入股并不是為了投資，并受知識、能力和管理水平的限制，他們對農信社經營管理并不關心，農信社實際上還是由理事長、主任等經營層內部控制，使得農信社法人治理難以得到真正落實。要解決法人治理問題，必須引進有能力的大的機構投資者和戰略投資者，徹底改善現有股東結構，而這卻是任何一家小法人農信社都無力接納的。

三是要求農信社抗風險能力強但小法人抗風險能力弱。取消鄉鎮信用社法人資格，以縣（市）為單位統一法人改革的目的之一，就是擴大資本規模，提高農信社抗風險能力。從我省統一法人工作實際看，很多縣級聯社盡管已經開業，但由于規模依然偏小，抗風險能力并未得到根本提高，單一法人農信社抵御風險的能力依然很弱，很容易重蹈以往小金融機構破產倒閉覆轍。

建議：取消小法人，推進大法人。為了提高農信社的風險防控能力，應盡可能在較大范圍內組建新的統一法人機構。

二、監管的統一性與農信社業務經營的差異性之間的矛盾

在對農信社監管問題上，監管部門很多指標采用對其他商業銀行的監管標準來要求農信社，制約了農信社的發展。如：把農信社農戶小額信用貸款的風險權重確定為100％，對農信社資本壓力很大。農業大縣湖北省監利縣聯社截止2006年6月底，小額農貸余額5.6億元，占貸款余額的82％，其中2006年新增小額農貸4.1億元，按資本充足率8％標準，據此需補充資本金0.32億元，資本壓力很大。小額農貸是農信社支農的最好方式，深受政府和農民的歡迎，但為達到監管要求，農信社只有減少小額農貸投入，這樣又會影響農信社的發展和新農村的建設。

又如：在資本約束上，采用“對最大一戶貸款的余額不超過農信社資本總額10”的比例進行約束，使得一些資本數額較小的信用聯社不能滿足農業產業化企業的貸款需要，從而使農信社黃金客戶流失。

建議：銀監部門宜對農信社實施有針對性的金融監管，制定監管標準應在三個方面有所區別：一是發達地區與落后地區有別；二是城市機構與農村機構有別；三是“三農”業務與其他商業性業務有別。

三、國家支持與行業歧視之間的矛盾

國家啟動農信社改革以來，在資金和政策上都給了很大支持，各地、各部門陸續取消了一些歧視農信社的政策，目的是為農信社創造一個較好的外部環境，扶持農信社盡快化解包袱，加快發展。但不少行業和部門還有很多歧視性政策仍然存在，比如：不能存放煙草系統存款和住房公積金，不準代收移動通訊公司電話費，不準開辦準貸記卡等，制約了農信社業務的開展。一些單位愿意與農信社發生業務往來，但迫于上級規定，不敢往來。

建議：國務院、銀監部門協調有關部門取消各類對農信社的歧視性政策，嚴禁再出臺歧視性政策，放寬辦理各類金融業務的限制，使農信社能與其他金融機構平等競爭。

四、行業統籌與各自為政之間的矛盾

農信社要提高競爭力，加快發展，必須實行行業統籌，加強交流合作，共享信息資源。但目前盡管省內資源整合力度加大，但從全國范圍來看，各省農信社仍處于孤立狀態，大家各自為政，獨立發展，在交流合作上反而比改革前更少了，在網絡開發、業務創新、制度規范等方面出現大規模低水平重復建設，不僅耗費大量人力物力，而且因標準不統一給今后交流合作造成障礙。與其他銀行相比，農信社網絡覆蓋面小、業務創新能力差、抗風險能力弱，在競爭中已處于弱勢，若任由目前的狀況延續，與其他銀行的差距只會越來越大。

建議：銀監會組織各地農信社加強業務和技術層面的交流合作，統一開發網絡系統，制定業務操作規范，開展業務創新，節約人力物力，迅速提高農信社競爭實力，縮小與其他銀行的差距。

五、中西部省份農信社歷史包袱重與對農信社要求高之間的矛盾

國務院和省政府對農信社的改革發展提出了較高的目標，要求五至十年內逐步向農村商業銀行轉型，在支持新農村建設中發揮主力軍作用等等。中西部省份的農信社雖然獲得了國家的部分支持，但由于歷

史包袱重，達到上述目標的困難很大。如：湖北省農信社在央行票據置換后，歷年虧損和不良貸款數額仍然很大，而且由于全省農信社在2002年末上報報表中少反映不良貸款數額，導致少拿央行票據16.47億元，在三峽庫壩區搬遷過程中遭受資金財產損失2.13億元也未得到補償。地方財力有限，農信社經營效益剛剛好轉，龐大的歷史包袱難以消化，既影響了農信

社改革和發展，又制約了農信社支持新農村建設。

建議：國家對農信社采取進一步扶持政策，實事求是地對少拿的央行票據進行調查和補充發行，對農信社承擔的政策性損失，采取票據置換方式或財政資金扶持方式全額補償。

六、小額農貸風險大與補償小的矛盾

小額農貸是目前解決農民資金需求的有效手段。但由于小額農貸營銷成本高，沒有任何擔保，而且也沒有任何政策性和商業性風險補償渠道，由此產生的一切風險全部由農信社承擔，使農信社在小額農貸上的收益和風險很不對稱。長此以往，農信社小額農貸業務將難以為繼，農民貸款難的問題又會重新抬頭。

建議：建立小額農貸保險制度。設立不以盈利為目的政策性保險機構（或由實力強、功能全的保險機構代理），為農信社小額農貸提供保險業務。農戶辦理小額信用貸款可按一定的比例購買貸款保險，當因自然風險和市場風險造成農戶小額信用貸款不能按期償還時，由保險公司賠付，以增強農業和農戶風險承受能力。同時，積極推動商業性保險機構進入農村市場，創新合適的保險品種，分攤農信社部分風險，實現農戶、農信社、保險機構三贏，構建解決農民貸款難的長效機制。

第二篇：當前農信社改革面臨的六大矛盾及建議

近兩年來，農信社改革和發展取得了明顯成效，在支持新農村建設中發揮了越來越大的作用，但農信社改革和發展還面臨著許多困難和問題，亟待研究解決。

一、行業管理與法人治理的矛盾

一是省聯社管理手段有限但責任無限。銀監會和省政府對省聯社的要求很高，只要農信社出了問題，省聯社都要承擔責任。但受分級法人體制的制約，省聯社管理權利有限，在貸款審批、違規責任人處理等一系列工作上不能放手管理。無限的責任與有限的職權，使省聯社處于想管不敢管，不管又無法承擔責任的兩難境地，很多工作難以落實到位。

二是對農信社法人治理要求高但股東綜合素質低。農信社現有股東中大部分是農民，且人數眾多，股金分散，他們入股一來是出于對農信社過去支持的感激，二來是為了方便貸款，他們入股并不是為了投資，并受知識、能力和管理水平的限制，他們對農信社經營管理并不關心，農信社實際上還是由理事長、主任等經營層內部控制，使得農信社法人治理難以得到真正落實。要解決法人治理問題，必須引進有能力的大的機構投資者和戰略投資者，徹底改善現有股東結構，而這卻是任何一家小法人農信社都無力接納的。

三是要求農信社抗風險能力強但小法人抗風險能力弱。取消鄉鎮信用社法人資格，以縣（市）為單位統一法人改革的目的之一，就是擴大資本規模，提高農信社抗風險能力。從我省統一法人工作實際看，很多縣級聯社盡管已經開業，但由于規模依然偏小，抗風險能力并未得到根本提高，單一法人農信社抵御風險的能力依然很弱，很容易重蹈以往小金融機構破產倒閉覆轍。

建議：取消小法人，推進大法人。為了提高農信社的風險防控能力，應盡可能在較大范圍內組建新的統一法人機構。

二、監管的統一性與農信社業務經營的差異性之間的矛盾

又如：在資本約束上，采用“對最大一戶貸款的余額不超過農信社資本總額10%”的比例進行約束，使得一些資本數額較小的信用聯社不能滿足農業產業化企業的貸款需要，從而使農信社黃金客戶流失。

建議：銀監部門宜對農信社實施有針對性的金融監管，制定監管標準應在三個方面有所區別：一是發達地區與落后地區有別；二是城市機構與農村機構有別；三是“三農”業務與其他商業性業務有別。

三、國家支持與行業歧視之間的矛盾

國家啟動農信社改革以來，在資金和政策上都給了很大支持，各地、各部門陸續取消了一些歧視農信社的政策，目的是為農信社創造一個較好的外部環境，扶持農信社盡快化解包袱，加快發展。但不少行業和部門還有很多歧視性政策仍然存在，比如：不能存放煙草系統存款和住房公積金，不準代收移動通訊公司電話費，不準開辦準貸記卡等，制約了農信社業務的開展。一些單位愿意與農信社發生業務往來，但迫于上級規定，不敢往來。

建議：國務院、銀監部門協調有關部門取消各類對農信社的歧視性政策，嚴禁再出臺歧視性政策，放寬辦理各類金融業務的限制，使農信社能與其他金融機構平等競爭。

四、行業統籌與各自為政之間的矛盾

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農信社要提高競爭力，加快發展，必須實行行業統籌，加強交流合作，共享信息資源。但目前盡管省內資源整合力度加大，但從全國范圍來看，各省農信社仍處于孤立狀態，大家各自為政，獨立發展，在交流合作上反而比改革前更少了，在網絡開發、業務創新、制度規范等方面出現大規模低水平重復建設，不僅耗費大量人力物力，而且因標準不統一給今后交流合作造成障礙。與其他銀行相比，農信社網絡覆蓋面小、業務創新能力差、抗風險能力弱，在競爭中已處于弱勢，若任由目前的狀況延續，與其他銀行的差距只會越來越大。

建議：銀監會組織各地農信社加強業務和技術層面的交流合作，統一開發網絡系統，制定業務操作規范，開展業務創新，節約人力物力，迅速提高農信社競爭實力，縮小與其他銀行的差距。

五、中西部省份農信社歷史包袱重與對農信社要求高之間的矛盾

國務院和省政府對農信社的改革發展提出了較高的目標，要求五至十年內逐步向農村商業銀行轉型，在支持新農村建設中發揮主力軍作用等等。中西部省份的農信社雖然獲得了國家的部分支持，但由于歷史包袱重，達到上述目標的困難很大。如：湖北省農信社在央行票據置換后，歷年虧損和不良貸款數額仍然很大，而且由于全省農信社在2002年末

建議：國家對農信社采取進一步扶持政策，實事求是地對少拿的央行票據進行調查和補充發行，對農信社承擔的政策性損失，采取票據置換方式或財政資金扶持方式全額補償。

六、小額農貸風險大與補償小的矛盾

小額農貸是目前解決農民資金需求的有效手段。但由于小額農貸營銷成本高，沒有任何擔保，而且也沒有任何政策性和商業性風險補償渠道，由此產生的一切風險全部由農信社承擔，使農信社在小額農貸上的收益和風險很不對稱。長此以往，農信社小額農貸業務將難以為繼，農民貸款難的問題又會重新抬頭。

建議：建立小額農貸保險制度。設立不以盈利為目的政策性保險機構（或由實力強、功能全的保險機構代理），為農信社小額農貸提供保險業務。農戶辦理小額信用貸款可按一定的比例購買貸款保險，當因自然風險和市場風險造成農戶小額信用貸款不能按期償還時，由保險公司賠付，以增強農業和農戶風險承受能力。同時，積極推動商業性保險機構進入農村市場，創新合適的保險品種，分攤農信社部分風險，實現農戶、農信社、保險機構三贏，構建解決農民貸款難的長效機制。

第三篇：當前農信社改革發展調研對策

近幾年來，農村信用社改革試點工作取得了明顯的成效：管理體制初步建立、產權制度改革取得階段性成果、服務“三農”方向進一步明確、資產質量和經營狀況得到好轉。但是，我們必須清醒地看到：農村信用社在產權關系、法人治理、經營機制、管理體制等方面仍然存在著一些問題，這些問題嚴重制約著農村信用社改革發展。因此，正視這些問題，認真分析成因，制定切實可行的對策措施，在當前顯得尤為重要。

一、農村信用社改革發展中存在的問題

（一）產權關系仍需進一步明晰

多年以來，農村信用社產權不明晰，法人治理結構不完善，管理責任不落實，成為制約農村信用社發展的一個核心問題。以法人為單位改革農村信用社產權制度，關鍵就是要農村信用社作為一個市場主體，實現“誰出資、誰管理、出了問題誰負責”這一目標。這就要求股東在依照法律規定的范圍內以自己的出資額來清償債務，股東享有所出資產的收益權，企業由出資人或其雇用的經理人員來經營。按照市場經濟理論，產生這種效應的前提是生產要素的市場化流動、組合，而非政府行政主導。農村信用社由于歷史原因，使其自建社以來的所有改革均是政府行政主導的結果，社員投入資本的增多并不意味真正獲得更多的表決權和管理權，使社員沒有增加股本金份額的動力。目前，股本金補充仍處于被動引導而非主動增資的局面，導致農村信用社股本金經過多次的清產核資和改革規范都難以達到真正意義上的股權意義，這種非真正意義上的“股權”成為制約農村信用社改革發展的關鍵問題。

（二）法人治理結構不完善

農村信用社在由合作社轉向現代金融企業制度過程中，現有的法人治理結構不符合或不完全符合現代企業制度的要求，還沒有建立起決策、執行、監督之間的相互制衡機制，激勵和約束也沒有得到很好的匹配。具體表現為：決策機構、執行機構、監督機構各自的職責分工尚未明確，現有的許多規定在實際操作中難以執行，決策權、執行權、監督權在實際工作中沒有得到有效分離，股東會和理事會很難對信用社法人代表實施有效的監督和制約，“一長獨大”的現象仍然嚴重。

（三）經營機制僵化和內控乏力

由于長期受“官辦”思想和國有商業銀行管理模式的影響，農村信用社在管理上形成了“鐵工資”、“鐵飯碗”、“鐵交椅”的痼疾，難以實行有效的正向激勵制度，相當一部分農村信用社處于粗放經營狀態，員工素質普遍偏低，與其他銀行業金融機構相比存在著較大的差距，在同業競爭中處于劣勢。在內控管理上存在著制度不健全、制度執行力差、風險控制力弱等問題。

（四）歷史包袱沉重，資產質量差，經營困難，潛在金融風險仍然很大

為了明晰產權關系，真正轉換農村信用社的經營機制，國家對試點地區的農村信用社不僅發行了專項央行票據，置換了部分不良資產，彌補或部分彌補了歷年虧損掛賬，減免了稅收，希望達到“花錢買機制”的目的。應該說，這些扶持政策的貫徹落實，對于化解農村信用社的歷史包袱，改善資產質量，提高盈利能力發揮了巨大的促進作用。但是，我們必須清醒地認識到，農村信用社一些深層次矛盾和問題并未得到根本解決，風險狀況也沒有得到根本改善，今后改革發展的問題仍然不少。這主要表現在：農村信用社票據兌付條件“門檻”較高，“出門”困難，即使票據兌付后歷史包袱仍然較重，不良貸款總量仍然很大，而且還有許多潛在不良資產沒有反映出來；人均利潤、資產利潤率等指標較小而虧損面、虧損額仍然較大；撥備嚴重不足，抗風險能力尚未得到明顯增強；農村信用社股金雖然增加很多，但是不少股金在本質上仍然是存款化股金，基礎很不穩固；農村信用社在提足各項風險撥備后實際資本充足率仍然很低；內控制度很不健全，案件時常發生，潛在風險不容樂觀。

（五）管理體制不順，管理職權和責任需要進一步明確

經過改革，農村信用社管理體制發生了重大變化。按照國務院關于“農村信用社的管理交由地方政府負責”的要求，由省級人民政府全面承擔對轄內農村信用社的管理和風險處置責任，形成了“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的農村信用社監督管理體制。但是這一新的監督管理框架在實際操作中還存在著一些問題，主要表現在：省級政府依法管理的職責范圍沒有具體劃分，造成職責定位模糊、職責邊界不清，政企難以分開；省級聯社受省級人民政府和基層聯社雙重授權管理（即省級政府授權省級聯社對農村信用社進行行業管理，社員單位授權省級聯社對農村信用社進行自律管理）缺乏法律依據，且多重授權管理對基層聯社違規違制行為缺乏約束力，多級法人體制在一定程度上造成分散決策、低層次決策。同時，金融監管與行業管理、行業管理與自主經營、依法管理與自律管理等方面的具體內涵還不清晰，各自的職權和責任還有待明確，職能交叉、責任不清的現象還在一定范圍內

第四篇：基層員工談農信社改革面臨的困難

基層員工談農信社改革面臨的困難

首先是股金分紅有關政策執行難。

第一是當年虧損的聯社股金不能分紅的政策難以執行。銀監會《關于規范向農村合作金融機構入股的若干意見》（銀監發[2004]23號）規定，當年虧損的農村合作金融機構不得對社員（股東）分配紅利，但是可以通過財政補貼資金解決分紅問題。如湖北省農村

信用社預計2005年底還有40個聯社虧損，其股金42億元，按3的分紅率計算，需分紅資金12600萬元，但省政府撥付的分紅補貼僅6000萬元，缺口有6600萬元，占分紅資金總額的52.4。二是當年盈利但歷年虧損大的農村信用社股金分紅政策難以執行。銀監會《關于規范向農村合作金融機構入股的若干意見》（銀監發[2004]23號）規定，當年盈利的農村信用社，在未全部彌補歷年虧損掛賬或資本充足率未達到規定要求前，其紅利分配原則上應采用轉增股金方式，不得分配現金紅利。截止2004年末，湖北省84家縣級聯社中，無歷年虧損的僅4家，占4.7，其余均為虧損。股民要求現金分紅的愿望強烈，若采取轉增股金方式，股民將會有很大的抵觸情緒。

票據按期兌付難。

人總行和銀監會聯合下發的《中國人民銀行、中國銀監會會進一步加強農村信用社改革試點專項中央銀行票據發行兌付考核工作的通知》（銀發[2005]112號），就票據的發行和兌付標準，除了對資本充足率和不良貸款降比有指標要求外，還對成本費用支出、盈利能力、法人治理結構等有具體的規定。相對先期試點的8個省市而言，票據的發行和兌付門檻抬高了很多。同時，人總行對分支行關于票據發行和兌付的申報材料的質量將進行嚴格考核，導致人民銀行分支行要求縣聯社分批次申請發行和兌付票據，使得部分符合條件的縣聯社不能及時申請和兌付票據。

產權模式向更高層次發展難。

銀監會最近下發的《農村合作銀行監管工作意見》，對組建農村合作銀行又實行了新的標準：一是不良貸款的標準，原來要求15以下，現在要求按照五級分類的標準，達到15以下，同時到2007年底，多數合作銀行要達到5以下。二是資本充足率標準，原要求核心資本充足率達到4，現在要求資本充足率達到8，核心資本充足率達到4，并保持持續兩年不降低。三是賬面資能抵債。原沒有這一要求，現在要求清產核資后除去股金，使賬面凈資產大于或等于零。四是股金結構要求高。原投資股占比沒有比例要求，現在要求擴大法人股比例，投資股比例要達到60以上。按照新的標準，原擬組建農村合作銀行的聯社又要重新募集股金、按五級分類進行清產核資等工作，不但難度大，而且在短期內也難以達到新的標準，從而影響農村信用社產權制度改革的進程。

不良貸款降比“兩頭”達標難。

中國人民銀行《農村信用社改革試點專項中央銀行票據操作辦法》（銀發[2003]181號）規定：專項票據到期時，以縣為單位考核，按“一逾兩呆”口徑考核，不良貸款比例較2002年12月末的降幅不低于50。從具體情況來看，要達到專項票據兌付條件，存在著不良貸款占比下降“兩頭”難的狀況。一方面信貸管理較好，2002年底，不良貸款占比較低的聯社，不良貸款占比再下降50難度較大。如湖北省宜昌城郊聯社2002年底不良貸款占比為8.75，到2004年底不良貸款占比為12.17，不良貸款占比要降到規定的4.48以內非常困難；另一方面，近兩年因禽流感、洪災等自然災害和宏觀調控等政策性因素，造成不良貸款大幅增加、占比較高的聯社，要在2002年的基礎上下降50，其難度更大。如湖北省神農架林區聯社2002年底不良貸款占比為22.42，到2004年底不良貸款占比已高達47.89，要達到票據兌付條件，不良貸款占比要下降36個百分點，難度很大。

取消對農村信用社的一切歧視性政策落實難。

有的省對農村信用社改革工作是非常支持的，政府明文取消了一切歧視農村信用社的政策，但有些歧視性政策是國務院有關部門制訂下發的，因此，落實起來難度很大。如，1999年1月22日國務院以國務院令第259號形式發布了《社會保險費征繳暫行條例》，該《條例》第十四條明確規定：“征收的社會保險費存入財政部門在國有商業銀行開設的社會保障基金財政專戶。”又如，《國務院關于進一步加強住房公積金管理的通知》（國發[2002]12號）文件規定，“住房公積金管理委員會，應在人民銀行規定的工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行和交通銀行等五家商業銀行范圍內，確定受委托銀行，辦理住房公積金貸款、結算等金融業務和住房公積金賬戶的設立、繳存、歸還等手續”。現在有關部門擔心執行了地方政府的政策，又怕違反了國家政策而受到查處，處于地方政府的政策執行也難，不執行也難的“兩難”境地。

支農服務與經營績效的矛盾解決難。

改革之后的農村信用社效益能否從

根本上好轉是花錢能否買到機制的一個重要標志。因此，一些因經營成本遠遠大于其經營效益而出現連年虧損的農村信用社分支網點勢必會被撤并。這將導致該地方為“三農”服務的金融機構出現空白點。如果為了支農不撤銷這些虧損網點，農村信用社的經營效益又會上不去，這就出現了經營績效與服務功效的矛盾。以湖北為例，經測算全省有400家、近三分之一的基層農

村信用社處于虧損狀況，正是這些虧損的農村信用社吃掉了全省所有農村信用社的盈利。而且這些經營網點，由于當地經濟狀況較差，即使改革注資，化解歷史包袱后，也因業務規模太小，經營成本過高而難以盈利，風險還會逐年積累。如果撤銷了這些網點，誰去為“三農”服務？那里的農民還會說，我們入了股，是農村信用社的股民，為什么剝奪我們享受就近接受金融服務的權利？

農村信用社結算渠道暢通難。

目前，除農村信用社外，其他金融機構都實現了“一卡通”，而農村信用社由于體制、資金等因素，至今無法實現全省乃至全國的通存通兌，嚴重影響了農村信用社的業務發展，極大地削弱了農村信用社的競爭力。因全國沒有農村信用社的統一結算中心，即使參加了銀聯也解決不了異地資金“進”的問題，加之近幾年農村信用社經營狀況又不佳，虧損較大，對網絡建設投入較少，現要實現全國通存通兌，其成本較高，投入較大,農村信用社財力有限；同時,全國農村信用社對網絡建設缺乏統一的規劃和統一的標準，出現了重復建設和投資，浪費較大，因而農村信用社網絡建設步伐較慢。

農村信用社改革的四大監督點

《農村信用社改革試點方案》和人民銀行兩個《辦法》的相繼出臺，標志著農村信用社的改革試點工作正式開始，由于農村信用社主要功能是為“三農”服務，機構也分布在廣大農村地區，作為基層人民銀行應該發揮好監督作用，以保證農村信用社改革試點工作的順利開展，并做好防范本地區農村信用社的金融風險工作。

一、加強對增資擴股檢查監督

二、加強對資本充足率的檢查監督，保持資本充足率的相對穩定

三、督促農村信用社強化信貸管理，確保信貸形態真實準確，提高貸款質量

四、督促農村信用社加強內部管理，完善法人治理結構

第五篇：當前改革面臨的形勢與任務

當前改革面臨的形勢與任務

李振京，張林山

2010-09-14

摘 要： 面對復雜多變的國內外宏觀經濟形勢，當前宏觀政策目標中保增長、調結構與促改革的平衡難度加大，推進改革面臨化解系統風險與沖破既得利益集團阻礙的挑戰。今后一段時期，改革工作要緊緊圍繞轉變發展方式和改善民生，以結構調整為主線，以擴大內需為根本，以保障民生為目的，加快推進戶籍制度、財稅制度、民營經濟發展、收入分配制度等方面的改革工作。

關鍵詞： 國際經濟，國內形勢，宏觀政策，結構調整 [欄目lhtzgg,lhcomm

一、當前改革工作面臨的形勢與問題

（一）宏觀經濟調控面臨多重兩難之舉

目前，我國宏觀經濟調控出現了多重的兩難選擇，為了促進宏觀經濟的平穩增長，需要在多方面加以權衡。這些選擇包括：既要促進房地產市場的平穩發展，又要遏制房地產市場的投機行為，維護老百姓的利益；既要增加投資、保持經濟平穩增長，又要控制對產能過剩行業的投資，注重經濟結構的調整和優化；既要保持貨幣信貸的增加，又要防范通貨膨脹預期和資產價格過度上升，防范金融風險；既要繼續促進進出口的平穩增長，又要加大刺激消費力度，調整增長方式，推動經濟發展方式的轉型。因此，綜合運用平衡上述幾方面的宏觀經濟政策，保持經濟平穩增長，需要高超的宏觀調控“平衡術”。

（二）促進發展方式轉變的體制機制建設亟待完善

改革開放30多年來，我國經濟持續快速發展，但經濟結構不合理的深層次矛盾和問題始終存在，發展不平衡、不協調、不可持續的問題日益顯現。突出表現在需求結構失衡、供給結構不協調、要素利用效率低下、環境損害大、空間布局不合理等方面。在長期的發展過程中，經濟結構已存在固化的趨勢。因此，我國已進入只有調整經濟結構才能促進持續發展的關鍵時期。今年以來，從“房地產新政”到出臺鼓勵民間資本投資的“新36條”《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》；從重提人民幣匯率改革到最近的調整“兩高一資”行業出口退稅率，無一不表明中央調整經濟結構、促進發展方式轉變的決心。但是，經濟轉型絕非一日之功。全球經濟發展的不確定性，讓復蘇前景蒙上了陰影，也讓“調結構”步履艱難；同時，目前仍存在大量“調結構”的矛盾和阻力。需求結構調整背后是國民收入分配關系的調整，而這將直接影響到政府、企業和居民三者利益關系的調整，還將涉及到財稅體制、金融體制、壟斷行業體制和資源要素價格形成機制的改革。經濟發展方式轉變滯后是多方面因素造成的，但最大癥結在于改革不到位，有利于科學發展的體制機制尚未有效建立。

（三）推進改革面臨化解系統風險與沖破既得利益集團阻礙的雙重困難和挑戰

當前，我國社會處在經濟轉型和社會矛盾凸顯期，各類矛盾錯綜復雜，相互疊加。事實上，經濟發展階段出現的一些矛盾往往是推動社會發展的動力，但也容易成為社會動蕩的根源，其原因在于國民利益分配是否平衡。利益調整的關鍵在于深化改革，通過權利保障、收入調整、社會保障、公平就業等方面的體制改革，讓廣大弱勢群體充分分享工業化、城鎮化的成果。在當前復雜多變的國際國內經濟形勢背景下，如何防范經濟風險和社會矛盾疊加，正確處理好保持經濟平穩增長、推動經濟結構調整和加快推進包括民生領域在內的重點領域和關鍵環節的改革這三者關系，堅持以改革促調整，以改革惠民生，在經濟發展中保持社會穩定，這對政府的執政能力提出了更高的要求。

二、近期改革工作重點

當前，我國經濟發展中存在的一系列深層次矛盾和問題，大都是由于改革不到位造成的。因此，必須通過進一步深化改革來解決。只有不斷深化改革，才能不斷打破和革除舊的體制機制，形成和發展新的體制機制，為經濟進一步發展提供有力的體制保障。今后一段時期，改革工作要緊緊圍繞轉變發展方式和改善民生，以結構調整為主線，以擴大內需為根本，以保障民生為目的，加快推進以下幾方面的改革工作。

（一）加快推進城鎮化要有新思路

今年的中央一號文件提出，當前和今后一個時期推進城鎮化要把握兩個重點：一是大力發展中小城市和小城鎮，二是要把符合條件的農業人口轉變為城市居民。

當前，我國推進城鎮化進程，關鍵是要解決農民在戶籍地的相對集中居住、農民工在就業所在地的落戶兩個問題。前者主要是基于土地集約利用和農民房產保值增值等方面考慮；后者主要是探索通過開放戶籍，為長期在城鎮就業的農民工提供和當地居民均等的基本公共服務，讓其享受現代城市文明生活。

戶籍制度改革是加快推進城鎮化的必然要求。我國的人口戶籍管理制度，已從設立之初的限制城鄉、區域間的人口流動管理制度，演變為目前實質上分離城鄉、區域間不同社會福利待遇的社會管理制度。因此，加快戶籍制度改革，要實現戶籍制度真正成為一項人口登記管理制度的改革目的，就必須將著力點放在切實縮小乃至消除城鄉、區域間的不同社會福利的差異，主要包括勞動者在就業所在地的受教育權，公平就業權以及其他當地居民應享有的基本權利。

推進城鎮化，加快戶籍制度改革，核心在于保障進城就業人口的基本公民權利，各級政府政策的著力點，應當放在采取多種方式，充分保障農民工子女就近入學，在就業、創業等方面給與農民工和市民同等待遇上。鑒于城市容量和基礎設施荷載的壓力，未來的戶籍改革可參照上海市的做法，對農民工實行準入制度。需要強調的是，準入條件必須公平公正，農民工在本地就業年限、社保繳納狀況應作為重點。農民在原戶籍地的土地財產權利應予以充分尊重和保障，農民進城落戶不能以失去土地為代價。土地、房屋等財產的處置變現，應在堅持農村基本經營制度前提下，由農民自己按照市場化辦法來決定和操作，鼓勵農民持股進城。

（二）調整經濟結構要有新舉措

財稅體制改革是推動經濟發展方式轉變和經濟結構調整的關鍵環節。目前，我國經濟社會發展中的種種深層次矛盾和問題，都直接或間接與財稅體制缺陷密切相關。深化分稅制財政體制和稅收制度改革，完善公共財政體系，是解決我國經濟社會發展深層次問題的根本出路。從當前和今后較長一段時期來看，財政體制改革主要是在以下四個方面著力推進。

一是加大對民生和社會事業的投入。優化財政支持結構，在改善民生方面發揮積極作用。雖然近些年財政在促進基本公共服務均等化方面的投入逐年增長，做了不少工作，但是與社會需要相比還有較大差距。今后應按照經濟結構調整的需要，進一步加大財政投入力度，將財政資金更多地用于促進就業、社會保障、教育、醫療衛生、科學研究與普及、農村基礎設施等公共服務領域，以更好地發揮在改善民生、擴大消費中的重要作用。

二是合理劃分中央與地方財權事權。既要增加地方自有財力，調動地方推進經濟結構調整的積極性，增強提供公共服務的能力，也要保持中央財政適度的調控能力，以更好地均衡地區間的財力，用于支持農村、中西部地區的發展。

三是通過稅制改革、稅收減負，為經濟發展增加活力。更好地發揮稅收在促進資源節約、環境保護方面的作用。要積極穩妥地推進稅制改革，形成有利于經濟結構調整的稅收制度。資源稅改革范圍要逐步從新疆擴大至全國；同時，應考慮擴充資源稅改品種。適時推出房產稅、環境稅，促進經濟發展方式轉變。

（三）發展民營經濟要有新突破

我國改革開放30多年，民營經濟得到了前所未有的大發展。目前，民營經濟已占據我國GDP收入的半壁江山，吸納就業的人數占全國就業人數的75%。但是，從總體上看，民營經濟的發展還面臨諸多困難。雖然5年前就提出鼓勵和引導民間資本進入壟斷行業，破除民間資本進入壟斷行業的政策障礙，但目前的情況依然不太理想。

今年6月13日公布的“新36條”是鼓勵民間投資、促進民營經濟發展的一項重大舉措，但鼓勵和引導民間投資健康發展，關鍵在于落實；同時，有許多政策措施還需要進一步的細化和完善。政府要支持引導民間資本投向政府鼓勵和符合國家產業政策的領域，廣泛參與各種民生工程、基礎設施和生態環境建設。要放寬市場準入，拓寬民間投資領域，增強非公有制經濟和中小企業參與市場競爭、增加就業、發展經濟的活力及競爭力。要加快壟斷行業改革，降低民間投資市場準入門檻，拓寬民間投資領域，保障不同市場主體的平等競爭。要鼓勵和引導民間資本進入交通電信能源基礎設施、市政公用事業、國防科技工業、保障性住房建設等領域，興辦中小民營金融機構，投資商貿流通產業，參與發展文化、教育、體育、醫療、社會福利事業。目前，要高度關注信貸結構和資金流向，努力保障中小企業流動資金貸款。要壯大風險投資事業，拓寬風險投資基金的來源。可以考慮創新投融資模式，發展公共投資基金，通過財政資金的杠桿作用，吸收民間資本參與。

“要想讓民間資本真正發揮作用，還需要切實轉變政府職能，更好地發揮市場配置資源的基礎性作用，清理不利于民間投資發展的法規政策，整合涉及民間投資管理的行政審批事項，推動管理的科學化、規范化和公開化；同時，要強化服務意識，改進服務方式，完善公共服務體系，為民間投資發展營造良好的輿論氛圍。

（四）縮小收入差距要有新辦法

近些年來，我國地區、城鄉、行業、群體間的收入差距不斷加大。收入分配不僅關系著社會財富如何分配，而且已成為我國能否建立內需型經濟結構、促進發展方式有效轉變的關鍵環節。

收入分配制度改革的重點應是“提低”。從我國的收入分配的分布看，低收入人群位于下層，是整個社會中最大的一個群體。因此，在經濟發展過程中，通過有效推進分配制度改革，提高廣大低收入群體的收入水平，應是收入分配制度改革的重中之重。目前，應加快提高農村地區的教育水平，加大勞動力培訓力度，提高勞動力職業流動性，讓剩余勞動力有充分就業的機會。建立勞動關系協調機制，賦予并保障工人進行工資集體談判的權利。完善農村土地制度，充分保障農民對土地的財產權利，加快推進全國范圍內的農村土地、房屋等資產量化確權，使農民能夠充分享受土地流轉的增值收益。加快推進城鎮化進程，鼓勵農村居民到城鎮購房置業，促進其有限的資金財產保值增值。

需要明確的是，在我國整個勞動力市場供過于求的局面還沒得到根本改變的情況下，要大幅度提高勞動報酬在國民收入中比重的可能性較小。這是由我國目前所處的發展階段決定的。勞資關系的改善從根本上看，是由勞動力市場供給狀況決定的。工人的工資談判和政府的行政干預只能起到補充作用，不能過于期待。提高低收入群體收入水平還有一個重要途徑，就是明確各級政府的社會保障和公共服務責任，加大對農村社會保障和公共服務設施的投入，提高農民自我發展的能力。

抑制不合理收入和調節過高收入，也是分配制度改革的一個重要方面。對國有壟斷行業的高收入問題，一方面，要放開行業準入，促進有效競爭；另一方面，要強化對壟斷行業的工資監管，盡快建立常態化的壟斷行業和國有企業收租分紅機制。國有資本應當從一般性競爭領域退出，要更多地向公益和民生領域配置。對個人的過高收入，要切實發揮好稅收在二次分配中的作用，有效調節不同社會群體之間的收入分配差距。要加快完善個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制。建立健全財產稅制度，開征房產稅、遺產稅等。